Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Конституционно-правовые основы государственного статуса Республики Татарстан 12
1. Регулирование федеративных отношений в Конституциях субъектов Российской Федерации 12
2. Конституция Республики Татарстан: институционально-правовой анализ 40
3. Соотношение Конституции Российской Федерации и Конституции Республики Татарстан 64
Глава II. Договорно-правовые проблемы развития взаимоотношений Российской Федерации и Республики Татарстан 91
1. Федеративный договор как этап в реформировании Российской государственности 91
2. Договор Российской Федерации и Республики Татарстан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан» от 15.02.1994 года и межправительственные соглашения Российской Федерации и Республики Татарстан, подписанный на его основе 99
3. Эволюция конституционного и договорно-правового регулирования государственного статуса Республики Татарстан 126
Заключение 145
Список использованной литературы 151
Приложение 161
- Регулирование федеративных отношений в Конституциях субъектов Российской Федерации
- Конституция Республики Татарстан: институционально-правовой анализ
- Федеративный договор как этап в реформировании Российской государственности
- Договор Российской Федерации и Республики Татарстан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан» от 15.02.1994 года и межправительственные соглашения Российской Федерации и Республики Татарстан, подписанный на его основе
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Современные социально-политические, правовые и экономические изменения в Российской Федерации привели к возникновению серьезных проблем и противоречий в ее государственном устройстве. Сложная динамика развития, происходящая в системе федеративных отношений, обусловлена трансформацией национально-государственных и административно-территориальных образований, изменением взаимоотношений между Российской Федерации и ее субъектами. Эти процессы в значительной степени обусловлены становлением новых федеративных отношений, отказом от старых концептуальных подходов к путям и методам построения Российской государственности, требованием сохранения и упрочнения государственного единства России.
На смену традиционно доминировавшим в СССР принципам федерализма используются новые подходы, включающие в себя следующие основополагающие моменты: провозглашение равноправия всех субъектов Российской Федерации на основе разграничения предметов ведения и делегирования полномочий; самостоятельность субъектов Федерации в осуществлении их предметов ведения; переориентация с жестко централизованной системы финансирования субъектов Федерации на более гибкие основы бюджетного федерализма, предусматривающие взаимодействие федерального Центра и субъектов Федерации на взаимовыгодных социально-экономических условиях.
Объективной основой возникновения таких проблем и их решения является реформирование государственного устройства бывшего СССР и Российской Федерации. Раньше государственно-суверенные полномочия автономий были явно принижены, их самостоятельность крайне ограничена. В борьбе с этим автономные республики бросились в другую крайность, допустили большие перекосы, вплоть до объявления себя суверенными государствами. Многие из них приняли в дальнейшем Декларации, которые, во многом, были учтены в Конституциях республик, принятых в 1992 -1994г.г.
Несоответствие Конституций республик Основному Закону Российской Федерации объясняется тем, что Федеративный договор и Конституция Российской Федерации раскрывают содержание
полномочий субъектов Федерации слишком узко, передают полномочия по остаточному принципу. Это вызывает недовольство со стороны субъектов Федерации. Тем самым, ставится под угрозу единство России и ее национальная безопасность.
Дальнейший ход событий привел к тому, что в целях обеспечения государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации был использован силовой способ разрешения чеченского кризиса, приведшего к дестабилизации политической ситуации в Российской Федерации.
Альтернативой последующим чеченским событиям мог бы послужить факт заключения двустороннего Договора Российской Федерацией и Республикой Татарстан "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерацией и органами государственной власти Республики Татарстан" от 15.02.1994. Его подписание было инициировано, в основном, Татарстаном и привело к оптимизации взаимоотношений между Российской Федерацией и Республикой Татарстан. Подтверждено на практике, что процесс становления федеративных отношений является многомерным и требует постоянных поисков новых, более совершенных форм взаимодействия федерального центра и субъектов Федерации.
Теоретическое исследование проблемы предполагает:
-выявление основных причин (как объективного, так и субъективного характера) противоречий, возникающих между федеральным Центром и субъектами Федерации;
-изучение принципиальных противоречий Конституций Республики Татарстан и других республик Конституции Российской Федерации;
-рассмотрение Договора Российской Федерации и Республики Татарстан от 15.02.94 и пакета межправительственных соглашений, подписанных на его основе как эффективного и корректного политико-юридического инструментария оптимизации взаимоотношений между федеральным Центром и субъектом Федерации в условиях назревающего политического кризиса, а так же причин, вызвавших необходимость разработки этого документа, и путей их устранения;
-анализ доминирующих в международной юридической практике учений и концепций, связанных с понятием суверенитета и путей его реализации;
-определение возможности применения международной юридической теории и практики в среде федерализма с учетом реалий Российской Федерации и формулы единства России, предусматривающей единство в многообразии.
Степень научной разработанности темы и круг использованных источников.
Сложность целей и задач, поставленных в диссертационной работе, в значительной степени усугубляется отсутствием в отечественной юридической литературе развернутых фундаментальных исследований, посвященных принципиальному переустройству федеративного государства в условиях осуществления политической и правовой, социально-экономической реформ.
Российская юридическая наука внесла большой вклад в развитие теории федерализма. При переходе к новым общественным отношениям, базирующимся на идеях парламентаризма и рыночной экономики, ощутимы существенные проблемы в обосновании концептуального подхода к интеграции субъектов Российской Федерации. При этом, подход должен быть разработан на базе следующих основополагающих моментов: укрепления национальной безопасности Российской Федерации; упрочение целостности и территориального единства России; соблюдения социально-экономических интересов.
Потребность в глубоком познании данной проблемы, а также необходимость научного анализа новых материалов (как научного, так и законодательного характера), целесообразность комплексного подхода к исследованию федеративных отношений на примере Республики Татарстан и других республик предопределили выбор темы данного диссертационного исследования.
Различные аспекты этой проблемы затрагиваются в работах Р.Г.Абдулатипова, Г.Б. Агабекова,, Л.Ф.Болтенковой, Р.Ф. Васильева, Б.Н.Габричидзе К.С. Гаджиева, Б.Л. Железнова, Е.И. Козловой, К.Д.Коркмасовой, Г.И.Курдюкова,О.Е. Кутафина, В.И.Лафитского, И.Д. Левина, Ю.И. Лейбо, Г.В.Мальцева, В.А. Михайлова, Н.А. Михалевой, И.Ш. Муксинова, И.Р. Тагирова, Ю.А. Тихомирова, Р.А. Тузмухамедова, Г.Р. Хабибуллиной, А.М.Халилова, В.Е. Чиркина, Т.М. Шамба, Б.С.Эбзеева, Ш.Ш. Ягу-дина, И.С. Яценко и ряда других авторов.
Предмет исследования предопределил повышенный интерес к научным изысканиям в средегосударственного устройства России,
представленных в трудах российских ученых-юристов прошлого, в частности, В.М.Гессена, Б.Н.Градовского, Ф.Ф. Кокошкина, Н.Н. Палиенко, Б.Н. Чичерина, Г.Ф. Шершеневича и других.
Среди зарубежных ученых, внесших значительный вклад в теорию федерализма, можно назвать: А. Алена, Р. Бернгардта, М. Вайль, А. Гамильтона, Т. Джефферсона, Л. Дюги, Г. Еллинека, Э. Корвина, П.Лабанда, Т. Маунца, Д. Мэдисона, В. Острома., А. де" Токвилля, К.Уэйра, К.Хессе.
Кроме вышеперечисленных источников, в работе использованы Конституции республик: Адыгеи, Башкортостан, Мордовии, Саха (Якутия), Татарстана, Тывы, Чечни и других, а так же договоры о разграничении предметов ведения и полномочий Российской Федерации и Республики Татарстан (в том числе и пакет межправительственных соглашений, подписанных на его основе), между Российской Федерацией и Башкортостаном, между Российской Федерацией и Республикой Саха (Якутия), между Российской Федерацией и Республикой Бурятия, между Российской Федерацией и Республикой Чувашия и др.
Объектом исследования являются демократизация федеративных отношений в России в современный период, оптимизация разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным Центром и республиками - субъектами Российской Федерации.
На ряду с этим проанализирована совокупность правоотношений, складывающихся в Российской Федерации в результате реализации конституционно закрепленных полномочий за государственными органами власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также механизм и особенности конституционно-договорного процесса происходящего на его основе.
Источниковедческой базой диссертационного исследования выступают: Конституция Российской Федерации; Конституции Республики Татарстан и ряд конституций других республик; Договор между Российской Федерации и Республикой Татарстан, а также ряд других договоров, заключенных между Российской Федерации и республиками, пакеты межправительственных соглашений, заключенных на основе двухсторонних договоров между Российской Федерации и регионами; различные теории федерализма применительно к диалектике развития государственности Российской Федерации на современном этапе.
Методологическую и теоретическую основу исследования со- , ставили научные основы и принципы построения федеративного .. .-государства, представленные в классической и отечественной научной литературе, в рамках которых формируются отношения между федеральными органами власти и органами власти субъектов - Федерации, а также международные связи субъектов Федерации.
При реализации целей и задач исследования, автор с диалек-тико-материалистических позиций, в русле системного подхода применил: субъектно-объектный, структурно-функциональный,. ' сравнительно-правовой, историко-логический, статистический методы, а также стремился реализовать принципы восхождения от ча- . стного к общему.
Источниковедческой основой исследования стали законодательные и нормативно-правовые акты Российской Федерации, Рее-публики Татарстан и других республик в составе Российской Федерации.
Цели и задачи исследования заключаются в выявлении тенденции дальнейшего развития конституционного законодательства как в Российской Федерации, так и в Республике Татарстан: осмыслении системы складывающихся между ними правоотношений; анализе принципов федерализма как явления применительно к взаимоотношениям между Российской Федерации и Республикой Татарстан, взятой в единстве форм и противоречий, генерируемых данным процессом.
На основе исследования вышеуказанных явлений, автор считает необходимым дать ряд рекомендаций по преодолению разногласий в законодательном массиве Российской Федерации и республик в ее составе.
В соответствии с этой целью в диссертации ставятся следующие задачи:
-раскрытие сущностной характеристики Российской Федерации как системы, взятой в ее целостности;
-анализ Конституций республик в составе Российской Федерации с точки зрения их противоречия Конституции Российской Федерации;
-исследование причин вышеуказанных несоответствий с позиций бюджетного федерализма;
-рассмотрение Конституции Республики Татарстан как част- . ный пример Конституций республик в составе Российской Федерации, закрепляющих государственный суверенитет;
-правовой и институциональный анализ Конституции Республики Татарстан и Конституции Российской Федерации, и также обоснование необходимости их частичного изменения, с целью укрепления российской государственности;
-выделение ряда основополагающих направлений в теории ' федерализма с точки зрения закрепления за субъектами Федерации ; государственного суверенитета;
-раскрытие причин подписания двустороннего Договора между Российской Федерации и Республикой Татарстан;
-сравнительный анализ положений Договора между Российской Федерации и Республикой Татарстан, с точки зрения их соответствия Конституции Российской Федерации , а также сопоставление Договора и Конституции Республики Татарстан;
-уточнение понятия "договор" в конституционном праве;
-показ объективной необходимости изменения ст. 73 Консти- туции Российской Федерации, закрепляющей исключительное ведение субъектов Российской Федерации;
-оценка норм Конституции Российской Федерации, закрепляющие статус субъектов Российской Федерации исходя из социально-экономических интересов регионов.
Научная новизна состоит в комплексном, системном исследо- . вании явлений и процессов развития и демократизации федеративных отношений в России в условиях реформирования ее социально-экономических и политических основ как одного из приоритетных направлений науки конституционного права. При этом использован анализ воздействия экономических рычагов бюджетного федерализма в различных направлениях и с различных позиций:
-как фактор, способствующий интеграции и укреплению Российской государственности;
-как фактор, не способствующий усилению заинтересованности субъектов Федерации в интеграции, а приводящая к обратному результату - дезинтеграции.
Диссертант увязывает дальнейшее совершенствование, и оптимизацию конституцинно-правовых взаимоотношений между Российской Федерации и ее субъектами с возможностью более объемного учета конституционного законодательства субъектов Федера-
ции, того позитивного правового опыта (в том числе, разработанного и основанного в ходе подписания двухсторонних договоров между Российской Федерации, Республикой Татарстан и другими республиками), который уже в значительной мере опробован на практике. При этом автор учитывает исторически сложившуюся для России форму "асимметричной федерации" с полиэтническим составом населения, считая практически невозможной и разрушительной идею правовой унификации субъектов Российской Феде-, рации. Только при соблюдении этих условий возможно бесконфликтное существование Российской Федерации и сохранение ее целостности.
Исследование проводилось на примере взаимоотношений Российской Федерации и Республики Татарстан, как одного из вариантов оптимального разрешения конфликтных ситуаций (что однозначно признано мировым сообществом), нередко возникающих между федеральным Центром и субъектом Федерации в вопросах разграничения компетенции и взаимного делегирования полномочий. Такой подход предполагает изучение и сопоставление развития конституционного законодательства Российской Федерации и Республики Татарстан с точки зрения их соответствия Конституции Российской Федерации.
В ходе исследования автор пытался объективно изучить и высказать ряд выводов и предложений, обладающих по его мнению, определенными элементами новизны, которые он выносит на защиту:
-сформулирован вывод о том, что подписание двухсторонних договоров с республиками обусловлено несовершенством ст.ст. 71, 72, 73 Конституции Российской Федерации, оставляющих республикам слишком узкие рамки для реализации своих полномочий;
-определено понятие и сущность договора между Федерацией и ее субъектами, который рассматривается как нормативно-правовой акт, регулирующий общественные отношения в форме взаимного делегирования полномочий и разграничения предметов ведения, а также провозглашающий основополагающие цели и задачи, преследуемые его подписанием;
-обосновано, что Федеративный договор был первым консолидирующим этапом в укреплении Российской Федерации и выявил противоречия, требующие срочного разрешения. Однако, этим он не устранил всех разногласия в сфере федеративных отношений;
-показано значение первого двухстороннего Договора Российской Федерации и Республики Татарстан как нового подхода установления взаимоприемлемых политических и социально-экономических отношений между Федеральным Центром и ее ' субъектом;
-дана классификация Договоров между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, исходя из государственно-правового статуса республик, закрепленного в договорах, а также показаны особенности договорного процесса
-показано, что, в основном, в Договорах за республиками закрепляются следующие полномочия: право самостоятельно устанавливать систему государственных органов, формировать респуб- ликанский бюджет, создавать национальный банк; закрепляется право владеть, пользоваться и распоряжаться землей, водными, лесными и другими природными ресурсами; самостоятельно устанавливать внешнеэкономические связи с другими государствами и ряд других полномочий. То есть, фактически, более подробно раскрывается ст. 73 Конституции Российской Федерации. В связи с чем, автор предлагает изменить ст. 73 Конституции Российской Федерации.
Практическая значимость и апробация результатов исследования.
Сформулированные в диссертации выводы и предложения обсуждены и одобрены на заседаниях Ученого совета Казанского института управления, экономики и права, а также семинара кафедры государственного строительства и права РАГС; они могут способствовать углублению и формированию современной концепции формирования Российской государственности, оптимизации и демократизации взаимоотношений между Российской Федерации и ее субъектами, послужить основой для внесения соответствующих изменений в конституционное законодательство Российской Федерации, Республики Татарстан и других республик в составе Российской Федерации.
Определение и описание происходящих конституционно-договорных процессов в Российской Федерации позволяет точнее. оценивать структурные изменения в Российской Федерации. Предложенные в диссертации рекомендации можно использовать в процессе законотворчества как в Российской Федерации, так и субъектов Российской Федерации, а также в работе Министерства по де-
лам национальностей и федеративным отношениям Российской ... Федерации.
Положения диссертации могут быть использованы при разработке программ и в преподавании конституционного права Российской Федерации.
А Материалы исследования получили отражение в рекоменда- ..
~ циях Государственному Совету Республики Татарстан, а также .
докладывались на следующих конференциях: "Реформирование
экономики: финансово-кредитный аспект" (14 - 15 мая 1996 г, г.
Казань, Казанский Финансовый Экономический Институт);
"Социально-экономические и политико-правовые аспекты станов
ления рыночных отношений в РТ" (10 -11 октября 1996 г., Инсти
тут Социально-Экономических и Правовых Наук Академии Наук У.
Татарстана, г. Казань); "Социально-экономическая и политико- \.
правовая модель РТ: генезис и перспективы" (4-6 января, 1997, ?
ИСЭПН АНТ, г.Казань). *
Структура работы. :
Диссертация состоит из введения, двух глав, содержащих
fb шесть параграфов, заключения и списка использованных норма- "
Ф тивньгх источников и литературы
Регулирование федеративных отношений в Конституциях субъектов Российской Федерации
История становления и развития государств убедительно до- казала, что их успешное существование и экономическая мощь в .. основном связаны с разработкой такой формы государственного устройства, которая отвечает интересам не только общества в целом, но и отдельных национальных групп и социальных слоев населения. Путь становления государственности, который проходит в Российской Федерации, не имеет аналогов в международной юридической практике, и его нельзя оценивать с позиций традиционного мышления. Тем не менее, методологический подход исследования, основанный на диалектико-материалистичеких принципах, требует также анализа становления государственности и в других странах, теории и практики их развития. Поэтому, регулирование федеративных отношений в конституциях республик необходимо рассматривать как с классических позиций, так и исходя и используя отдельные ортодоксальные подходы. Это позволит наиболее полно раскрыть особенности проблемы.
Всякое союзное государство, отмечал В.М. Гессен, является весьма искусственным построением, компромиссом между двумя тенденциями: центробежными и центростремительными, между стремлением к национальному единству, с одной стороны, и к политическому сепаратизму, с другой. Задача создания союзного го- v сударства дело чрезвычайно трудное, это - политическая проблема,\; сущность которой заключается в отыскании устойчивого компромисса между этими двумя противоположными тенденциями. В связи с этим, вопросы федеративного устройства России занимают одно из центральных хмест в современной политической жизни, так как полиэтнический состав населения требует от центра гибкой, продуманной региональной и национальной политики, которая должна сочетать в себе:
С одной стороны, укрепление территориальной целостности и единства России как многонационального государства, решающего задачи устранения дезинтеграционных процессов и стабилизации . своей внутренней структуры;
С другой стороны, - реальное обеспечение самоопределения . народов как носителей и источников власти применительно ко всем субъектам федерации при сохранении многообразия объединяемых каждым из них этнических, культурных, религиозных и языковых сообществ.
Принцип самоопределения народа зафиксирован в ряде меж- дународньгх документов, из которых наиболее важным является "Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах" от 19.12.19662, в ст. 1 которого указывается, что "все . народы имеют право на самоопределение. В силу этого права они свободно устанавливают свой политический статус и свободно обеспечивают свое экономическое, социальное и культурное разви- . тие." Это право, как один из основополагающих принципов Российской государственности, было также закреплено в Декларации о государственном суверенитете России Советской Федеративной Социалистической Республики от 12.06.1990 , в ст. 4 которой устанавливает, что суверенитет РСФСР провозглашается во имя высших целей, в том числе для обеспечения каждому народу права на самоопределение в избранных им национально-государственных и национально-культурных формах.
Реализуя свое право на самоопределение, республики в составе Российской Федерации, приняли Декларации о государственном суверенитете, отказавшись от статуса автономных республик.
Анализ Деклараций о государственном суверенитете показывает, что в правовых документах лишь двух республик из шестна- дцати (Мордовской и Дагестанской) отсутствует термин "суверенитет", две республики ( Татарстан и Чечено-Ингушская) не употребили в Декларации слова "в составе Российской Федерации"4.
В дальнейшем республиками были приняты конституции, куда многие положения деклараций, особенно касающееся их государственно-правового статуса вошли без изменений. Это позволило говорить о том, что с одной стороны, конституции субъектов федерации созданы с учетом их историко-культурных и национальных особенностей, что подчеркивает их политико-правовую индивидуальность, а с другой стороны, на Конституции республик отложил отпечаток общность их исторического и социально-экономического . развития. Хотя в тоже время, различия между субъектами Российской Федерации приводят к неординарности процесса становления новых федеративных отношений.
Как известно, отношения - это одна из форм, взаимозависимости предметов, явлений, их свойств в определенной системе5. А становление сбалансированной системы - это, прежде всего, результат диалектического противоборства ее составляющих. В этом плане процесс федерализации России можно рассматривать как результат противоборства, с одной стороны сепаратизма и региональной обособленности, а с другой - унитаризма, осознания субъектами федерации общности своих политических, экономических, культурных интересов .
Любая форма вызвана к жизни определенным противоречием, заложенным в содержании. Федеративная форма как раз и опосредует вышеуказанное противоречие в развитии многонациональных государств7.
Следовательно, федеративным отношениям как явлению присущи такие принципы как неоднозначность, многомерность, динамический характер развития. Из чего вытекает, что было бы ошибочным рассматривать федеративные отношения в статике, так как любое явление - это процесс, развивающийся по циклическим законам. В этом смысле можно согласится с тем, что в разные периоды истории данные отношения являются в различной степени жесткими, централизованными или децентрализованными".
Конституция Республики Татарстан: институционально-правовой анализ
Государственность татарского народа впервые была закреплена Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 27 мая 1920 года "Об Автономной Татарской Советской Социалистической Республике"69, где Республика утверждалась как федеративная часть РСФСР. Декрет об образовании ТАССР установил лишь территорию республики, перечислил основные звенья ее государственного аппарата, показал характер их подчинения центральным федеративным органам РСФСР, но государственно-правовая природа республики в тот период не была четко определена . В дальнейшем, положение Татарстана определялось Конституцией ТАССР 1937, 1978 гг., которые, как справедливо замечает Хабибуллина Г.Р., исходили из того, что государственно-политическая автономия не представляет полной самостоятельности и не обладает государственной независимостью . Это выражалось в том, что ТАССР, как и другие автономные республики получала свои полномочия (непосредственно или в конечном счете) от власти Союзной Республики и от власти Союза ССР, а вопросы, отнесенные законами к ведению АССР имели лишь чисто местное республиканское или чисто национальное значение . Так, Татарская АССР согласно ст. 13 Конституции 1937 года. ТАССР, осуществляла государственную власть вне пределов ст. 14 Конституции СССР и ст. 19 Конституции РСФСР на автономных началах . Парадоксальность данной ситуации заключалась в том, что многие автономные республики по своей численности, территории, ресурсным потенциалом превосходили некоторые союзные республики, но тем не менее обладали очень незначительными полномочиями. Поэтому, юридически закрепленный статус Республики как автономии исчерпал себя и перестал отвечать интересам дальнейшего политического, экономического, социального, духовного ее развития. Кроме того, в рамках автономии невозможно было реализовать неотъемлемое право как татарской нации, так и других народов республики на самоопределение .. Татарстан всегда стремился расширить свои права и войти в Советский Союз на правах . союзной республики. Этот вопрос вставал дважды: в 1936 году и в 1977 году до принятия новой Конституции СССР. Однако, Татарстану в этом было отказано. В новейшей истории попытки, направленные на повышение национально-государственного статуса Татарстана вылились в провозглашение Декларации "О государственном суверенитете Татарской Советской Социалистической Республики" от 30 августа 1990 г., принятие Конституции Республики Татарстан и подписание Договора Российской Федерации и Республики Татарстан "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномо- -чий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан" от 15 .02.1994г. (Решение о разработке новой Конституции было принято после провозглашения Декларации о государственном суверенитете Республики Татарстан). Особенностью этой Декларации было отсутствие ссылки на принадлежность Татарстана к Российской Федерации. Изменение статуса республики базировалось на результатах референдума (март 1992г.), где 61,4% избирателей высказались за новый статус Татарстана. Проект нового Основного Закона был опубликован для всенародного обсуждения 12 декабря 1991 года. В ходе его обсуждения было внесено более 5 тыс. предложений и замечаний. В мае 1992 г. на 10 сессии Верховного Совета состоялось первое чтение Основного Закона республики. Конституционной комиссией было рассмотрено более 500 поправок, поступивших от народных депутатов, в том числе более 130 от постоянных комиссий. Кроме того, на рассмотрение 10 сессии Верховного Совета Республики Татарстан были предложены два альтернативных проекта Конституции, разработанные двумя группами депутатов Республики Татарстан. Обсуждая все предложенные проекты, Верховный Совет Республики Татарстан постановил одобрить в первом чтении основные положения новой Конституци Республики Татарстан , представленного конституционной комиссией Верховного Совета Респуб- . лики Татарстан, и принять его за основу для подготовки ко второму чтению . В соответствии с результатами референдума и Декларацией "О государственном суверенитете Татарской Советской Социалистической республики" , 6 ноября 1992 года на 12 сессии Верхов- и ного Совета постатейно была принята Конституция Республики Татарстан, где в ст. 1 провозглашалось, что Республика Татарстан -суверенное демократическое государство, выражающего волю и интересы всего многонационального народа республики. Как известно, "Конституция представляет собой единый, обладающий особыми юридическими свойствами правовой акт, посредством которого народ учреждает основные принципы устройства общества и государства, определяет субъекта государственной власти, механизм ее осуществления, закрепляет охраняемые госу-дарством права гражданского общества, человека и гражданина" . - В рамках данного определения можно вычленить два основополагающих момента, касающихся взаимоотношений народа и государства, а также народа и общественного устройства: 1. Народ, учреждая принципы государственного устройства, реализует возможность проявления своего суверенитета в форме обретения государственного суверенитета в любой его форме Таким образом, в ст. 1 Конституции Республики Татарстан было указано на волеизъявление всего народа как имеющего решающую силу для принятия своей конституции, выражающей в праве внутреннее верховенство и национальную независимость . 2. Закрепляя основные моральные, нравственные принципы, по которым развивается общество, Конституция является не просто правовым актом, но и документом, правовым установлением, де терминирующим бытие государства и народа как социума. Поэто му, несомненным достоинством Конституции Республики Татар стан является закрепление таких долговременных принципов как: верховенство законов, разделение властей, всеобщее избирательное право, свобода слова, защита гражданских, политических прав и свобод человека, возможность участия в политических партиях и организациях и т.д. Безусловно, как отмечает A.M. Яковлев , - кон ституция как единство правового текста и реального строя жизни есть продукт конституционного развития, причем полное единство это, конечно, идеал, определенно недостижимый. Однако, постоян- ное стремление к его достижению... суть демократического развития общества и государства .
Федеративный договор как этап в реформировании Российской государственности
Процессы реформирования и децентрализации государственной власти, а также центробежные явления, имевшие место в конце 80-х, начале 90-х годов, с особой остротой поставили вопрос о новых подходах к построению российской государственности, требовались новые методы в совершенствовании и укреплении ее основ. В этих условиях 31.III. 1992г. был подписан Федеративный договор, который включал в себя: договоры между федеративными органами государственной власти и органами власти: 1) суверенных республик в составе Российской Федерации, 2) краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации; 3) автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации. В литературе достаточно широко освещается роль и значение Федеративного договора. В частности отмечается, что несомненным достоинством Федеративного Договора явилось то, что определенная роль в достижении стабильности и урегулировании назревающего конфликта, договор преодолел "синдром распада", унаследованного от СССР. Предотвратил (хотя и в неполной мере) войну федеративных законов и актов субъектов федерации,155 так как, во-первых, отмечает Поленина СВ., закреплялась допустимость взаимного делегирования прав (из центра республикам и иным субъектам федерации и наоборот), которое может происходить на основе специальных соглашений. Во-вторых, устанавливалось правило: органы субъектов Федерации исполняют федеральные законы в порядке, предусмотренном законодательством России. И ,в-третьих, признавалась правомерность юридических документов, выданных органами власти субъектам федерации в пределах полномочий этих органов, учреждений и должностных лиц на всей территории России.156 В юридической литературе существует так же мнение о том, что подписанием Федеративного договора был совершен прорыв от унитарного к федеративному государству.157 Представляется, что одним из значимых элементов в заключении Договора был факт проведения разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов федерации, что, как известно, является весьма сложным процессом и для каждой конкретной федерации.159 Название договора ("договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеративными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик, краев, областей , городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области, автономных округов в составе, Российской Федерации") свидетельствуют о том, что договор был заключен между органами власти договаривающихся сторон (причем органы власти субъектов федерации не были названы "государственными"). То есть, это был не договор об объединении и создании федерации, а скорее о государственном переустройстве России на новых началах Анализируя преамбулу Договора, трудно не согласиться с Б.С.Эбзеевым и Л.М.Карапетяном в том, что Федеральный договор имел целью преобразование государственного устройства страны в направлении децентрализации и расширения полномочий субъектов федерации.160 В подтверждении вышесказанного, можно привести следующие цели и задачи, зафиксированные преамбулой договора: приоритет прав и свобод человека и гражданина независимо от национальной принадлежности и территории проживания, а также право народов на самоопределение; признание того, что в пределах своих полномочий органы государственной власти рее- : публик в составе Российской Федерации самостоятельно осуществляют эту власть на соответствующих территориях; было закреплено, что стороны руководствуются Декларацией о государственном суверенитете республик в составе Российской Федерации; определилось, что стороны руководствуются стремлением к качественному обновлению федеративных отношений на основе добровольного распределения полномочий и эффективного их осуществления. Согласно Федеративному договору, к ведению федеральных органов государственной власти Российской Федерации было отнесено: 1) в области обеспечения единства Российской Федерации -принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением; федеративное устройство и территория Российской Федерации; внешняя политика и международные отношения; международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира; оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство расщепляющихся материалов, ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования; статус и защита государственной границы, территориальных вод, воздушного пространства; экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации; 2) к сфере обеспечения прав человека и гражданина - регулирование прав и свобод человека и гражданина, регулирование и защита прав национальных меньшинств; гражданство Российской Федерации; 3) социально-экономические полномочия - федеральная государственная собственность и управление ею, установление основ . федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, социального, культурного и национального развития в Российской Федерации; установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки; федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития; внешнеэкономические отношения. Кроме того, к ведению Российской Федерации было отнесено; судоустройство; прокуратура; уголовное; уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; федеральное коллизионное право; федеральная государственная служба: метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическую систему и исчисление времени; геодезия и картография; официальный статистический и бухгалтерский учет; К совместному ведению федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов в составе Российской Федерации, договор отнес: 1) сохранение единства России - обеспечение соответствия конституций и законов республик в составе Российской Федерации Конституции и законом Российской Федерации; 2) обеспечение прав человека и гражданина - защита прав и свобод человека и гражданина, прав национальных меньшинств; защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей; 3) социально-экономические полномочия- общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта; координация вопросов здравоохранения, защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение.
Договор Российской Федерации и Республики Татарстан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан» от 15.02.1994 года и межправительственные соглашения Российской Федерации и Республики Татарстан, подписанный на его основе
Сравнительно бесконфликтное и разумно компромиссное решение острейших проблем создания федеративного государства нового типа, безусловно, требует неспешного поэтапного урегулирования многих социально-экономических, культурных и других вопросов. Одним из таких значимых этапов был Договор между Российской Федерации и Республикой Татарстан "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан," заключенный 15.02.94 г. Подписание Договора было обусловлено серьезными обстоятельствами политико-правового характера. Между органами государственной власти России и Республики Татарстан возникли раз- ногласия в подходах к формированию Федерации. Представители Татарстана исходили из того, что Россия еще не стала подлинной федерацией, а разграничение компетенции должно осуществляться снизу вверх: каждая республика должна определить те полномочия, которые она передает центру. Диаметрально противоположной точки зрения придерживались представители Российской Федерации, считая, что полномочия республикам должны передаваться по остаточному принципу, т.е. в ведении субъектов федерации должны находиться те полномочия, которые остались конституционно незакрепленными за органами государственной власти Российской Федерации. В результате вышеизложенных разногласий, Татарстан ,. не поставил подпись под Федеративным Договором. И только после подписания двустороннего Договора были замещены места, зарезервированные за Татарстаном в Федеральном Собрании. Таким образом, первый договор представлял собой один из редких случаев удачного разрешения конфликта между Российской Федерации .; и одним из ее субъектов, а на его основе были заключены одинна- .. дцать межправительственных соглашений: -по вопросам собственности; -о бюджетных взаимоотношениях; -о банковском деле, денежно-кредитной и валютной политике; -о внешнеэкономических связях; -о таможенном деле; -о реализации и транспортировке нефти и продуктов нефте-химпереработки; -об оборонных отраслях промышленности; -об охране окружающей среды; -о координации борьбы с преступностью и другими правонарушениями; -соглашение в военной области; -в области высшего образования. Кроме того, подписанием двустороннего Договора был создан прецедент для заключения аналогичных договоров между Российской Федерацией и другими республиками, 2 июля 1994 года был заключен Договор между Российской Федерацией и Кабардино-Балкарской Республикой, 3 августа 1994 г. между Российской Федерацией и Республикой Башкортостан и т.д. Название документа Договор Российской Федерации и Республикой Татарстан "О разграничении предметов ведения174 и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан" говорит о том, что он выходит за рамки федеративного договора, так как ,формально, договор имеет статус межгосударственного, в силу того, что: -в названии четко закреплено, что это - Договор Российской . Федерации и Республики Татарстан (т.е. он заключен между госу-. дарствами, а не между государственными органами, как это определено, например, в Федеративном договоре); -в названии идет речь о делегировании полномочий "между, органами государственной власти Российской Федерации и орга- / нами государственной власти Республики Татарстан" в отличие от Федеративного договора от 31.09.92 г., где в названии определено,что его участники - органы государственной власти и органы власти суверенных республик в составе Российской Федерации ". Как видно из названия Федеративного договора, органы власти республик не названы государственными и подчеркивается, что субъекты Российской Федерации находятся в составе федерации. -в Договоре говорится не о разграничении полномочий, как в Федеративном договоре, между центром и субъектами федерации, а об их передаче ( взаимное делегирование полномочий). В договорах, заключенных позднее с другими республиками взаимное делегирование полномочий предусматривается только в договоре Российской Федерации и Республикой Башкортостан и договоре Российской Федерации и Кабардино-Балкарской Республикой, т.е. в тех договорах, которые были заключены непосредственно после подписания договора Российской Федерации и Республики Татарстан. Названия договоров между Российской Федерацией и Республикой Саха ( Якутия), между Российской Федерацией и Республикой Бурятия, между Российской Федерацией и Удмуртской Республикой, между Российской Федерацией и Чувашской Республикой; между Российской Федерацией и Республикой Коми носит уже принципиально иной характер, а именно "О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Республики", т.е. в названии уже не упо- минается о взаимном делегировании полномочий. Представляется, что такая тенденция является результатом не до конца продуманной региональной политики, т.к. в условиях возникновения неординарных и требующих быстрого разрешения . проблем, связанных с нестабильностью политико-правовых отношений федеральных органов государственной власти и управления с органами республик, краев, областей появляется особая необходимость нахождения равновесия между концентрацией полномочий, которая наиболее эффективно обеспечивается благодаря практике делегирования полномочий175. Круг полномочий и сфера, компетенции сторон в Договоре четко зафиксированы. В преамбуле определены принципы взаимоотношений, на основе которых формируются остальные его статьи: признание права народов на самоопределение без каких-либо условий. В то же время как Конституция Российской Федерации ограничивает это право рамками федерации, что с правовой точки зрения не совсем безупречно. Таким образом, межгосударственный характер Договора от- . ражен не только в его названии ( Договор Российской Федерации и Республики Татарстан), но и в самом содержании, начиная с его преамбулы. Как отмечают Р. Тузмухамедов и В. Пустогаров, на межгосударственный характер этого Договора указывает также и то, что его правовой основой стороны указали свои конституции. Каждая из них однозначно закрепила свое качество суверенного государства, основанного на суверенности многонационального народа каждой из этих стран ( ст.ст.1,3. Конституция Российской Федерации , преамбула и ст.ст. 1, 2, и 61 Конституции Республики Татарстан ). Договор базируется на принципах равноправия, добровольности и свободе волеизъявления, гарантирует территориальную целостность, и единство экономического пространства, сохранение гражданского мира и национального согласия, соблюдения прав человека независимо от национальности, вероисповедания, места проживания и других различий в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Отличительной особенностью этого Договора явилось то, что он четко закрепил те полномочия, которые передаются из центра республике, значительно увеличивая их правоспособность, вплоть до объема прав которыми пользуются независимые государства, ; несмотря на то, что в Договоре, в отличие от Конституции Республики Татарстан, отсутствуют понятия "суверенное государство",» субъект международного права", "ассоциированное с Российской Федерацией". Согласно двустороннему Договору Татарстан объе- , динен с Россией.
