Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические, историко-правовые основы конституционно-правового статуса Республики Карелия 14
1.1. Понятие и структура конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации 14
1.2. Историко-правовые основы конституционно-правового статуса Республики Карелия 54
Глава II. Особенности конституционно-правового статуса Республики Карелия 87
2.1. Конституционно-правовое положение Республики Карелия как субъекта Российской Федерации 87
2.2. Система государственной власти и местного самоуправления как основа конституционно-правового статуса Республики Карелия 132
Заключение 180
Список использованных источников 185
- Понятие и структура конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации
- Историко-правовые основы конституционно-правового статуса Республики Карелия
- Конституционно-правовое положение Республики Карелия как субъекта Российской Федерации
- Система государственной власти и местного самоуправления как основа конституционно-правового статуса Республики Карелия
Введение к работе
Актуальность темы настоящего исследования обусловлена осуществляющимися в настоящее время в Российской Федерации (РФ) широкомасштабными реформами федеративных отношений. Следует согласиться с мнением о том, что совершенствование федерализма для такого крупного и многонационального государства как Россия имеет судьбоносное значение. Соответственно, большое значение имеют исследования правового положения субъектов Федерации как составляющих российской федеративной системы.
Следует отметить, что понятие конституционно-правового статуса субъекта РФ на сегодняшний день является одной из наиболее проблемных категорий в науке конституционного права. До настоящего времени не сложилось общее понимание смыслового содержания данного понятия, не выработан единый подход к определению его внутренней структуры.
Вместе с тем, существующий сегодня вектор развития государственного устройства России, характеризующийся, в некоторых случаях, отходом от принципов федерализма, требует детального и комплексного изучения конституционно-правового статуса субъектов РФ с теоретических и правовых (в том числе историко-правовых) позиций для выработки предложений по его оптимизации, а соответственно - оптимизации федеративных отношений в Российской Федерации в целом. Развитие федеративных отношений должно определяться не сиюминутными политическими соображениями, а опираться на научный анализ взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов (в том числе анализ правовой основы данного взаимодействия).
Исследование становления и современных особенностей конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации на примере Республики Карелия обусловлено отсутствием сходных научных разработок в отношении данного конкретного субъекта РФ.
Вместе с тем, Республика Карелия представляет собой достаточно интересный объект государственно-правового исследования. Являясь одним из многих и, на первый взгляд, равноправных субъектов РФ, Карелия представляет собой специфическое по своему индивидуальному правовому статусу национально-государственное образование (республику), имеющее богатую историю взаимоотношений с центральными органами власти Российского государства и большой опыт собственного государственного строительства. Кроме того, Республика Карелия является приграничным субъектом, что делает ее удобным объектом для исследования таких вопросов правового положения субъекта РФ как его права в сфере приграничных и международных связей.
Таким образом, выбранная тема исследования и сделанные по его итогам выводы могут быть использованы для оптимизации правового положения как всех субъектов Российской Федерации в целом, так и
республик в составе РФ и приграничных субъектов Российской Федерации (в том числе, Республики Карелия) - в частности.
Степень научной разработанности темы исследования
Комплексного исследования, охватывающего все аспекты становления и современных особенностей конституционно-правового статуса Республики Карелия (РК), в научной литературе не имеется. Отдельные вопросы конституционно-правового статуса РК исследованы в работе профессора С.Н. Чернова «Конституционно-правовой статус Республики Карелия» (Санкт-Петербург, 2001), а также диссертации Е.П.Пашкова на соискание ученой степени кандидата юридических наук «Государственно-правовой статус Республики Карелия» (Москва, 1992). Однако, в связи с текущими реформами системы федеративных отношений в Российской Федерации, необходимо проведение более углубленного исследования основ конституционно-правового статуса Республики Карелия, позволяющего наиболее полно определить его современную структуру, а также выработать предложения по оптимизации конституционно-правового статуса РК в контексте федеративных отношений.
Достижению цели настоящего исследования способствуют уже имеющиеся научные разработки государствоведов. При рассмотрении конституционно-правового статуса субъекта РФ как правового явления, а также изучении его структуры использованы научные труды таких отечественных авторов, как М.М.Борисова, М.Н.Бродский, М.В. Глигич-Золотарева, Б.Д.Дамдинов, В.В.Иванов, А.А.Кондрашев, В.А.Кочев, В.А.Кряжков, А.Н.Лебедев, А.А.Ливеровский, М.К.Маликов, Н.В.Машьянов, Ж.А.Тенгизова, Д.Тепс, Б.Н.Топорнин, В. А. Черепанов, С.Н.Чернов, А.Н.Чертков, И.А.Умнова (Конюхова), А.Ю.Якимов и др.
При анализе эволюции конституционно-правового статуса Республики
Карелия в различные периоды истории Российского государства, а также
анализе отдельных элементов ее текущего конституционно-правового статуса
диссертантом использовались научные разработки таких ученых как
РГ.Абдулатипов, С.А.Авакьян, М.П.Авдеенкова, В.Г.Анненкова,
А.Н.Аринин, Г.Я.Бакирова, С.М.Бекетова, Т.В.Бережная, О.В.Брежнев, Н.А.Варламова, В.И.Васильев, И.Г.Горбачев, В.В.Гошуляк, Ю.А.Дмитриев, Н.М.Добрынин, О.Ю.Еремина, Б.Л.Железнов, И.И.Исхаков, О.Г.Казанцева, С.П.Калинин, Ю.М.Килин, А.В.Киселева, Д.А. Ковачев, А.Н.Кокотов, Е.И.Колюшин, Н.М.Колосова, ГН.Комкова, И.И.Конкина, Д.В.Котелевский, Б.С.Крылов, В.А.Кряжков, О.В.Кузнецова, О.Е. Кутафин, В.Н.Лизунов, В.О.Лучин, А.Ф.Малый, РБ.Мамаев, М.З.Мисрокова, С.В.Нарутто, А.В.Нестеренко, Ж.И.Овсепян, С.А.Осипян, П.И.Палиенко, Е.П.Пашков, А.Х.Пихов, В.В.Пустогаров, М.С.Саликов, А.А.Сергеев, Е.А.Соловьева, В.Л.Толстых, Ю.И.Федоров, А.А.Хвощин, О.И.Чистяков, Е.В.Чурсина, К.Ф.Шеремет, Т.Я.Хабриева, И.А.Умнова (Конюхова), А.С.Ященко и др.
В рамках исследования изучались также работы таких зарубежных авторов как М.Боте, П.Пернталер, Т.Франк и др.
Объектом настоящего исследования является конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации - Республики Карелия, как правовое явление, отражающее состояние и динамику развития федеративных отношений в Российской Федерации.
Предметом настоящего исследования являются материалы по истории развития Республики Карелия, эволюции ее правового положения в Российском государстве, теоретические представления о конституционно-правовом статусе субъекта Российской Федерации как научной категории, положения Конституции Российской Федерации, федерального законодательства, Конституции Республики Карелия и законодательства РК, а также иные нормативно-правовые акты, определяющие конституционно-правовой статус Республики Карелия.
Целью настоящей диссертационной работы является комплексное исследование теоретических, историко-правовых и современных особенностей конституционно-правового статуса Республики Карелия, результатом которого должна явиться разработка предложений по решению теоретических проблем, связанных с доктринальным пониманием категории конституционно-правового статуса субъекта РФ в науке конституционного права, а также разработка практических рекомендаций (в том числе, в сфере конституционного и законодательного регулирования) для федеральных и региональных органов государственной власти по оптимизации конституционно-правового статуса Республики Карелии и других субъектов Российской Федерации.
Задачами настоящего исследования являются:
-
Определение и анализ основных этапов историко-правового развития Республики Карелия.
-
Анализ теоретической основы понятия «конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации».
-
Определение элементов, составляющих конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации.
-
Анализ элементов, составляющих текущий конституционно-правовой статус Республики Карелия.
-
Разработка теоретических предложений и конкретных рекомендаций по оптимизации конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации, в том числе Республики Карелия. Методологическую основу исследования составляет диалектический
метод, а также иные общенаучные методы (статистический, системно-структурный). В процессе исследования также широко применялись частнонаучные методы - формально-юридический, исторический, сравнительно-правовой.
Нормативную основу исследования составляют Конституция Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, иные федеральные нормативные правовые акты;
конституции (уставы), законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации (прежде всего - Конституция Республики Карелия, а также законы Республики Карелия и иные нормативно-правовые акты органов государственной власти Республики Карелия); постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, Конституционного Суда Республики Карелия.
В процессе изучения историко-правовых основ конституционно-правового статуса Республики Карелия, автором проанализирован широкий круг законодательных и иных нормативно-правовых актов периода Российской Империи, РСФСР, СССР (в том числе региональные правовые источники Олонецкой губернии, Карельской Трудовой Коммуны, Автономной Карельской Советской Социалистической Республики, Карело-Финской Советской Социалистической Республики, Карельской Автономной Советской Социалистической Республики, Республики Карелия).
Научная новизна исследования заключается, прежде всего, в проведении комплексного анализа конституционно-правового статуса Республики Карелия на основе современной нормативно-правовой базы, с учетом последних конституционных и законодательных изменений. По итогам данного анализа, автором предлагаются новые теоретические и практические подходы и решения по оптимизации конституционно-правового статуса Республики Карелия и других субъектов Российской Федерации.
Помимо этого, автор выдвигает собственные предложения по определению содержания научной категории «конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации» и предлагает собственную концепцию его внутренней структуры (составляющих элементов).
Кроме того, автором настоящего исследования впервые определены этапы историко-правового развития Республики Карелия и выявлено влияние различных этапов эволюции правового положения Карелии в Российском государстве на становление текущего конституционно-правового статуса данного субъекта Российской Федерации.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации можно определить как правовое положение государственно-подобного образования в составе Российской Федерации, определяемое Конституцией РФ, конституцией (уставом) данного субъекта, а также нормативно-правовыми актами различного уровня, конкретизирующими отдельные элементы его статуса.
2.Конституционно-правовой статус субъекта РФ, являясь специфической разновидностью общей категории «правового статуса» имеет следующую структуру: 1) институциональный компонент статуса, состоящий из статических (институциональных) элементов (территория, наименование, символы и так далее); 2) динамический (функциональный) компонент статуса (его составляют предметы ведения и полномочия); 3) юрисдикционный (определяющий подконтрольность деятельности субъекта
РФ и ее ответственность); 4) обеспечивающий (состоящий из гарантий, обеспечивающих защиту прав РК во всех видах правоотношений).
3. Различные исторические периоды развития субъекта РФ, включая те,
которые относятся к «доконституционным», играют важнейшую роль в
генезисе элементов его современного конституционно-правового статуса.
Историко-правовое развитие субъекта РФ определяет, прежде всего,
институциональные элементы его статуса. Развитие территории субъекта,
постепенная эволюция его взаимоотношений с центральными органами
власти Российского государства, предопределяют также формирование
функциональных, юрисдикционных и обеспечивающих элементов его
современного статуса.
-
Историко-правовое развитие Республики Карелия может быть разделено на восемь этапов (периодов), которые, в свою очередь, можно распределить в две большие группы: 1) периоды историко-правового, догосударственного развития территории РК, которые охватывают период до 1920 года, то есть до создания на территории Карелии первого национально-государственного образования; 2) периоды развития национально-государственных образований на территории Карелии, завершившиеся становлением Республики Карелия в ее текущем конституционно-правовом статусе.
-
Создание на территории Карелии в 1920 году национально-государственного образования - Карельской трудовой коммуны, было обусловлено двумя основными факторами - политикой федерального центра, и, в меньшей степени, - ростом национального движения на территории будущей республики. Преобладание первого фактора способствовало неоднократным изменениям конституционно-правового статуса Республики в XX веке.
-
Отсутствие сильного национального фактора, консолидирующего республику в особый анклав в составе Российской Федерации (в отличие от ряда северо-кавказских республик или республик Поволжья) не может, в силу ее географических, историко-правовых и социально-экономических особенностей, считаться основанием для пересмотра конституционно-правового статуса Карелии, преобразования ее в субъект РФ иного типа, и, тем более, вхождения республики в состав какого-либо нового субъекта, который мог бы быть создан на базе нескольких регионов Северо-Запада Российской Федерации.
7. Конституционно-правовой статус Республики Карелия как
индивидуального субъекта федеративных отношений уникален, и отличается
от статусов других субъектов Российской Федерации, включая республики.
Основное различие конституционно-правового статуса Республики Карелии
от соответствующих статусов других субъектов Российской Федерации
находится в его институциональном и динамическом компоненте.
8. Республика Карелия представляет собой «субъект Российской
Федерации» - государственно-подобное образование, обладающее лишь
частью признаков, присущих государству в его классическом понимании и
являющееся специфическим участником конституционно-правовых отношений в Российской Федерации. В связи с этим, определение республики как государства в Конституции РФ и Конституции Республики Карелия представляет собой допущенный в свое время дефект, который должен быть ликвидирован в целях снижения асимметричности российской федеративной модели.
9. Система государственной власти и местного самоуправления
является важнейшей составляющей конституционно-правового статуса
Республики Карелия, поскольку властные полномочия, которыми обладают
органы субъекта РФ, позволяют материализовать институциональную,
динамическую, юрисдикционную и обеспечивающую составляющие его
статуса. Систему государственной власти и местного самоуправления в
Республике Карелия на сегодняшний день можно, вследствие влияния
различных внутренних и внешних факторов, охарактеризовать как
нуждающуюся в оптимизации (как в структурном плане, так и содержании
деятельности).
10. Существующие сегодня тенденции в сфере федерального
законодательного регулирования распределения полномочий между
Российской Федерацией и ее субъектами по всем видам предметов ведения
( предметам совместного ведения - в особенности), а также объем
полномочий федерального центра в сфере организации государственной
власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации
лимитируют конституционно-правовой статус Республики Карелия как
полноправного участника федеративных отношений. Представляется, что
ныне существующий подход к определению роли федерального центра в
вышеуказанных сферах должен носить лишь временный характер, в
противном случае под угрозой окажется не только конституционно-правовой
статус Республики Карелия и других субъектов РФ, но и все федеративное
устройство Российского государства в полноценном, а не «бутафорском» его
понимании.
Теоретическая значимость исследования
Содержащие в диссертационном исследовании выводы расширяют и
упорядочивают представления о смысловом содержании научной категории
«конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации»,
определяют его внутреннюю структуру, а также, на примере Республики
Карелия, устанавливают степень детерминированности текущего
конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации предшествующим историко-правовым развитием соответствующего субъекта РФ.
Практическая значимость исследования
Практические предложения, выработанные автором настоящего исследования, могут быть использованы органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, и, прежде всего, -Республики Карелия, в целях оптимизации конституционно-правового статуса субъектов РФ (Республики Карелия в том числе), улучшения системы
государственного управления и развития управленческих отношений, основанных на принципах федерализма и государственной целостности Российской Федерации.
Материалы диссертационного исследования могут применяться в учебном процессе при преподавании таких учебных дисциплин, как Конституционное право Российской Федерации, Конституционное право субъектов Российской Федерации, Конституционное право Республики Карелия, а также при составлении различных учебно-методических пособий.
Апробация результатов исследования
Материалы диссертационного исследования являлись предметом обсуждения на научно-практических конференциях: Международной научно-практической конференции «Проблемы российского федерализма: региональный аспект» (8-10 октября 2007 года, г. Петрозаводск); III Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы юридических наук» (сентябрь 2007 года, г. Пенза); Международной научно-практической конференции «Институциональная система государства: проблемы формирования и перспективы развития» (8-9 июня 2007 года, г. Белгород); Международной научной конференции «Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения» (29-31 марта 2007 года, Московский государственный университет, г. Москва); II Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы юридических наук» (сентябрь 2006 года, г.Пенза); Международной научно-практической конференции «Современные проблемы экономики, управления и юриспруденции» (27 февраля- 4 марта 2006 года, г.Мурманск).
Основные результаты исследования опубликованы в ряде научных журналов, в том числе во входящих в список изданий, рецензируемых Высшей Аттестационной Комиссией.
Материалы исследования используются в учебном процессе при проведении занятий по курсам «Конституционно-правовой статус Республики Карелия», «Система государственного и муниципального управления», «Муниципальное право Российской Федерации» в Петрозаводском государственном университете.
Результаты исследования были рассмотрены и одобрены на заседании кафедры международного и конституционного права Петрозаводского государственного университета.
Структура диссертационного исследования обусловлена кругом рассматриваемых вопросов и последовательным изучением каждого из них. Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, объединяющих четыре параграфа, а также заключения. К диссертации прилагается библиографический список использованных источников.
Понятие и структура конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации
Конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации является многогранным понятием, имеющим сложную структуру, и обладающим многочисленными признаками. Для того, чтобы охарактеризовать это понятие, необходимо вначале определиться со значением составляющих его терминов.
Термин «субъект Российской Федерации» на конституционном уровне был впервые закреплен в 1993 году. Закреплению этого термина в Конституции РФ1 предшествовало появление его в ряде правовых актов 1991 года и в Протоколе к Договору о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации (часть Федеративного договора).
Конституция РФ в ст. 5 перечисляет виды субъектов Российской Федерации. К ним относятся республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа.
Каждый из вышеперечисленных субъектов РФ обладает собственной территорией и установленными законом границами, являясь, таким образом, территориальным образованием. В общем виде, территориальное образование понимается как обособленная политико-территориальная общность людей.3
Согласно концепции профессора В.В.Иванова, выделяются различные виды территориальных образований - административные, автономные и государственные. Административное территориальное образование обособленная часть государства, в пределах которой функционируют органы власти, подчиненные (и во многих случаях непосредственно формируемые) вышестоящими органами власти государства. Автономное образование -обособленная составная часть государства, наделенная правами на самостоятельное регулирование отдельных сфер общественных отношений, формирование органов власти, принятие нормативных актов и так далее. И, в свою, очередь государственное территориальное образование - обособленная составная часть государства, обладающая всей полнотой государственной власти вне пределов ведения государства.4
Третий вид территориального образования - «государственное» -наиболее полно подходит под определение составляющей части Российского государства- субъекта РФ. По определению профессора А.Н. Лебедева, субъект федерации является формой политико-территориального образования в политико-территориальном устройстве (организации территории, соотношении государства с его составными частями) федеративного государства.5
Кроме того, как отмечает М.К. Маликов, субъекты Российской Федерации с одной стороны составляющие, а с другой - составные части (элементы) федеральной системы. Иными словами, структурные элементы Российской Федерации (ее субъекты) обладают определенной самостоятельностью по отношению к федерации в целом, точно так же, как Российская Федерация обладает определенной самостоятельностью по отношению к субъектам.6
Некоторые правоведы, однако, выделяют по вышеуказанному критерию внутри группы субъектов РФ несколько подвидов территориальных образований. Б.М. Лазарев, например, называет бывшие административно-территориальные единицы (области, края и города федерального значения), ставшие субъектами РФ, «государственно-подобными образованиями» , отделяя их, таким образом, от «полноценных» «государственных образований» (республик).
Такое подразделение представляется не вполне удачным, поскольку субъекты, указанные первыми, также несут определенные черты государственности (имеют свою территорию, законодательство и так далее)8, однако ни первые, ни вторые государствами в полном смысле этого слова не являются, поэтому вполне правомерна характеристика всех субъектов РФ как «государственно-подобных образований», то есть таких субъектов, государственность которых не вполне оформлена, не завершена.
Следует подчеркнуть, что все субъекты РФ, включая республики, являются именно государственно-подобными образованиями, а не государствами в полном смысле этого слова, поскольку они не обладают главным свойством государства - суверенитетом (подробнее этот вопрос - рассматривается во второй главе настоящего исследования).
Однако, несмотря на то, что субъекты РФ можно лишь условно именовать государствами, они, вне всякого сомнения, имеют более высокое положение в сравнении с простыми административными единицами, и даже автономиями в унитарном государстве. Это особое положение обусловлено, прежде всего, теми специальными функциями, которые выполняют субъекты РФ. Следует согласиться с позицией Б.Д. Дамдинова, выделяющего три основные функции субъектов федерации: 1) децентрализация государственной власти между
Федерацией и ее субъектами; 2) интеграция и сохранение исторически сложившего государственно-политического единства федеративного государства; 3) участие народа (населения) субъекта федерации в делах общефедерального характера.9 Целям реализации этих функций подчинен и их правовой статус.
Заимствованный из латинского языка термин «статус» является общеправовым понятием, широко распространенным в юридической науке и законодательстве. В общем виде, правовой статус определяется как юридически закрепленное положение субъекта в обществе; система, комплекс основных прав и обязанностей, установленных нормами права за субъектом права.10
В российской правовой системе, понятие «правового статуса» нередко используется в качестве синонима понятию «правовое положение». Так, например, Закон РФ «О статусе судей» п указывает, что «особенности правового положения судей Конституционного Суда Российской Федерации определяются федеральным конституционным законом» (ст.2).
Специалисты-правоведы, однако, не всегда определяют эти понятия как синонимичные. Проанализировав соотношение понятий «статуса» и «правового положения», можно выделить несколько вариантов их трактовки, используемые в юридической литературе.
Согласно одному подходу, термин «правовой статус» должен применяться для общей характеристики субъекта права, то есть связываться с его стабильным правовым состоянием, а термин «правовое положение»- для характеристики субъекта права в определенном круге общественных отношений, то есть связываться с изменением прав и обязанностей субъекта в зависимости от вступления в те или иные правоотношения.12 В такой трактовке понятие «правового статуса» противопоставляется понятию «правосубъектности».
Встречается также понимание правового положения как правового состояния абстрактного субъекта, в то время как правовой статус рассматривается как правовое состояние индивидуального субъекта права.14
Верным, однако, представляется мнение М.М. Борисовой, полагающей, что любое различение понятий «правового статуса» и «правового положения» ведет лишь к неоправданной терминологической путанице.15 Такой же позиции придерживается и Н.И.Матузов, указывая, что «...в таком разделении нет особой необходимости, поскольку полисемантичность, смысловое удвоение термина не способствует четкому восприятию и анализу одной из ключевых категорий правоведения».16
Историко-правовые основы конституционно-правового статуса Республики Карелия
Конституционно-правовой статус каждого отдельного субъекта РФ конкретен и уникален. Он отражает национальные, территориальные, управленческие особенности субъекта РФ, соответствующим образом закрепленные в его основном законе и текущем законодательстве.
Представляется, что генезис конституционно-правового статуса любого субъекта РФ обусловлен, в первую очередь, опытом его предшествующего историко-правового развития. Историко-правовое развитие субъекта РФ определяет, прежде всего, институциональные элементы его статуса. Наименование, территория, государственные символы, государственный язык (в республиках), индивидуализирующие статус субъекта РФ, не возникли одномоментно, в связи с принятием одного конституционного акта, закрепившего их, а формировались в течение долгого времени.
Развитие территории субъекта, постепенная эволюция его взаимоотношений с центральными органами власти Российского государства, предопределяют также формирование функциональных, юрисдикционных и обеспечивающих элементов его современного статуса.
В связи с этим важным представляется определение этапов историко-правового развития Республики Карелия, повлиявших, в конечном итоге, на формирование отдельных элементов современного конституционно-правового статуса республики.
Раскрывая сходные темы, некоторые авторы предпочитают делить историко-правовое развитие исследуемого субъекта РФ на два периода -«конституционный» и «предконституционный» , понимая под «конституционно-правовым развитием», «эволюцией конституционно- правового статуса» субъекта РФ лишь те временные периоды, когда правовой статус соответствующей территории современных субъектов РФ определялся некими региональными основными законами (конституциями).
Представляется, однако, что этот подход не совсем верен, поскольку разделение на «доконституционное» и «конституционное» развитие по чисто формальному признаку принятия нормативно-правового акта, носящего наименование «основной закон», «конституция» не учитывает некоторые важнейшие изменения правового статуса той или иной территории, зачастую не связанные с принятием, изменением или отменой вышеуказанных актов.
Различные исторические периоды развития субъекта РФ, включая те, которые относятся к «предконституционным», играют важнейшую роль в генезисе элементов его современного конституционно-правового статуса. Поэтому деление, определенным образом занижающее роль «доконституционного» развития, представляется не вполне верным.
Более верным представляется периодизация историко-правового развития субъекта РФ по признаку существенных изменений институциональных и иных элементов, определявших его правовой статус в Российском государстве в определенные периоды времени. Хотя, несомненно, такая периодизация должна учитывать и развитие региональной конституционной базы, отражающей эволюцию конституционно-правового статуса субъекта РФ.
Что касается историко-правового развития Карелии как субъекта РФ то, прежде всего, следует отметить, что история территории современной Карелии во многом определяется ее географией - пограничное расположение Карелии между различными центрами влияния в разные периоды истории оказывало существенное влияние на политический и правовой статус данной территории.
Следы заселения территории современной Карелии древним человеком относятся примерно к третьему тысячелетию до нашей эры. Первыми в освоении территории современной Карелии были племена, проникшие, по всей видимости, с востока - со стороны Урала и Среднего Поволжья.
Что касается карелов, то, по мнению ученых, формирование карельской народности началось еще в середине I тысячелетия н.э., а завершилось в XII-XIV веках.
Первые упоминания о карелах появились в начале второго тысячелетия н.э.- в летописях XII века встречается имя «karjala» («корела»). Есть, однако, и более ранние упоминания. В скандинавском источнике 874 г. говорится о племени «kirjala».3 Самоназвание этноса, по некоторым данным, происходит от древнебалтийского «garja» («гора»), и связано с первоначальным расселением древних карел на возвышенностях водораздела между Ладожским озером и Балтийским морем, известным сегодня как Карельский перешеек.4
Как и другие прибалтийские финны (емь, сумь, эсты), карелы не создали своего феодального государства. В свою очередь постепенное усиление Новгородской земли привело к тому, что в 1136 г. Новгород превратился в самостоятельную феодальную республику. Новгородская республика закрепила свое господство в Приладожье, на берегах Финского залива, в Прионежье и Беломорье.
В составе Русского централизованного государства основная территория Карелии входила в состав двух пятин Новгородской земли. Новгородское государство было разделено на погосты, то же деление распространилось и на новые карельские территории. Центрами погостов были построенные после крещения карелов церкви и храмы. По мнению М.И. Шумилова, деление на погосты и строительство храмов на землях карел и вепсов помогало более глубокой интеграции этих народов в государственный строй вечевой республики.5
Управление карельскими землями Новгородским княжеством осуществлялось на фоне ожесточенной борьбы Новгорода со шведскими феодалами. Осенью 1323 г. в новом русском городе Ореховце (Орешке), построенном новгородцами на островке в истоке Невы из Ладожского озера, состоялись переговоры, приведшие к заключению договора.6
В 70-80 годах XV века Новгородское княжество вошло в состав Московского государства. Создание Русского централизованного государства значительно ускорило экономическое и культурное развитие страны, включая территорию Карелии.
Внутреннее административное устройство обоих пятин было достаточно однородным. В пятинах сохранялось деление на погосты, погосты делились на волости. Вместе с тем А.Ю.Жуков отмечает, что в Корельском уезде, который был изначальной территорией расселения карелов, вплоть до XVII сохранялось специфическое деление земель на «перевары», более архаичные единицы деления, чем погосты, известные на племенной территории карел уже в XIII веке.7
В Карелии основной состав администраторов составляли московские дворяне, однако существовала и группа управленцев, являвшихся карелами, точнее - местными феодалами, представителями бывшей карельской родоплеменной знати.
В начале XVIII века между Швецией и Россией разразилась Северная Война. В Карелии были построены Петровские заводы, уже в первое десятилетие XVIII века изготовившие около тысячи пушек и большое количество ружей для армии и флота. В 1721 году побежденная Швеция подписала Ништадтский мирный договор, по которому Россия получила выход к Балтийскому морю. Под российское управление перешли и значительные территории Карельского перешейка, оккупированного Швецией в начале XVII века.9
Основная часть Карелии в начале XVIII века входила в Олонецкий уезд, переименованный сначала в долю, а с 1719 года- в Олонецкую провинцию, составлявшую часть Ингерманладской (Петербургской) губернии. Карельское Поморье вошло в состав Архангелогородской губернии.
Расположение на территории Олонецкой провинции крупных казенных заводов и верфи определило некоторые особенности проведения здесь административных реформ.
Олонецкий край с 1703 года представлял собой своеобразный военно-заводской округ, во главе которого стоял комендант, подчиненный вначале генерал-губернатору, а с 1712 г. - Адмиралтейству. В функции коменданта входило управление заводами, верфью и уездом. При коменданте существовал административный аппарат - канцелярия Олонецких Петровских заводов, имевшая в своем распоряжении батальон солдат, расквартированный на Петровском заводе.
Конституционно-правовое положение Республики Карелия как субъекта Российской Федерации
Республика Карелия, как и другие республики в составе Российской Федерации является специфическим субъектом федеративных отношений, конституционно-правовой статус которой отличается от статусов субъектов РФ других типов- краев, областей и т.д.
Прежде всего, республики именуются в тексте Конституции РФ «государствами» (ч.2. ст.5). Конституция РФ закрепляет также право республик иметь свою конституцию (ч.2. ст.5), которая может, по смыслу ч.1 ст.66 Конституции, приниматься в порядке, определяемой самой республикой, в то время как устав других субъектов РФ должен приниматься законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта РФ (ч.2 ст.66). В соответствии с ч.2 ст.68 Конституции РФ, республики вправе устанавливать свои государственные языки, которые в государственном и муниципальном управлении могут использоваться наряду с государственным языком Российской Федерации.
Данные конституционные нормы воспринимаются в научной литературе неоднозначно. Положения о дополнительных конституционных правах республик ставят вопрос о симметричности Российской Федерации в целом.
Ряд правоведов полагает, что асимметрия федерации Конституцией РФ не предусматривалась изначально. Сторонники данной концепции ссылаются на положения ч.1. ст. 5 Конституции РФ, где говорится о том, что «Российская Федерация состоит из...равноправных субъектов Российской Федерации». Как указывает А.Н.Лебедев, «в Основном законе РФ проведен именно принцип равноправия субъектов Федерации по смыслу толкования ч. 1 ст. 5. Это означает, что статус всех субъектов РФ должен быть одинаков, а Россия должна быть симметричной федерацией»1. По мнению А.Н. Лебедева, иные положения в Конституции, ей противоречащие, должны быть исключены либо приведены в соответствие 4.1. CT.5.
Более мягкую позицию занимает А.А. Ливеровский : «... учитывая сложившиеся традиции и специфику государственно-правового регулирования, Конституция Российской Федерации допускает особенности в конституционно-правовом статусе субъектов Российской Федерации» . Ссылаясь, вместе с тем, на императивность ст.5 Конституции РФ, А.А. Ливеровский заключает «Конституция Российской Федерации... определяет Россию как симметричную федерацию».4
Тем не менее, представляется, что объем имеющихся в конституционном законодательстве исключений относительно особенностей правового статуса республик не позволяет говорить об абсолютной симметрии статуса субъектов РФ. Как верно отмечает Е.А. Соловьева, «применительно к Российской Федерации чертами асимметрии конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации являются особенности их конституционно-правового статуса, раскрываемые в Конституции Российской Федерации, поскольку любые такие особенности являются исключением из принципа равноправия субъектов Российской Федерации, закрепленного в пункте 1 статьи 5 Конституции Российской Федерации».5
Нельзя также согласиться с авторами, полагающими, что асимметрию российской федеративной модели необходимо устранить. Как правильно отмечает В.Е. Чиркин, жесткое конкретно-практическое проведение идеи симметричной федерации в жизнь способно привести к игнорированию интересов тех или иных этнических общностей и территориальных коллективов, которые сильно разнятся по своей численности, уровню развития и другим характеристикам.6
Следует полагать, что абсолютное равенство конституционно-правовых статусов субъектов федерации, если оно впринципе возможно , в большей мере подходит для федераций, образованных по территориальному принципу. В Российской Федерации конституционно-правовой статус каждого отдельного субъекта обусловлен его, территориальными, управленческими (а в ряде случаев- национальными) особенностями, опытом предшествующего историко-правового развития. Эти особенности закрепляются законодательно, и, прежде всего - в рамках конституционного регулирования, в положениях федеральной. Конституции и основных законов субъектов РФ.
Что же касается, положений ч.1. ст.5 Конституции РФ, то они должны рассматриваться в совокупности с ч.4 ст.5., которая указывает на то, что субъекты Российской Федерации равноправны между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Часть 4 ст.5 фактически конкретизирует положения ч.1 указанной статьи.
Вышеуказанная формула подтверждается Постановлением Конституционного Суда РФ от 15 июля 1996 года № 16-П, в котором Конституционный Суд РФ относительно вопроса равноправия субъектов РФ указывает, что оно «выражается, в частности, в единообразии конституционного подхода к распределению предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами и диктует установление федеральным законодателем единых правил взаимоотношений федеральных органов государственной власти со всеми субъектами федерации»8. При этом, «...правовое равенство субъектов Российской Федерации не означает равенства их потенциалов и уровня социально-экономического развития, во многом зависящих от территории, географического положения, численности населения, исторически сложившейся структуры народного хозяйства и т.д. Учет региональных особенностей является необходимым условием соблюдения баланса интересов и внедрения общегосударственных стандартов во всех сферах жизнедеятельности субъектов Российской Федерации»9.
В отношениях с федерацией все субъекты РФ, включая республики, равны, что не исключает их разностатусности по отношению друг к другу. Это различие в конституционно-правовом статусе будет, среди прочего, выражаться, в большем объеме полномочий по исключительным предметам ведения республик в составе Российской Федерации (например, в сфере государственного строительства - право на принятие собственной конституции, право устанавливать государственные языки).
Следует вместе с тем отметить, что, несмотря на неизбежность асимметрии конституционно-правовых статусов субъектов РФ, некоторые определяющие ее в рамках конституционного регулирования нормы нуждаются в коррекции. Речь, прежде всего, идет о содержащемся в Конституции РФ (ч.2. ст.5) довольно противоречивом определении республики в составе Российской Федерации как государства. Конституция Республики Карелия 1978 года в редакции 2001 года10 также провозглашает республику государством в составе Российской Федерации (чЛ. ст.1 Конституции РК). Данная формулировка воспроизводит положения предшествующих редакций Конституции РК, а также Декларации о суверенитете КАССР, провозглашавшей республику «суверенным государством».11
Традиция определять республику как государство возникла еще в советском государственном праве, где союзные республики провозглашались суверенными государствами, а республики автономные - государствами без ссылки на суверенитет. Это привело к возникновению в советской науке государственного права концепции так называемого «несуверенного государства». u
В связи с изменениями в законодательстве начала 1990-х годов идея о несуверенности автономных республик стала отвергаться. Во многом этому способствовало частичное (в экономической сфере) уравнивание автономных республик в статусе с республиками союзными. Как указывал Г.Н.Манов, «представления о несуверенном государстве, которым якобы является автономная республика, ныне отвергается советским государствоведением как теоретически несостоятельное и практически порочное».13
В 1990-е годы в вопросе о суверенности субъектов сложилась непростая ситуация. Конституция РФ 1993 года называла республики государствами, не указывая при этом на их суверенитет. В Федеративном же договоре, декларациях и конституциях республик, внутригосударственных договорах о разграничении предметов ведения и полномочий и иных правовых актах речь шла о суверенности республик.14
В современной российской правовой науке, впитавшей в себя разработки по теме суверенитета многих зарубежных и отечественных (в том числе дореволюционных и советских) авторов существуют самые разнообразные мнения относительно суверенитета субъектов РФ, прежде всего республик, которые, однако, могут быть сведены к трем основным подходам к пониманию концепции суверенитета.
Система государственной власти и местного самоуправления как основа конституционно-правового статуса Республики Карелия
Система государственной власти и местного самоуправления является важнейшей составляющей конституционно-правового статуса Республики Карелия. Важность этого компонента заключается в том, что властные полномочия, которыми обладают органы субъекта РФ, позволяют материализовать институциональную, динамическую, юрисдикционную и обеспечивающую составляющие его статуса.
Сама категория «власти» предполагает господство воли управляющих и наличие в их руках инструментов, позволяющих реализовать свою волю.1 Так, например, в рамках, установленных Конституцией РФ и специальным федеральным законодательством, и в соответствии с Конституцией Республики Карелия, Законодательное Собрание Республики Карелия как орган представительной власти обладает властным полномочием устанавливать порядок управления и распоряжения собственностью Республики Карелия (ст.41 Конституции РК). Правительство Республики Карелия, обладая правоприменительной властью, в пределах своих полномочий осуществляет меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью (ст.57 Конституции РК).
Осуществление власти в субъекте РФ происходит на двух уровнях -государственном и муниципальном. Поскольку местное самоуправление в соответствии с положениями российской Конституции не входит в систему государственной власти (ст. 12) , то его необходимо анализировать как отдельный институт. Следует, вместе с тем отметить, что, несмотря на разную правовую природу государственной власти и местного самоуправления, их можно анализировать в совокупности, объединяя в рамках более общего понятия публичной власти субъекта РФ. Как указывает профессор А.Н. Кокотов, механизм публичной власти совмещает в себе государственную власть и власть местную, осуществляемую органами местного самоуправления или непосредственно населением. В рамках настоящего исследования будут проанализированы обе составляющих публичной власти Республики Карелия.
Что касается государственной власти, то конституционные особенности Российского государства приводят к сложностям в теоретико-правовом обосновании неизбежного в любой федерации вертикального разделения государственной власти на несколько уровней. Так, положения ч.І.ст.З («носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ») , ч.І ст.4 («суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию ») и ч.З ст.5 («федеративное устройство Российской Федерации основано на... единстве системы государственной власти...») Конституции РФ трактуются некоторыми правоведами как свидетельство того, что государственная власть в РФ существует только на уровне федерации, а в субъектах - ее нет.
По мнению профессора В.Е. Чиркина, «следует различать государственную власть федерации, которая распространяется на всю территорию государства и, следовательно, действует во всех частях государства, всех субъектах федерации... и собственную власть субъекта федерации, которая ... является публичной, негосударственной властью». Кроме того, В.Е. Чиркин подчеркивает, что двух государственных властей, исходящих от разных источников - одной от всего многонационального народа, другой от народа данного субъекта федерации - в одном и том же субъекте федерации быть не может.4
С этим подходом не согласен О.С. Гомбожапов, который, не отрицая тезиса о невозможности существования в государстве нескольких государственных властей, относит власть субъектов РФ к государственной власти, которую в субъектах РФ «осуществляет многонациональный народ РФ непосредственно и через законодательные, исполнительные и судебные органы...»3. Кроме того, О.С.Гомбожапов полагает, что власть в субъектах РФ осуществляется, с одной стороны, всем многонациональным народом России, а с другой стороны, в каждом отдельном субъекте РФ- населением субъекта РФ, как составной частью многонационального народа Российской Федерации.6
Следует согласиться с тезисом О.С. Гомбожапова о том, что власть в субъекте РФ относится к власти государственной. Во-первых, об этом прямо говорится в Конституции (ч.2 ст.П: {{Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти»). Во-вторых, согласно ч.2 ст.77 Конституции РФ, в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Возникает вопрос: если бы правовая природа федеральной исполнительной власти и исполнительной власти субъектов РФ в корне различалась, возможно ли было их объединение в одну систему? Представляется, что нет.
Положения Конституции РФ, таким образом, позволяют сделать вывод о том, что государственная власть в РФ представляет собой единую систему, внутри которой, с целью повышения эффективности управления в рамках федеративной модели государственного устройства, происходит функциональное разделение власти на несколько уровней (уровень федерации и уровень субъектов).
Являясь частью большого института государственной власти в Российской Федерации, государственная власть субъектов РФ сама представляет собой определенную систему, в которую, помимо непосредственно совокупности государственных органов как институционального элемента могут быть включены принципы и механизмы осуществления власти, условия деятельности органов и их взаимосвязь с федеральными органами государственной власти. 7 В этом смысле нельзя согласиться с А.Х. Пиховым, который утверждает, ссылаясь на положения ч.1 ст. 77 Конституции РФ, что применительно к субъектам РФ возможно использование термина «система органов государственной власти», в то время как понятие «система государственной власти» применимо лишь к единой государственной власти в РФ.8
Не отрицая единства государственной власти в РФ и единых принципов организации государственной власти, закрепленных в соответствующих конституционно-правовых актах (Конституции РФ, ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», и т.д.), следует все лее отметить, что государственное управление в различных субъектах РФ будет иметь определенную специфику. Так, например, в ряде субъектов РФ на уровне районов действуют представители глав исполнительной власти.9 Относится ли это только к организационным особенностям системы государственной власти субъектов РФ? Представляется, что нет, поскольку подобные организационные отличия детерминируют перераспределение управленческих функций между государственными органами субъектов РФ, что не может описываться в рамках одного институционального подхода.
Конституционно-правовое регулирование системы государственной власти Республики Карелия открывает Конституция РФ, которая в п. «н» чЛ ст.72 относит установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления к совместному ведению РФ и субъектов РФ. Указанное общее положение ст.72 дает федеральному центру серьезные полномочия по регулированию организации системы органов государственной власти и в субъектах РФ, поскольку любое федеральное законодательство в сфере совместного ведения имеет приоритет над региональным (ч.2 ст.76 Конституции РФ).
До 1999 года, в отсутствие соответствующего федерального законодательства, субъекты РФ, включая Республику Карелия, регулировали вопросы организации системы органов государственной власти самостоятельно, опираясь на положение ч.1 ст.77 Конституции РФ («Система органов государственной власти... устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом».)
При этом свобода усмотрения субъектов РФ ограничивалась лишь решениями Конституционного Суда РФ, содержащими интерпретацию текста федеральной Конституции.10 Наиболее важным из этих решений можно назвать Постановление Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 года №2-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского Края»11. В данном постановлении, Суд сформулировал несколько важных принципов организации государственной власти субъектов РФ. К основным из них можно отнести, во-первых, положение о том, что государственная власть в субъектах РФ должна опираться на принципы демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления, и, во-вторых, система государственной власти в субъектах РФ должна формироваться на основе разделения законодательной; исполнительной и судебной властей и вытекающей из этого самостоятельности их органов.
