Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие, категории и правовые основы статуса иностранцев в России . 15
1 Содержание понятия «иностранец» в законодательстве РФ 15
2. Категории иностранцев в России. 38
3. Законодательство, регулирующее правовой статус иностранцев в РФ. 68
Глава 2. Правовой статус иностранцев в Российской Федерации . 82
1. Правовые режимы, предоставляемые иностранцам в РФ. 82
2. Политические права иностранцев в РФ. 102
2. Личные права иностранцев в РФ. 121
4. Социально-зкономические права иностранцев в РФ. 145
Заключение. 172
Список литературы. 178
- Содержание понятия «иностранец» в законодательстве РФ
- Категории иностранцев в России.
- Правовые режимы, предоставляемые иностранцам в РФ.
- Политические права иностранцев в РФ.
Введение к работе
Актуальность исследования.
После принятия в 1993 г. Конституции РФ Россия встала перед необходимостью серьезного обновления законодательства, в том числе регулирующего статус иностранных граждан. Закон СССР "О правовом положении иностранных граждан в СССР" от 24 июня 1981 года и "Правила пребывания иностранных граждан в СССР", утвержденные Постановлением Кабинета Министров СССР от 26 апреля 1991 года действуют в части не противоречащей Конституции РФ 1993 г. При этом многие нормы указанных актов не соответствуют федеральным законам, принятым в России в последние годы. Законодательство, регулирующее статус иностранных граждан в РФ устарело и не отвечает требованиям Конституции Российской Федерации, национальным интересам Российской Федерации, ее новому социально-экономическому и политическому строю.
Кроме того, за последние 10 лет Россия присоединилась к ряду международных конвенций, затрагивающих статус иностранцев, что влечет за собой необходимость внесения соответствующих изменений в национальное законодательство.
Активное законотворчество в сфере регулирования статуса иностранцев развернулось в субъектах РФ. Такая ситуация, во многом имеет вынужденный характер, и обусловлена обрушившимся на регионы России потоком беженцев и вынужденных переселенцев, осложняющих и без того непростую экономическую и криминогенную обстановку. Бездействие федерального законодателя вынуждает регионы принимать собственные законы.
Распад Советского Союза и возникновение очагов этнополитических и региональных конфликтов, политическая нестаоильность и ущемление прав человека в новых независимых государствах вызвали всплеск вынужденных миграций на постсоветском пространстве, к которому Россия оказалась не готова. Присоединение России к Конвенции о статусе беженца 1951 г., вкупе с «прозрачностью» границ с государствами СНГ, также сыграли важную роль в массовом притоке легальных и нелегальных иммигрантов, прибывающих в Россию из дальнего и ближнего зарубежья. Только с 1992 по 1997 гг. из стран СНГ и Балтии в Россию переселилось более 5 млн. человек.1 К началу 1999г. в центральных регионах России было официально зарегистрировано 371,1 тысяч беженцев и вынужденных переселенцев.2 По некоторым данным в РФ находятся свыше 5 млн. нелегальных иностранцев, которые отрицательно влияют на экономическую и политическую стабильность в стране. За 2000 год из страны было депортировано более 3 тыс. человек/
Федеральные законы "О беженцах" и "О вынужденных переселенцах" не в состоянии решить сложные проблемы, возникающие в связи с массовым въездом иностранцев в Российскую Федерацию без всеобъемлющего федер&тьного закона об иностранных гражданах. В связи с этим назрела необходимость принятия целого ряда законов, регулирующих порядок въезда и пребывания в РФ иностранных граждан и лиц без гражданства, их права и обязанности, ответственность за нарушение российского законодательства, а также иные аспекты миграционных процессов в России.
Проект закона о правовом положении иностранцев в РФ, находящийся сейчас на рассмотрении Государственной Думы прошел трудный путь: впервые он был принят Государственной Думой еще июня 1997 года, однако с тех пор он неоднократно отклонялся Советом Федерации или Президентом России. Да и сейчас этот законопроект явно не находится среди приоритетных для Государственной Думы. Законопроект был принят в первом чтении 16 сентября 1999 г., но дальнейшее его рассмотрение постоянно затягивается. Рассмотрение его во втором чтении было в декабре 2000 г. в очередной раз отложено. Этот закон призван решить ряд проблем. В частности, действующее законодательство не содержит четкой дифференциации между непосредственно иностранными гражданами и апатридами - лицами без гражданства. Употребление термина "иностранные граждане" как обобщающего для этих двух категорий приводит к терминологической путанице. Кроме того, в науке сложилось мнение о том, что российское законодательство различает постоянно проживающих и временно пребывающих в РФ иностранных граждан. Однако каких-либо конкретных сроков пребывания для "перевода" временно пребывающих в постоянно проживающие законодательством не предусмотрено. Фактически получается, что временно пребывающие могут постоянно проживать на территории России, продлевая регистрацию своего пребывания, а постоянно проживающие, имеющие вид на жительство, могут вообще не проживать в Российской Федерации.
В то же время нельзя не отметить, что находящийся в Государственной думе законопроект не решает большинство этих проблем, сохраняя традиции Закона СССР "О правовом положении иностранных граждан в СССР" от 24 июня 1981 г.
Существенной характеристикой статуса иностранцев является правовой режим - совокупность прав и обязанностей иностранных физических лиц в государстве. Выделяется целый ряд правовых режимов, которые могут быть предоставлены иностранцам, находящимся на территории РФ. Основным правовым режимом, установленным Конституцией РФ, является национальный режим. Однако, законодательство РФ не проводит дифференциации между различными видами режимов, да и сами эти понятия являются выработанными наукой. В настоящем исследовании рассматриваются различные виды режимов, предоставляемые иностранцам.
Конституция РФ 1993 г. провозгласила, что иностранные и граждане и лица без гражданства пользуются на территории РФ правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, предусмотренных федеральным законом или международным договором РФ. Однако на практике это положение Конституции не соблюдается. Противоречивость, пробельность законодательства, регулирующего статус иностранных граждан в РФ, а также преобладание в этой сфере подзаконных актов Министерства внутренних дел и иных федеральных органов исполнительной власти - создают простор для злоупотреблений чиновников различного ранга. Сердцевину правового статуса любого субъекта права составляют субъективные права. И если политические права тесно связаны со статусом гражданина, то, казалось бы, в сфере личных и социально-экономических прав статус иностранцев должен быть наиболее приближен к статусу граждан РФ. Однако, это не так. В то же время предусмотренные законодательством изъятия из национального режима зачастую превращают его в фикцию и противоречат провозглашенному Конституцией РФ демократическому характеру государства. Специфика правоотношений, в которых участвуют иностранцы на территории России, наиболее ярко проявляется при реализации ими своего права на свободу передвижения, выбор места пребывания и места жительства. Именно эти права и свободы иностранных граждан существенно ограничены российским законодателем. Значительная часть ограничений, предусмотренных законодательством РФ для иностранцев, не могут быть оправданы интересами национальной безопасности.
Анализируя правовое положение иностранных граждан, следует дифференцированно подходить к различным категориям иностранцев. Так, особую категорию иностранцев составляют беженцы или вынужденные переселенцы. В диссертационной работе при анализе содержания правовой дефиниции "иностранный гражданин" отдельное внимание уделяется рассмотрению таких понятий, как "беженец", "вынужденный переселенец". Рассматривается российское законодательство, закрепляющее данные понятия.
В России назрела необходимость присоединения к ряду конвенций, устанавливающих тот минимальный объем прав, который государство должно предоставить иностранным гражданам и лицам без гражданства, находящимся на его территории.
Особую актуальность приобретают проблемы, связанные с законодательным регулированием процесса привлечения и использования в России иностранной рабочей силы. В общем объеме иммиграционных потоков большой удельный вес занимает миграция иностранной рабочей силы в Российскую Федерацию. 75% мигрантов, прибывших в Россию в последние годы, находятся в трудоспособном возрасте.
К сожалению, в России до сих пор не принят специальный закон в отношении трудящихся-мигрантов. К тому же Российская Федерация не является участником Конвенций о трудящихся-мигрантах, принятых под эгидой таких авторитетных международных межправительственных организаций, как Организация Объединенных Наций и Международная Организация Труда.
Учитывая все вышеизложенное, представляется не только актуальным, но и крайне необходимым изучение теоретических проблем правового статуса иностранцев в РФ, анализ понятия "иностранец" и ряда родственных дефиниций, призванных отразить специфику правового положения иностранцев в различных сферах: налогообложения, внешнеэкономической деятельности, предпринимательства и др.
Состояние научной разработки темы.
Проблемы правового статуса иностранцев в РФ неоднократно анализировались отечественными и зарубежными учеными - юристами. Попытки комплексного аншшза этого института предпринимались как специалистами в области конституционного права, так и учеными, занимающимися международным, административным и иными отраслями права. Наиболее значимы труды: М.М. Богуславского, Л.Д. Воеводина, Л.Н. Галенской, В.Ф. Губина, Гай С. Гудвин - Гилла, К.А. Корсика, Л.В. Лазарева, Е.А. Лукашевой, Н.И. Марышевой, И.В. Пантелеевой, А.А. Рубанова, В.Д. Яворского.
Кроме того, различные стороны правового положения иностранцев затрагивались в работах Аметистова Э.М., Балацкого Е.В., Виноградовой Е.В., Глазырина В.В., Гусова К.Н., Комаровой В.В., Микульшина А.И., Укиселева И.Я., Моргана М.А., Стокера П. и других. Вместе с тем, комплексного анализа состояния законодательства в сфере правового положения иностранцев после принятия Конституции РФ 1993 г. практически не проводилось. Проблемы правового статуса иностранцев рассматривались либо в работах, посвященных правовому статусу личности, либо исследовалось правовое положение иностранцев в конкретных сферах.
Предметом исследования - является правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся в РФ на законном основании.
Объектом иследования - международные и национальные нормативно-правовые акты, регулирующие правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ.
Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе анализа отечественной и международной практики исследовать специфику правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории РФ, отличие его от правового положения российских граждан.
Автор ставит перед собой следующие задачи:
• изучить теоретические основы правового положения иностранцев, проанализировать содержание различных дефиниций, используемых законодательством России для характеристики правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства;
• выявить специфику правового положения различных категорий иностранцев, определить критерии выделения таких категорий;
• проанализировать нормативно-правовую базу Российской Федерации в области регулирования правового статуса иностранцев, рассмотреть различные правовые режимы, предоставляемые законодательством РФ иностранным гражданам и лицам без гражданства;
• исследовать отдельные, наиболее важные субъективные права и свободы, принадлежащие иностранцам на территории РФ;
• на основе проведенного исследования определить существующие пробелы в законодательстве РФ в области регулирования правового положения иностранцев и внести предложения по его усовершенствованию.
Теоретико-методологическая и историческая база исследования.
В своей работе диссертант исходил из мировоззренческой посылки о необходимости развития российского общества на принципах демократии и свободы.
Многогранность проблемы исследования обусловила привлечение материалов по теории государства и права, конституционному, трудовому, международному публичному и международному частному праву, документов международных организаций. Положения и выводы диссертации основываются на изучении трудов отечественных и зарубежных ученых как дореволюционных, так и современных.
Методологической основой исследования служит общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частно - научные методы: системно-структурный, конкретно-социологический, технико-юридический, метод сравнительного правоведения и других научных методов познания социально-политических методов и процессов. Их применение позволило диссертанту исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостности, всесторонне и объективно.
Источниками диссертационного исследования являются фундаментальные труды отечественных ученых дореволюционного и советского периодов, опубликованные за последние годы работы по исследуемым в диссертации проблемам; в историческом аспекте проанализировано развитие законодательства в данной сфере, в частности, уже утратившие силу акты СССР. Исследованы современные источники: Конституция Российской Федерации, указы Президента России, Постановления Правительства Российской Федерации, текущее законодательство субъектов РФ, регулирующее правовой статус иностранцев, находящихся на их территории, а также нормативно-правовые акты министерств и ведомств, законы и подзаконные акты Союза ССР, действующие в части не противоречащей Конституции РФ, законопроекты, находящиеся на рассмотрении Государственной Думы Федерального Собрания России.
Ориентация на приоритет общечеловеческих ценностей, построение правового, демократического государства, как это установлено Конституцией Российской Федерации 1993 г., определяют соотнесение правового статуса иностранцев, закрепленного законодательством РФ с положениями таких международно-правовых актов как Всеобщая декларация прав человека и гражданина 1948 г., Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г., Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г., с документами Международной организации труда, актами, принятыми в рамках СНГ, иными международными документами.
Научная новизна диссертационной работы выразилась в проведении исследования в аспектах, недостаточно изученных отечественной наукой. Диссертант предпринимает попытки комплексного исследования вопросов правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ, проблем правового регулирования субъективных прав иностранцев. В диссертации на основе анализа российского законодательства, законодательства государств-членов СНГ, международно-правовых актов, включаемых в российскую правовую систему, а также трудов российских и зарубежных авторов исследовано юридическое содержание таких понятий, как "иностранец", "беженец", "вынужденный переселенец", выявлены особенности различных правовых режимов, предоставляемых иностранным гражданам и лицам без гражданства на территории РФ, а также исследован порядок осуществления наиболее важных субъективных прав, принадлежащих иностранцам, находящимся на территории РФ.
В этой связи в диссертации вносятся предложения по
совершенствованию действующего федерального законодательства и законодательства субъектов РФ в исследуемой сфере.
Новые, или содержащие новизну результаты, состоят в следующем:
• даны теоретические понятия в исследуемой сфере;
• рассмотрены особенности правового положения различных категорий иностранцев;
• показаны особенности осуществления различных субъективных прав иностранцами на территории РФ;
• обоснована необходимость совершенствования нормативно-правовой базы, регулирующей правовой статус иностранцев в РФ;
• намечены меры по совершенствованию законодательства в указанной сфере.
На защиту выносятся следующие предложения и выводы, полученные в результате исследования, отражающие позицию автора по теоретическим и практическим проблемам правового статуса иностранцев в Российской Федерации, а именно:
• необходимость закрепления в законодательстве РФ единого термина "иностранец", относящегося как к иностранным гражданам, так и к лицам без гражданства;
• необходимость принятия комплекса федеральных законов и подзаконных актов, регулирующих правовое положение иностранцев в Российской Федерации, а также присоединения России к ряду международных договоров в указанной w закрепления в федеральном законе, регулирующем правовой статус иностранцев, перечня исключений из национального режима, установленного Конституцией РФ, в отличие от действующего Закона СССР "О правовом положении иностранных граждан в СССР" от 24 июня 1981 г., закрепляющего перечень прав, предоставленных иностранцам;
• необходимость законодательного предоставления иностранцам права на обращение, право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование, а также отмены неоправданных ограничений права на объединение;
• необходимость разрешения законодательным путем возникающих на практике трудностей с применением к иностранцам мер пресечения, не связанных с лишением свободы, назначением им условного осуждения, устранение "повышенной" административной ответственности иностранцев, не согласующейся с принципом национального режима.
Практическая значимость исследования состоит в том, что полученные в ходе исследования выводы и сформулированные на их основе практические предложения способны обеспечить повышение научного уровня в области обеспечения правового статуса иностранцев в Российской Федерации; способствовать утверждению научно-обоснованного подхода при разработке нормативно-правовой базы, регулирующей правовой статус иностранцев в России.
Сформулированные в диссертации выводы и предложения могут, по мнению автора, создать определенную теоретико-методологическую базу нормотворческой деятельности органов государственной власти, совершенствования действующего законодательства, регулирующего правовой статус иностранцев в России.
Апробация результатов исследования проводилась автором на научно-практических конференциях по проблемам правового статуса иностранцев, регулирования и защиты субъективных прав иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России.
Предложения по совершенствованию законодательства в указанной сфере изложены автором в научных статьях.
Структура диссертации определена содержанием темы. Она состоит из двух глав, разделенных на семь параграфов, введения, заключения и списка использованной литературы.
Основные выводы проведенного исследования представлены в диссертации по параграфам.
Содержание понятия «иностранец» в законодательстве РФ
Правовое положение лиц, находящихся на территории того или иного государства, различно и зависит, прежде всего, от наличия или отсутствия у них гражданства государства пребывания. Наибольшим объемом прав обладают лица, имеющие гражданство данного государства - устойчивую правовую связь человека с государством, выражающуюся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности. Правовой статус иностранных граждан, лиц без гражданства или лиц с двойным гражданством, постоянно или временно пребывающих на территории страны, имеет определенные особенности и специально регулируется законодательством каждого государства.
Законодательное определение тех или иных категорий субъектов права, выделение их существенных признаков имеет важное теоретическое и практическое значение для точного установления круга лиц, подпадающих под действие данного понятия, являющихся носителями прав и обязанностей, принадлежащих конкретному субъекту права. Конституция РФ установила, что иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ. Тем не менее, правовой статус иностранцев существенно отличается от правового статуса граждан РФ.
Термин «иностранец» применялся и в советском, и в российском законодательстве, и на различных этапах развития права его содержание менялось. В то же время понятие «иностранец» не получило легального определения в действующем законодательстве РФ. В дореволюционном российском законодательстве иностранцами признавались «все вообще подданные других держав, не вступившие установленным порядком в подданство России».1 До принятия Конституции СССР 1977 г. в законодательстве СССР и РСФСР понятие «иностранец» было тождественно понятию «иностранный гражданин» и означало граждан других государств.2 Под иностранцами понимались «все лица, находящиеся на территории данного государства, не являющиеся его гражданами, и состоящие в гражданстве другого государства»/ Конституция (Основной Закон) СССР 1977 г., впервые на конституционном уровне включила термин «лица без гражданства» (ст. 37). Содержание понятия «иностранец» было расширено, - оно стало включать в себя как иностранных граждан, так и лиц без гражданства. В статье 38 Конституция СССР 1977г. говорила об «иностранцах», понимая обе эти категории. В отличие от законодательства СССР в современном российском законодательстве «иностранец» употребляется редко.5 При этом российский законодатель не дает легального определения данного понятия. В теории и ряде актов федерального законодательства традиционно этот термин используется как обобщающий применительно к «иностранным гражданам и лицам без гражданства».1 В то же время в ряде актов субъектов РФ термины «иностранец» и «иностранный гражданин» применяются как равнозначные. Так, Постановление Главы Администрации Свердловской области от 9 февраля 1995 г. «Об утверждении инструкции о применении и реализации Закона Свердловской области «О порядке регистрации иностранных граждан на территории Свердловской области» использует как формулировку «иностранные граждане (лица без гражданства)», так и «иностранцы (лица без гражданства)». При этом, как следует из самого постановления, под иностранцами понимаются «лица, имеющие доказательства принадлежности к гражданству другого государства». Подобная формулировка позволяет считать иностранцами как иностранных граждан, так и лиц с двойным гражданством. Интересно, что сам закон Свердловской области термин «иностранец» не использует вообще, говоря лишь об иностранных гражданах и лицах без гражданства. Такая терминологическая путаница затрудняет понимание и применение законодательства.
Регулируя правовой статус иностранцев, законодатель обычно использует термин «иностранный гражданин», оговаривая при этом, что данные правовые нормы распространяются и на лиц без гражданства. Учитывая, что никаких существенных различий в правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в законодательстве РФ не содержится, было бы целесообразно, говоря об общих для иностранных граждан и апатридов правах и обязанностях, применять в правовых актах обобщенный термин «иностранцы» либо «неграждане», используя понятие «иностранный гражданин» лишь для определения особенностей правового статуса лиц, принадлежащих к гражданству иностранных государств. Для этого законодателю следовало бы раскрыть понятие «иностранец» в федеральном законе, закрепляющем основы правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства.
Категории иностранцев в России.
Законодательство любого государства выделяет различные категории иностранцев, находящихся в стране на законном основании. Правовой статус иностранцев, объем их прав и обязанностей в некоторых случаях зависит от того, к какой категории они относятся. Основания для выделения категорий могут быть различными: срок пребывания в стране, классовая принадлежность и т.д. Конституция РСФСР 1918 г. в статье 20 устанавливала: «Исходя из солидарности трудящихся всех наций, Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика предоставляет все политические права российских граждан иностранцам, проживающим на территории Российской Республики для трудовых занятий и принадлежащим к рабочему классу или к не пользующемуся чужим трудом крестьянству, и признает за местными Советами право предоставлять таким иностранцам без всяких затруднительных формальностей, права российского гражданства».1 Иностранцы - трудящиеся приравнивались к трудящимся - советским гражданам не только в политических, но и в других правах. Иностранцы - представители иных классов приравнивались в правах к представителям соответствующих социально-классовых групп советского общества.
3 сентября 1926 г. ЦИК и СНК СССР издали постановление «Об иностранцах, тлеющих временное пребывание или постоянное местожительство в Союзе ССР». Оно разделяло всех иностранцев, находящихся в СССР на две группы: временно пребывающих и постоянно проживающих в СССР. Ко второй группе были отнесены иностранцы, проживающие в СССР не менее 18 месяцев и занимающиеся любыми видами невоспрещенной законом деятельности.
Все остальные иностранцы считались временно пребывающими в СССР. Действующий в настоящее время Закон СССР «О правовом положении иностранных граждан в СССР» 1981 г. выделяет те же две категории иностранцев: постоянно проживающие и временно пребывающие на территории страны, добавляя к ним лиц, обладающих дипломатическим и консульским иммунитетом. Но в основу первых двух выделения этих категорий положен совершенно иной критерий. Закон 1981 г. проводит такое разделение, руководствуясь не критерием длительности пребывания иностранца в России, а правовыми основаниями его нахождения в РФ. Постоянно проживающими в РФ считаются иностранцы, имеющие разрешение на постоянное проживание и вид на жительство, выданные органами внутренних дел. Иностранцы, находящиеся в РФ на ином законном основании, считаются временно пребывающими в РФ. Они обязаны в установленном порядке зарегистрировать свои заграничные паспорта или заменяющие их документы и выехать из РФ по истечении определенного им срока пребывания. Проект Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в РФ» сохраняет разделение иностранцев на постоянно проживающих и временно пребывающих в РФ. «Иностранные граждане считаются постоянно проживающими в Российской Федерации с момента получения разрешения на постоянное проживание и вида на жительство...Иностранцы могут временно пребывать в Российской Федерации. Временно пребывающие в РФ иностранцы обязаны зарегистрироваться в органах исполнительной власти субъектов РФ, и выехать за пределы России по истечении срока действия неиммиграционных виз. Законным основанием для временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации при наличии отметки о регистрации являются: паспорт и неиммиграционная виза; паспорт и выездной вкладыш, - для иностранных граждан государств, с которыми международным договором Российской Федерации установлен безвизовый въезд (выезд); свидетельство о рассмотрении ходатайства о признании беженцем на территории Российской Федерации по существу или удостоверение беженца, выдаваемые беженцу в соответствии с законодательством Российской Федерации; свидетельство о предоставлении политического убежища в Российской Федерации, выдаваемое иностранному гражданину в соответствии с законодательством Российской Федерации».
Особую категорию иностранцев составляют лица, пользующиеся дипломатическим или консульским иммунитетом. Основы их статуса устанавливаются международными договорами, участником которых является Россия. Это Венская конвенция о дипломатических сношениях 1961 г. , Венская конвенция о консульских сношениях 1963 г." и др.
Правовой статус таких лиц характеризуется наличием привилегий и иммунитетов. Привилегии - это льготы, преимущества, которые не предоставляются другим иностранцам. Иммунитет - это изъятие из-под административной, уголовной или гражданской юрисдикции государства пребывания. В соответствии с конвенциями дипломатические и консульские привилегии и иммунитеты подразделяются на две категории: иммунитеты и привилегии дипломатического представительства (консульского учреждения) и личные привилегии и иммунитеты главы и сотрудников представительства (консульских должностных лиц)
Правовые режимы, предоставляемые иностранцам в РФ.
Правовой статус иностранцев, определяющий объем их прав и обязанностей на территории государства часто обозначается термином «правовой режим иностранцев».1 Правовой режим иностранцев устанавливается законодательством того государства, на территории которого они пребывают. При этом каждое государство, определяя правовое положение иностранцев, должно соблюдать основные международно-правовые принципы, а также положения тех международных договоров, в которых оно участвует. Компетенция государства - установление правового режима - может быть ограничена лишь нормами международного права, которые обязывают государство предоставлять иностранцам определенный минимум прав. Устав ООН, Международные пакты о правах человека 1966 г. и многие иные акты запрещают дискриминацию иностранцев по отношению, как к своим гражданам, так и к гражданам третьих государств по признакам расы, национальности, гражданства, пола и т.д.
Российское законодательство не проводит дифференциации видов режимов, и даже сами понятия являются условными, выработанными наукой. Большинство ученых выделяют национальный режим, режим наибольшего благоприятствования и преференциальный режим.
Национальный режим предусматривает уравнивание в правах иностранцев с собственными гражданами с отдельными изъятиями, установленными законодательством. Суть национального режима -основного правового режима, определяющего положение иностранцев -сводится к закреплению начала равенства и недискриминации. Именно данный вид правового режима является наиболее распространенным, применимым в различных областях деятельности и различных сферах правоотношений.
Принцип национального режима традиционно считается главным принципом, определяющим правовое положение иностранцев в Российской Федерации; он закреплен как в Законе 1981г., так и в отраслевом законодательстве (гражданском, семейном, трудовом, хозяйственном, жилищном, уголовном и т.д.). Конституция РФ (ч.З ст. 62) устанавливает, что «иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в РФ правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ». Закон СССР «О правовом положении иностранных граждан в РФ» от 24 июня 1981 г. установил национальный режим в качестве принципа правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства. Отклонения от национального режима (в сторону ограничения прав или, наоборот, их расширения по сравнению с правами российских граждан) могут быть согласно Конституции установлены только федеральным законом или международным договором. Введение особых правил для иностранных граждан в каких-либо других актах неправомерно. Поэтому расширение прав иностранцев по сравнению с правами российских граждан также должно быть осуществлено на основании федерального закона или соответствующего международного договора. В связи с этим вызывают возражения комментарии некоторых ученых о том, что "...положения, которые расширяют права иностранцев, предоставляют им особые льготы и преимущества, могут быть приняты органом власти и управления любого уровня, если, разумеется, решение соответствующего вопроса не выходит за рамки установленной для органа компетенции".1 Такое утверждение не соответствует ни Конституции РФ, ни ГК РФ.
В то же время правовое положение иностранцев на территории России, как, впрочем, и на территории другого государства, обладает определенной двойственностью: иностранцы подчиняются двум правопорядкам - иностранному (в котором они находятся) и отечественному (гражданами которого они являются). В этом заключается своеобразие правового положения иностранцев. Отличия в правах российских и иностранных граждан вытекают из самой природы гражданства. Иностранцам не предоставляется ряд прав, принадлежащих гражданам РФ, и в то же время на них не возлагаются некоторые обязанности граждан РФ.
Принцип национального режима наиболее ярко проявляется в области частного права. В соответствии со ст. 2 ГК РФ правила, установленные гражданским законодательством, применяются к отношениям с участием иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено федеральным законом. В социально-экономической области статус иностранных граждан включает практически те же права, что и статус российских граждан.
Политические права иностранцев в РФ.
Основным положением, определяющим правовой статус иностранцев на территории РФ, является принцип национального режима, закрепленный Конституцией РФ и Законом 1981 г. В соответствии с этими актами иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в РФ правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных федеральными законами или международными договорами РФ.
Отличия в правах российских и иностранных граждан вытекают из самой природы гражданства, обозначающей устойчивую правовую связь человека с государством. Иностранный гражданин, подчиняясь на территории Российской Федерации законам нашей страны, продолжает сохранять правовую связь и с собственным государством, имеет определенные права и обязанности как его гражданин. Поэтому на него не возлагаются некоторые обязанности российских граждан (например, обязанность несения военной службы) и не предоставляются отдельные права, принадлежащие в силу их характера исключительно российским гражданам.
Традиционно выделяются три группы прав человека и гражданина: личные (гражданские), политические и социально-экономические. Если проанализировать главу II Конституции, то можно отчетливо проследить те положения, которые относятся к закреплению прав каждого человека, и определению прав только российских граждан. Иностранцы имеют те права, которые сформулированы в нормах Конституции, начинающихся словами: "Каждый имеет право...". Следовало бы предположить, что если соответствующая статья Конституции говорит о правах граждан, то эти права принадлежат лишь гражданам РФ. Однако, как будет показано ниже, это не всегда так.
Политические права и свободы связаны с участием в общественно-политической жизни, в управлении делами государства. Именно в этой сфере и предусматриваются наибольшие ограничения прав иностранцев по сравнению с местными гражданами. Политические права принадлежат, как правило, лишь гражданам данного государства. Конституция РФ 1993 г. относит к политическим правам и свободам свободу мысли и слова, право на объединение, право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, шествия и пикетирование, право участвовать в управлении делами государства, избирать и быть избранными, право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.
В соответствии со ст.25 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г., только гражданину предоставляется право принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей; голосовать и быть избранным на периодических выборах; допускаться на условиях равенства к государственной службе.1 Конституция Российской Федерации закрепляет аналогичные положения.
Часть 1 статьи 32 Конституции РФ предусматривает право граждан РФ участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Последующие части данной статьи конкретизируют это право (избирательные права, право на участие в референдуме, доступ к государственной службе, участие в отправлении правосудия). Право граждан на участие в управлении государственными и общественными делами может рассматриваться как основополагающий принцип взаимоотношений между демократическим государством и его гражданами. Непосредственное участие граждан в управлении делами государства осуществляется посредством их волеизъявления на выборах, референдумах, а также личного участия в работе органов законодательной, исполнительной или судебной власти. Другая форма участия граждан в управлении, в осуществлении народовластия - опосредованная - через своих представителей, избираемых в органы законодательной власти (Государственную Думу Федерального Собрания, законодательное собрание области и др.), исполнительной власти (глав администраций и др.), органы местного самоуправления. Перечисленными в статье 32 правами Конституция РФ наделяет только граждан РФ. Такое ограничение по кругу лиц вполне обоснованно, учитывая характер данного права, выражающего суверенитет народа и выступающего формой осуществления принадлежащей ему власти. Иностранные граждане и лица без гражданства этими правами не обладают. В то же время, действующее законодательство предусматривает исключение из этого правила.
В соответствии с ч. 2 ст. 32 Конституции РФ 1993 г. только гражданам РФ предоставляется право избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, а также участвовать в референдуме. Однако п.8 ст, 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» от 19 сентября 1997 г. (с изм. и доп.)2 предусматривает, что в соответствии с международными договорами РФ и соответствующими им федеральными законами, законами субъектов РФ иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления на тех же условиях, что и граждане РФ. При этом закон не наделил иностранцев правом участвовать в местном референдуме.
