Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Местное самоуправление - предмет правового регулирования на современном этапе развития государства
1. Тенденции и закономерности конституционно-правового регулирования местного самоуправления (управления) в зарубежных странах 16
2. Особенности концепции конституционно-правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации 29
3. Местное самоуправление как организационно-правовая форма осуществления муниципальной власти 47
Глава 2. Понятие компетенции муниципальных образований, цель и условия ее определения
1. Понятие компетенции муниципальных образований; субъекты компетенционных отношений 77
2. Цель определения компетенции в системе местного самоуправления 95
3. Определение компетенции муниципальных образований в условиях российского федерализма 113
Глава 3. Реализация компетенции в организационной системе местного самоуправления
1. Реализация компетенции муниципальных образований в формах непосредственной демократии 132
2, Реализация компетенции муниципальных образований органами местного самоуправления 149
Заключение 165
Библиографический список 170
Приложение 197
- Тенденции и закономерности конституционно-правового регулирования местного самоуправления (управления) в зарубежных странах
- Особенности концепции конституционно-правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации
- Понятие компетенции муниципальных образований; субъекты компетенционных отношений
- Реализация компетенции муниципальных образований в формах непосредственной демократии
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Муниципальная революция1, прошедшая в России в середине прошлого десятилетия, привела к появлению новелл правового регулирования, смысл которых становится ясным только сегодня, когда общество входит в очередной, качественно новый этап формирования единой системы публичной власти, связанный с принятием и введением в действие Федерального закона от б октября 2003 г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2 (далее - Федеральный закон «Об общих принципах...»). Содержание этого правового акта свидетельствует о переосмыслении основополагающих положений, составляющих основы организации местного самоуправления, об осознании ошибочности и принципиальной нереализуемости некоторых правовых конструкций, построенных на искусственно перенесенных на российскую почву либеральных зарубежных концепциях. Вместе с тем практика применения Федерального закона <<Об общих принципах...» выявляет многочисленные изъяны федерального конституционного законодательства, связанные с недостаточной теоретической проработкой и нормативной неупорядоченностью понятийно-терминологического аппарата в сфере местного самоуправления.
Как обоснованно отмечает В.В. Полянский, Конституция Российской Федерации характеризуется «растяжимостью» понятий и категорий, и это не способствует гармонизации публичной власти, устранению из ее механизма юридических предпосылок противостояния, конфликтов3. Данное свойство конституционного регулирования находит свое отражение в правовой регламентации публичных самоуправленческих отношений. Конституция РФ 1993 года не определяет, какую именно деятельность следует считать местным самоуправлением. Основной закон позволяет трактовать феномен местного самоуправления неоправданно широко, создается иллюзия, что с одинаковым успехом можно
1 См.: Захватова Ю.Б. Муниципальная революция, - М.: Алгоритм, 2007.
2 Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
от06ЛГл2003№13]-ФЗ(вред.от21 июля2007 г.)//Российская газета.-2003.-Воктября,-№202.
j См,: Полянский В.В. Конституционный потенциал обеспечения системности публичной власти в Российской Федерации // Конституция как символ эпохи: В 2 т. - Т. I - С. 407,
4 обосновать как абсолютную самостоятельность, изоляцию муниципальных институтов от системы управления государством, так и самую жесткую зависимость от нее. В некоторой степени тому способствует многообразие конституционных характеристик местного самоуправления. Оно рассматривается как форма народовластия (ст. 3), как муниципально-властная деятельность, обеспечивающая на своем уровне реализацию прав и свобод человека и гражданина (ст. 18). В то же время деятельность по осуществлению местного самоуправления является подзаконной (ч. 2 ст. 15, пп. «н» ч. 1 ст. 72, ч. 2 ст. 76), она подлежит судебному контролю (ч. 2 ст. 46), государство вправе поручать органами местного самоуправления выполнение части своих задач (ч. 2 ст. 132). Конституция определяет основы правового статуса местного самоуправления как формы народовластия, оно признается государством как одна из основ конституционного строя (с. 12), допускается относительная автономия местного самоуправления в системе публичной власти (ст. 12, ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 131, ч. 1 ст. 132). Реализация отдельных политических (ч. 2 ст. 24, ч, 2 ст, 32, ст. 33) и социально-экономических (ч. 2 и 3 ст. 40, ст. 41, ч. 2 и 3 ст. 43) прав граждан связана с осуществлением местного самоуправления. Однако важнейшая характеристика местного самоуправления - круг дел, находящихся в сфере реализации муниципальной власти, - на конституционном уровне не урегулирована. Нормами гл. 8 Конституции 1993 г- заданы лишь самые общие, примерные ориентиры определения одного из элементов предметов ведения муниципальных образований - «вопросов местного значения». Смысл данного понятия в Конституции не раскрывается, Тем временем решение вопроса о предназначении данной формы народовластия является определяющим для выяснения сущности местного самоуправления, его места в системе публичного управления.
Законодательное регулирование компетенции в системе местного самоуправления также не отличается ясностью и точностью. Результаты сравнительного анализа содержания Федеральных законов «Об общих принципах ор-
5 ганизации местного самоуправления в РФ» от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ' и от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 не позволяют говорить о преемственности в регламентации публичных самоуправленческих отношений. Если в Федеральном законе от 28 августа 1995 г, речь шла о местном самоуправлении как деятельности населения, то согласно действующему Федеральному закону местное самоуправление - это форма осуществления народом своей власти.
Сам факт постоянной корректировки терминологического аппарата Феде-рального закона «Об общих принципах ...» свидетельствует о том, чтоместаое самоуправление за все 15 лет своего существования в современной России практически не выходит из состояния «перманентного реформирования». Это приводит к нарастанию и углублению целого ряда проблем. Многозначность терминологии, употребляемой в законодательстве для характеристики компетенции в системе местного самоуправления, допускает возможность смешения отдельных значений, а также создает обстановку неясности, какое именно значение в данный момент подразумевается. В свою очередь, неясность и неопределенность норм федерального конституционного законодательства3 создает предпосылки для манипулирования его положениями в политических целях»
Неупорядоченностью конституционно-правовых основ определения компетенции в системе местного самоуправления объясняются трудности в формировании единой общепринятой теоретической концепции публичной власти. В настоящее время конституционно-правовая наука переживает очередной переходный период, связанный с переосмыслением основ организации местного самоуправления, трансформацией законодательной базы его деятельности. Начинается новый этап формирования доктрины4 местного самоуправления, который может привести к появлению действенной социально-ориентированной
1 Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от28.08Л995№154-ФЗ (вред. от21.07.2005)//СЗ РФ--1995,-28августа.-№35.-ст.3506. гК настоящему моменту изменения в Федеральный закон «Об общих принципах...» от 6 октября 2003 года ЛМ31-ФЗ вносились ЗІ раз.
г Термин «федеральное конституционное законодательство» используется в диссертации для обозначения сово-, кугтности положений Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов.
4 Доктрина - учение, научная или философская теория, система, руководящий теоретический или политический принцип. См.: Советский энциклопедический словарь / Гл. ред. A.M. Прохоров. 2-е изд. - М, 19S2. - С. 624,
муниципальной власти. При этом безусловно права Т.Д. Зражевская, когда отмечает, что претворение доктрины в жизнь невозможно только сквозь призму принципов, теорий и концепций, необходимы нормативно-правовые механизмы ее реализации1.
Современная конституционно-правовая доктрина требует формирования правил обеспечения внутрисистемной согласованности законодательства о местном самоуправлении. Прежде всего, это касается нормативного закрепления компетенции - правового выражения целей, задач и функций местного самоуправления в современном российском государстве- Необходим поиск оптимальных путей упорядочения правового регулирования компетенции в системе местного самоуправления на основе конституционных положений, закрепляющих основы статуса этой формы народовластия.
Таким образом, актуальность темы исследования определяется необходимостью устранения недостатков федерального конституционного законодательства, регулирующего компегенционные отношения в системе местного самоуправления; потребностью в упорядочении соответствующего понятийно-терминологического аппарата, в осуществлении перехода от теоретических построений, лежащих преимущественно в сфере либеральных зарубежных, концепций местного самоуправления, к целостному диалектическому подходу, учитывающему современные условия и закономерности функционирования местной публичной власти в России, Всесторонний анализ местного самоуправления с точки зрения определения круга дел, находящихся в ведении его институтов, имеет существенное значение для формирования теоретических основ муниципальной власти, для разработки и реализации эффективных способов правового регулирования самоуправленческих отношений в интересах народа Российской Федерации.
Степень разработанности темы. Исследованию тематики самоуправления посвящен ряд научных и публицистических работ дореволюционного пе-
См,: Зражевская Т.Д. Доктрина в механизме конституционного процесса Российской Федерации // Конституция как символ эпохи: В 2 т. - Т. 1. - М.: Изд-во МГУ, 2004. - С. 65.
7 риода, авторами которых являлись философы, юристы, политологи, социологи, политические деятели: НА Бердяев, В.П Безобразов, С,Н. Булгаков, ИЗ. Гессен, АЛ Васильчиков, А.А. Головачев, АД Градовский, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, В.Н. Лешков, М.Н. Свешников, С.Л. Франк, Б.Н. Чичерин и др. В советский и последующий периоды правовые вопросы компетенции местных органов власти освещались в рамках науки государственного, административного права а, позже - муниципального права. Значительный вклад в теоретическое осмысление вопросов компетенции как правового явления, имеющего важнейшее значение для формирования системы публичной власти, внесли GA. Авакьян, А.С. Автономов, ПМ Атаманчук, КС Бондарь, В.И. Васильев, А.Р. Еремин, А.А, Замотаев, ВЛ\ Кабышев, Г.Н. Комкова, М.А. Краснов, И.А. Кравец, О.Е. Кутафин, Б.М Лазарев, В Л. Лебедев, В.М Манохин, Л,А,Нудненко, Н,Н. Неровная, В Б-Полянский, НЗ. Постовой, В.В. Пылин, О.Л. Савранская, АА Сергеев, И.И, Овчинников, Ю.А, Тихомиров, А-А. Уваров, В.И, Фадеев, В.Е. Чиркни, К.Ф. Шеремет, Е.С. Шугрипа и др.
Фундаментальное значение для изучения проблематики компетенции в системе местного самоуправления на современном этапе имеет монографическое исследование Т.М. Бялкиной «Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования». Существенно обогащают представление об отечественной конституционной модели муниципальной власти работы Н.С. Бондаря «Власть и свобода на весах конституционного правосудия: защита прав человека Конституционным Судом Российской Федерации», «Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации», «Гражданин и публичная власть: конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении» и др.
Следует отметить дуалистический характер современных научных изысканий в области муниципального права, С одной стороны, в изучении вопросов местного самоуправления оформилось направление, обосновывающее «государственно-общественную» природу муниципальной власти, рассматривающее местное самоуправление в качестве института гравданского общества. Эта
8 группа исследователей консолидируется вокруг Института муниципального управления (г. Обнинск), фонда «Института экономики города» и других некоммерческих организации (В,В. Вагин, ИЛЕ. Кокорев, М.И. Либоракина и др,). Следует отметить, что идеи «государственно-общественной» концепции местного самоуправления находят понимание у большинства современных исследователей проблем муниципального права. Вместе с тем с начала текущего десятилетия интенсивно развивается и «государственное» направление в муници-пально-правовой науке. Представления о государственной природе муниципальной власти отчетливо прослеживаются в трудах С.А, Авакьяна, А.А. Сергеева, Г.Н. Чеботарева, И.И. Овчинникова и др.
В целом обзор литературы по муниципальной проблематике показывает, что, несмотря на многообразие подходов к исследованию компетенционных отношений в системе местного самоуправления, преобладающее число публикаций посвящено интерпретации положений Конституции РФ и Федерального закона «Об общих принципах,..». Распространение получил традиционный позитивистский подход, в рамках которого источниками доктринальных положений признаются нормы формального права. Между тем следует обратить внимание на то, что местное самоуправление как социальный институт формировалось в значительной мере не в результате нормативного регулирования или научных изысканий, а в ходе общественной практики. В связи с этим его следует рассматривать с учетом этнонациональных, политических и идеологических факторов, а также конкретно-исторической ситуации. Концепция конституционно-правового регулирования публичных самоуправленческих отношений должна корректироваться по мере накопления фактов, свидетельствующих об успехах или проблемах ее практической реализации. Научная основа данного подхода заложена в работах А.А. Сергеева «Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия» (2005 г.), «Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования».
Следовательно» говорить о завершении формирования теоретической концепции местного самоуправления как социального института» на который воз-
9 ложена определенная часть публичных дел, пока еще рано. Прослеживается очевидное противоречие между необходимостью развития реального местного самоуправления и недостаточной проработанностью правовых, социальных, материальных и других оснований его осуществления. Уровень теоретического осмысления вопросов компетенции в системе местного самоуправления далеко не всегда соответствует динамике развития соответствующей сферы общественных отношений. С данным противоречием связана основная проблема нашего исследования, а именно проблема сопоставления правового регулирования компетенционных отношений в сфере местного самоуправления и реальных условий функционирования этого социального института.
Теоретическую основу исследования составили научные идеи дореволюционных, советских и современных российских ученых, зарубежных исследователей в области философии, истории государства и права, теории государства и права, конституционного и муниципального права Российской Федерации, административного права, финансового права и других отраслей российского права.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство, международно-правовые акты, законодательство субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты. Уяснению смысла соответствующих нормативных положений способствовало исследование материалов практики Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере определения предметов ведения и полномочий муниципальных образований, иных субъектов компетепционных отношений в системе местного самоуправления. Соответственно предметом исследования служат положения Конституции Российской Федерации» законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов, судебная практика, научные разработки.
Результаты системного анализа предмета исследования приведены в приложении №1.
Целью исследования является комплексный анализ исторических и современных аспектов теории и фактического опыта правовой, прежде всего, конституционной регламентации компетенции в системе местного самоуправления. Исследование также имеет целью обоснование предложений по совершенствованию законодательства Российской Федераций и ее субъектов в рассматриваемой области общественных отношений,
В соответствии с указанной целью в диссертации поставлены следующие исследовательские задачи:
а) выявить тенденции и закономерности правового регулирования компе-
тенционных публичных самоуправленческих отношений в зарубежных странах,
имеющих устойчивые демократические традиции в организации и функциони
ровании публичной власти;
б) на основе сопоставления результатов сравнительного-исторического ис
следования местного самоуправления (управлення) в зарубежных странах и
российской практики конституционного регулирования определить характер
ные черты концепции конституционно-правового регулирования компетенции
в системе местного самоуправления в Российской Федерации;
в) исследовать особенности публичной природы местного самоуправления
как организационно-правовой формы осуществления муниципальной власти на
современном этапе развития Российской Федерации;
г) выявить правила систематизации понятийно-терминологического аппа
рата конституционного законодательства Российской Федерации в сфере опре
деления компетенции муниципальных образований;
д) проанализировать конституционные основания формирования цели оп
ределения компетенции в системе местного самоуправления;
е) изучить условия определения компетенции муниципальных образова
ний;
ж) сформировать представление о механизме реализации компетенции в
организационной системе местного самоуправления;
з) исследовать факторы, влияющие на реализацию компетенции муниципальных образований в организационных формах непосредственной и представительной демократии.
Научная новизна исследования состоит в принципиально новом подходе к изучению компетенции муниципальных образований как сферы реализации муниципальной власти. Исследование правового регулирования компетенцион-ных отношений в системе местного самоуправления проведено в новом для российской правовой науки аспекте. В отличие от предшествующего периода, когда проблемы местного самоуправления рассматривались преимущественно в плане изучения норм формального права, в представленной работе реализована возможность анализа категории «компетенция» применительно к местному самоуправлению как организационно-правовой форме реализации муниципальной власти, испытывающей существенное влияние экономических, политических, идеологических факторов и конкретно-исторической ситуации.
На основании данного подхода
установлены новые закономерности правового регулирования публичных самоуправленческих отношений;
предложен новый способ определения значений понятий, разработана методика систематизации понятийно-терминологического аппарата определения компетенции муниципальных образований; предложены пути совершенствования терминологии конституционного законодательства;
разработаны некоторые новые механизмы правового регулирования в сфере реализации компетенции муниципальных образований.
Решение поставленных задач позволило сформулировать следующие положения, выносимые на защиту;
1. В рамках основных моделей местного самоуправления (континентальной и англосаксонской) существует объективная взаимосвязь способа правового регулирования компетенции субъектов публичной власти и закрепленной в конституционном законодательстве степени автономии муниципальных институтов, В российской концепции конституционно-правового регулирования со-
12 ответствие способа нормативной регламентации и автономии муниципальных институтов не обеспечено. Целям систематизации конституционного законодательства Российской Федерации соответствует исчерпывающее перечисление предметов ведения муниципальных образований в Федеральном законе «Об общих принципах.,.»,
При определении компетенции муниципальных образований следует исходить из того, что местное самоуправление в Российской Федерации является организационно-правовой формой осуществления муниципальной власти, которая имеет государственную природу. Нормативная регламентация компе-тенционных отношений в сфере реализации муниципальной власти, в частности, регламентация форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления, должны осуществляться на основе императивного метода правового регулирования («дозволено только то, что прямо предусмотрено законом»).
Использование термина «местное сообщество» для обозначения субъекта местного самоуправления не отражает особенностей осуществления муниципальной власти в Российской Федерации, Термин «местное сообщество» не должен использоваться в правовых актах для обозначения субъекта местного самоуправления. Исследование научной категории «местное сообщество» целесообразно для формирования представления о дальнейших перспективах развития местного самоуправления.
В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 следует закрепить принцип сочетания интересов народа Российской Федерации и интересов населения муниципального образования при осуществлении местного самоуправления. Общегосударственное значение сферы осуществления муниципальной власти должно быть отражено в легальном определении местного самоуправления. Норму ч, 2 ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ «Об общих принципах,..» следует модифицировать, предусмотрев, что решение вопросов местного значения осуществляется не только в интересах насе-
ления конкретного муниципального образования, но и в интересах народа Российской Федерации.
5, Сферы реализации муниципальной власти должны определяться в
правовых актах как предметы ведения муниципальных образований. Использо
вание термина «предметы ведения местного самоуправления» допустимо в ка
честве научно-теоретической дефиниции, позволяющей охарактеризовать спе
цифический круг публичных дел, находящихся в сфере реализации муници
пальной власти. Вместе с тем его применение в правовых актах не будет адек
ватно отражать сущности современной российской концепции конституционно-
правового регулирования местного самоуправления,
6. Использование понятия «полномочия местного самоуправления» не
соответствует утвердившимся правилам юридической техники и систематиза
ции терминологии в сфере определения компетенции субъектов публичной
власти. Норма ст. 12 Конституции Российской Федерации «Местное само
управление в пределах своих полномочий самостоятельно» требует пересмотра.
В будущем ее следует изложить в редакции: «Местное самоуправление само
стоятельно в пределах, установленных Конституцией и федеральным законом»,
7- Для обеспечения стабильности и эффективности правового регулирования публичных самоуправленческих отношений необходимо формирование научного представления о целях определения компетенции в системе местного самоуправления. Целью определения компетенции в системе местного самоуправления на данном этапе развития российского государства является обеспечение достойной жизни и свободного развития человека в муниципальных образованиях независимо от места его жительства на территории Российской Федерации.
8. В федеральном конституционном законодательстве следует закрепить принцип соответствия структуры органов местного самоуправления механизму реализации компетенции муниципального образования. Для обеспечения указанного соответствия необходимы модификация нормы ст, 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г, №131-Ф3 «Об общих принципах,,,» и исключение ва-
14 рианта формирования представительного органа муниципального района из глав и депутатов представительных органов поселений,
9. Термин «муниципальный орган» применительно к определению статуса избирательных комиссий муниципальных образований не несет смысловой нагрузки. Регулирование статуса избирательных комиссий муниципальных образований Федеральным законом от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 «Об общих принципах,..» не обусловлено компетенционными характеристиками данного органа и приводит к ошибкам в нормативной регламентации механизма реализации компетенции муниципальных образований. Следует максимально полно использовать предоставленную законодательством о выборах возможность совмещения полномочий избирательных комиссий. В перспективе возможна полная передача всех полномочий избирательных комиссий муниципальных образований территориальным избирательным комиссиям и избирательным комиссиям субъектов Российской Федерации,
Методологическую основу исследования составляет диалектико-материалистический подход к исследованию явлений общественной жизни. Для разработки теоретических выводов и предложений по совершенствованию законодательства были использованы исторический, системно-структурный, сравнительно-правовой, формально-логический, статистический, лексико-грамматический и иные методы научного познания.
Научная и практическая значимость исследования состоит в разработке и обосновании предложений по совершенствованию федерального конституционного законодательства, по повышению эффективности правового регулирования публичных самоуправленческих отношений: в возможности использования положений диссертации в учебном процессе высших учебных заведений, в системе подготовки и переподготовки государственных муниципальных служащих. В диссертации содержатся теоретические выводы и практические предложения, которые могут быть использованы при совершенствовании содержания Конституции Российской Федерации, Федерального закона «Об общих принципах...», иного федерального законодательства, конституционных,
уставных и законодательных норм субъектов Российской Федерации, норма-тивно-правовых актов местного самоуправления. Положения диссертации могут быть учтены при проведении реалистической и научно-обоснованной государственной политики в сфере местного самоуправления. Теоретические выводы, сформулированные в диссертации, могут составить базу для дальнейших научных разработок.
Апробация результатов исследования. Диссертация была обсуждена и одобрена на заседании кафедры государственного и административного права ГОУ ВПО «Самарский государственный университет». Основные теоретические положения и практические рекомендации представлены в научных публикациях диссертанта, а также изложены и обсуждены в ходе участия на всероссийских и региональных научных конференциях: 37-й научно-практической конференции преподавателей и сотрудников Самарского государственного университета 19 апреля 2006 года в г. Самаре, 8-й Всероссийской научно-практической конференции «Управление общественными институтами и процессами в России: вопросы теории и практики» 22-23 апреля 2004 года в г. Саратове, IV Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы частноправового регулирования» 24-25 апреля 2004 года в г. Самаре.
Структура диссертации определяется целями и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения и библиографического списка.
Тенденции и закономерности конституционно-правового регулирования местного самоуправления (управления) в зарубежных странах
Местное самоуправление как предмет правового регулирования представляет собой определенную область общественных отношений, соадывающихся по поводу решения вопросов, находящихся в ведении этого социального института. Отношения проявляются в деятельности субъектов самоуправления, рамки этой деятельности определяются правовыми нормами. Социальная деятельность подчиняется объективным закономерностям, обусловленным уровнем развития общественных отношений1. «В качестве объекта правового регулирования, - пишет Т.М Бялкина, - необходимо выделять лишь те объективные условиях функционирования местного самоуправления, которые безусловно подлежат правовому воздействию»2.
Адекватное определение правил регулирования компетенционных самоуправленческих отношений в современном российском государстве должно быть проведено с учетом объективных закономерностей и тенденций развития муниципальных институтов в зарубежных странах, имеющих устойчивые демократические традиции организации и функционирования публичной власти. Анализ зарубежного опыта организации местного самоуправления предоставляет «уникальную возможность, с одной стороны, сопоставить национальную практику разделения функций центра и мест на разных исторических этапах, с другой - провести сравнение с практикой осуществления аналогичной деятельности в зарубежных сообществах» . Это утверждение тем более актуально, что при формировании конституционной модели местного самоуправления в Российской Федерации широко использовались зарубежные концепции организации местной публичной власти.
Идеологической основой современных подходов к правовому регулированию местного самоуправления (управления) в зарубежных странах является определенное соотношение представлений, выраженных в общественной и государственной теориях местного самоуправления. Научным основанием общественной теории местного самоуправления является теория «свободной общины», сформулированная в начале XIX столетия и оказавшая существенное влияние на становление самоуправления в Западной Европе. Ее основоположники - немецкие юристы - полагали, что местным сообществам имманентно присуща самостоятельность, они не созданы государством, не извлекают своих полномочий из власти государства, а только признаны им.
Из этого тезиса были выведены следующие правила правового регулирования самоуправленческих отношений: 1) местное население (община) является независимым от государства субъектом хозяйственных отношений, поэтому любое не предусмотренное законом вмешательство государственных органов и должностных лиц в дела местного самоуправления представляет собой нарушение прав местного населения; 2) должностные лица и органы местного самоуправления не входят в состав государственной бюрократии, организационно от нее независимы; 3) субъект и объект самоуправления идентичен: община сама устанавливает правила поведения, следует им и, насколько это возможно, охраняет их от возможных нарушений.
Теория «свободной общины» получила развитие в хозяйственной и общественной теориях местного самоуправления. Они были сформулированы в результате критического переосмысления положений теории «свободной общины», принципиально нереализуемых в условиях централизованных государств с единой правовой и экономической системой. Самостоятельность общинного самоуправления не могла означать автоматического признания права населения заведовать определенной частью дел общины без контроля со стороны государства, а зачастую и вопреки государственным интересам.
Хозяйственная теория самоуправления предполагала отказ общин от притязаний на политическую власть и сосредоточение усилий в сфере заведывания хозяйственными делами той или иной территории- В данном случае община лишалась возможности применять принуждение даже к своим собственным членам, так как это выходило за рамки чисто хозяйственных отношений между равноправными субъектами. Общественная теория предполагала заведывание местных властей только общественными, негосударственными делами. Данные подходы отражали определенные реалии того времени, в частности, слабую экономическую взаимосвязь и относительную изолированность территориальных единиц. Каждая община занималось исключительно своими проблемами, которые, как правило, не были связаны с состоянием дел в других общинах, В основе хозяйственной и общественной теорий местного самоуправления лежали взгляды философов - основателей либерализма и естественно-правовой школы - Дж. Локка, Т. Джефферсона и общественных деятелей - Ал. де Токви-ля1 и Дж, С. Милля , В рамках либеральных воззрений на экономику и государство независимость местного самоуправления казалась вполне естественной. Несмотря на выявленную в дальнейшем практическую несостоятельность , с политической точки зрения, хозяйственная и общественная теории местного самоуправления в условиях XIX века были значительным шагом вперед и позволили несколько сгладить противоречия, возникавшие в связи с претензиями субъектов местного самоуправления на неограниченную самостоятельность.
Однако последовательная реализация идей общественной и хозяйственной теорий местного самоуправления в условиях современного государства невозможна. Самоуправление, основанное на идеях либеральных концепций и вместе с тем призванное регулировать довольно сложные вопросы обеспечения жизнедеятельности населения, оказывается фактически безвластными. Это было очевидно еще в условиях XIX века: АД Градовский писал, что при реализации местного самоуправления государство передает некоторые из своих задач в руки местного населения, и поэтому местные органы должны действовать на правах «государственных властей», то есть иметь возможность осуществлять в отведенных им пределах «акт власти» . Формально организованное на началах самостоятельности местное население неизбежно оказывается территориальным коллективом, включенными в систему публичной власти государства. В современном государстве на институты местной публичной власти возлагается ряд обязанностей, обусловленных их вовлеченностью в общегосударственные дела. Как правило, субъекты местного самоуправления не могут отказаться от исполнения полномочий, имеющих общегосударственное значение2, носящих характер одновременно права и обязанности. В то же время общественная теория, как писал Н.М. Коркунов, «исходит из противоположения местного общества государству, общественных интересов - политическим, требуя, чтобы общество и государство каждое ведало только свои собственные интересы» .
Особенности концепции конституционно-правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации
Современное местное самоуправление есть сложный социальный феномен. Отношение к доктрине местного самоуправления определяется не только объективными закономерностями развития местного самоуправления, но и соотношением политических сил в данном государстве на конкретном этапе его развития. В политико-правовой доктрине, прежде всего, получают выражение классовые интересы и интересы социальных групп, доминирующих в тот или иной исторический период , Общепризнанно, что существование местного самоуправления и его роль в решении общегосударственных задач в значительной степени зависят от политической воли правящих классов, господствующей в государстве идеологии, политической структуры общества, степени государственного влияния на экономику .
Политическая и социальная действительность оказывает существенное влияние на содержание правового регулирования самоуправленческих отношений. Как указывает В,Н. Лазарев, «фактической основой и материальным источником права является социальная действительность, тогда как само право -инструмент регулирования реальных отношений, закрепления и развития соответствующих форм общественной жизни»3. Вместе с тем правовое регулирование, игнорирующее объективные закономерности и условия развития местного самоуправления не может быть эффективным. Современная история отечественного местного самоуправления насыщена примерами, свидетельствующими правоте данного тезиса.
Так, принятый 28 августа 1995 года Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» №154-ФЗ, идеология которого была основана на мобилизационной доктрине местного самоуправления4, исчерпал свой позитивный ресурс уже к 2003 году, обнаружив значительное число внутренних и внешних противоречий и несообразностей. И.Д. Саначев по этому поводу отмечал, что «в сущности, августовский Закон представляет собой попытку предложить гражданам самоорганизоваться в органы местного самоуправления при наличии уже сложившейся командной вертикали в регионах, в условиях резкого усиления силы, влияния, власти региональных лидеров. Но в истории человечества еще никогда никому не удавался подобный эксперимент»1- Комментируя проблемы, возникшие при реализации положений Федерального закона от 28 августа 1995 г., СП. Сорокин также подчеркивает роль субъективного фактора в реформировании самоуправленческих отношений середины 90-х гг. XX века: «Идеологическими и политическими постулатами законотворческой деятельности была идея «муниципализации» местного самоуправления и выведения его органов из системы органов государственной власти. При этом российское правовое сознание ориентировалось на модель муниципального управления, уже преодоленную в законодательстве ведущих демократических государств»2. Законодательное провозглашение новых демократических принципов организации местного самоуправления не могло само по себе немедленно поменять природу властных институтов,
О том же свидетельствует практика масштабного реформирования самоуправленческих отношений в 2003-2006 п\ Первоначальная редакция Федерального закона от 6 октября 2003 г, Лк131-Ф3 предполагала его введение в действие с 1 января 2006 г. В то же время весь потенциал данного нормативного акта, существенно модифицирующего базовые принципы организации публичной власти на местном уровне, не мог быть реализован в столь короткое время. Когда в 2005 году стало ясно, что российские муниципалитеты не готовы реально перейти к новой модели отношений, полное вступление в силу Федерального законе от 6 октября 2003 года №131-Ф3 было перенесено с 2006 года на 2009 год3.
Правоприменительной практикой был фактически отвергнут и механизм административного изъятия муниципального имущества, установленный Федеральным законом от 22 августа 2004 года №122-ФЗ\ В соответствии со ст, 154 этого Федерального закона, органы местного самоуправления были обязаны в трехнедельный срок передать органу исполнительной власти субъекта Федерации муниципальное имущество по перечню, утвержденному решением последнего. Поскольку данный, формально законный порядок по своей сути не соответствовал режиму муниципальных отношений, практика стала толковать его как допускающий передачу субъекту федерации только того муниципального имущества, которое добровольно предлагается органами местного самоуправления. Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. №199-ФЗ возможность применения административного механизма разграничения государственной и муниципальной собственности была устранена2.
Таким образом, основной позитивного правового регулирования являются не только объективные закономерности развития общественных отношений, но и политическая воля государства, в которой традиционно отражается субъективный взгляд его руководителей , Это следует иметь в виду при анализе проблем конституционно-правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации.
Многие исследователи приходят к выводу о недостаточном учете объективных условий и закономерностей развития местного самоуправления при конструировании конституционной модели реализации муниципальной власти. Так, Е.И. Колюшин говорит о суперреволюционности и утопичности норм Конституции, закрепивших местное самоуправление . А.А. Безуглов делает весьма пессимистическое заключение, что Конституция Российской Федерации «закрепила ряд мифов, одним из которых является местное самоуправление»1. Анализ особенностей концепции правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации осложняется тем, что Конституция 1993 г. не содержит определения понятия «местное самоуправление». Оно рассматривается как форма народовластия (ст. 3), как муниципально-властная деятельность, обеспечивающая на своем уровне реализацию прав и свобод человека и гражданина (ст. 18), Деятельность по осуществлению местного самоуправления является подзаконной (ч. 2 ст. 15, пп. «н» ч. 3 ст. 72, ч. 2 ст. 76), она подлежит судебному контролю (ч. 2 ст. 46), государство вправе поручать органами местного самоуправления выполнение части своих задач (ч. 2 ст. 132). Конституция определяет основы правового статуса местного самоуправления как формы народовластия; местное самоуправление признается государством как одна из основ конституционного строя (ст. 12), допускается относительная автономия местного самоуправления в системе публичной власти (ст. 12, ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 131, ч. 1 ст. 132), Реализация отдельных политических (ч. 2 ст. 24, ч. 2 ст. 32, ст. 33) и социальных (ч. 2 и 3 ст. 40, ст. 41, ч. 2 и 3 ст. 43) прав граждан связана с осуществлением местного самоуправления3.
Понятие компетенции муниципальных образований; субъекты компетенционных отношений
Компетенция является базовым понятием публичного права, важнейшим элементом конституционно-правового статуса субъектов властеотношений. Компетенционные характеристики институтов местного самоуправления являются подтверждением их муниципально-властной природы. Т.М. Бялкина отмечает, что сущность компетенции как правовой категории заключается в том, что она выступает в качестве правового средства, позволяющего определить роль и место конкретного субъекта в управленческом процессе путем законодательного закрепления за ним определенного объема публичных дел1. Н,С, Бондарь, конкретизируя данное положение применительно к институтам местного самоуправления, указывает, что «определяющее значение имеет не формальный критерий отнесения местного органа к определенному виду публичной власти, а его фактические, прежде всего, компетенционные характеристики в сочетании с оценкой реальных возможностей граждан самостоятельно решать вопросы местного значения» Определяющее значение компетенции для формирования правового статуса институтов самоуправления отмечено в Постановлениях Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. «По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года «Об органах исполнительной власти в Республике Коми» t от 24 января 1997 года по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной класти в Удмуртской Республике» ,
Однако разработка теории компетенции в сфере местного самоуправления еще не получила должного развития. В современной науке права общепризнанная теория компетенции местного самоуправления как формы народовластия и организационно-правовой формы муниципальной власти еще не сложилась. Отсутствует единообразное понимание юридической природы элементов компетенции - прав, обязанностей, вопросов местного значения, отдельных государственных полномочий. Возникает необходимость в исследовании понятий конституционного законодательства, их анализе и систематизации, выявлении языковых особенностей их дефинирования. Разночтения в законодательном и правоприменительном употреблении категорий теории компетенции недопустимы, так как «они могут порождать неоднозначную и небесспорную правоприменительную практику, в том числе противоречащую конституционным нормам»3.
В отечественном праве категории теории компетенции применительно к определению статуса органов власти широко исследовались в рамках науки государственного и административного права. Существует сложившаяся теория компетенции органов советского государства, представленная в трудах Б.М. Лазарева, К.Ф. Шеремета, ВМ Манохина, В А. Власова, Ц.А. Ямпольской, Ю.А, Тихомирова, И.Л, Бачило, Несмотря на смену государственной и правовой идеологии, положения, выраженные в трудах деятелей советской правовой науки, востребованы и в настоящее время. Они содержат ценные доктринальные выводы, без учета которых исследование компетенции R сфере местного самоуправления окажется непродуктивным. Именно Б.М. Лазаревым сформулировано наиболее распространенное определение компетенции субъекта публичной власти как совокупности предметов ведения и полномочий. Компетенция, по мнению Б.М. Лазарева, «имеет два прочно вошедших в обиход значения: а) круг вопросов, в которых данное лицо или лица обладают познаниями (ведают что-то) и б) круг полномочий (прав и обязанностей ведать чем-то)»1. Такой подход к определению компетенции как правовой категории получил развитие в трудах В.В. Аржанова3, И.В. Бабичева3, MB. Баглая, НХ. Бондаря, Т.М. Бялкиной, АЛ, Замотаева, О.Е. Кутафина, Н.В. Постового, В-И. Фадеева и многих другие.
Применительно к определению компетенции органов местного самоуправления в советском государстве данная концепция выражалась следующим образом: «Компетенция местного Совета является сложной правовой категорией, структура которой складывается из предметов ведения, прав и обязанностей»4. Современное представление о компетенции в системе местного самоуправления отражает определение Н.В. Постового: «Компетенция местного самоуправления - это усгановленная нормами конституций, законов, подзаконных актов совокупность прав, обязанностей и предметов ведения іраждан муниципального образования, органов местного самоуправления для осуществления функций и задач местного самоуправления» .
Реализация компетенции муниципальных образований в формах непосредственной демократии
Теоретические основы непосредственной демократии на местном уровне весьма подробно исследованы в науке конституционного и муниципального права. В 60-80 годах XX столетия значительный вклад в разработку этих проблем внесли Г.В, Барабашев, АЛ. Безуглов, Р.Ф. Васильев, ВТ. Кабышев, E.R Козлова, Ф.М. Рудинский, Б.А. Страшун, К.Ф. Шеремет. Уже в XXI веке были изданы работы Н.С. Бондаря, И.В. Выдрина, АЛ. Кокотова, Е.И. Колюшина, АА. Сергеева, Т.М, Бялкиной, НЛ. Постового, В.И.Фадеева, в которых уделяется значительное внимание вопросам правого регулирования институтов непосредственной демократии на муниципальном уровне. Большое значение для формирования теоретических основ непосредственной демократии имеет диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук Л.А. Нудненко «Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления»1- Несмотря на то, что данное исследование было проведено еще в условиях действия Федерального закона от 28 августа 1995 г, №154-ФЗ, выводы, сделанные его автором, имеют научную ценность и в обстановке современного реформирования самоуправленческих отношений. Актуальным остается предложенное Л.А. Нудненко определение непосредственной демократии в системе местного самоуправления как «совокупности общественных отношений, возникающих в процессе прямого волеизъявления граждан при обсуждении, принятии, исполнении решений по вопросам местного значения, а также контроля за проведением этих решений в жизнь» - Данное положение следует принять в качестве теоретической основы исследования реализации компетенции муниципальных образований в формах непосредственной демократии.
Для выявления наиболее эффективных направлений правового регулирования компетенции в организационной системе местного самоуправления необходимо исследовать конституционные основы соотношения категорий «субъект местного самоуправления» и «субъект реализации компетенции в системе местного самоуправления».
Ч. 1 ст. 3 Конституции Российской Федерации определено, что источником любой власти, в том числе и муниципальной, является народ Российской Федерации, Он осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Ст. 130 Конституции данные положения конкретизированы применительно к организации местного самоуправления. Установлено, что вопросы местного значения решаются непосредственно населением, а местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Статьи Федерального закона от 6 октября 2003 г, 131-ФЗ воспроизводят конституционные нормы о решении вопросов местного значения населением, не разъясняя и не дополняя их. Сопоставление приведенных нормативных положений приводит к выводу о том, что местное самоуправление осуществляется населением муниципального образования - частью народа Российской Федерации, находящейся в границах муниципального образования.
Однако население муниципального образования как социальная общность обладает особенными свойствами, отличающими его от других территориальных коллективов, поскольку включает в себя не только граждан Российской Федерации, но и иностранных граждан, лиц без гражданства, постоянно или преимущественно проживающих на соответствующей территории. Как было отмечено, основанием для предоставления лицу важнейших инструментов муниципальной демократии - избирательных прав и права на участие в местном референдуме - является факт его проживания на территории муниципального образования, зафиксированный органами регистрационного учета- Федеральным законом от 12 июня 2002 г. №67-ФЗ «Об основных гарантиях...» преду смотрено, что эти права могут быть предоставлены иностранным фажданам и лицам без гражданства, постоянно или преимущественно проживающим на территории муниципального образования. То есть население муниципального образования следует определить как совокупность индивидов, проживающих на его территории. При этом индивидуальное осуществление местного самоуправления и реализация таким образом компетенции муниципального образования невозможна. Демократический характер организации власти в Российской Федерации предполагает принятие решений большинством при уважении прав меньшинства. Демократия ассоциируется, как правило, с принятием решения большинством голосов . Поскольку компетенция представляет собой правовой способ распределения труда по управлению обществом, право гражданина на осуществление местного самоуправления может быть реализовано только в условиях социального коллектива. Таким образом, первичными субъектами местного самоуправления следует признать индивидов, проживающих на территории муниципального образования и составляющих в совокупности население муниципального образования.
Однако вопросы, находящиеся в сфере осуществления муниципальной власти, не могут решаться только населением. Население муниципального образо-вания не способно выполнять абсолютно все функции субъекта управления . А.В, Новокрещенов отмечает по этому поводу, что «этого нет нигде; ни во Франции, ни в Голландии, ни в Германии, ни в США. Возможно, где-то люди, ведущие первобытный образ жизни, и осуществляют непосредственное участие в управлении, но и там, скорее всего, это является прерогативой вождя».. Знакомство с опытом организации местного самоуправления западноевропейских стран позволило увидеть различные формы местной власти, но нигде не удавалось обнаружить такое явление, чтобы население само осуществляло власть, являлось ее субъектом, за исключением моментов выборов и референдума»1. С данной позицией солидарна Т.М. Бялкина; «Повседневное решение проблем жизнеобеспечения населения является непосредственной задачей органов местного самоуправления, их обязанностью, от исполнения которой они не могут уклониться. В связи с этим первостепенное значение в реализации компетенции муниципального образования имеет деятельность системы органов местного самоуправления» , Степень сложности задач, решаемых публичной властью в целом и местным самоуправлением в частности, постоянно возрастает, требует профессионального подхода и постоянства в их осуществлении, которые невозможно обеспечить лишь формами общественного характера3.
В отечественной правовой науке широкое распространение получило представление о слиянии объекта и субъекта местного самоуправления, составляющее ядро дуалистической государственно-общественной коїщепции местного самоуправления . Так, А.Р, Еремин делает вывод о том, что «при самоуправлении существуют не две системы: управляющая и управляемая, а одна, самоуправляемая»5. «Если речь идет о самоуправлении, следовательно, налицо воздействие управляющей системы самой на себя. Таким образом» есть не две системы - управляющая и управляемая, а одна - самоуправляемая», - пишет Е.С. Шугрина6. Между тем теоретическое обоснование тезиса о слиянии субъекта и объекта местного самоуправления не учитывает особенностей осуществления муниципальной власти в Российской Федерации.
