Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Административно-правовое регулирование в системе правового регулирования отношений в области рынка ценных бумаг . 12
1. Отношения в области рынка ценных бумаг и их административно-правовое регулирование 12
2. Законодательство РФ в области административно-правового регулирования рынка ценных бумаг . 30
Глава 2. История формирования и развитие системы правового регулирования отношений в области рынка ценных бумаг в России и за рубежом 61
1. История формирования и развитие системы регулирования отношений в области рынка ценных бумаг в России 61
2. Развитие системы административно-правового регулирования отношений в области рынка ценных бумаг за рубежом 76
Глава 3. Исполнительные органы государственной власти, осуществляющие административно-правовое регулирование отношений в области рынка ценных бумаг . 91
1. Правовой статус и полномочия Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг как исполнительного органа государственной власти, осуществляющего административно-правовое регулирование в области рынка ценных бумаг . 91
1.1. Цели деятельности ФКЦБ России 94
1.2. Функции ФКЦБ России 96
1.3. Права ФКЦБ России ПО
1.4. Структура ФКЦБ России ИЗ
1.5. Решения ФКЦБ России 127
2. Полномочия иных исполнительных органов государственной власти и Центрального банка РФ в регулировании отношений в области рынка ценных бумаг. 132
2.1. Центральный банк РФ 132
2.2. Министерство финансов РФ 138
2.3. Министерство РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства 139
2.4. Государственная налоговая служба РФ 143
2.5. Региональные комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку. 144
3. Проблемы и перспективы развития административно-правового регулирования в области рынка ценных бумаг. 153
Заключение 175
Список использованной литературы 179
Приложения 200
- Отношения в области рынка ценных бумаг и их административно-правовое регулирование
- Законодательство РФ в области административно-правового регулирования рынка ценных бумаг
- История формирования и развитие системы регулирования отношений в области рынка ценных бумаг в России
- Правовой статус и полномочия Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг как исполнительного органа государственной власти, осуществляющего административно-правовое регулирование в области рынка ценных бумаг
Введение к работе
Ценные бумаги выполняют важную функцию по привлечению инвестиций в российскую экономику. Процесс инвестирования на рынке ценных бумаг предполагает наличие двух основных участников - эмитентов, выпускающих ценные бумаги и привлекающих денежные средства, а также инвесторов, приобретающих ценные бумаги. Важную роль в данной сфере играют также профессиональные участники рынка ценных бумаг, выполняющие функции рыночных посредников и инфраструктурных образований.
Рынок ценных бумаг представляет собой сложный комплекс общественных отношений, возникающих по поводу ценных бумаг и деятельности участников рынка ценных бумаг. В силу того, что в отношения на рынке ценных бумаг вовлекается потенциально неограниченный круг субъектов, включающий широкие слои населения, трудно переоценить значимость правового регулирования указанных отношений с точки зрения социального и экономического развития России.
Недостаточное развитие нормативно-правовой базы и системы государственного регулирования на начальном этапе развития рынка привело к массовым конфликтам и злоупотреблениям. Только в 1992-1994 годах жертвами финансовых «пирамид» и других общественно-опасных деяний на рынке ценных бумаг стали миллионы россиян.
Угроза экономической безопасности явилась одной из предпосылок для активизации государственного регулирования рынка ценных бумаг и повышения роли административного права в организации и упорядочении отношений в данной сфере. Вместе с тем, многие проблемы государственного регулирования фондового рынка остаются нерешенными до настоящего
времени. В частности, в Концепции развития рынка ценных бумаг в РФ1 указывается на слабое развитие нормативно-правовой базы, устанавливающей ответственность за правонарушения на рынке, недостаточность полномочий исполнительных органов государственной власти по привлечению к ответственности нарушителей законодательства РФ, непроработанность вопросов их взаимодействия между собой.
Изложенное указывает на актуальность избранной темы диссертационного исследования в теоретико-доктринальном, правотворческом и правоприменительном аспектах.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в области административно-правового регулирования рынка ценных бумаг. К объекту исследования относятся как отношения материально-правового, так и процессуального характера.
В диссертации рассматриваются основные группы отношений по поводу формирования и функционирования системы административно-правового регулирования рынка ценных бумаг, участниками которых являются исполнительные органы государственной власти (далее - органы государственного регулирования), эмитенты, инвесторы, профессиональные участники рынка ценных бумаг и их саморегулируемые организации, включая следующие группы регулятивных и охранительных отношений: по формированию механизма регулирования рынка ценных бумаг; по установлению допуска участников на рынок ценных бумаг; по контролю за исполнением законодательства РФ о ценных бумагах; по применению административных санкций к участникам рынка ценных бумаг.
Предметом исследования являются нормативные правовые акты, обеспечивающие административно-правовое регулирование в области рынка ценных бумаг, а также практика работы органов государственного регулирования в данной области в России и за рубежом.
1 Указ Президента РФ от 01.07.96 г. ,4« 1008 «Об утверждении Концепции развития рынка ценных бумаг // Собрание законодательства РФ. - 1996. - .V» 28. - Ст. 3356.
A.
/ . Целью исследования является комплексное изучение складывающейся
в РФ системы правового регулирования отношений в области рынка ценных
бумаг, выявление особенностей административно-правового регулирования в
данной сфере, разработка рекомендаций по совершенствованию системы
административно-правового регулирования рынка ценных бумаг как на
федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ.
Для достижения поставленной цели в диссертации осуществляется постановка и разрешение следующих основных задач: выделить систему общественных отношений, образующих предмет административно-правового регулирования в сфере рынка ценных бумаг и сформулировать их определение; провести комплексный анализ законодательства РФ в области административно-правового регулирования рынка ценных бумаг; выявить особенности административно-правового регулирования в сфере рынка ценных бумаг; исследовать правовой статус и полномочия Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг (далее - ФКЦБ России); изучить систему взаимодействия органов государственного регулирования в сфере рынка ценных бумаг; сформировать выводы и предложения по совершенствованию системы административно-правового регулирования отношений в области рынка ценных бумаг.
Методология исследования предполагает использование достижений теории управления, наук административного, финансового и гражданского права. Автором использованы общие методы научного познания, включая методы эмпирического исследования (наблюдение, сравнение и др.), методы теоретического исследования, а также методы, используемые как на эмпирическом, так и на теоретическом уровне (анализ и синтез, моделирование и др.). В работе применяются также частные методы научного познания, такие как исторический, сравнительно-правовой и формально-юридический метод. В ходе исследования широко использован системный метод исследования.
Базовым информационным ресурсом стало действующее законодательство РФ в сфере административно-правового регулирования рынка ценных бумаг, включая акты ФКЦБ России, законодательство субъектов РФ, а также зарубежные нормативные акты в рассматриваемой области.
Степень разработанности проблемы. Теоретической основой для исследования стали работы известных российских ученых административистов - А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, И.А. Галагана, Б.В. Дрейшева, А.А. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарева, Г.И. Петрова, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, В.А. Юсупова, труды по общей теории права С.С. Алексеева, А.Ф. Черданцева, а также работы молодых ученых А.В. Демина, Ж.А. Ионовой, Д.В. Осинцева и др.
Используются также исследования ученых-правоведов начала 20 века -М.М. Агаркова, Г.Ф. Шершеневича; труды современных ученых-представителей отраслевых наук - конституционного и гражданского права А.И. Казанника, В.Л. Слесарева, В.В. Яркова и др.
Проблема формирования эффективной системы административно-правового регулирования в сфере рынка ценных бумаг, несмотря на свою актуальность, до настоящего времени не была предметом специального исследования в правовой науке. Отдельные аспекты обозначенной проблемы рассматривались в работах В.К. Андреева, А.Ю. Голубкова, Е. Подвинской, И.В. Редькина, И. Рукавишниковой, Г.А. Тосуняна, А.Е. Шерстобитова и других ученых. Вместе с тем комплексное изучение и анализ системы административно-правового регулирования в сфере рынка ценных бумаг заслуживает более пристального внимания ученых.
Автор в диссертации предпринял попытку исследования вопросов административно-правового регулирования отношений в сфере рынка ценных бумаг на основе достижений науки российского административного права, а также отдельных разработок в области гражданско-правового и финансово-правового регулирования отношений в названной области.
Практическая значимость исследования связана с тем, что предлагаемые диссертантом рекомендации по вопросам развития системы административно-правового регулирования в сфере рынка ценных бумаг направлены на совершенствование нормативной базы и повышение эффективности механизма административно-правового регулирования. Материалы диссертационного исследования использованы в специальном курсе «Правовое регулирование рынка ценных бумаг в РФ», разработанном и читаемом диссертантом в Омском государственном университете, а также при подготовке специалистов органов государственного регулирования в сфере рынка ценных бумаг.
На основе материалов исследования диссертантом был подготовлен для издания комментарий к разделу «Регулирование рынка ценных бумаг» Федерального закона «О рынке ценных бумаг» в составе коллектива авторов.
Научная новизна диссертационного исследования отражена в следующих основных выводах и положениях, которые выносятся на защиту:
Отношения в сфере рынка ценных бумаг в силу своей экономической значимости и риска злоупотреблений требуют более активного вмешательства государства посредством усиления роли административно-правового регулирования.
Административно-правовые отношения в данной сфере определяются как урегулированный нормами административного права комплекс властеотношений, направленных на упорядочение деятельности субъектов рынка ценных бумаг, складывающихся, как правило, между ФКЦБ России, другими органами государственного регулирования и участниками рынка ценных бумаг.
В систему общественных отношений, образующих предмет административно-правового регулирования в сфере рынка ценных бумаг, по мнению автора, входят следующие основные группы отношений, возникающие по поводу: формирования механизма административно-правового
регулирования рынка ценных бумаг; регулирования допуска участников на рынок ценных бумаг; контроля за исполнением законодательства о ценных бумагах; применения административных санкций за правонарушения в сфере рынка ценных бумаг.
Исходя из анализа функций и полномочий органов государственного регулирования, сделан вывод о несоответствии между широкими функциями и относительно узким объемом полномочий ФКЦБ России, а также о необходимости расширения круга полномочий в целях более эффективного выполнения возложенных на нее функций по государственному регулированию рынка ценных бумаг.
Развитие законодательства в области административно-правового регулирования отношений в сфере рынка ценных бумаг должно осуществляться по пути ужесточения административной ответственности за правонарушения и расширения сферы применения денежных штрафов.
На основе анализа системы административно-правового регулирования рынка ценных бумаг за рубежом сделан вывод о формировании в РФ самостоятельной национальной модели административно-правового регулирования рынка ценных бумаг.
Обосновано положение о том, что формирование системы органов государственного регулирования в области рынка ценных бумаг в РФ должно строиться на основе четкого распределения полномочий в рамках многозвенной системы органов государственного регулирования и институтов саморегулирования рынка с учетом федеративного устройства РФ (ФКЦБ России - иные федеральные органы - органы власти субъектов РФ -саморегулируемые организации профессиональных участников рынка ценных бумаг).
8. Сделан вывод о том, что создание системы административной
юстиции является приоритетным направлением развития административно-
правового регулирования рынка ценных бумаг в РФ.
9. Автор обосновывает, что эффективная система административно-правового регулирования рынка ценных бумаг должна строиться на основе взаимного использования возможностей федерального законодательства и законодательства субъектов РФ.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедрах государственного права Санкт-Петербургского государственного университета и государственного и муниципального права Омского государственного университета. Обсуждение результатов исследования и рецензирование работы производилось на кафедре государственного и муниципального права Омского государственного университета.
Теоретические положения и выводы диссертации представлены в пяти опубликованных статьях. Результаты проведенных исследований были использованы при разработке Закона Омской области «Об административной ответственности юридических лиц за нарушение прав инвесторов на территории Омской области», принятого Законодательным Собранием Омской области 9 декабря 1997 г. (приложение 1).
Диссертантом также были подготовлены и направлены в ФКЦБ России предложения по формированию новой организационной структуры данного ведомства.
Внедрение результатов исследования также производилось в Омском региональном отделении ФКЦБ России, где диссертант в 1997-1998 годах работал председателем.
Отдельные положения диссертации были представлены автором на заседании коллегии ФКЦБ России в начале 1998 г., а также на заседании коллегии Администрации Омской области в 1996 г. Кроме того, рассмотрение ряда выводов диссертации было произведено на региональном совещании по вопросам координации деятельности органов государственного регулирования
Ведомости Законодательного Собрания Омской области. - 1997. -№ 4. - Ст. 515.
в сфере рынка ценных бумаг на территории Омской области в апреле 1998 г. и на региональном совещании глав местного самоуправления Омской области в 1997 г.
Теоретические положения диссертации обсуждались диссертантом в ходе стажировок в Комиссии по ценным бумагам и биржам США в г. Вашингтоне в 1997 г., в отделении названной Комиссии в г. Нью-Йорке в 1998 г., а также в Министерстве финансов Франции в г. Париже в 1998 г.
Внедрение результатов исследования осуществлялось диссертантом в учебном процессе Омского государственного университета и Сибирского института фондового рынка.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы, приложений.
Отношения в области рынка ценных бумаг и их административно-правовое регулирование
В период экономической реформы административно-правовое регулирование распространилось на новые сферы общественных отношений. Одной из них является сфера рынка ценных бумаг, стремительно развивающаяся в России с 1990 года. Рынок ценных бумаг - это часть рынка капиталов, где выпускаются и обращаются ценные бумаги (акции, облигации, векселя, жилищные сертификаты, инвестиционные паи и другие бумаги). В экономической литературе рынок ценных бумаг определяется как совокупность отношений по поводу выпуска и обращения ценных бумаг между его участниками . Профессор Е.А. Суханов рассматривает рынок ценных бумаг как совокупность сделок, совершаемых участниками имущественного оборота по поводу ценных бумаг2. Трудно согласиться с предлагаемым подходом, рассматривающим рынок ценных бумаг лишь как "совокупность сделок". По нашему мнению, понятие рынка ценных бумаг охватывает также механизм его государственного регулирования, включающий в себя и систему органов государственного регулирования деятельности на рынке ценных бумаг, процедуры лицензирования, государственной регистрации выпусков ценных бумаг, применения административных санкций к нарушителям законодательства и т.п., что не совсем вписывается в рамки, обозначенные выше. Предпосылками формирования современного рынка ценных бумаг в России стали экономическая реформа и массовая приватизация государственных и муниципальных предприятий. Рынок ценных бумаг - это новый сектор российской экономики. Ценные бумаги выполняют ряд важных рыночных функций: (1) мобилизация капиталов для общественно-значимых целей через выпуск акций, облигаций, жилищных сертификатов - для осуществления инвестиционных проектов, покрытия дефицита государственного бюджета, кассовых разрывов бюджетов; (2) обеспечение функционирования системы взаиморасчетов через выпуск векселей, чеков и др.; (3) обеспечение процесса приватизации в отношении государственной и муниципшіьной собственности через выпуск приватизационных чеков, акционирование государственных предприятий. Российский рынок ценных бумаг в современный период характеризуется следующими проблемами, которые предопределяют направления совершенствования механизмов регулирования в данной сфере: - отсутствие развернутой законодательной базы на федеральном и региональном уровнях, особенно в части административной ответственности за правонарушения на рынке ценных бумаг; - низкая правовая культура населения и уровень знаний инвесторов о рынке ценных бумаг, отсутствие рыночного опыта, непонимание базовых понятий рынка, вследствие чего формируется недоверие к рынку; - нежелание части руководителей акционерных обществ жить по законам рыночной экономики, низкий уровень квалификации руководителей предприятий, недостатки системы финансового планирования (сложности переходного периода от тотально государственной - к рыночной экономике, крах идей либерализма). Названные проблемы являются отчасти следствием того, что в советский период ценные бумаги практически были вытеснены из оборота (за исключением облигаций государственных займов), как чуждый социалистическому строю элемент. Поэтому долгое время в СССР регулирование отношений в сфере рынка ценных бумаг не развивалось. Последние советские научные работы фундаментального плана в области правового регулирования рынка ценных бумаг датируются двадцатыми годами1. Исследование вопросов правового регулирования рынка ценных бумаг в современной литературе до недавнего времени осуществлялось, в основном, с позиций гражданского и финансового права. Теоретические исследования последних лет в области рынка ценных бумаг можно найти у таких современных авторов как М.Ю. Алексеев, В.А. Белов, И.В. Редькин2 и др. В административо-правовой науке специальные исследования по этим вопросам не проводились. По мере развития рынка ценных бумаг в России происходит обособление образующих его общественных отношений в качестве относительно самостоятельной сферы правового регулирования. Общественные отношения, образующие рынок ценных бумаг, требуют комплексного многоотраслевого регулирования. Как уже отмечалось в юридической литературе, что в процессе правового регулирования рынка ценных бумаг имеют свои участки регулирования не только гражданское, но и финансовое и административное право. В исполнении охранительной функции участвуют нормы уголовного права. Таким образом, на стыке правового института ценных бумаг функционально взаимодействуют ряд отраслей права, которые вследствие специфики отраслевых методов правового регулирования способствуют более полноценному и всестороннему урегулированию (охране) данных отношений \
Законодательство РФ в области административно-правового регулирования рынка ценных бумаг
Законодательный массив, регулирующий рынок ценных бумаг, включает в себя более сотни нормативных актов. В правовой литературе уже отмечалось, что законодательство о ценных бумагах формируется как комплексное, объединяющее нормы различной отраслевой принадлежности. Рассматриваемое законодательство в современный период включает финансово-правовые нормы, регулирующие эмиссию государственных займов, уголовно-правовые нормы, обеспечивающие охрану отношений, нормы гражданского права, опосредующие имущественные и неимущественные отношения в этой сфере и административно-правовые нормы, устанавливающие основы государственного регулирования рынка ценных бумаг. В структуре законодательства в области административно-правового регулирования рынка ценных бумаг по юридической силе выделяются следующие основные категории нормативных актов: (1). Конституция РФ; (2). Федеральные законы; (3). Акты Президента РФ; (4). Акты Правительства РФ; (5). Акты федеральных органов исполнительной власти и Центрального банка РФ; (6). Акты органов власти субъектов РФ. В последнее время чаще стали появляться административные договоры, протоколы (например, Протокол согласования разногласий по вопросам регулирования рынка ценных бумаг между Министерством финансов РФ, Центральным банком РФ, Федеральной комиссией по рынку ценных бумаг от 29.05.97 г., утвержденный Правительством РФ ). Законодательство в сфере регулирования рынка ценных бумаг также дополняется арбитражной и судебной практикой . Дополнительная классификация основных категорий нормативных актов і РФ в сфере административно-правового регулирования рынка ценных бумаг может быть дана по следующим основаниям: 1. По территориальной сфере - выделяются федеральные нормативные акты (например, Федеральный закон «О рынке ценных бумаг»); акты субъектов федерации (например, постановление органа исполнительной власти субъекта РФ об организации региональной комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку на территории определенного региона). По мере интеграции РФ в мировую экономику можно предположить, что распространение получат также межгосударственные нормативные акты (например, Директивы ЕС). 2. По отраслевому признаку - выделяются комплексные нормативные акты, содержание нормы различных отраслей права (например. Федеральный закон «О рынке ценных бумаг»); отраслевые акты, содержащие преимущественно нормы административного права (например, положения о порядке лицензирования отдельных видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг). 3. По содержанию - выделяются нормативные акты материального характера (например, положение о ФКЦБ России); процессуального характера (например, положения, регулирующие порядок приостановления и отзыва лицензий на осуществление профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг). 4. По кругу лиц - нормативные акты действующие в отношении эмитентов (например, стандарты эмиссии ценных бумаг); профессиональных участников (например, положения о порядке аттестации специалистов на рынке ценных бумаг); инвесторов (например, положения, регулирующие порядок приобретения крупных пакетов ценных бумаг); органов регулирования (например, положение о генеральных лицензиях на лицензирование профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг). 5. По степени обобщения - выделяются общие нормативные акты, регулирующие отношения в различных сферах (например, Кодекс РСФСР об административных правонарушениях); специальные нормативные акты, регулирующие отношения в определенной сфере (например, положение о порядке ведения реестра именных ценных бумаг). 6. По критерию соподчиненности - выделяются основные акты, содержащие базовые понятия и, как правило, отсылочные нормы (например, примерное положение о региональных комиссиях по ценным бумагах и фондовому рынку), и вспомогательные акты, носящие подчиненный характер (например, положение о филиале региональной комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку). На основе классификации по юридической силе, рассмотрим основные нормативные акты в сфере рынка ценных бумаг. 1. Конституция РФ1 относит регулирование основ единого рынка, финансовое регулирование, включая регулирование рынка ценных бумаг, к исключительной компетенции Российской Федерации (п. «ж» ст. 71). Вместе с тем, административное и административно-процессуальное законодательство относится к совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов (п. «к» ст. 72). Такое сочетание создает предельно ограниченные возможности для самостоятельного регулирования субъектов РФ в сфере административно-правового регулирования рынка ценных бумаг. 2. Федеральные законы. Основным источником законодательного порядка в области административно-правового регулирования сферы рынка ценных бумаг является Федеральный закон "О рынке ценных бумаг", принятый в 1996 г. \ В названном Законе административно-правовые нормы сгруппированы в основном в разделе «Регулирование рынка ценных бумаг». В качестве основных методов государственного регулирования Закон рассматривает: 1. Подзаконное нормотворчество органов государственного регулирования - по установлению обязательных требований и стандартов к деятельности эмитентов, профессиональных участников рынка ценных бумаг; 2. Обеспечение регулируемой процедуры допуска на рынок, осуществляемой органами государственного регулирования по отношению к участникам рынка ценных бумаг - в виде регистрации выпусков эмиссионных ценных бумаг, лицензирования деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг; 3. Осуществление непрерывного контроля в сфере регулирования - за деятельностью эмитентов и профессиональных участников рынка ценных бумаг с целью обеспечения прав владельцев ценных бумаг; 4. Применение мер запрещения и пресечения, а также мер административной ответственности, например, в отношении лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность на рынке ценных бумаг без лицензии. При этом Закон предусматривает возможность осуществления предпринимательской деятельности на рынке ценных бумаг в 7 видах профессиональной деятельности, обозначенных в главе 2 Закона. Иная предпринимательская деятельность на рынке ценных бумаг подлежит запрещению.
История формирования и развитие системы регулирования отношений в области рынка ценных бумаг в России
Начало истории формирования системы правового регулирования в сфере рынка ценных бумаг в России связано с переводным векселем, являющимся одним из старейших видов ценных бумаг, появившимся в России в конце 17 века. Первоначально вексельные отношения регулировались исключительно торговым обычаем, но позднее появилась их законодательная регламентация. Об этом свидетельствует запрещение Боярской думы использовать векселя при уплате таможенных пошлин, из чего можно сделать вывод, что такая практика была распространена среди купцов. В 1729 году был издан Вексельный устав, содержавший целый ряд заимствований из зарубежных уставов. Вексель согласно Уставу признавался ценной бумагой. Вексельное право в России развивалось как международное, при этом в его задачи входило регулирование отношений между торговцами разных государств. Этим объясняется то, что в национальных вексельных уставах так много общего .
Первые государственные облигации появились в России еще в 1810 году в связи с "Планом финансов" М.М. Сперанского. Облигации выпускались сроком на 7 лет на сумму 100 млн. ассигнационных рублей. Предусматривалась выплата процентов в серебряных рублях или золотом в размере 6 % годовых. Фактически облигации были реализованы на сумму около 3,2 млн. руб. Первый внешний заем относится на период царствования Екатерины II, заключившей данный заем в Голландии . В отличие от векселей, в отношении облигаций быстро начал развиваться биржевой рынок, преимущественно на Петербургской бирже.
Другой вид ценных бумаг - акции - появились в России также в 18 веке. Так в 1757 г. была учреждена «Российская в Константинополе торгующая компания» . Вместе с тем история становления акционерных компаний исследована не в полной мере. В связи с развитием системы акционерных обществ в России в 1836 г. было утверждено «Положение о компаниях на акциях», предусматривавшее установление запрета на совершение фьючерсных сделок с ценными бумагами.
По мере развития рынка ценных бумаг формировалась система государственного регулирования в этой области, включающая в себя элементы защиты прав владельцев ценных бумаг, предусматривая обязательное опубликование в печати отчетов о деятельности акционерных обществ.
Определенным свидетельством успехов в развитии и регулировании российского рынка ценных бумаг было доверие иностранных инвесторов, которые всегда очень чутко реагируют на складывающуюся ситуацию. По разным оценкам к началу 20 века около половины облигаций российских государственных и железнодорожных займов находились в руках иностранных инвесторов.
В целом дореволюционное законодательство России отличалось высоким уровнем государственного вмешательства в процессы, протекающие в сфере рынка ценных бумаг. Так, существующие биржи находились под жестким контролем со стороны Правительства, в частности Министерства финансов.
После октябрьской революции 1917 г. произошло свертывание рынка ценных бумаг, были сломаны отработанные механизмы регулирования рынка, отвергнуто законодательство. Это было связано прежде всего с политическими причинами, так как рынок ценных бумаг, да и вообще рынок, невозможно было совместить с системой централизованного государственного управления экономическими процессами. Декретом ВЦИК от 21 января 1918 года «Об аннулировании государственных займов» было предписано, что все государственные займы, заключенные «правительствами российских помещиков и российской буржуазии, перечисленные в особо публикуемом списке, аннулируются (уничтожаются) с декабря 1917 года».
В период так называемой «новой экономической политики», состоялось некоторое возрождение рынка ценных бумаг России. Соответствующие операции были легализованы 20 октября 1922 года Постановлением Совнаркома РСФСР «О фондовых биржевых операциях».
Далее Постановлением Совета Труда и Обороны СССР были учреждены фондовые отделы при товарных биржах, действовавшие на основе устава, утверждаемого СТО СССР по представлению Наркомата финансов и Наркомата внутренней торговли СССР. Фондовые отделы имели определенную самостоятельность в вопросах управления по отношению к товарной бирже. Контроль за их деятельностью осуществлял Наркомат финансов СССР. Однако этот период продолжался недолго и уже в 1930 году Председателем Совета Народных Комиссаров СССР было подписано Постановление о ликвидации всех бирж на территории СССР как организаций, утративших свое значение при переходе к плановому ведению хозяйства.
С 1930 г. до середины 80-х годов в СССР рынок ценных бумаг и система его административно-правового регулирования не развивались совсем, за некоторыми исключениями, включая следующее : в связи с присоединением СССР в 1936 г. к Женевской конвенции о Единообразном законе о переводном и простом векселе было принято "Положение о простом и переводном векселе"3 от 07.08.37 г.; единственный сектор рынка ценных бумаг, который функционировал в советский период - это система государственных займов, выпускаемых в форме облигаций.
На основе рассмотрения истории развития системы государственного регулирования в сфере рынка ценных бумаг выделяются следующие периоды: 1 этап - дореволюционный период (18 век - 1917 г.); 2 этап - советский период (1918-1990 год); 3 этап - российский период (1990 г. - по настоящее время).
Наибольший интерес для исследования представляет, по нашему мнению, третий этап. В научной литературе периодизацию современного этапа дал А.Ю. Голубков, выделивший следующие периоды : 1988-1990 г. - издание законодательства СССР и РСФСР, разрешающего выпуск ценных бумаг и создание акционерных обществ; 1991-1992 г. - закрепление института ценных бумаг в законодательстве СССР и РСФСР; 1993-1994 г. - признание защиты интересов инвесторов одной из важнейших целей государственного регулирования рынка ценных бумаг; 1995 г. - по настоящее время - выведение регулирования на уровень федеральных законов.
Правовой статус и полномочия Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг как исполнительного органа государственной власти, осуществляющего административно-правовое регулирование в области рынка ценных бумаг
Орган исполнительной власти в юридической литературе определяется как самостоятельная структурная единица в системе исполнительной власти, которая реализует функции государственного управления в пределах предоставленных полномочий в определенной сфере1. Другие авторы рассматривают орган исполнительной власти как часть государственного аппарата, действующую от имени государства и по его поручению, имеющую территориальные масштабы своей деятельности, располагающую источниками финансирования . Профессор Д.Н. Бахрах отмечает, что под государственным органом понимается организованный коллектив, образующий самостоятельную часть государственного аппарата, наделенную собственной компетенцией, выполняющую публичные функции, структура и деятельность которой регламентированы правом . Государственное управление в сфере рынка ценных бумаг на территории РФ осуществляется специализированным государственным органом - ФКЦБ России. Ниже рассмотрим специфику ФКЦБ России на основе разработанных в науке административного права подходов к определению административно-правового статуса данного органа исполнительной власти. К признакам органа исполнительной власти в юридической литературе относят : выполнение государственных функций на основе властных полномочий в определенной сфере; закрепление правового статуса на основе положения или закона; право принятия управленческих решений в форме правовых актов, обязательных для исполнения; внутреннюю структуру, включающую аппарат органа и государственных служащих; осуществление финансирования из государственного бюджета; включение в систему соподчинения органов исполнительной власти. В отдельных литературных источниках ФКЦБ России рассматривается как орган исполнительной власти, осуществляющий финансовую деятельность2. По нашему мнению, деятельность ФКЦБ России в меньшей степени связана с осуществлением государством финансовой деятельности, в том числе с выполнением задач по пополнению государственного бюджета денежными средствами, за исключением обеспечения взимания налога на операции с ценными бумагами при государственной регистрации выпусков ценных бумаг и уплаты лицензионных сборов при лицензировании профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг. ФКЦБ России может быть определена как часть государственного аппарата в форме федеральной комиссии, осуществляющей на коллегиальной основе межотраслевую координацию и функциональное регулирование в сфере рынка ценных бумаг РФ. Заметим, что в литературе не выработаны критерии для образования такой организационной структуры исполнительной власти, как федеральная комиссия". Специфика создания органа исполнительной власти по регулированию в сфере рынка ценных бумаг в форме комиссии на основе коллегиального принципа, по нашему мнению, заключается в противоречии единоличного руководства и прямого администрирования природе рынка ценных бумаг и финансового рынка в целом. Это подтверждается международным опытом, предусматривающим в большинстве случаев коллегиальные органы по вопросам регулирования рынка ценных бумаг. Для рассмотрения особенностей правового статуса ФКЦБ России обратимся к разработанным в науке основным параметрам, определяющим правовой статус федерального органа исполнительной власти. При анализе статуса ФКЦБ России автор использовал разработки профессора Д.Н. Бахраха , выделяющего следующие блоки административно-правового статуса органа исполнительной власти: 1. Целевой блок (цели, задачи, функции, принципы деятельности); 2. Организационно-структурный блок (порядок образования, структура, процедуры деятельности и т.п.); 3. Компетенция (властные полномочия, подведомственность). Так И.Л. Бачило" относит к параметрам, определяющим правовой статус федерального органа исполнительной власти дополнительно следующее: установление назначения органа и его места в системе органов исполнительной власти; легитимация цели его образования, определение сферы ведения и деятельности; формулирование его задач и функций; установление полномочий (прав и обязанностей) по осуществлению определенных задач и функций в системе отрасли или сферы его ведения; наделение его правом принимать соответствующие виды актов порядка принятия решений; введение органа, его руководителя и других должностных лиц в систему ответственности за нарушение законности в деятельности органа; установление порядка формирования его структуры штатов; финансирования, порядка ликвидации; установление порядка принятия, реализации и контроля его решений; информационное обеспечение органа исполнительной власти и его подразделений. Названные подходы послужили основой для исследования административно-правового статуса ФКЦБ России в данной работе.
