Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретико-правовые основы федерализма 11
1.1 Теоретические аспекты федерализма, как формы государственного устройства 11
1.2. Историко-правовые аспекты развития российского федерализма 24
ГЛАВА 2. Состояние федеративных отношений на современном этапе развития российской государственности 47
2.1. Конституционно-правовой статус субъектов Федерации 47
2.2. Законодательное обеспечение федерализма в России 56
2.3. Актуальные вопросы реализации федеративных отношений субъектов Российской Федерации между собой и с федеральным центром 69
ГЛАВА 3. Правовое обеспечение развития федеративных отношений в Российской Федерации 109
3.1. Совершенствование законодательного обеспечения федеративных отношений в Российской Федерации 109
3.2. Деятельность прокуратуры Российской Федерации в укреплении конституционной законности в области федеративных отношений 128
3.3. Деятельность Конституционного Суда Российской Федерации по укреплению конституционной законности 159
Заключение 176
Библиографический список использованной литературы 183
Приложения 206
- Теоретические аспекты федерализма, как формы государственного устройства
- Историко-правовые аспекты развития российского федерализма
- Конституционно-правовой статус субъектов Федерации
- Совершенствование законодательного обеспечения федеративных отношений в Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Исследование федерализма и определение его перспективности является сегодня одним из важных научных направлений в изучении феномена власти в человеческом обществе. Указанная проблема представляется актуальной и для Российской Федерации - многонационального государства со сложным, многоуровневым и периодически изменяющимся административно-субъектным делением его территории.
Российская государственность имеет богатую и своеобразную историческую традицию, и, несмотря на преобладающее унитарное начало, идеи федерализма и регионального самоуправления постоянно присутствуют в России на протяжении всего ее существования.
В условиях осуществляемого в настоящее время теоретического и практического поиска путей решения этой проблемы, возникает настоятельная необходимость определенного осмысления происшедших перемен в федеративном устройстве Российского государства на основе синтеза и обобщения накопленного опыта в данном направлении. При исследовании и выявлении возможностей федерализма для Российской Федерации следует исходить из того, что, хотя в мире и не существует абсолютно совершенных моделей государственного устройства, есть государства, выбор которыми той или иной формы организации обеспечивает их внутреннюю целостность и стабильность, мир и согласие проживающих на их территории народов. Применительно к федерации, одна из основных причин такого положения заключается в обеспечении на конституционном уровне четкого разделения государственной власти, ответственности, контроля и надзора за ее осуществлением центром и составными частями государства.
При разработке рассматриваемой проблемы кардинальное значение приобретает изменение точки зрения на принцип территориального деления страны и возможность уменьшения числа входящих в нее субъектов в результате их объединения и существенного укрупнения.
Кроме того, вопросы правового регулирования формы государственного устройства следует рассматривать не только с позиций усовершенствования законодательной базы, но и, прежде всего, с точки зрения разработки механизма реализации и контроля за соблюдением и приведением в соответствие уже дейст-
вующей. При существующем уровне правовой идеологии и психологии граждан и общества в целом законодателю, в первую очередь, необходимо обеспечить наличие и эффективную реализацию отлаженного механизма контроля и надзора во вс.ех сферах государственной деятельности.
Проблемы реформирования государственного устройства Российской Федерации последние годы детально обсуждаются на различных государственных и общественных структурно-иерархических уровнях. Материалы обсуждения показывают отсутствие единого мнения ученых и практических деятелей по многим положениям и функциональным компонентам федерализма в России, что требует их глубокой научно-практической проработки, и, прежде всего с позиций правового обеспечения. Отмеченное положение свидетельствует о необходимости и актуальности проведения целенаправленных научно-теоретических исследований правовых аспектов рассматриваемой проблемы.
Состояние разработанности проблемы. Литературные источники свидетельствуют, что федерализм как государственно-правовой институт определил содержание исследований значительного числа ученых. Вопросы федерализма достаточно активно рассматриваются в трудах отечественных ученых, в частности Р.Г.Абдулатипова, С.А.Авакьяна, A.M. Арбузкина, А.А.Белкина, Л.Ф.Болтенковой, М.В.Баглая, И.Н.Барцица, Н.В.Витрука, С.А.Глотова, В.В.Иванова, Л.М.Карапетяна, А.И.Кима, Л.П.Красовской, О.Е.Кутафина, А.А.Ливеровского, А.И.Лукьянова, А.Н.Муравьева, С.А.Муромцева, С.В.Нарутто, С.А.Осипяна, В.П.Портнова, Э.В.Тадевосяна, И.А.Умновой, О.И.Чистякова, В.Е.Чиркина, Б.С.Эбзеева и Ю.Ф.Ярова. Различные аспекты деятельности органов прокуратуры по обеспечению функционирования федеративного государства освещены в работах А.И.Алексеева, В.И.Баскова, В.Г.Бессарабова, В.З.Гущина, Ю.А.Дмитриева, С.М.Казанцева, А.Н.Ларькова, В.И.Рохлина, В.П.Рябцева А.П.Стуканова, А.Я.Сухарева, В.Б.Ястребова и других специалистов.
Среди зарубежных исследователей заметный вклад в разработку проблемы внесли Х.Борель, А.Гамильтон, Т.Елингер, Ш.-Л.Монтескье, Д.Мэдисон, Д.Кларк, В.Остром, П.Пернталер, У.Райкер и прочие.
Признавая несомненные заслуги отечественных и зарубежных исследователей, вместе с тем нельзя не отметить, что до сего времени практически отсутст-
вуют работы, дающие целостное и системное освещение ведущих аспектов проблемы, и все еще существует несоответствие между оптимальной для России моделью государственного устройства и существующей законодательной моделью, а также между законодательной формой и реальным содержанием межфедеративных отношений. Это подтверждает необходимость разрешения противоречий между возрастающими потребностями в определении реальных перспектив федерализма в России и ограниченными возможностями законодательства страны.
Исходя из изложенного, для проведения комплексной разработки правовых аспектов федерализма в качестве объекта исследования выступают отношения субъектов Федерации между собой и с федеральным центром.
Предметом научного исследования является правовое обеспечение федеративных отношений как взаимосвязанный процесс правотворчества, исполнительной деятельности, а также деятельности прокуратуры и Конституционного Суда Российской Федерации по обеспечению законности и правопорядка.
Цель и задачи исследования. Целью исследования является обоснование приоритетных направлений и разработка механизма совершенствования правового регулирования и реализации федеративных отношений на современном этапе государственного строительства в Российской Федерации.
Для достижения намеченной цели предусматривалось решение следующих задач:
исследовать теоретические основы и исторические аспекты федеративных отношений в России и ряде иностранных государств;
проанализировать основные этапы развития и дать оценку современного состояния российского федерализма, его тенденций и особенностей;
определить направления и перспективы совершенствования правовой базы и федеративной структуры Российской Федерации;
раскрыть содержание деятельности прокуратуры Российской Федерации и Конституционного Суда Российской Федерации в системе формирования и укрепления федеративных основ Российского государства;
разработать предложения по правовому обеспечению развития федеративных отношений в Российской Федерации.
Методология и методика исследования. Методологической основой настоящего исследования выступает общенаучный диалектический метод познания.
Работа базируется на положениях теории государства и права, конституционного права, прокурорского надзора, административного права, криминологии и других сфер правовой науки. В ходе диссертационного исследования применялись метод системного подхода, метод сравнительного анализа, логический, историко-правовой, статистический и другие методы.
Теоретическую базу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых. Нормативной базой послужили Конституция Российской Федерации, конституции и уставы субъектов Федерации, законодательство Российской Федерации и ее субъектов, постановления Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, приказы и указания Генерального прокурора РФ. В качестве фактических материалов использовались статистические сведения, материалы прокурорских проверок, акты прокурорского реагирования, решения Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ по делам о признании недействующими нормативных правовых актов и правовые акты исполнительных органов власти различных уровней.
Оформление, структуризация и обобщение исходной информации проводились с применением современных программных средств компьютерной техники.
Научная новизна состоит в разработке и использовании авторской методологии исследования проблемы совершенствования государственного устройства Российской Федерации и оценке полученных результатов, которые позволили развить теоретические основы науки конституционного права, разработать методические подходы к совершенствованию формы государственного устройства, обосновать перспективы оптимизации федерализма с использованием комплекса различных средств и механизмов правового воздействия.
Научную новизну характеризуют следующие итоговые выводы, выносимые на защиту:
1. Современная российская модель федеративных отношений недостаточно совершенна и имеет ряд существенных недостатков, снижающих надежность и эффективность ее функционирования. Реализация и развитие сложившейся модели характеризуется выраженной законодательно-правовой противоречивостью, нечетким механизмом разграничения предметов ведения и полномочий между различными уровнями государственной власти, отсутствием экономически обоснованных подходов к рационализации субъектного
состава государства и вертикальной структуры его управления. В связи с этим, для создания условий по обеспечению более системного и целенаправленного совершенствования государственного федеративного устройства России представляется необходимой разработка Концепции проведения федеративной реформы в Российской Федерации, охватывающей не только вопросы разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, региональными органами и органами местного самоуправления, но и экономически обоснованную стратегию совершенствования субъектного состава государства, а также ряд других, основополагающих моментов.
2. В настоящее время понятия «субъект Российской Федерации» и «статус субъекта
Российской Федерации» не определены и не закреплены ни в Конституции РФ, ни в фе
деральных законах. Неопределенность этих ключевых положений приводит к появлению
не только различных толкований названных понятий, но и концептуально разных подхо
дов, как в теории, так и в законодательной практике, что ведет к трансформации и иска
жению их сути в нормативных правовых актах различных уровней.
В целях наполнения выявленной нормативно-методологической ниши базо-,, вым теоретическим компонентом диссертантом дано уточненное определение статуса субъекта федерации как совокупности принципов, прав, обязанностей и ответственности, устанавливающих его внутреннее положение, а также положение по отношению к другим субъектам, с которыми он правомочен вступать в правоотношения.
3. В диссертации разработаны методологические подходы к совершенство
ванию и развитию федерализма в России, представленные в виде системы взаи
моувязанных организационно-управленческих, нормативно- и организационно-
методологических, а также аналитико-оценочных мероприятий, осуществляемых
в процессе реформирования государственного устройства различными профиль
ными институциональными структурами Российской Федерации.
Выполнение указанных мероприятий позволит реализовать системный комплексный подход в технологии решения правовых аспектов рассматриваемой проблемы и способствовать созданию условий для последовательного совершенствования организации и функционирования федеративного устройства Российской Федерации с учетом исторических особенностей, традиций и тенденций национального развития Российского государства.
На основе анализа существующей практики делается вывод о том, что наиболее перспективным направлением совершенствования государственного устройства современной России следует признать ориентацию на построение централизованного по своей сути государства с элементами федерализма при условии существенного расширения полномочий и укрепления действующей системы органов местного самоуправления.
В интересах укрепления законности в Российской Федерации предложено внести дополнения в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», устанавливающие надзор за соответствием законам правовых актов Правительства Российской Федерации, изложив абзацы 1,2 и 3 п.2 ст.1 в следующей редакции:
«В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет:
надзор за исполнением законов Правительством Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов' Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина Правительством Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций».
Внести изменения в п.1 ст.21 и п.1 ст.26, взаимосвязанные с п.2 ст.1.
6. Обосновывается необходимость законодательно закрепить право органов
прокуратуры участвовать в конституционном производстве, изложив п.5 ст.35
Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», в следующей редакции:
«Генеральный прокурор Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации принимает участие в заседаниях Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.
Прокурор субъекта Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации принимает участие в заседаниях Конституционного (Уставного) Суда соответствующего субъекта Российской Федерации».
7. В целях повышения эффективности деятельности Конституционного Суда Российской Федерации предлагается: закрепить ответственность за неисполнение, ненадлежащее исполнение или воспрепятствование исполнению решений Конституционного Суда Российской Федерации посредством издания федерального закона; внести изменения в круг законодательных актов, регулирующих деятельность, как Конституционного Суда Российской Федерации, так и других органов и должностных лиц, участвующих в отправлении конституционного правосудия и претворении его решений в жизнь; расширить круг инициаторов судебного процесса и регламентировать участие органов прокуратуры в конституционном производстве. В частности, ст.52 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» изложить в следующей редакции:
«Участниками процесса в Конституционном Суде Российской Федерации считаются стороны, их представители, Генеральный прокурор Российской Федерации, свидетели, эксперты, переводчики».
Теоретическая и практическая значимость. Теоретическое значение работы состоит в дальнейшем развитии теории конституционного права, его методологических основ в области организации государственного устройства, в целях совершенствования правового обеспечения федерализма в Российской Федерации в современных условиях. Положения и выводы, полученные в ходе диссертационного исследования, могут служить основанием для совершеїютвования российского законодательства в сфере правового регулирования федерализма. Они могут быть учтены в процессе планирования и реализации нормотворческой деятельности законодательных - федеральных и региональных органов власти Российской Федерации.
Работа может быть использована в правоприменительной деятельности, а также в процессе преподавания курсов конституционного права и прокурорского надзора.
Апробация и внедрение результатов исследования. Результаты исследования докладывались и получили одобрение на международной научной конференции профессорско-преподавательского состава и аспирантов кооперативных вузов государств-участников СНГ «Научный потенциал - кооперации», обсуждались на второй и третьей научно-практических конференциях молодых ученых «Актуальные проблемы деятельности правоохранительных органов в условиях административной и судебно-правовой реформ» в Научно-исследовательском институте проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации в 2003-2005 гг.
Основное содержание и результаты исследования отражены в 5 печатных работах общим объемом 1,78 п.л., в том числе авторских - 1,71 п.л.
Разработанные в диссертации методологические подходы к оптимизации правового обеспечения федерализма и иные выводы и предложения используются в учебном процессе Московского университета потребительской-кооперации по дисциплинам «Конституционное право» для студентов специальности «Юриспруденция» и «Региональная экономика» по программе послевузовского профессионального образования.
Структура диссертации определяется избранной методологией, целями и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, включающих 8 параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Теоретические аспекты федерализма, как формы государственного устройства
Слово «федерация» происходит от латинского слова «federatio», означающее «союз, объединение». Согласно Энциклопедическому юридическому словарю1 «федерация - это форма государственного устройства, представляющая собой сложное (союзное) государство, состоящее из государственных образований, обладающих юридически определенной политической самостоятельностью». Составляющие федеративное государство государственные образования являются субъектами федерации и имеют свое собственное административно-территориальное деление. Традиционно отличают федеративное государство от унитарного - единого государства, «внутри которого нет государственных образований, а административно-территориальные единицы не обладают политической самостоятельностью»2 и от конфедерации, являющейся объединением самостоятельных государств, сотрудничающих в нескольких сферах действия, но сохраняющих свой суверенитет и остающихся независимыми государствами.
У. Райкер предлагает свое определение федерации - «это государство, имеющее два уровня управления одной и той же территорией и одним и тем же населением, где каждому из названных уровней управления гарантирована автономия, по крайней мере, в одной сфере деятельности».
Автор исследования полагает, что такое определение федерации не является полным, так как основано лишь на одном критерии - количестве уровней государственной власти, однако и с этой точки зрения можно предложить усовершенствованный вариант подобного определения: федерации - это государство, имеющее как минимум два уровня управления одной и той же территорией... Такое уточнение, на наш взгляд, вполне правомерно, так как сейчас все больше федераций становятся приверженцами трехуровневой модели, где третьим уровнем является местное самоуправление (Австрия, Швейцария, Бразилия).
Особенности федеративных отношений в рамках другого теоретического направления исследования объясняются через концепцию «участия» (X. Борель), согласно которой в основу положена идея государственного суверенитета центральной власти и право территорий участвовать в ее осуществлении на основе согласованной воли народа государства. Так, в рамках данной концепции существенным признаком федеративного государства является участие территорий в образовании национальной воли, но единственно суверенной остается лишь центральная власть - так как суверенным государством является федеративное государство, то частные государства, из которых оно состоит, не государства в юридическом смысле слова. Они не представляют верховного характера, который требуется правом для государства.
Ценность данных концепций очевидна, однако нельзя не отметить их ограниченность. В теоретических выводах У. Райкера за основу берется лишь организационно-функциональное начало федерализма, а ограниченность теории участия выражается в том, что объектом анализа оказывается лишь ее одна сущностная сторона - согласование воли для централизации власти.
Представляется, что наиболее фундаментальным является подход к пониманию природы федерального государства как системы организации в обществе государственной власти, самоуправляемой на основе договора (соглашения). Данная теория обосновывается, в частности, в работах В. Острома1. С этих позиций, договор (соглашение) рассматривается не как форма, а как содержание федеративных отношений, основа которых - согласие сторон и самоуправление. С этой точки зрения любая федерация по своей сути - самоуправляемое договорное государство, в котором разделение и осуществление государственной власти на всех уровнях должно основываться на договоренности и самоуправлении, что соответствует и историческому опыту создания федеративных образований. Основатели первого федеративного государства - Соединенных Штатов Америки, были конгрегационалистами, приверженцами федеральной теологии. В «Мэйфлау-эрском соглашении» они взяли на себя обязательство достигать соглашения друг с другом при учреждении гражданских политических органов.
По нашему мнению, подобные идеи закладывались в основу первых федераций и в Западной Европе. Более 700 лет назад был заключен «вечный» договор о союзе трех кантонов, положивший начало Швейцарской Конфедерации. Немецко-говорящие швейцарцы все еще называют свою федерацию словом «Ge-nossenschaft», что означает «товарищество», скрепленное особым обязательством в форме взаимной клятвы. Гражданина Швейцарии называют Eidgenosse -участник соглашения, товарищ, связанный клятвой.
Все первые федеративные государства, как и современные федерации, стремятся принимать за основополагающий - принцип достижения согласия.
Выделяют так же следующие принципы федерализма: - наложения, означающий установление нового юридического и политического строя над бывшим строем унитарных государств. Новое государство обладает государственными признаками (например, полный суверенитет, верховенство федеративного права, прямое действие Конституции и законодательства). - самоуправления и самостоятельности субъектов федерации, осуществляемый в распределении власти, предметов ведения и полномочий, и проявляемый в наличии у них таких государственных признаков, как Конституция, законодательство, государственная власть и символика.
Историко-правовые аспекты развития российского федерализма
Говоря о зарождении российского федерализма, в классическом понимании этого слова, диссертант считает необходимым затронуть глобальные исторические события, предшествующие данному периоду, и отметить важнейшие моменты, которые наглядно иллюстрируют быструю смену государственного строя, переход к совершенно иной форме правления и государственного устройства.
Эволюция федерализма имеет многовековую историю, а конституционно-правовое установление его принципов - около двух столетий. Элементы федерации проявились еще в древнем обществе.
Ясно, что сам федерализм является родовым понятием и включает в себя несколько подвидов, хотя существует мнение, подвергающее критике такой подход. С позиции Л.М. Карапетяна, единственной «моделью» федерализма, является федерализм, и в этой связи можно говорить лишь об особенности федерации, но никак не федерализма1. На наш взгляд, отказ от исследования федерализма на основе выделения его различных моделей вряд ли оправдан. Автор исследования является сторонником научных школ, признающих актуальность исследования федерализма на основе анализа различных его моделей.
Итак, существуют следующие подвиды федерализма: федерация - предполагает учреждение единого центрального правительства, в пределах охвата которого формируется полития, а составляющие ее единицы получают право на самоуправление и на соучастие в общем управлении (США и Швейцария); конфеде-рация (confederation) - была общепризнанной формой федерализма до 1787 г. При нем объединившиеся единицы образуют союз, но в значительной степени сохраняют свой суверенитет и законодательные полномочия (Ахейский союз, Европейский Союз); федератизм (federacy) - асимметричные взаимоотношения между федерированным государством и более крупной федеративной державой. Основой союза является сохранение федерированным государством широкой автономии при отказе от некоторых форм участия в управлении федеративным образованием (США - Пуэрто-Рико и Гуам); ассоциированная государственность (associated statehood) - сходен с описанным выше в той же степени, в какой конфедерация сходна с федерацией (США - Федерированные Штаты Микронезии).
Помимо названных, есть и квазифедеративные формы: унии (Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии); лиги (Ассоциация государств Юго-Восточной Азии); кондоминиумы (Андорра под совместным протекторатом Франции и Урхельского епископа (Испания)); конституциональная ре-гионализация (Италия) и конституциональное самоуправление (Япония) .
Исследованиями установлено, что российский федерализм, исходя из позиций многообразия его моделей, имеет не менее богатую и своеобразную историческую традицию. В этой связи вызывают недоумение позиции разработчиков различных схем государственного устройства России, которые, пренебрегая ею, стремятся опираться в основном на иностранный опыт. Идеи же федерализма и регионального самоуправления присутствуют в России всю ее историю. Можно утверждать, что и будущее страны определится не столько настоящим, сколько прошлым, исходя из богатейшего опыта.
Среди основных факторов, которые влияли и влияют на создание уникальной системы власти в России, можно выделить: географический и демографический факторы - огромные масштабы и расстояния; большие площади малонаселенных территорий при перенаселенности центров; климатические и ресурсно-сырьевые различия; геополитический фактор - положение России между сложившимися европейскими и азиатскими цивилизациями; полиэтнический фактор - традиционная многонациональность населения; экономический - существование различных экономических укладов в жизни народов и регионов, региональное разделение труда.
Элементы федерализма имели место во всем процессе становления и развития России. Люди не владели современной терминологией, не давали определений, но фактически использовали их в целях создания государства.
Летописное начало формирования российской государственности относится к IX в., когда два крупнейших политических центра, Киевский и Новгородский, объединились в результате захвата князем Олегом в 882 г. Киева. Впоследствии он смог присоединить к объединенному Новгородско-Киевскому государству и ряд других княжеств, причем некоторые входили в его состав добровольно. Как пишет В.О. Ключевский1: «В дружине киевского князя мы находим рядом с туземцами и обрусевшими потомками варягов, тюрков, берендеев, половцев, хазар, даже евреев, угров, ляхов, литву и чудь». «Киевская Русь стала своеобразной конфедерацией племен.».
Считается, что процесс собирания русских земель был завершен ко времени правления Ивана Грозного. История показывает, что этот процесс не всегда сопровождался вооруженной борьбой, но хотя некоторые элементы федерализма и присутствовали, но тенденция развивалась к унитаризму. В первую очередь этого требовали внешние условия, поскольку только единое государство могло противостоять сильному внешнему противнику3.
К середине XVI в. Россия присоединяет к себе Казанское и Астраханское ханства, начинается присоединение Сибири. Причем инородцы, принявшие российское подданство, имели существенные льготы по налогам по сравнению с основным населением.
Объединение земель западней Москвы также происходило традиционным образом. Сочетались оба способа: и заключение договоров,, и вооруженная сила. Украина вошла в состав России мирно. В 1654 г., когда в Переславле на площади открылась Рада, Гетман произнес речь, в которой призвал народ принять решение о воссоединении Украины с Россией. Затем старшины, обходя круг, спрашивали у присутствующих: «Все ли тако соизволяете?» В ответ раздавалось: «Все единодушно... чтоб если вовеки вей едино были».4 Протекторат России сказывался благотворно, так как малые территории не могли существовать самостоятельно.
Конституционно-правовой статус субъектов Федерации
В Конституции Российской Федерации и в различных федеральных нормативных актах отсутствует определение и толкование понятий «субъекта федерации» и «статуса субъекта федерации». Анализ нормативно-правовой и научной литературы позволил определить статус (правовое положение) субъекта федерации, как совокупность принципов, прав, обязанностей и ответственности, устанавливающих его внутреннее положение, а так же положение по отношению к другим субъектам, с которыми он правомочен вступать в правоотношения. Правовой статус субъекта РФ определяется в первую очередь ст.5, а также рядом других статей Конституции РФ. В литературе выделяют три вида субъектов: политико-административные единицы, автономно-территориальные образования и государственные образования. Категории субъектов - республики, края, области, города федерального значения, автономные округа и автономная область являются названиями политико-территориальных образований, и представляют собой не суверенные государства и не административные единицы, а государственно-правовые образования, равноправные между собой в отношениях с федеральным центром. Понятие «субъект Российской Федерации» одновременно объединяет названия всех этих образований, не являющихся особыми специально-правовыми формами, а лишь вариантами различных названий субъектов. «Государственные образования существуют лишь в федеральных государствах и обладают такими признаками как наличие собственного законодательства, территориального верховенства или особого характера взаимоотношений с федеральной властью, таковыми считаются субъекты Российской Федерации» . Права и обязанности, определяющие правовой статус- субъекта можно разделить на абсолютные и относительные.2 К первым относится право иметь: - систему нормативно-правовых актов, включающую основной закон (конституцию, устав), законы и иные нормативные правовые акты субъекта РФ; - сухопутную территорию (включая острова), границы которой определяют пространственный предел действия органов государственной власти субъекта; - установленное в Конституции РФ официальное наименование (название); - право республик иметь свой государственный язык и т.д. Ко второй можно отнести право и обязанность: - принимать законы, иные нормативные правовые акты по предметам совместного ведения РФ и субъекта РФ в соответствии с установленной в Конституции РФ процедурой; - вносить в Парламент предложения о пересмотре, поправках и изменении Конституции РФ; - участвовать в процедуре принятия поправок к Конституции РФ в соответствии со ст. 136 Конституции РФ; - выражать согласие на изменение своего конституционно-правового статуса как субъекта федеративных правоотношений; - обращаться к Президенту РФ для осуществления согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и субъекта РФ; - право обращаться в Конституционный Суд РФ; - выражать согласие на назначение прокурора субъекта РФ. Злоупотребление данными правами субъектов РФ является основанием для их ограничения, включая предупреждение об ограничении и отрешение высшего должностного лица субъекта РФ от должности. Кроме вышеперечисленных прав и обязанностей, Конституция РФ устанавливает следующие запреты, относящиеся к субъекту РФ: - присваивать власть в РФ (ч.З ст.З); - принимать законы и иные нормативные правовые акты, противоречащие Конституции РФ (ч.І ст. 15); - применять нормативные правовые акты, затрагивающие права и свободы и обязанности человека и гражданина, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (ч.4 ст. 15); - издавать законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина (ч.2 ст.55); - устанавливать таможенные границы, пошлины, сборы, иные препятствия для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (ч.І ст.74); - устанавливать в качестве государственной любую религию (ст. 14); - устанавливать цензуру (ч.5 ст.29). Конституция РФ обязывает субъекта РФ: - прямо применять Конституцию РФ, которая имеет высшую юридическую силу на территории субъекта РФ (ч. 1 ст. 15); - соблюдать Конституцию РФ и законы (ч. 2 ст. 15); - соблюдать и защищать права и свободы человека (ст.2) и др. Невыполнение этих обязанностей является основанием для привлечения субъекта к конституционной ответственности, хотя сама Конституция РФ ее не предусматривает, и такая ответственность регулируется федеральными законами. В настоящее время существует ряд институтов, правомочных применять меры воздействия к субъектам РФ, однако необходимо совершенствовать как уже действующие (Конституционный Суд РФ, Арбитражный Суд РФ, Прокуратура РФ и т.д.), так и создавать новые процедуры и органы. Целесообразно принять ФЗ «О процедурах преодоления разногласий и разрешения споров между органа- ми государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации».
Совершенствование законодательного обеспечения федеративных отношений в Российской Федерации
Процесс правового обеспечения федерализма, как нам представляется, есть взаимосвязанная последовательность этапов возникновения и реализации определенных блоков правовых отношений, различных по субъектному составу, характеру и объему реализуемых полномочий, но объединенных единой направленностью процесса и достижением общего результата, связанного с построением правового государства. Поэтому в данной главе, автором рассматривается не только этап законотворчества, но и исполнение нормативно-правовых актов, а так же деятельность Прокуратуры и Конституционного Суда Российской Федерации в обеспечении конституционной законности. Механизм обеспечения федеративных отношений в России, с элементами его совершенствования, обоснованными в настоящем исследовании, представлен на рис. 1 (Приложение 1).
Среди функций российского государства особое значение имеет обеспечение целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации. На современном этапе развития, несмотря на позиционирование России как федеративного государства, ослабление унитарного начала подвергнет страну опасности полной дезинтеграции, при этом желательно изменить само предназначение российского федерализма, чтобы он перестал быть средством решения национального вопроса, и превратился в форму демократизации управления государством.
Противоречия между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации, постоянно возникающие спорные ситуации между ними приводят к осознанию неизбежности внесения соответствующих изменений в Конституцию РФ, которые призваны среди прочих мер по модернизации государственно-правовой модели России закрепить и механизмы поддержания единства правового пространства страны. Конституция 1993 г., вбирая в себя положения Федеративного договора, не ввела в текст Конституции положение об участии субъектов РФ и местного самоуправления в осуществлении полномочий по предметам ведения Федерации, что надлежит сделать, если речь идет о формировании единой государственной власти. На первом этапе восстановления властной вертикали целесообразно разработать закон «О единстве государственной власти в Российской Федерации». Основу концепции которого предложил И.Н. Барциц1.
В России существует единая система государственной власти, обеспечивающая защиту ее суверенитета, независимости, государственной целостности и неприкосновенности, защиту прав и свобод человека и гражданина, основу которой составляют органы законодательной, исполнительной и судебной власти, созданные в соответствии с Конституцией РФ и конституциями (уставами) субъектов РФ. Структуру единой системы власти образуют федеральная власть, государственная власть субъектов РФ и местная государственная власть.
Федеральная государственная власть распространяется на всю территорию Федерации, и осуществляется Президентом РФ, Федеральным Собранием РФ, Правительством РФ, Конституционным Судом РФ, Верховным Судом РФ, Высшим Арбитражным Судом РФ и Генеральным Прокурором РФ.
Государственная власть субъектов РФ является неотъемлемой составной частью единой системы власти в России и распространяется на территорию субъектов РФ. Она осуществляется органами законодательной, исполнительной и судебной власти субъектов РФ. Органы государственной власти субъектов РФ несут ответственность за соблюдение Конституции и законов, за действия, нарушающие единство системы государственной власти в Российской Федерации.
Местная государственная власть является неотъемлемой составной частью единой системы государственной власти в России.
Единство государственной власти в системе представительных и законодательных органов государственной власти обеспечивается правом: - участия представительных и законодательных органов субъектов РФ в федеральном законодательном процессе; - участия местных представительных органов в законодательном процессе субъектов РФ; - отмены Федеральным Собранием РФ по заключению Конституционного Суда РФ законов субъектов РФ, нарушающих Конституцию и законы РФ; - отмены представительными и законодательными органами субъектов РФ по заключению конституционных (уставных) судов субъектов Федерации решений местных представительных органов, нарушающих Конституцию и законы РФ, конституции (уставы) и законы субъектов РФ.
Единство государственной власти в системе исполнительных органов государственной власти обеспечивается подчинением: - органов исполнительной власти субъектов РФ решениям федеральных органов власти в пределах, установленных Конституцией и законами РФ; - местных исполнительных органов решениям органов власти субъектов РФ в пределах, установленных конституциями (уставами) и законами субъектов.
В случае возникновения в результате антиконституционных действий органов власти субъектов РФ непосредственной угрозы суверенитету, государственной и территориальной целостности страны, на территории субъекта может вводиться прямое президентское правление, которое вводится указом Президента РФ на основе соответствующего решения Конституционного Суда. Указ Президента РФ о введении прямого президентского правления на территории субъекта подлежит утверждению Государственной Думой. Правовой режим президентского правления определяется федеральным конституционным законом1.
Органы государственной власти субъектов РФ несут конституционную ответственность за действия, нарушающие единство системы государственной власти в Российской Федерации.
