Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические и исторические аспекты федеративных отношений в России и Германии 13
1. Федерация: понятие, классификация, функции 13
2. Основные принципы современных федеративных отношений в России и Германии 41
3. История возникновения и развития федерализма в России и Германии 71
4. Гарантии федерализма в России и Германии 97
Глава 2. Сравнительный анализ распределения компетенции между федерацией и субъектами федерации в России и Германии 103
1. Механизм распределения компетенции между федерацией и субъектами федерации в России и Германии 103
2. Распределение компетенции в сфере законодательной власти между федерацией и субъектами федерации в России и Германии 106
3. Распределение компетенции в сфере исполнительной власти между федерацией и субъектами федерации в России и Германии 134
4. Распределение компетенции в сфере судебной власти между федерацией и субъектами федерации в России и Германии 144
5. Распределение компетенции в сфере международных отношений между федерацией и субъектами федерации в России и Германии 147
Глава 3. Россия и Германия: механизмы правового воздействия центра и субъектов федерации друг на друга 161
1. Влияние субъектов федерации на федеральный центр 161
2. Влияние федерального центра на субъекты федерации 172
Заключение 190
Список литературы 201
- Федерация: понятие, классификация, функции
- Основные принципы современных федеративных отношений в России и Германии
- Механизм распределения компетенции между федерацией и субъектами федерации в России и Германии
- Влияние субъектов федерации на федеральный центр
Введение к работе
Несмотря на обилие существующих в отечественной юридической литературе
работ, посвященных вопросам построения федеративных отношений, необходимость теоретической разработки проблем российского федерализма вовсе не отпала. Проводимая с 2000 года Президентом РФ реформа вертикали государственной власти, непосредственно затронула отечественное федеративное устройство: изменен порядок формирования Совета Федерации; создан Государственный Совет; появились федеральные округа и находящиеся в них полномочные представители Президента РФ; установлены новые механизмы взаимоотношений между федеральной и региональной властью. Реформу федеративных отношений еще рано считать завершенной, пока можно говорить только о ее предварительных итогах. Поэтому в силу своей особой значимости и сложности проблематика федерализма еще долго будет оставаться актуальной темой для российской науки конституционного права.
Нельзя забывать о том, что российский опыт федеративного строительства весьма невелик. Лишь 31 марта 1992 года был сделан первый практический шаг на пути к созданию федеративных отношений в России - был подписан Федеративный договор. На его основе в 1993 г. была принята новая Конституция, которая конкретизировала и развила дальше федеративный принцип государственного устройства России. Реальный федерализм в России существует чуть более 10 лет. В этой связи остаются востребованными теоретические исследования проблем федерализма, а также обращение к зарубежному опыту построения федеративных отношений.
Сегодня как никогда ранее возросла необходимость более широкого использования сравнительного метода в правовых исследованиях.1 Думаю, можно согласиться с мнением немецких юристов К.Цвайгерта и Х.Кетца - "правовые исследования приобретают по-настоящему научный характер только тогда, когда поднимаются выше исследования любой национальной системы".2 Бесспорным плюсом сравнительного метода является то, что с его помощью гораздо проще выявить сильные и слабые стороны изучаемого явления.
1 Нерсесянц B.C. Сравнительное правоведение в системе юриспруденции. // Государство и право. 2001. № 6.
С.5.
2 Цвайгерт К. Кетц X. Введение в сравнительное правоведение в сфере частного права. М., 1995. с. 11; К-
P.Sommermann. Die Bedeutung der Rechtsvergleichung fur die Fortentwicklung des Staats- und Verwaltungsrecht in
Europa. DOV. Dezember 1999. Heft 24. S.1017ff.
Выбор Федеративной Республики Германия в качестве сравнительного примера был обусловлен несколькими причинами. Во-первых, Германию можно отнести к числу старейших федераций мира. По мнению некоторых немецких ученых, "история государственности Германии одновременно является историей немецкого федерализма".1 Поэтому не удивительно, что правовая проработка федеративных отношений в Германии отличается большей тщательностью, чем в России. С этим связаны также порой даже нескромные высказывания отдельных немецких правоведов: "кто желает изучать федерализм во всем его совершенстве, тот должен обратиться к опыту Германии, которая практикует его веками".2
Вторая важная причина, побудившая сравнивать Германию с Российской Федерацией, заключается в том, что автору была предоставлена возможность в качестве студента магистратуры на протяжении полутора лет изучать конституционное право Германии в одном из немецких вузов - Гёттингенском университете, собрать обширный материал для комплексного исследования как российского, так и германского федерализма. В диссертации, в особенности по проблемам федерализма в Германии, использованы оригинальные работы немецких правоведов, большинство из которых на сегодняшний день не переведены на русский язык и их едва ли можно найти в российских библиотеках. В работе широко использовалось немецкое законодательство и его научные, учебные и публицистические комментарии, а также немецкая судебная практика, и, в частности, Конституционного Суда Германии. Многие источники впервые вводятся в научный оборот в России.
При написании диссертации автором использовались и творчески переосмысливались работы таких отечественных правоведов, как Арановский К.В., Баглай М.В., Бекашев К.А., Габричидзе Н.Б., Догржиев Э.П., Зиновьев А.В., Златопольский Д.Л., Кастель Е.Р., Козлова Е.И., Кутафин О.Е., Лепешкин А.И., Лысенко В.Н., Мирошни-кова В.А., Прокопьев В.П., Топорнин Б.Н., Умнова И.А., Чиркин В.Е., Эбзеев Б.С. и др., а также исследования немецких государствоведов и специалистов в области теории государства и права: Бадуры П., Бенды Е., Герцога Р., Дегенхарта К., Драйера X.,
Данное высказывание принадлежит Лерхе П. и на немецком языке звучит так: "Die Geschichte der Staatlichkeit Deutschlands ist zugleich eine Geschichte deutscher Bimdesstaatlichkeit" (Lerche P. Prinzipien des deutschen Foderalismus. in: Deutschland und sein Grundgesetz. Baden-Baden. 1993. S.79).
"Wer den Foderalismus in seinem Raffmement studieren will, muB sich an Deutschland halten, das ihn seit Jahrhunderten praktiziert." - Loewenstein K. Verfassungslehre. 1975. S.318.
Дюрига Г., Закса М., Ипсена Е., Изензее Е., Маурера X., Маунца Т., Маихофера В., Мюнха И., Раушнинга Д., Фогеля В., Хессе К., Циппелиуса Р., Штайна Е., Шнайдера Е. и др. Кроме узко специализированной, юридической литературы России и Германии, в диссертации были также использованы труды выдающихся русских и зарубежных историков, философов и государственных деятелей Гегеля Г.-Ф., Маркса К., Энгельса Ф., Карамзина Н.М., Ленина В.И., Ключевского В.О., Тарле Е.В. и др.
Основной целью представленной работы является комплексное исследование современного российского федерализма под углом зрения сравнительного анализа, сопоставления Российской Федерации с существовавшей и существующей параллельно с ней немецкой федерацией. В диссертации предпринята попытка, выяснить, какое влияние оказывают российские и немецкие традиции, политико-правовые идеи и концепции на развитие общетеоретического знания о природе и сущности федерализма.
Диссертационное исследование ориентировано на решение следующих задач:
сформулировать исходные теоретические положения, а именно определить понятие федеративного государства (федерации), установить в ходе сравнительного исследования общие и особые черты Российской Федерации и Федеративной Республики Германия;
раскрыть основополагающие принципы и функции современного федеративного государства, осуществить типологизацию федераций;
исследовать ход исторического развития федерализма в России и Германии: обозначить исторические причины и предпосылки выбора федеративной формы государственного устройства;
проанализировать современное состояние федеративных отношений в России и Германии, оценить перспективы их дальнейшего развития и выработать общие рекомендации по совершенствованию взаимоотношений центра и субъектов федерации в России.
Методологическую основу исследования образует диалектический метод познания, который подразумевает изучение общественно-политических и правовых явлений в их взаимной связи и обусловленности. Автор стремился отобразить образ российского и германского федерализма, существующего в реальной действительно-
сти; рассмотреть федерализм как динамическое государственно-правовое явление, которое подвержено постоянному развитию. В работе также используется метод сравнения и сопоставления, а именно две его разновидности сравнительно-исторический и сравнительно-правовой. Применение этих методов предполагает, что на основе анализа исторического развития и правовых систем двух стран выявляются их общие и особенные признаки. Кроме того, в диссертации использованы методы: формально-логического, конкретно-социологического, системно-функционального анализа. Равное внимание уделяется исследованию как формально-юридической модели российской и немецкой федерации, так и фактически реализованной в данных государствах системе федеративных отношений.
Диссертация основана на подробном параллельном сравнении федеративных отношений в двух государствах. В силу этого в представленном диссертационном исследовании лишь в ограниченном объеме затрагивается опыт других федеративных государств (США, Чехословакия, СФРЮ).
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, разделенных на параграфы, заключения и списка литературы. Первая глава диссертации охватывает, главным образом, теоретическую базу федерализма в России и Германии; вторая и третья главы посвящены, в основном, практической стороне федеративных отношений: правовым механизмам распределения и реально существующему балансу компетенции федерального центра и субъектов федерации, а также взаимоотношениям между участниками федеративных отношений двух стран.
Научная новизна данного исследования заключается в том, что оно базируется на изучении практики Конституционного Суда Германии, сильно повлиявшей на характер федеративных отношений в Германии. В диссертации учтены все внутригосударственные изменения, произошедшие за последнее время в обеих странах. С особым вниманием исследованы и проанализированы первые итоги начавшейся в 2000 году реформы государственной власти в Российской Федерации, направленной на совершенствование отечественных федеративных отношений.
С момента падения Берлинской стены появилось новое поколение немецких ученых, юристов, политиков, а вместе с ними и новые идеи, новые взгляды на приро-
ду и сущность современной единой Федеративной Республики Германия. Все это нашло свое отражение в настоящей диссертации. Возможно, для большинства тех, кто возьмет в руки эту работу, Германия предстанет в совсем ином, неожиданном ракурсе, который кардинально отличается от широко распространенных в отечественной правовой науке стереотипов и представлений о немецком федеративном государстве. На основе анализа немецкого опыта в работе (см. заключение) высказываются конкретные предложения по оптимизации федеративной структуры российского государства.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Важнейшими принципами федеративных отношений в России являются: 1) равноправие субъектов федерации; 2) принцип приоритета федерального права; 3) принцип тождественности конституционного строя федерации и её субъектов - ч.1 ст. 77 КРФ; 4) принцип единства системы государственной власти. По нашему мнению, нельзя приравнивать содержание ч.З ст. 5 КРФ к принципам федеративных отношений в России. Безусловно, принципы государственной целостности, равноправия и самоопределения народов являются базовыми принципами построения российского государства, однако эти же принципы являются основой построения болыпиства современных унитарных государств.
В качестве принципов федеративных отношений рассматриваются основополагающие, писаные и неписаные положения конституционного права, отвечающие закономерностям развития и функционирования федеративных отношений, обеспечивающие реализацию главных интересов как федерации в целом, так и отдельных субъектов федерации.
Изучение сущности отечественного федерализма приводит к выводу, что в России, как и Германии, наряду с принципами, прямо закрепленными в нормативно-правовых актах, существуют также и неписаные принципы федеративных отношений. Допустимо признать основополагающим принципом федеративных отношений в России принцип федеративной верности (федеративно-дружественного поведения);
2. Предложена классификация федеративных государств в зависимости от специфики их внутреннего устройства на однородные и неоднородные. Однородные федерации состоят исключительно из субъектов федерации, в то время как неоднородные федерации включают в свой состав не только субъекты федерации, но и прочие территориальные единицы ("несубъекты" федерации - например США, где, наряду со штатами, существуют особо управляемые территории - федеральный округ Колумбия и пр.). По нашему мнению, теория асимметричной федерации, положенная в основу одноименной классификации федераций, является спорной, т.к. она фактически отвергает важнейший принцип построения федеративного государства (формально-юридическое равноправие субъектов федерации). Представляется, что данная теория применима исключительно к современной (далеко не рациональной) структуре Российской Федерации. Федерация как форма государственного устройства, независимо от того, в какой стране она существует, обладает общими признаками, к числу которых относятся равноправие и государственность субъектов федерации. При этом государственность субъекта федерации означает наличие у него собственной (хотя и предметно ограниченной со стороны федеральной конституции) государственной власти. Властные правомочия субъекта федерации юридически признаны федерацией. Исходя из этого, федерация - это сложное государство, составные части которого (субъекты федерации) обладают государственностью.
Однако, по нашему мнению, недопустимо ставить знак равенства между субъектом федерации и государством, т.к. в отличие от последнего субъект федерации обладает лишь отдельными признаками государства. В этой связи формулировка ч.2 ст.5 КРФ, согласно которой республики являются государствами, представляется юридической фикцией. Содержание ч.2 ст.5 КРФ представляет собой политическую уступку, на которую был вынужден пойти федеральный центр в 1993 году. На наш взгляд, сегодня данная конституционная норма нуждается в пересмотре или, по меньшей мере, в соответствующем (ограничительном) толковании Конституционного Суда РФ,
т.к. она потенциально способна дестабилизировать развитие Российской Федерации, поскольку содержание ч.2 ст.5 КРФ является формально-юридическим основанием для дезинтеграции Российской Федерации; 3. История и современное состояние Российской Федерации и Федеративной Республики Германия позволяет с большой степенью уверенности выделить главную и отчетливую тенденцию в их государственно-правовом развитии, которая проявляется в движении к «унитарной федерации». Мы считаем, что главными признаками унитаризации современной Российской Федерации являются: 1) концентрация законодательной компетенции в руках федерального центра; 2) сужение договорной практики регулирования федеративных отношений; 3) существование двух властных вертикалей: законодательных и исполнительных органов власти; 4) сосредоточение всей политической жизни на федеральном уровне.
Унитаризация Российской Федерации носит объективный характер и вызвана аналогичными причинами, что и в Германии: строительством социального государства, стремлением к единому правовому пространству и к экономической интеграции регионов. Однако не во всех сферах желательна данная унитаризация федеративной структуры российского государства. Представляется целесообразным либерализовать современное законодательство России о политических партиях1, разрешив деятельность также и региональных партий (т.е. партий одного субъекта федерации). Одной из функции федеративного государства является сохранение и учет региональной специфики. В России есть субъекты федерации, находящиеся в уникальной политической и экономической ситуации (например, Калининградская область), и зачастую их интересы могут лучше всего отстаивать региональные политические движения, а не крупные политические партии. Поэтому деятельность партий одного субъекта федерации была бы оправдана, при этом можно использовать опыт ФРГ, где действуют полити-
1 по нашему мнению, необходимо внести соответствующие изменения в ст.З Федерального закона от 11.07.2001 №95-ФЗ «О политических партиях» // Российская газета. 2001. 14 июля.
ческие партии отдельных земель (например, наиболее стабильная региональная партия - баварский Христианско-Социальный Союз); 4. В России фактически сформирован институт федерального принуждения. В связи с этим предложена классификация мер правового воздействия, которые федеральный центр вправе применять по отношению к субъектам Российской Федерации. В основу классификации положен критерий интенсивности данных мер, поэтому автор диссертации предлагает подразделять их на: 1) меры превентивного характера (приостановление действия актов органов исполнительной власти; институт предупреждения глав субъектов федерации или региональных законодательных органов власти); 2) меры прямого принуждения (отстранение от должности глав субъектов федерации; роспуск региональных законодательных органов власти; институт прямого президентского правления).
Сформулированы практические рекомендации по вопросу совершенствования института федерального принуждения в России, в частности диссертант полагает, что Совету Федерации наряду с правом утверждать президентский указ о введении чрезвычайного положения (п."в" ч.1 ст. 102 КРФ) было бы целесообразно предоставить право его отмены.
В России фактически сложился и получил нормативное закрепление в указах главы государства институт прямого президентского правления, который был апробирован в Чеченской республике. Учитывая значимость данного института для упрочнения стабильности федеративных отношений, целесообразно осуществить правовое регулирование не с помощью норм президентского указа или федерального закона, а посредством соответствующих дополнений Конституции РФ. Важно в качестве гарантий правомерности применения прямого президентского правления закрепить за Советом Федерации право утверждения и отмены президентских указов об использовании данного института в отдельных субъектах Российской Федерации. Практическая значимость исследования состоит в том, что материалы диссертации, включая содержащиеся в ней теоретические выводы и предложения, уже
используются в рамках учебного процесса на юридическом факультете Калининградского государственного университета при изучении и преподавании Конституционного права РФ. К тому же на базе диссертационного исследования разрабатывается спецкурс лекций, посвященный вопросам соотношения федерального законодательства с законодательством Калининградской области.
Выводы и фактические данные, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в работе федеральных органов власти, в частности в законотворческой деятельности по оптимизации и реформированию отдельных звеньев российской федеративной системы.
Практической апробацией результатов диссертационного исследования можно считать успешную защиту в декабре 1999 г. Саленко А.В. магистерской работы в Гёттингенском университете, которая была также посвящена сравнительному изучению российского и германского федерализма (тема: "Der Foderalismus in Deutschland und in Russland: die Vergleichsanalyse"). Данная магистерская работа по существу явилась прообразом настоящей диссертации. Содержащаяся в вышеназванном исследовании научная разработка проблем федерализма использовалась автором при участии в работе научно-практических конференций, посвященным актуальным вопросам Конституционного права России.
Федерация: понятие, классификация, функции
На сегодняшний день в мире насчитывается свыше двадцати федераций, наиболее известными примерами которых являются такие страны как США, Германия, Швейцария, Австрия, Канада, Индия, Австралия, Россия. Несмотря на то, что федеративная форма государственного устройства получила широкое распространение во всем мире, каждая федерация по-своему уникальна и неповторима. Это связано с различными историческими, политическими, социальными, экономическими и прочими условиями становления и развития каждого федеративного государства, а также с тем, что идея федеративного государства не обладает таким универсальным характером как, например, идеи естественных прав человека, демократии или разделения властей. Последние, появившись за много лет до принятия первых конституций, и поныне сохраняют свое неизменное и повсеместное действие. Сегодня эти идеи составляют фундамент современной цивилизации и поэтому законодателю любой страны, в ходе конституционного законотворчества, не нужно заново изобретать велосипед, а достаточно лишь перенять общепризнанные постулаты, путем их закрепления в конкретной конституционно-правовой норме. В этой связи сегодня все демократические государства по своему существу обладают одинаковым характером.
Напротив, каждая федерация может быть федерацией лишь на собственный, национальный лад. В отдельно взятом федеративном государстве используются специфические методы распределения предметов ведения и полномочий, что делает это федеративное государство таким же неповторимым как любого отдельно взятого человека. Таким образом, не существует некой универсальной модели федерации, к которой мог бы прибегнуть законодатель любой страны, конструируя её федеративное устройство в конституции.
Однако уникальность каждого федеративного государства вовсе не означает того, что нет необходимости в теоретическом исследовании проблем федерализма.1 Равно как для биологии важно установить существенные признаки человека, которые отличают его от других живых организмов нашей планеты, так и для конституционного права важно установить те существенные признаки федерации, которые отличают ее от других форм государственного устройства, т.е. признаки, без которых государство не может быть названо федерацией. Но вместе с тем такое исследование должно быть неразрывно связано с изучением национальной специфики отдельного федеративного государства. В данной части работы мы рассмотрим главные (обязательные) и второстепенные признаки федерации, а также проанализируем основные взгляды на природу федеративного государства отечественных и немецких государ-ствоведов.
Федерация представляет собой одну из основных форм государственного устройства, под которым понимают "территориальную организацию государственной власти, соотношение государства как целого с его составными частями."2 Традиционно отечественная наука конституционного права все государства в зависимости от формы государственного устройства подразделяет на две главных группы: унитарные и федеративные. В качестве третьей формы государственного устройства выделяют также конфедерацию.
Унитарным считается государство, в составе которого нет других государств либо государственных образований. Территория унитарного государства подразделяется на административно-территориальные единицы. Государственная власть осуществляется централизованно, едиными для всей страны органами законодательной, исполнительной и судебной власти. Местные органы в унитарном государстве, как правило, находятся в непосредственном подчинении у высших органов власти.
В отличие от унитарного государства федерация представляет собой сложное государство. Сложный характер федеративного государства является одной из причин тех трудностей, которые возникают при попытке дать определение федерации. Если в отношении понятия унитарного государства наблюдается единодушие среди правоведов, то по отношению к понятию федерации все обстоит иначе. В теории государства и права, а также в науке конституционного права России порой можно встретить диаметрально противоположные определения федерации.
Так Миронов О.О. считает, что федерация "есть сложное государство, состоящее из нескольких субъектов, объединившихся для решения общих задач".1 Согласно определению Хропанюка В.Н. "федерация представляет собой добровольное объединение нескольких ранее самостоятельных государственных образований в одно союзное государство"2 По мнению других правоведов "федерация - это сложное (союзное) государство, состоящее из государственных образований, обладающих юридически определенной самостоятельностью".3 Как считает Корельский В.М."федерация - это сложное союзное государство, части которого (республики, штаты, земли, кантоны и т.д.) являются государствами и государственными образованиями, обладающими суверенитетом".4 По определению Ефимова В.И."федерация есть союз нескольких государств, объединившихся для совместного решения общих задач и конституировавших центральную федеральную власть, которая выступает во вне как представитель всего федеративного государства, обеспечивает единство этого государства, проводит на всей его территории единую государственную политику."
Нерсесянц В.С.определяет федерацию как "сложносоставное государство, в котором власть рассредоточена между центральными (федеральными) органами государства и органами его составных частей." Согласно понятию, которое дал Коваленко А.И., федерация это - форма государственного или национально-государственного устройства, основанная на политичесиких образованиях, обладающих определенной государственной самостоятельностью. По мнению Баглая М.В. "федеративное государство - это союз государственных образований, каждое из которых обладает определенной самостоятельностью".3 Как полагает Кутафин О.Е. "федерация - это объединение двух или нескольких государств в одно новое государство".
Основные принципы современных федеративных отношений в России и Германии
Принцип - основное, исходное положение (идейное начало) научной теории или концепции.1 Принципы обладают объективным содержанием, выражают объективно присущие тем или иным общественным явлениям свойства, а также и закономерности их развития. Правильное установление принципов, лежащих в основе формирования и деятельности федерации в России и Германии, имеет исключительное значение для познания качественных сторон федерации и тенденций её дальнейшего развития.
Следует отметить, что российские ученые в отличие от своих немецких коллег уделяют недостаточное внимание вопросу о принципах построения Российской Федерации. Зачастую их выдвижение в качестве основополагающих для федерации не сопровождается глубоким и всесторонним обоснованием. Ряд авторов, говоря о принципах современных федеративных отношений в России, сводят их лишь к содержанию ч.З ст.5 Конституции РФ, т.е. к числу принципов относят: 1) государственную целостность Российской Федерации; 2) единство системы государственной власти; 3) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; 4) равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации. Умнова И.А.среди принципов Российской Федерации выделяет, кроме того, государственный суверенитет Российской Федерации и равноправие субъектов Российской Федерации.
В данной части работы нас интересуют как единые, общие для России и Германии принципы федеративных отношений, так и принципы, отражающие специфическое содержание организации и деятельности федерации в каждой из этих двух стран. Предметом исследования будут являться не только писаные (документально закрепленные) принципы, которые установлены и зафиксированы в правовых актах, но и принципы неписаные (документально не закрепленные), но возникшие и действующие в практике федеративных отношений. Исходя из методических соображений, мы посчитали важным излагать материал таким образом, чтобы сначала были рассмотрены общие принципы федеративных отношений в России и Германии, а затем уже особенные.
Равноправие объединившихся в федерацию субъектов является основополагающим принципом жизни и деятельности, как Российской Федерации, так и Федеративной Республики Германия. Главным образом этот принцип предполагает равенство прав и обязанностей субъектов федерации как во взаимоотношениях между собой, так и в отношениях субъектов федерации с органами государственной власти самой Федерации. Под равноправием подразумевают в первую очередь обеспечение всем субъектам федерации равных возможностей для развития, но ни в коем случае не установление их фактического равенства (уравниловки). Для немецких ученых принцип юридического равенства субъектов федерации является настолько естественным и самим собой разумеющимся, что в правовой литературе, посвященной проблематике федеративного государства, о нем даже не упоминают. Принцип равноправия объединившихся в федерацию субъектов является неписаным принципом федеративных отношений в Германии. То, что Основной Закон Германии закрепляет за всеми субъектами немецкой федерации одинаковый правовой статус (статус земли), как бы и есть главное доказательство их равноправия. Кроме того, как уже было сказано ранее за каждой немецкой землей признается равный государственный статус, т.е. субъекты ФРГ являются государствами. Итак, Основной Закон Германии, прямо не устанавливая юридического равенства субъектов федерации, все же косвенно гарантирует их равноправие.
В России вопрос о равноправии субъектов федерации обладает характерной спецификой. В отличие от Германии Конституция РФ прямо закрепляет принцип юридического равенства субъектов федерации (статьи 5 (части 1 и 4), 72 (часть 2), 76 (часть 4): Российская Федерация состоит из равноправных субъектов федерации.
Однако существуют два аспекта, которые ставят под сомнение этот основополагающий принцип федеративных отношений. Во-первых, уже упомянутый факт признания Конституцией РФ за республиками государственного статуса и отсутствие такого статуса у остальных субъектов Российской Федерации. Решить данное противоречие помогло бы соответствующее толкование ст.5 Конституции РФ Конституционным судом России.1 Во-вторых, неравенство субъектов Российской Федерации прослеживается в том, что Конституция РФ допускает вхождение одних субъектов федерации в состав других (ч.4 ст.66 КРФ). Россия - единственная федерация в мире, в которой одни субъекты федерации могут являться частью других. При этом Конституция РФ устанавливает равноправие всех субъектов федерации. Как справедливо заметил Крылов Б.С.: "Один равноправный не может быть частью другого столь же равноправного. Это противоречит всякой логике. Это бессмыслица."
Что означает "вхождение" одного субъекта Российской Федерации в состав другого? "Вхождение" означает, что край, область, в состав которых входит автономный округ, представляют собой государственно-территориальное образование, включающее наряду с административно-территориальными единицами (муниципальными образованиями) другое государственно-территориальное образование, которое является субъектом Российской Федерации и одновременно составной, хотя и особой, частью края, области. В результате сложилась парадоксальная ситуация, при которой юрисдикция органов государственной власти края, области с одной стороны распространяется на всю без исключения территорию края, области, в том числе и на территорию автономного округа; с другой стороны в соответствии с Конституцией РФ автономный округ является самостоятельным субъектом федерации, вследствие чего вторжение одного субъекта Российской Федерации в компетенцию другого противоречит конституционным основам федеративных отношений.
Механизм распределения компетенции между федерацией и субъектами федерации в России и Германии
Главным отличием российской модели распределения компетенции от немецкой состоит в способах разграничения государственных полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации. Отечественный законодатель закрепил в Конституции 1993 г. два способа разграничения государственной власти между Российской Федерацией и её субъектами: конституционный и договорный. Конституционный способ означает, что разграничение полномочий между федерацией и ее субъектами происходит на основе конституционно-правовых норм, а договорный - на основе норм Федеративного и иных договоров о разграничении государственных полномочий (ч.З ст.11 КРФ).
В Германии используется только один способ распределения государственной власти между федерацией и землями, а именно конституционный. Иначе говоря, в Федеративной Республике Германия разграничение предметов ведения и полномочий основано исключительно на положениях Основного Закона 1949 г. Однако это не означает, что в рамках федеративных правоотношений в Германии вообще не допускается заключение договоров земель друг с другом или земель с федерацией. Недопустимо лишь то, чтобы предметом таких договоров становились конституционно-правовые положения о распределении компетенции в федерации.1 Нормы Основного Закона Германии, устанавливающие порядок распределения предметов ведения и полномочий в федерации, ни при каких обстоятельствах не могут быть изменены договорами или иными соглашениями между участниками федеративных отношений.
В современной России договорный способ разграничения компетенции играет скорее вспомогательную роль. Так, если первоначально Федеративный договор от 31 марта 1992 г. представлял собой действительно главную основу федеративных отношений, то после принятия Конституции РФ 1993 г. главенство в регулировании вопросов федеративных отношений было закреплено за конституционно-правовыми нормами. Теперь в случае противоречий между положениями Федеративного договора 1992 г. и Конституции РФ 1993 г. действует правило приоритета конституционных положений (п.1 раздела 2 КРФ).1
Фактически, после принятия Конституции РФ 1993 г. наметился определенный отход от использования договорного способа разграничения компетенции. Безусловно, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий заключались, но для субъекта федерации заключить подобный договор с каждым годом становилось все труднее и труднее. Прослеживается четкая тенденция к сужению круга предметов, подлежащих правовому регулированию в подобных договорах субъектов федерации с центром. Такие выводы подтверждает анализ 23 договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенных центром с субъектами федерации в период с 15 февраля 1994 г. по 13 июня 1996 г. Закономерность состоит в том, что число уступок со стороны центра с каждым последующим договором неуклонно уменьшалось. Например, если в первых двух договорах (с Татарстаном2 и Башкортостаном3) федеральным центром был признан суверенитет данных субъектов федерации, то в последующих договорах вопрос о суверенитете попросту исчез. Если за Татарстаном, Башкортостаном, Северной Осетией , Саха-Якутией5, Чувашией6 и республикой Коми7 было закреплено право устанавливать и поддерживать международные отношения, то в последовавших договорах этого уже нет.
Стремление федерации к единообразному регулированию распределения предметов ведения и компетенции вылилось в конечном итоге в Указ Президента РФ от 12.03.1996 г. "Об утверждении Положения о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации"1. Важнейшим положением этого документа являлось то, что был установлен запрет на договорной основе перераспределять или изымать предметы исключительного ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, перечисленные в Конституции РФ (ст.71, 72 КРФ). Кроме того, был создан специальный государственный орган, который осуществляет работу над проектами договоров и соглашений федерации и её субъектов - Комиссия при Президенте РФ. Думается, что договорный способ распределения компетенции явился вынужденной мерой, на которую пошел федеральный центр под давлением со стороны субъектов федерации. По мере укрепления своих позиций уже центр, а не субъекты Российской Федерации стал диктовать условия в договорном процессе. Сегодня данный процесс находится под строгим контролем со стороны федерации, что не позволяет субъектам Российской Федерации "торговаться" с центром о государственных полномочиях как это происходило ранее. Поэтому сегодня в России, как и в Германии, главную роль в распределении государственной компетенции между федеративным центром и субъектами федерации играет конституционно-правовое регулирование.
Конституционно-правовой механизм разграничения компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации основан на методе остаточной компетенции. В соответствии с данным методом все, что прямо не отнесено Конституцией РФ к компетенции федерации, является компетенцией субъектов федерации (ст.73 КРФ). В то время как в России разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами носит паушальный характер2 (ст.71,72 КРФ), в Германии механизм распределения государственных полномочий непосредственно связан с принципом разделения властей. При разграничении государственной власти в федерации каждая из традиционных ветвей власти (законодательная, исполнительная и судебная) в свою очередь распределяется между федеративным центром и отдельными землями. Такого рода вертикальное распределение каждой ветви власти требует детального правового регулирования. В этой связи практически половина всех правовых норм Основного закона Германии (5 глав из 11) посвящена одной единственной цели - разграничению компетенции на федеративный центр и земли.
Влияние субъектов федерации на федеральный центр
В рамках федеративных отношений федеральный центр и субъекты федерации находятся в непрерывном взаимодействии друг с другом, совместно участвуют в реализации общегосударственных задач. По существу общефедеральная политика формируется на основе компромисса между устремлениями федерации и её субъектов. В большинстве федеративных государств существуют конституционные механизмы, позволяющие субъектам федерации донести свои потребности и интересы до федерального центра, а при необходимости - и оказать на него правовое воздействие. Механизмы такого рода предусмотрены как в Российской Конституции, так и в Основном Законе Германии. Субъекты федерации могут принимать участие в общегосударственной политике посредством специально создаваемых на федеральном уровне органов, представляющих региональные интересы: в России это Совет Федерации, в Германии - Бундесрат.
Совет Федерации представляет собой одну из двух палат общефедерального парламента - Федерального Собрания РФ. Согласно Конституции РФ (ч.2 ст.95) в состав этого органа входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти.
Несмотря на то, что история существования Совета Федерации невелика и берет своё начало с момента принятия Конституции РФ 1993 г., тем не менее, за это короткое время данный орган успел претерпеть некоторые изменения, в частности был изменен порядок его формирования. Первоначально предусматривалось, что в Совет Федерации в качестве представителей от каждого субъекта Российской Федерации входят глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти.1 Теперь в соответствии с новым федеральным законом от 05.08.2000 г. "О порядке формирования Совета Федерации РФ"2 установлено, что представитель в Совете Федерации от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта федерации избирается данным органом субъекта федерации (ч.І ст.2 закона). Второй представитель субъекта федерации в Совете Федерации - от исполнительного органа власти субъекта федерации - назначается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (ст.4 закона).
Главная цель, которую преследовал федеральный законодатель, устанавливая новый порядок формирования Совета Федерации, состоит в том, чтобы оптимизировать работу данного органа. Согласно Конституции РФ (ст.99) Совет Федерации, как и Государственная Дума, является постоянно действующим органом. Однако фактически до августа 2000 г. Совет Федерации таковым не являлся, т.к. его члены, главы законодательных и исполнительных органов власти субъектов федерации, зачастую были перегружены текущей работой у себя "дома" и не могли на постоянной основе работать в Совете Федерации. В результате страдало качество работы Федерального Собрания.
Современный порядок формирования Совета Федерации позволяет главам законодательных и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации сосредоточиться на работе в регионах и через представителей в Совете Федерации отстаивать свои интересы в федеральном центре. Однако следует отметить, что федеральный закон прямо не устанавливает обязанности новых членов Совета Федерации выполнять указания назначивших (избравших) их должностных лиц (органов) субъектов федерации. В этом состоит одно из важнейших отличий Совета Федерации от палаты представителей земель - Бундесрата. В последнем представители земель обладают императивным мандатом, т.е. должны голосовать так, как это сочтет нужным назначивший их премьер-министр земли. Отсутствие императивного мандата у представителей регионов в Совете Федерации должно компенсироваться возможностью досрочного прекращения их полномочий (ч.2 ст.9 закона).
Главной функцией Совета Федерации является его участие в процессе подготовки и принятия федеральных законов. Через данный орган субъекты федерации получают реальную возможность непосредственно участвовать в федеральном законотворчестве. Принятые Государственной Думой РФ федеральные законы передаются на рассмотрение Совета Федерации и федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации (ч.4 ст. 105 КРФ). Однако Конституция РФ (ст. 106) закрепляет, что особая категория федеральных законов, имеющих особое значение для федерации в целом и отдельных субъектов федерации, подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации, т.е. не могут быть приняты с "молчаливого согласия" последнего. Условно их можно разбить натри группы: 1) бюджет (п. "а", "б", "в" ст. 106 КРФ); 2) международные договоры (п. "г" ст. 106 КРФ); 3) безопасность российского государства (п. "д", "е" ст. 106 КРФ). Таким образом, даже если в установленный Конституцией РФ четырнадцатидневный срок соответствующий федеральный закон не будет рассмотрен Советом Федерации, он не может считаться одобренным и не может быть подписан Президентом РФ.
Хотелось бы особо подчеркнуть, что федеральные законы, регулирующие вышеперечисленные вопросы, подлежат обязательному рассмотрению, а не утверждению Советом Федерации. То есть Совет Федерации должен рассмотреть подобного рода федеральные законы, в результате федеральный закон может быть им одобрен или отклонен. В случае если палата представителей субъектов федерации отклоняет представленный Государственной Думой федеральный закон, последняя в состоянии преодолеть несогласие Совета Федерации и добиться принятия данного федерального закона, если при повторном голосовании за него проголосует не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы (ч.5 ст. 105 КРФ).1
Исключением когда Государственная Дума не сможет преодолеть несогласие Совета Федерации, является законодательная работа над федеральным конституционным законом. Такой закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации (ч.2 ст. 108 КРФ), Конституция РФ прямо закрепляет необходимость однозначного одобрения Советом Федерации федеральных конституционных законов.
