Введение к работе
Актуальность темы исследования предопределяется теоретической и практической значимостью проблемных вопросов, касающихся модернизации государственного устройства Российской Федерации.
Процессы глобализации и межгосударственной интеграции, в которые Россия вступила в начале 90-х годов XX в., вызвали различные реакции. С одной стороны, распад СССР, построенного по принципу «авторитарно-номенклатурного» централизма, привел к усилению центробежных тенденций, послуживших причиной кризиса в отношениях между федеральным центром и регионами и заставивших всерьез рассматривать перспективу преобразования России-федерации в Россию-конфедерацию. С другой стороны, заявленное стремление к вхождению в систему западной демократии, вызвало среди научной общественности дискуссию, в рамках которой отстаивалось мнение о снижении политико-правовой значимости государственного суверенитета, его постепенном «размывании» вследствие конвергенции отдельных государств в межгосударственные объединения, представляющие самостоятельные целостные политические образования «надгосударственного» уровня.
Подписание в 1992 г. Федеративного договора и принятие в 1993 г. Конституции страны не привело к объединению нации и одномоментному прекращению деструктивных процессов в сфере государственно-территориального устройства. Концепция «договорного (кооперативного)» федерализма, принятая за основу взаимодействия федерации и регионов, не только не решала существующих противоречий, но и во многом способствовала их обострению. Вызванный «парадом суверенитетов» кризис отношений «Суверенная Россия – суверенные субъекты» привел к началу «новой Кавказской войны», выразившейся в широкомасштабной федеральной интервенции в Северо-Кавказском регионе страны.
Начало XXI в. было ознаменовано избранием нового российского президента и, как это нередко случалось в отечественной истории, выработкой нового курса политического развития. Свое развитие получила модель «сильного государства», в основу которой была положена достаточно традиционная для России идея о необходимости построения в стране единой вертикали власти. Применительно к государственно-территориальному устройству подобная идея означала стремление к сокращению числа и вместе с тем укрупнению субъектов, ограничение властного ресурса глав региональных администраций, формирование федеральных округов и введение в систему государственного управления института полномочных представителей Президента. В качестве идейно-теоретической основы проводимых преобразований была избрана концепция нормативного (конституционного) федерализма, в рамках которой в противовес концепции договорного федерализма обосновывалась необходимость выстраивания иерархической системы властеотношений централизованного типа, а следовательно, и обеспечения единого и неделимого суверенитета государства.
В настоящий период можно констатировать, определенные успехи, достигнутые в ходе проводимой государственной реформы, однако говорить о том, что все противоречия и коллизии в сфере федеративных отношений решены, конечно нельзя. Создание системы «управляемой (суверенной)» демократии, ориентированной в своем развитии на «диктатуру законности» (естественно федеральной законности – прим. авт.) и неделимый государственный суверенитет, позволило добиться определенной стабилизации во внутренней и внешней политике. Однако подобная система отношений представляет опасность в том смысле, что влечет за собой формирование в обществе (причем на всех его уровнях) персонифицированного образа государственной власти, в рамках которого сама государственная власть как политико-правой институт начинает восприниматься в неразрывной связи с личностью Президента страны.
Для того, чтобы избежать метаний от одной крайности – «парада суверенитетов» к другой – «диктатуре суверена», следует постараться разработать на теоретическом уровне и воплотить в реальную жизнь модель государственного суверенитета, в рамках которой приоритет будет отдаваться не патримониальной (государство как государственный аппарат, управляющий, а по сути владеющий, территорией и народом, на этой территории проживающим), а демократической (государство – политически организованный народ, а также публично-правовой порядок управления обществом) традиции. В рамках подобной традиции обеспечивается сочетание сильного государства, автономных субъектов и свободного народа, объединяемых общей историей и общими перспективами развития.
Стремление к разработке концептуальных оснований государственного суверенитета демократической России в условиях становления системы нормативного федерализма в конечном счете предопределило выбор темы предлагаемого диссертационного исследования.
Состояние разработанности темы диссертационного исследования. Проблемные вопросы, связанные с обеспечением государственного суверенитета в условиях федеративного государства, традиционно рассматривались в контексте двух направлений научных исследований. Первое связано с генезисом и эволюцией понимания суверенитета как свойства публичной политической власти и комплексного признака государства. Второе направление обусловлено формированием концепции федерализма и возникающей в рамках данной концепции проблемы сочетания тенденций централизации и децентрализации в системе государственного устройства.
Рассматривая первое из обозначенных направлений, следует отметить, что идейно-теоретические истоки концепции государственного суверенитета берут свое начало в эпохе Возрождения. Именно в этот исторический период возникает целостная концепция суверенитета, неразрывным образом связанного с фигурой носителя – суверена. Возникновение абсолютистской концепции суверенного государя, управляющего страной по праву владения (патримонии), традиционно связывается с именами таких классиков политико-правовой мысли, как Н. Макиавелли и Ж. Боден.
Идейно-теоретические истоки современной концепции федерализма складываются в Новое время и получают отражение в трудах американских федералистов А. Гамильтона, Д. Джейа и Д. Мэдисона. В дальнейшем вопросы сочетания принципов государственного суверенитета и федерализма исследовались Г. Вайцем, В. Вильсоном, Г. Еллинеком, М. Зейделем, Д. Кальхауном, П. Лабандом, А. Токвилем, В. Уиллоуби и др.
Немаловажное значение проблемам государственного суверенитета и федерализма уделялось русскими учеными. Среди них особо следует выделить Н. Алексеева, В. Гессена, А. Градовского, В. Даневского,
И. Ильина, М. Капустина, М. Каткова, Н. Коркунова, Ф. Кокошкина,
Н. Палиенко, Б. Чичерина, Г. Шершеневича, А. Ященко и др.
Проблеме федерализма уделялось существенное внимание в рамках марксистской политико-правовой мысли, в связи с чем можно констатировать факт возникновения и развития целого направления в политико-правовой мысли – теории социалистического федерализма, основоположниками которой являлись такие мыслители-марксисты, как
О. Бауэр, К. Каутский, К. Реннер, В. Ленин, И. Сталин, и др.
Вопросы соотношения тенденций унитаризма и федерализма затрагиваются в исследованиях современных отечественных ученых. В этой связи следует отметить, что представителями отечественной юриспруденции создан существенный теоретический фундамент, определяющий концептуальные положения, касающиеся понимания государственного суверенитета, системы признаков, характеризующих его как самостоятельный политико-правовой феномен, места суверенитета в системе признаков современного государства. Из множества работ обращают на себя внимание исследования Р.Г. Абдулатипова, С.А. Авакьяна,
С.Н. Бабурина, И.Н. Барцица, Л.Ф. Болтенковой, В.Я. Бойцова, С.Д. Валентея, С.Р. Вихарева, М.В. Глигич-Золотаревой, Д.Л. Златопольского, Т.Д. Зражевской, Д.А. Керимова, А.Е. Козлова, В.И. Крусса, И.Д. Левина, А.И. Лепешкина, А.А. Ливеровского, М.Н. Марченко, Б.Л. Манелиса, Н.П. Медведева, Н.А. Михалевой, Л.В. Сперанской, Ю.Г. Судницына, Б.Н. Топорнина, И.А. Умновой, Н.А. Ушакова, В.Е. Чиркина,
В.С. Шевцова, С.М. Шахрая, Б.В. Щетинина и др.
Отмечая научную разработанность отдельных аспектов диссертационной проблематики, следует указать на то, что вплоть до настоящего времени в юридической литературе отсутствуют научные исследования, в которых осуществлялся бы комплексный междисциплинарный анализ нормативных и институциональных оснований государственного суверенитета в условиях становления в современной России конституционного федерализма.
Предлагаемое диссертационное исследование представляет собой попытку восполнить указанный пробел.
Объект и предмет исследования. В качестве объекта диссертационного исследования рассматриваются общественные отношения, связанные с обеспечением государственного суверенитета России в условиях становления нормативного федерализма.
Предмет исследования составляют понятия, принципы, отношения, в совокупности позволяющие сформировать целостное видение понятий «суверенитет», «федерализм», «нормативный федерализм»; научные представления о формально-содержательных аспектах федерализма, сложившиеся в истории отечественной и зарубежной конституционно-правовой мысли; наиболее значимые проблемы, касающиеся, с одной стороны, тенденций к сохранению государственной целостности России и формированию эффективной системы государственного управления (вертикали власти), а с другой – стремления создать в стране условия, обеспечивающие определенную степень свободы регионов в решении собственных проблем, а также в осуществлении проектов, отнесенных действующей Конституцией Российской Федерации к совместному ведению федерального центра и органов государственной власти субъектов; состояние научных разработок в данной области конституционного права.
Целью настоящей работы является осуществление комплексного конституционно-правового и сравнительно-правового анализа отечественного и зарубежного опыта, накопленного в области федеративных отношений, и создание на основе полученных результатов концепции обеспечения государственного суверенитета России в условиях становления в стране нормативного федерализма.
Достижение поставленной цели предполагает решение ряда задач:
– изучение сущностных и содержательных аспектов понимания категорий «государственный суверенитет» и «нормативный федерализм» в рамках дискурса отечественной и зарубежной конституционно-правовой науки;
– выделение и характеристика основных этапов генезиса концепции федерализма в контексте становления и эволюции отечественной и зарубежной конституционной доктрины;
– определение места федерализма в системе конституционно-правовых институтов государственно-территориального устройства;
– рассмотрение федерализма в качестве фактора, ограничивающего тенденцию абсолютизации государственного суверенитета;
– исследование особенностей нормативного закрепления и практического воплощения института государственного суверенитета в Российской Федерации;
– формулирование предложений по внедрению теоретической модели нормативного федерализма в практику государственного строительства современной России.
Методология исследования. В основу диссертационного исследования положены как общенаучные так и специальные приемы и принципы познания. В процессе рассмотрения проблемы реализации государственного суверенитета в условиях становления в России конституционного федерализма широко использовались методы структурного и функционального анализа, формально-юридический метод, метод сравнительного правоведения. В ходе работы над диссертацией кроме перечисленных использовались методы конституционно-правового моделирования, научного прогнозирования, интерпретации правовых идей и теорий и т. д.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили произведения классиков политико-правовой мысли: Вольтера, Гегеля, Гердера, Дидро, Дюверже, Дюги, Еллинека, Канта, Манчини, Монтескъе, Платона, Реннера, Руссо, Фихте, Цицерона, Эсмена и др. Использовалось и творческое наследие известных русских юристов середины XIX – начала XX в. А.Д. Градовского, В.П. Даневского, М.Н. Капустина, Ф.Ф. Кокошкина, В.Н. Лешкова, Н.И. Палиенко, А.С. Ященко и др.
Теоретической основой диссертационного исследования послужили также труды современных отечественных юристов: С.А. Авакъяна,
В.И. Авдийского, Ю.Е. Аврутина, С.С. Алексеева, П.В. Анохина,
С.Н. Бабурина, В.М. Баранова, М.Н. Бродского, А.М. Величко,
С.Б. Глушаченко, Ю.И. Гревцова, Р.В. Енгибаряна, А.В. Зиновьева,
Т.Д. Зражевской, А.С. Ковтуна, А.Д. Керимова, В.В. Копейчикова,
В.И. Крусса, Х.Х. Лойта, А.А. Ливеровского, Д.И. Луковской, Л.С. Мамута, М.Н. Марченко, В.С. Нерсесянца, Л.А. Нудненко, П.А. Оля,
Ю.В. Пуздрача, Р.А. Ромашова, О.Г. Румянцева, С.Л. Сергевнина,
Л.И. Спиридонова, С.В. Степашина, И.Е. Тарханова, Ю.А. Тихомирова, Л.Б. Тиуновой, И.А. Умновой, А.Г. Хабибулина, С.М. Шахрая,
Д.В. Шумкова и др.
Нормативную основу исследования составили действующая Конституция и национальное законодательство России, конституции и законодательные акты иностранных государств, конституции, уставы субъектов Российской Федерации, нормативно-правовые акты регионального законотворчества, а также договорные акты, связанные с разграничением предметов ведения и распределением полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов.
Научная новизна диссертации определяется как выбором темы, так и подходом к ее исследованию с учетом разработанности соответствующих проблемных вопросов.
В контексте рассматриваемой проблематики автором осуществляется комплексный конституционно-правовой анализ принципов нормативного федерализма, с одной стороны, выступающих в качестве факторов, ограничивающих государственный суверенитет и сдерживающих стремления к его абсолютизации, а с другой стороны, являющихся гарантами сохранения территориальной целостности и независимости современного российского государства как единого субъекта внутригосударственных и международных отношений.
В диссертации проведен всесторонний анализ конституционной модели современного российского федерализма; проанализированы тенденции централизации и децентрализации государственной власти, определяющие содержание механизма взаимодействия субъектов федерации с федеральным центром, показаны перспективные пути оптимизации в данной сфере общественных отношений.
Положения, выносимые на защиту:
1. Ретроспективный анализ динамики становления и развития отечественного федерализма позволяет утверждать, что государственное строительство России осуществлялось под воздействием двух тенденций: регионалистской, в основу которой было положено стремление к созданию в пределах общегосударственной юрисдикции национально-территориальных автономий, и унитаристской, предполагающей безусловное подчинение территориальных администраций общегосударственной бюрократии, замыкающейся на институте главы государства.
2. Сравнительно-правовой анализ конституционно-правовых оснований становления и развития института федерализма позволяет выделить две основные модели: кооперативную и нормативную.
В основу кооперативного федерализма положены принципы формального равенства и узаконенной конкуренции публичных интересов федерации и частных интересов субъектов. Обеспечение баланса разноуровневых интересов федерального центра и регионов обеспечивается за счет практики договорного регулирования.
Нормативный федерализм в основе своей содержит принцип производности интересов субъектов от общегосударственных (федеральных). Взаимодействие федерации с субъектами строится по принципу властеотношений и базируется на единой вертикали государственной власти, в рамках которой политико-правовые и экономические коммуникации региональных и федеральных структур регламентируются общеобязательными нормативными актами – Конституцией государства и федеральными законами. В условиях нормативного федерализма региональное законодательство и акты договорного характера выступают в качестве производных (дополнительных) источников права.
3. Научная оценка кооперативного и нормативного федерализма должна носить не эмоциональный, а рациональный характер. В связи с этим представляются недопустимыми попытки дифференциации названных моделей по принципу определения «правильного» и «неправильного» федерализма. На практике формирование той или иной модели обусловлено рядом факторов как объективного, так и субъективного характера. При этом в зависимости от обстоятельств эти модели могут «мигрировать» и «интегрировать», что предполагает наличие в кооперативном федерализме нормативных начал и, напротив, использование договорной практики регулирования политико-правовых отношений в рамках нормативного федерализма.
4. В современной конституционно-правовой науке и практике государственного строительства наиболее содержательным является восприятие федерализма в качестве комплексного принципа государственного устройства и функционирования, включающего закономерности формирования административно-территориальных образований, их взаимодействия друг с другом и в целом с государством, элементами которого данные образования являются. Принцип федерализма пронизывает всю правовую систему Российской Федерации и выступает тем исходным началом, из которого проистекают остальные принципы, определяющие политико-территориальную структуру современного российского государства.
5. В условиях становления в Российской Федерации нормативного федерализма наиболее дискуссионным является принцип добровольности объединения субъектов. Данный принцип основывается на положениях Конституции РФ как прямо закрепляющих право на самоопределение народов (преамбула, п. 3 ст. 5 Конституции), так и подтверждающих его посредством реализации права субъектов участвовать в решении вопросов об изменении федеративного устройства России, в том числе путем образования новых субъектов Российской Федерации.
6. На современном этапе важнейшее значение приобретает конституционный принцип равноправия субъектов Российской Федерации
(п. 1, 4 ст. 5 Конституции РФ). Данный принцип не следует понимать с точки зрения «математического уравнивания» социально-экономических параметров, характеризующих различные субъекты. Речь, в первую очередь должна идти о признании политико-правового паритета между административно-территориальными образованиями, в совокупности образующими единую страну – Российскую Федерацию. Независимо от численности проживающего в том или ином субъекте населения, его географических масштабов и экономического потенциала, все они равны в основном праве – праве субъекта федеративного государства и в соответствии с этим правом могут отстаивать свои интересы всеми предусмотренными федеральным законом средствами.
7. Проблема обеспечения единства государственного суверенитета в условиях дальнейшей демократизации политико-правовой системы России и ее интеграции в международное сообщество является одной из центральных в системе факторов сохранения национально-государственной целостности полинационального и поликонфессионального российского социума. Разрешение названной проблемы видится в постепенном переходе от национально-территориального принципа построения федерации к политико-территориальному. При этом реализация права на национальное самоопределение предполагает предоставление национальностям и народностям, проживающим на территории единой России, широкой культурно-этнической автономии, выражающейся в создании институтов гражданского общества, не входящих в структуру государственной власти, однако являющихся важнейшей составной частью российской государственности.
8. Принцип нормативного федерализма выступает с одной стороны в качестве фактора двойственного нормативно-правового ограничения, определяющего масштабы свободы реализации внутренних и внешних функций как со стороны субъектов, так и со стороны федерального центра, а с другой стороны – в качестве гаранта единства и целостности общегосударственной политико-территориальной системы при одновременном обеспечении региональной автономии отдельных субъектов.
Теоретическая значимость диссертационной работы определяется комплексным междисциплинарным исследованием широкого круга проблемных вопросов, характеризующих с позиций конституционного права взаимосвязь суверенитета как признака государства и федерализма как принципа государственного устройства.
Сформулированные в работе теоретические положения и выводы могут быть использованы в качестве методологической основы дальнейших научных разработок в данной области, дополняя многие разделы конституционного права России и зарубежных стран, отдельные разделы административного права, общей теории государства и права, а также ряда других отраслевых дисциплин.
Практическая значимость исследования состоит в том, что полученные результаты могут быть использованы:
а) в научно-исследовательской деятельности при исследовании вопросов, связанных с территориальной организацией публичной политической власти;
б) в правотворческой, правоприменительной и правоохранительной деятельности, затрагивающей отношения между субъектами федерации и федеральным центром;
в) при подготовке лекций, проведении семинарских и практических занятий по конституционному праву России и зарубежных стран, теории государства и права, истории государства и права, политологии и
т. д.
г) при подготовке и проведении спецкурса «Государственный суверенитет федеративного государства: конституционно-правовая модель и практическое воплощение».
Апробация результатов исследования. Рукопись диссертации была обсуждена и одобрена на заседании кафедры государственного права Санкт-Петербургского Гуманитарного университета профсоюзов. Результаты исследования получили апробацию в научных статьях, а также в выступлениях автора на международной научно-теоретической конференции «Актуальные проблемы теории и истории государства и права» (Санкт-Петербург, декабрь 2003 г.); IV-ой международной научно-теоретической конференции «Актуальные проблемы теории и истории государства и права» (Санкт-Петербург, декабрь 2004 г.); V-ой международной научно-теоретической конференции «Публичное, корпоративное, личное право: проблемы конфликтности и перспективы консенсуальности» (Санкт-Петербург, декабрь 2005 г.); VI-ой международной научно-теоретической конференции «Постсоветская государственность: проблемы интеграции и дезинтеграции» (Санкт-Петербург, апрель
2005 г.); международной научно-теоретической конференции «Правовые механизмы предотвращения и преодоления социальных конфликтов» (Севастополь, сентябрь 2006 г.) и др.
Структура работы обусловлена целью и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения и списка литературы.
