Содержание к диссертации
Введение
Глава I Общие положения об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления 14
1. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления в системе социальной и юридической ответственности 14
2. Исторические и сравнительно-правовые основы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления 49
Глава II Основания и условия ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления 73
1. Правовые основы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления 73
2. Характеристика оснований и условий ответственности 97
Глава III Виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления 122
1. Ответственность перед государством 122
2. Ответственность перед населением 148
3. Ответственность перед физическими и юридическими лицами 173
Заключение 188
Список используемой литературы 193
- Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления в системе социальной и юридической ответственности
- Исторические и сравнительно-правовые основы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления
- Правовые основы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления
- Ответственность перед государством
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Организация публичной власти в Российской Федерации в настоящий период предполагает наличие двух уровней властных структур - системы органов государственной власти и системы органов местного самоуправления. Среди базовых принципов, определяющих современный статус органов публичной власти, следует указать на участие населения и граждан в управлении делами общества и государства. Это имеет особую значимость для определения статуса местного самоуправления. В данном случае важно подчеркнуть, что, решая вопросы местного значения, местное самоуправление должно действовать строго в соответствии с интересами местных сообществ. Структура конституционного регулирования определяет систему органов местного самоуправления как независимую от системы органов государственной власти структуру, основанную на организационной, компетенционной и экономической самостоятельности местного самоуправления.
Выполняя функции органа власти, местное самоуправление, его органы и должностные лица, должны обеспечить соблюдение общеобязательных правил, установленных действующим законодательством. В этом смысле местное самоуправление нуждается не только в особом механизме реализации, но и в системе гарантий, объективно связанных с созданием системы реальности и эффективности местного самоуправления. При этом следует учитывать, что система гарантий должна предусматриваться для всех основных направлений организации и функционирования местного самоуправления. С другой стороны, и заинтересованные субъекты должны обладать определенными правами, направленными на ограничение "абсолютной" в пределах компетенции местного самоуправления власти местного самоуправления; речь идет о таких заинтересованных участниках, как государство, население, отдельные физические и юридические лица.
Ответственность органов местного самоуправления является как раз одной из гарантий реальности местного самоуправления, характеризующих законность деятельности местного самоуправления и, одновременно, обеспечивающих защиту интересов населения. Институт ответственности местного самоуправления преследует специфические цели, которые определяются в целом целями, стоящими перед населением при решении вопросов местного значения. Эти цели соответствуют основной задаче, стоящей перед населением муниципального образования, - самостоятельном и под свою ответственность решении вопросов местного значения. Как и муниципальное право, институт ответственности органов местного самоуправления носит комплексный характер, и призван, прежде всего, обеспечить всестороннюю защиту интересов не только населения и отдельных лиц, но и государства. С этой стороны, институт ответственности органов местного самоуправления нуждается в особом государственно-правовом механизме реализации.
Действующее законодательство о местном самоуправлении, регламентирующее вопросы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, достаточно разнообразно и порой противоречиво. Объяснение этому лежит в структуре самого законодательства. Отнесение вопроса о принципах организации местного самоуправления к вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации определило два уровня нормативных правовых актов, посвященных этому вопросу. Это, с другой стороны, объясняет те неоднозначные подходы к решению этого вопроса, которые имеют место в различных субъектах Российской Федерации. В то же время изменения федерального законодательства вызывают смену акцентов в вопросах правового регулирования. Одновременно следует учитывать и нарабатываемую практику реализации вопросов ответственности в системе местного самоуправления.
Закрепление в Конституции РФ в качестве основ конституционного
строя идей построения демократического правового государства с развитой
системой местного самоуправления обуславливает постоянный интерес к
изучению и научной разработке вопросов гарантированности местного
самоуправления, определения эффективных рациональных форм
функционирования органов и должностных лиц местного самоуправления,
защиты законных интересов личности, населения и государства и
применения в этих целях института ответственности. Однако, в единой
системе, комплексе, применительно к органам и должностным лицам
местного самоуправления, названные проблемы остаются
малоисследованными.
Таким образом, актуальность избранной диссертантом темы определяется, с одной стороны, важностью развития и достаточной правовой регламентацией местного самоуправления, как одной из основ конституционного строя Российской Федерации и, одновременно, право населения на решение вопросов местного значения, а, с другой стороны, недостаточностью научной разработки института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Указанные обстоятельства объясняют необходимость комплексного рассмотрения конституционных и других нормативно-правовых положений, влияющих на статус как органов и должностных лиц местного самоуправления, так и самого местного самоуправления в целом.
Степень научной разработанности темы. К настоящему моменту по вопросам юридической ответственности, местного самоуправления и статуса органов и должностных лиц местного самоуправления написано немало научных работ, монографических изданий и учебников. Однако в них не рассматриваются в комплексе и не разработаны в научном плане вопросы статуса органов и должностных лиц местного самоуправления как специальных субъектов ответственности. Отсутствие достаточной научной проработки проблемы отражается и на правовом регулировании этих
вопросов как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях, в силу чего нормативно-правовая база этого вопроса не лишена пробелов, неточностей и противоречий. В этой связи, с учетом того, что построение демократического правового государства в Российской Федерации требует эффективного участия в этом процессе местного самоуправления, требуется дальнейшая теоретическая разработка этих проблем на уровне диссертационного исследования и внесение на этой основе предложений по совершенствованию законодательства по вопросам местного самоуправления и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, а также соответствующей правовой легитимации этой стороны функционирования местного самоуправления в Российской Федерации.
Методологические основы диссертационного исследования. При написании работы диссертантом применялись общенаучные методы, используемые при рассмотрении проблем в теории права и отраслевых юридических науках. Так, в частности, при исследовании сущности ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления и особенностей правового статуса органов и должностных лиц местного самоуправления, автор опирался на формально-юридический, системный, конкретно-исторический, сравнительно-правовой анализ и социологические методы, а также метод восхождения от абстрактного к конкретному и от конкретного к абстрактному. В процессе работы использованы такие частно-научные методы, как метод моделирования, толкования, общелогические методы анализа, синтеза, обобщения и аналогии.
Теоретическую базу диссертационного исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых, работающих в области общей теории государства и права, конституционного права, муниципального права, уголовного права, административного права, гражданского права. Прежде всего, исследовались взгляды ученых на институт юридической ответственности и особенности отраслевой юридической ответственности. Исследовались работы Авакьяна С.А., Алексеева А.А., Алексеева С.С,
7 Алехина А.П., Ардашкина В.Д., Барабашева Г.В., Бахраха Д.Н., Братуся С.Н., Васильева В.И., Выдрина И.В., Емельянова Н.А., Красавчикова О.А., Козлова Ю.М., Козловой Е.И., Кутафина О.Е., Краснова М.А., Иоффе О.С., Лейста О.Э., Личичана О.П., Малеина Н. С, Пионтковского А.А., Постового Н.В., Ровного В.В., Румянцева О.Г., Самощенко И.С., Собчака А.А., Строговича М.С., Умновой И.А., Фабричного С. Ю., Фадеева В.А., Хропанюка В.Н., Черкасова А.И., Чиркина В.Е., Шиндяпиной М.Д., Шишкина СИ., Шишкиной Н.Э., Шона Д.Т., Шугриной Е.С., Югова А.А., Явича Л.С. и других. При написании работы использовалась и анализировалась практика правового регулирования вопросов организации и функционирования органов местного самоуправления в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов РФ.
Предметом диссертационного исследования выступают различные теоретические конструкции и концепции российских и зарубежных ученых, нормативные правовые акты, правоприменительная практика в области установления ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в Российской Федерации.
Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления местного самоуправления и применения по отношению к органам и должностным лицам местного самоуправления отдельных видов юридической ответственности.
Цели и задачи исследования. Основной целью работы является комплексное изучение и исследование особенностей применения к органам и должностным лицам местного самоуправления отдельных видов юридической ответственности. Для достижения поставленной цели соискателю предстояло решить следующие задачи:
- на основе анализа различных научных взглядов выявить и раскрыть содержание и существенные признаки юридической ответственности в современный период применительно к ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления;
научно обосновать природу, содержание и своеобразие ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления;
выявить на основе анализа правовых актов и правоприменительной практики модель правового регулирования вопросов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в современных условиях;
выявить отдельные недостатки практики привлечения к ответственности органов и должностных лиц местного самоупрацления как на уровне теоретического обоснования этого института, так и с точки зрения качества правовых норм и их применения;
обобщить предложений и выводов автора по отдельным вопросам исследуемой темы.
Эмпирическая база исследования. В ходе исследования проанализирован значительный объем эмпирического материала. Нормативная правовая база исследования представлена Конституцией Российской Федерации, федеральными нормативными правовыми актами, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами, регулирующими вопросы ответственности в системе местного самоуправления. В ходе исследования использовались решения Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, аналитическая информация Министерства юстиции РФ, Генеральной прокуратуры РФ, Управления Администрации Президента РФ по вопросам местного самоуправления.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что на диссертационном уровне, в комплексе, исследованы вопросы теоретического и практического использования института ответственности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, позволяющие сделать новые выводы о сущности статуса местного самоуправления, характере деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления и особенностях взаимоотношений органов и
9 должностных лиц местного самоуправления с государственными органами, населением муниципального образования, с физическими и юридическими лицами; проводится анализ различных видов юридической ответственности в системе местного самоуправления и практики ее реализации. На защиту выносятся следующие положения:
Совершенствование системы организации публичной власти в современных условиях выявило необходимость теоретического осмысления и правового регулирования вопросов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления как элементов ответственности в системе органов публичной власти. В этом смысле юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления рассматривается как неблагоприятные последствия за конкретные противоправные действия (бездействие) или решения органов и должностных лиц местного самоуправления. Облеченная в особую правовую форму и гарантируемая посредством различных государственных институтов, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления может выражаться в применении мер государственного или приравненного к нему принуждения за неисполнение установленного нормами права должного поведения или ненадлежащее выполнение установленных правовыми нормами обязанностей.
Природа ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в существенной степени определяется тем, что они являются органами публичной власти. Являясь субъектами процесса осуществления публичной власти, органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность как за нарушение действующего законодательства, так и за ненадлежащее осуществление своих функций и задач. В этом смысле - это ответственность власти, ответственность за состояние законности в правотворческой и правоприменительной деятельности на местном уровне. Одновременно следует указать на то, что пока еще действующий Федеральный закон «Об общих принципах
10 организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 № 154 устанавливает ответственность органов местного самоуправления перед населением при наличии специфического основания - утраты доверия населения, т.е. той категории, которая имеет, прежде всего, морально-нравственное содержание. Это, как и иные факторы, в конечном счете свидетельствует как о сугубо юридическом, так и политическом наполнении содержания ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.
С точки зрения оснований применения ответственности в отношении органов и должностных лиц местного самоуправления, следует различать фактическое и юридическое основание ответственности. Фактическое основание ответственности представляет собой совершение правонарушения как противоправного виновного действия (бездействия) органа или должностного лица местного самоуправления. Кроме этого, фактическим основанием ответственности может выступать ненадлежащее осуществление возложенных на органы и должностных лиц местного самоуправления полномочий, т.е. неэффективное, объективно не решающее задачи, стоящие перед органами и должностными лицами местного самоуправления. Юридическое основание представлено существованием нормы права, устанавливающей юридическую ответственность за совершенное деяние.
Нормативная правовая основа ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в настоящее время претерпевает весьма существенные изменения, связанные с изменением приоритетности в закреплении данного вопроса на федеральном уровне, региональном уровне и в муниципальных правовых актах. Это связывается с усилением позиций Конституции Российской Федерации, и в значительной степени отображает процессы централизации власти в государстве. Одновременно следует
Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ : федер. закон от 28 авг. 1995 г. № 154-ФЗ // Собр. законодательства РФ. - 1995. - № 35. - Ст. 3506.
признать необходимость общих базовых подходов к регулированию вопросов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления как элемента гарантированности местного самоуправления, как одной из основ конституционного строя Российской Федерации. Роль законодательства субъектов РФ в этом смысле должна сводиться, . в лучшем случае, к фиксации соответствующих федеральных стандартов в системе. местного самоуправления и выявлении региональных особенностей местного самоуправления, опять же в рамках дозволенного федеральным законодательством. Применительно к вопросам ответственности, это допустимо только в вопросах ответственности перед государством, в той части, где речь идет об особенностях осуществления государственной власти в субъектах РФ. В то же время можно говорить о конкретизации правового регулирования вопросов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления на уровне муниципальных правовых актов, прежде всего устава муниципального образования, особенно в вопросах. ответственности перед населением.
5. Местное самоуправление, решая свои задачи, действует в интересах граждан, населения, общества в целом. Оно - логическая часть государства и в этой связи решает, в том числе, и общегосударственные задачи. Конкретные формы этого единства различны, однако существует определенная сфера их взаимодействия, в которой государство наделяется правом контроля и стимулирования направленности и активности деятельности органов местного самоуправления. Проявлением этого может выступать контроль, в том числе за исполнение федеральных законов, законов субъектов РФ и уставов муниципальных образований, а также возможность привлечения органов и должностных лиц местного самоуправления к ответственности перед государством в случае нарушения норм права. Наступление ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством может быть связано не с нарушением конституционных норм и предписаний текущего
12 законодательства РФ и субъектов РФ, а с ненадлежащим исполнением или неисполнением этих государственных полномочий. Правда, необходимо заметить, что передача органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий происходит на основании закона.
Формами ответственности органов и должностных лиц местного
самоуправления перед государством выступает уголовная,
административная, дисциплинарная, материальная, а также специальная
ответственность, выражающаяся в прекращении полномочий того или иного
органа или выборного лица в установленных законодательством формах(
роспуска представительного органа местного самоуправления, отрешения от
должности главы муниципального образования, главы местной
администрации).
6. Ответственность перед населением, до принятия Федерального Закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации» , в качестве основания для наступления ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления предусматривала утрату доверия. Термин "утрата доверия" не был раскрыт в федеральном законодательстве, следовательно, содержание его должно было быть отображено в региональном законодательстве. Сам термин "доверие" изначально не является правовой категорией, однако, будучи закрепленным в законе, получает правовое наполнение, что может свидетельствовать, в конечном итоге, о морально-нравственном и политическом аспекте понимания института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением.
Новый федеральный закон не конкретизирует основание ответственности. Данный вопрос должен быть урегулирован уставом муниципального образования, что предполагает изначально определенною
2 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федер. закон от 6 окт. 2003 г. N ІЗ 1-ФЗ // Собр. законодательства РФ. - 2003. - №40. - Ст. 3822.
13 произвольность изложения данного вопроса в зависимости от мнения населения либо представительного органа местного самоуправления. Однако такая мера ответственности депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления как их отзыв, предусматривает, что единственным основанием ответственности должны выступать только их конкретные противоправные решения или действия (бездействие).
Теоретическая и практическая значимость заключается в том, что предполагаемые в нем выводы и рекомендации могут быть использованы для совершенствования законодательства в части регулирования общественных отношений по вопросам ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Ряд отдельных предложений может найти свое выражение в правотворческой и правоприменительной деятельности органов местного самоуправления.
Кроме того, данная работа может быть применена в научно-исследовательской и преподавательской деятельности, при подготовке научных работ, учебных пособий и курсов,, чтении лекций, проведении практических занятий по конституционному и муниципальному праву.
Апробация результатов исследования
Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре конституционного права Юридического института Иркутского государственного университета.
Основные положения работы отражены в опубликованных автором в 1998-2004 годах семи научных статьях, представлялись на научных конференциях и использовались диссертантом при проведении занятий по муниципальному праву в Юридическом институте Иркутского государственного университета.
Структура диссертации. Цели и задачи исследования обусловили структуру диссертации, состоящей из введения, трех глав, восьми параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления в системе социальной и юридической ответственности
Как любой социально-правовой институт, местное самоуправление нуждается не только в особом механизме реализации, но и в системе гарантий, объективно связанных с созданием системы реальности и эффективности местного самоуправления. При этом следует учитывать, что система гарантий должна предусматриваться для всех основных направлений организации и функционирования местного самоуправления. С другой стороны, и заинтересованные субъекты должны обладать определенными правами, направленными на ограничение "абсолютной" в пределах компетенции местного самоуправления власти местного самоуправления; речь идет о таких заинтересованных участниках, как государство, население, отдельные физические и юридические лица. В этом отношении можно провести определенную параллель с системой гарантий законности деятельности государства, при которой существуют четкие гарантии прав и интересов граждан и коллективных субъектов. Бесспорно, что данная ассоциация не является полной, так как по своей природе государство и местное самоуправление - это совершенно разные социальные институты, однако они призваны решить один вопрос - об организации публичной власти в обществе; тем самым можно предположить и сходные методы и гарантии деятельности этих форм организации власти.
Гарантированность местного самоуправления, провозглашенную Конституцией РФ в статье 123, следует, в свою очередь, рассматривать в нескольких основных направления, соответствующих отдельным аспектам понятия «местное самоуправление». Традиционно местное самоуправление рассматривается как одна из форм организации публичной власти; как одна из основ конституционного строя РФ; как право населения, связанное с решением вопросов местного значения. Все эти элементы понятия "местное самоуправление" характеризуют разную направленность функционирования этого института. Одновременно каждому из этих аспектов соответствует свой комплекс мер, гарантирующих его действенность.
Ответственность органов местного самоуправления является как раз одной из гарантий реальности местного самоуправления, характеризующих законность деятельности местного самоуправления и одновременно защиту интересов населения. Как средство реализации интересов населения, институт ответственности местного самоуправления преследует специфические цели. Они непосредственным образом вытекают из тех задач, которые стоят перед населением при решении вопросов местного значения. Это соответствует основной задаче, стоящей перед населением муниципального образования, - самостоятельном и под свою ответственность решении вопросов местного значения. Как и муниципальное право, институт ответственности органов местного самоуправления носит комплексный характер, и призван, прежде всего, обеспечить всестороннюю защиту интересов не только населения и отдельных лиц, но и государства. С этой стороны, институт ответственности органов местного самоуправления нуждается в особом государственно-правовом механизме реализации. Поскольку в соответствии со статьей 72 Конституции РФ4 вопросы организации местного самоуправления находятся в совместном ведении РФ и субъектов РФ, то можно предположить, что этот вопрос должен быть урегулирован в законодательстве как федеральном, так и региональном. При этом следует признать более точной ситуацию, при которой федеральный законодатель закрепил бы основные принципы данной ответственности.
Определенная законодательная база на федеральном уровне уже имеется - это и Конституция РФ, и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"5. Это вытекает из роли местного самоуправления в современных условиях. В частности, как отметил Президент Российской Федерации в своем ежегодном послании, "именно здесь, и в первую очередь - на уровне административных единиц - органы местного самоуправления часто осуществляют функции органов государственного управления. По факту это так"6. В конце 90-х годов XX века в России начали развиваться интересные с политической точки зрения процессы, вытекающие из несовершенства существовавшей модели осуществления власти. Эти процессы аналогичны процессам, происходившим в РФ в 1991 - 1993 годах во взаимоотношениях Федерации и субъектов Федерации, они взаимосвязаны и объясняются множеством причин, но как бы то ни было, "органы местного самоуправления также стали перетягивать на себя полномочия, в основном полномочия субъектов Федерации" . Безусловно, что сильная государственная власть предполагает определенное разделение предметов ведения и полномочий между уровнями власти, однако в данном случае были разрушены те взаимоотношения, которые должны были определять в конечном итоге эффективность государственной власти в РФ. "Мы создали "острова" и отдельные "островки" власти, но не возвели между ними надежных мостов... Теперь все уровни власти поражены этой болезнью. Разорвать этот порочный круг - наша общая обязанность" . Именно с этой целью летом 2000 г. были внесены изменения в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"9(далее по тексту - ФЗ №154), которые, безусловно, следует расценивать как усиление позиции федерального центра по отношению к существующему местному самоуправлению. Справедливости ради необходимо отметить и аналогичные процессы в отношении субъектов РФ. Это свидетельствует, прежде всего, о том, что федеральная власть постепенно усиливает свое влияние на функционирование органов и должностных лиц местного самоуправления, в том числе и в вопросе о приоритетности и всеохватности правового регулирования. При этом "повышение ответственности руководителей субъектов Федерации и законодательных собраний должно сопровождаться ростом ответственности глав муниципальных образований".
Исторические и сравнительно-правовые основы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления
Следует сказать, что использование института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления не является "ноу-хау" современного российского законодателя. При разработке модели местного самоуправления в РФ использовался прогрессивный опыт досоветской России, эффективные механизмы, применяемые при осуществлении местного самоуправления в современных зарубежных государствах. Прежде всего, следует несколько слов сказать о возникновении местного самоуправления. Идея местного самоуправления получила свое практическое выражение не так давно - в конце XVIII - начале XIX веков. Немецкие ученые Г.Штимпфл и Х.Шоллер связывают понятие "местное самоуправление" с событиями Великой французской революции, что, по их мнению, отображает факт самостоятельности общины по отношению к государству. Они прямо утверждают, что понятие "самоуправление" впервые стало употребляться в связи с местным самоуправлением71. Ряд авторов считает, что "понятие "самоуправление" формируется в правовой науке в 1850-е гг., а до того и законодательство, и административная наука Германии вели речь только о местном и территориальном управлении. На этот счет можно высказаться более категорично: немецкое местное самоуправление связано с именем барона фон Штейна (по другим источникам — Штайна) и проводимой им местной реформой, начало которой было положено в 1808 г. Сведения о более раннем происхождении местного самоуправления мы находим у Л.Велихова. Характеризуя значение термина "самоуправление", он отмечает, что наиболее полно и широко его толковали еще в Англии XVIII столетия, откуда данное понятие было заимствовано в 50-х гг. XIX в. Германией и в 60-х гг. Россией". «...Само становление же местного самоуправления было связано с процессами перехода от феодальной организации к современному индустриальному обществу. Оплотом нарождавшейся буржуазии являлись города, требовавшие самостоятельности в управлении местными делами, свободы общинного управления от надзора и вмешательства со стороны центральных властей. С середины XIX в. подобного рода управление на местах стало именоваться местным самоуправлением, что отражало определенные реалии того времени Аналогично в решении вопроса о местном самоуправлении в тот период развивается и правовая научная мысль. Исследуя вопрос о сущности местного самоуправления, решается, прежде всего, два основных аспекта: во- первых, какова природа общественных дел, каковыми ведает местное самоуправление и в чем отличие их от дел государственных. Попутно определяется и происхождение этих дел - обобщенно: установлены ли они самим государством, либо возникли независимо от него. Во-вторых, в этой связи определяется особый характер взаимоотношений, возникающих между государством и общинными самоуправляемыми единицами. В этом основное значение общественной теории местного самоуправления, государственной теории местного самоуправления, хозяйственной теории местного самоуправления и иных. Целью настоящей работы не является определение основных моментов этих и иных теорий местного самоуправления, однако их объединяет общность критерия исследования природы местного самоуправления - отношение к государственным институтам. И лишь в последующем с возникновением теории социального обслуживания населения, социал-реформистскими теориями изменился и угол исследования этого вопроса. За основу была взята качественная характеристика их полномочий.
Правовые основы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления
При анализе комплекса формально-юридических источников, регламентирующих ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, мы должны исходить из установленного законодательством РФ и законодательством субъектов РФ принципа ответственности перед населением муниципального образования, физическими и юридическими лицами, перед государством в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъекта РФ.
Налицо три основные вида субъектов, перед которыми несут ответственность органы и должностные лица местного самоуправления. Им соответствуют свои основания и специфические меры ответственности. Но кроме этого, различаются и источники, закрепляющие их ответственность. Их общая характеристика представляет из себя следующее: 1. Ответственность перед населением. Особым основанием наступления ответственности по статье 48 ФЗ № 154 выступает утрата доверия. Меры ответственности регламентируются федеральным, но и региональным законодательством. В ряде субъектов РФ были приняты нормативно-правовые акты об отзыве выборных должностных лиц и роспуске представительных органов местного самоуправления. Кроме этого порядок и условия наступления их ответственности могут быть закреплены также уставами муниципальных образований.
ФЗ № 131 в статье 71 устанавливается общее правило об ответственности перед населением. В данном случае важно учесть, что ответственность перед населением несут лишь депутаты, члены выборных органов местного самоуправления и выборные должностные лица местного самоуправления. При определении основания ответственности, законодатель относит нас к нормам, которые должны быть сформулированы в уставе муниципального образования. Обращает на себя внимание общее правило, согласно которому ответственность должна быть предусмотрена в уставе муниципального образования, что порождает развитие муниципального нормотворчества в данном случае, при этом общими рамками этого нормотворчества выступает сам ФЗ № 131. Принципиально важная норма, устанавливающая в нашем случае критерии ответственности перед населением, определяется в статье 24 ФЗ № 131. Основанием для-отзыва указанных субъектов может выступать лишь их конкретные противоправные решения или действия (бездействие) при условии подтверждения в судебном порядке. Таким образом, основной акцент в правовом закреплении вопросов ответственности перед населением смещается на уровень устава муниципального образования с учетом его соответствия нормам федерального законодательства. 2. Ответственность перед физическими и юридическими лицами. При этом следует заметить, что должностное лицо местного самоуправления нельзя привлечь к гражданско-правовой ответственности, поскольку он не является субъектом гражданского права. В соответствии со ст. 16 Гражданского Кодекса РФ99, в случае совершения незаконных действий должностным лицом местного самоуправления, гражданско-правовую ответственность за это будет нести орган местного самоуправления. Органы же местного самоуправления в соответствии со ст.20 ФЗ №154 являются юридическими лицами. Это означает, что они самостоятельно выступают в качестве субъектов гражданского оборота и несут ответственность за совершаемые ими действия. На них в полном объеме распространяется действие норм гражданского, гражданско-процессуального и арбитражного законодательства. Исходя из разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами, следует признать приоритетность в данном случае федеральных нормативно-правовых актов. Данное положение полностью подтверждается статьей 41 ФЗ №131, устанавливающей возможность обладания статусом юридического лица только в отношении органов местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования.
В любом случае речь может идти о возложении на органы и должностных лиц местного самоуправления ответственности возместить причиненный их действиями (бездействием) или решениями ущерб, то в силу действия статьи 71 Конституции РФ 1993 г1 эта сфера подлежит регулированию со стороны федерального закона. Данный вывод подтверждается содержанием статьи 76 ФЗ № 131, относящей правовую основу данного вида ответственности исключительно на уровень федеральных законов. 3. Ответственность перед государством. В соответствии со ст.49 Федерального Закона РФ "Об общих принципах местного самоуправления-в РФ"101 ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления наступает перед государством лишь в случае нарушения ими Конституции РФ, конституции (устава) субъекта РФ, федеральных законов, законов субъекта РФ, устава муниципального образования. Кроме этого, возможно наступление ответственности за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий, но лишь в той мере, в какой эти полномочия были обеспечены необходимыми материально-финансовыми ресурсами. Применение конкретных мер ответственности связывается с характеристикой правонарушения, совершенного органом или должностным лицом местного самоуправления. Речь может идти о привлечении виновных лиц, прежде всего, к дисциплинарной, административной, уголовной и гражданско-правовой ответственности. Кроме этого, в соответствии с главами 37-39 Трудового Кодекса РФ , должностное лицо местного самоуправления может быть привлечено к материальной ответственности. Естественно, что в данном случае основная роль в регулировании этого вида ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления принадлежит нормативно-правовым актам РФ и субъектов Р.Ф.
Ответственность перед государством
Местное самоуправление, решая свои задачи, действует в интересах граждан, населения, общества в целом. Оно логическая часть государства и в этой связи решает, в том числе, и общегосударственные задачи. Конкретные формы этого единства различны, но при этом всегда необходимо исходить из того, что природа их сотрудничества не позволяет сделать вывод о подчиненности одного другому, хотя бы потому, что у них разные предметы ведения, они различаются как характером, так и силой своих предписаний. Однако, тем не менее, существует определенная сфера их взаимодействия, в которой государство наделяется правом контроля и стимулирования направленности и активности деятельности органов местного самоуправления. В частности, статья 51 ФЗ № 154 закрепляет обязанность такого государственного органа, как прокуратура РФ, осуществлять контроль, в том числе, за исполнением федеральных законов, законов субъектов РФ и уставов муниципальных образований органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Статья 77 ФЗ № 131 расширяет и конкретизирует этот перечень, отнеся к нему наряду с органами прокуратуры РФ иные государственные органы, в части контроля за осуществляемыми органами местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Проявлением этого может выступать возможность привлечения органов и должностных лиц местного самоуправления к ответственности перед государством.
ФЗ № 154 и ФЗ № 131 определяют ответственность органов местного самоуправления перед государством и населением как важнейший принцип функционирования системы местного самоуправления. Нормативно-правовой основой ответственности органов местного самоуправления перед государством являются федеральное и региональное законодательство, а также уставы муниципальных образований. Неправомерные действия того или иного органа или должностного лица местного самоуправления влекут за собой применение специальных мер принуждения с целью восстановления нарушенного порядка. Эти меры применяются органами государства и от имени государства, поэтому данный вид ответственности в Федеральном Законе назван ответственностью перед государством.
ФЗ № 154 в статье 49 определил общее основание данного вида ответственности - нарушение органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции РФ, Конституции, Устава субъекта РФ, федерального закона, закона субъекта РФ, а также устава муниципального образования. Статья 72 ФЗ № 131 дополняет этот перечень случаями ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий. Одновременно, как это уже указывалось, данные нарушения могут выступать как основания ответственности и перед населением муниципального образования, что может повлечь инициирование процедуры роспуска того или иного органа или отзыва должностного лица. В этой связи говорить об ответственности перед государством необходимо с большой оговоркой, так как устав "выражает волю населения муниципального образования, и нарушение его ближе примыкает к основаниям ответственности перед населением данного муниципального образования" . Как обоснование логической последовательности упоминания данного деяния как основания наступления ответственности перед государством необходимо указать, что именно государство в данном случае установило независимость местного самоуправления, закрепило его предметы ведения, создало механизм гарантированности реализации своих предписаний, а также предписаний местного самоуправления. Тем самым был установлен особый порядок организации управления на муниципальном уровне. Еще раз напомню, что установлено это было самим государством. Как следствие этого всякое нарушение установленного государством порядка управления, тем более, если это касается самих конституционных его основ, каким является местное самоуправление, должно вызывать применение особые мер; выражающих оценку как деяний, так и виновных в этих деяниях. Формами ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления выступает уголовная, административная, дисциплинарная, -материальная, а также специальная ответственность, выражающаяся в. прекращении полномочий того или иного органа или выборного лица. Вполне естественно, что применение уголовной, дисциплинарной ответственности возможно только к должностным лицам и иным представителям местного сообщества, так как изначально субъектом этих видов ответственности выступают именно физические лица, а не коллективные образования. Для непосредственной реализации этого вида ответственности органов и представителей местного сообщества необходимо наличие нормативно-правовой базы, закрепляющей основания и процедуру привлечения их к ответственности.
