Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 . Теоретические и правовые предпосылки возникновения и развития местного самоуправления в г. Москве
1 . Теоретические основы местного самоуправления в г. Москве стр.9
2. Становление и развитие системы местного самоуправления в г. Москве стр.26
3.Конституционно-правовой статус г. Москвы как субъекта Федерации и муниципального образования стр.53
Глава 2. Организационно-правововое обеспечение местного самоуправления в г. Москве
4. Правовые основы местного самоуправления в г. Москве стр.73
5. Организационные основы местного самоуправления в г. Москве стр.96
6. Проблемы совершенствования организационно-правовых основ местного самоуправления в г. Москве стр.119
Заключение стр.148
Библиография стр.152
- Теоретические основы местного самоуправления в г. Москве
- Становление и развитие системы местного самоуправления в г. Москве
- Правовые основы местного самоуправления в г. Москве
- Организационные основы местного самоуправления в г. Москве
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Местное самоуправление, являясь одной из величайших основ конституционного строя России и форм народовластия, неотъемлемой частью системы управления обществом, занимает ведущее место в системе демократических преобразований государственного и общественного устройства России.
В последние годы в России был осуществлен ряд мер, направленных на становление и развитие местного самоуправления. Однако его основные принципы, даже закрепленные в Конституции России и федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», реализуются во многих регионах медленно, неполно и неэффективно. Причины этого кроются не только в отсутствии целостной теории как системы научных положений осуществления и развития местного самоуправления, но и в низких темпах нормотворческой деятельности, в субъективизме и формально-бюрократическом отношении к его реализации на практике.
В то же время, история свидетельствует, что государство и общество нуждаются в функционировании местной власти и ее органов управления в сложные периоды своего развития не в меньшей степени, чем в благоприятные годы.
Преодолеть кризис, восстановить утраченное можно быстрее и успешнее, опираясь на органы местного самоуправления, а через них — на местные сообщества. В связи с этим актуальной и одной из важнейших задач наук конституционного и муниципального права является активное Содействие в устранении причин, сдерживающих становление и развитие местного самоуправления, создание научно обоснованных положений его реализации.
Среди приоритетных задач в области местного самоуправления, требующих глубокого анализа и выработки системы научных и методологических рекомендаций, важное место принадлежит исследованиям его организационных и правовых основ существования на местном уровне. Ведь основополагающим признаком местного самоуправления согласно Конституции РФ является самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения и распоряжения муниципальной собственностью. В любом местном сообществе, в т.ч. и в Москве, являющейся субъектом Федерации и одновременно субъектом самоуправления, наиболее продуктивна та модель местного самоуправления, которая позволяет максимально развивать инициативу и максимально стимулирует самоорганизацию экономических и политических сил населения.
Степень разработанности темы. Комплексный характер исследуемой проблемы обусловил необходимость обращения не только к работам ученых юристов, теоретиков и практиков, но и к трудам политологов, экономистов, философов, социологов, историков права и государства.
Проблемы общественно-политических отношений, возникающих в процессе организации и деятельности местного самоуправления и его органов, рассматривались в трудах таких российских ученых как С.А. Авакьян, Т.В. Атаманчук, Т.В. Барабашев, А.А. Безуглов, В.И. Васильев, Ю.А. Дмитриев, М.А.Краснов, О.Е. Кутафин, А.В. Лазуткин, А.Я. Слива, Ю.А. Тихомиров, В.И.Фадеев, К.Ф. Шеремет и др.
Отдельным сферам и аспектам местного самоуправления посвящены работы С.С. Алексеева, Р.А. Ахмеджакова, В.И. Лысенко, Б.М. Топорни-на, Е.С. Шутриной, Ф.М. Измайлова, Л.И. Попова, В.В.Тоболина и др.
Теоретическими источниками исследования являлись диссертации таких русских ученых как В.П. Безобразов, А.И. Красильников, Л.А. Велихов, В.Н. Гессен, Н.Д. Градовский, Н.М.Коркунов, Н.И. Лазаревский и др.
Источниковую основу диссертации составила обширная нормативно-правовая база местного самоуправления в г.Москве.
Объектом исследования являются правовые основы, принципы и формы организации местного самоуправления в городе федерального значения Москва, а также историко-правовой анализ развития городского самоуправления, практика и роль органов и должностных лиц местного самоуправления в решении местных вопросов и их взаимоотношения с государственными органами.
Предмет, цели и задачи исследования. Предметом исследования являются государственно-правовые теоретические и практические аспекты процесса становления, развития и осуществления местного самоуправления в г.Москве, использование в новых исторических условиях отечественного и зарубежного опыта местного самоуправления в этой сфере.
Цель работы заключается в том, чтобы на основе общетеоретических идей построения демократического, социального и правового гоеударетЕ^а, децентрализации государственной власти, верховенства прав и свобод человека и гражданина, построения открытого гражданского общества и его местных сообществ, анализа действующего законодательства и современной практики, комплексно исследовать правовые, теоретические и практические аспекты осуществления местного самоуправления в г.Москве и определить пути его развития и совершенствования в свете принятия 20.03.2001 г. «Концепции дальнейшего развития местного самоуправления в г.Москве.
Предмет и цель исследования определили круг взаимосвязанных задач, решение которых составило содержание данной работы:
- выявить тенденции и закономерности развития самоуправления в г.Москве:
рассмотреть мало разработанные в литературе теоретические вопросы , связанные с анализом самоуправления в г.Москве;
исследовать механизм осуществления самоуправления в условиях столичного города и внести предложения по его совершенствованию;
исследовать формы и методы деятельности органов самоуправления столицы РФ и особенности их взаимодействия с органами государственной власти;
- внести предложения по совершенствованию правового регулиро
вания местного самоуправления в г.Москве.
Методологической основой исследования является общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него чаетнонаучные методы: сравнительного правоведения, историко-юридический и конкретно-социологический, формально-юридический, лингвистический и др. Их применение позволило диссертанту исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимости, выявить некоторые тенденции, сделать обобщения.
Научная новизна работы. Диссертация представляет собой комплексное, логически завершенное монографическое исследование, посвященное анализу теоретических организационно-правовых вопросов осуществления местного самоуправления в условиях г.Москвы.
В исследовании предпринята одна из первых попыток в новых конституционных и правовых условиях Российской Федерации комплексного и систематического рассмотрения общетеоретических, правовых и практических проблем данной темы. В диссертационном исследовании также содержится предложения по совершенствованию федерального и регионального законодательства, в т.ч. нормативно-правовой базы местного самоуправления.
В научный оборот впервые введена обширная практика становления и развития местного самоуправления в г.Москве, дана оценка этапов его
6 развития и на основе этого сформулированы рекомендации, направленные на совершенствование организации и деятельности системы столичного местного самоуправления.
В диссертационном исследовании сформулированы и обоснованы новые теоретические положения, цели и практические выводы, предложения и рекомендации, которые и выносятся на защиту:
Анализ текущего законодательства г.Москвы в сфере местного самоуправления и его правоприменения выявил непоследовательный, противоречивый его характер и потребность создания целостной системы научных и организационных положений осуществления и развития местного самоуправления, гармонизации и унификации федерального и регионального законодательство, с учетом имеющегося исторического опыта.
Исходя из теории народного суверенитета в диссертации защищается концепция о том, что современное местное самоуправление в г.Москве по своей природе является государственно-общественным институтом, составной частью единой власти. Одновременно оно представляет собой децентрализованный и организационно обособленный институт, обеспечивающий жизнедеятельность населения.
В связи є актуальностью проблемы обеспечения конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления в диссертации обосновывается возможность и необходимость двух-трехуровневой организации местного самоуправления на основе системы принципов и механизмов взаимодействия местных сообществ в г.Москве, когда в границах муниципального образования имеются иные муниципальные образования.
4. Исследование традиционных и новых форм непосредственной де
мократии, сложившихся в г.Москве, позволило более достоверно оценить
состояние и перспективы местного самоуправления и предложить меха
низмы расширения и совершенствования участия населения в решении
вопросов местного значения. В диссертации обосновывается необходи
мость закрепления в законодательстве г.Москвы перечня вопоосов обще-
городского значения, которые должны находиться в исключительном ведении самого населения, а, следовательно, в обязательном порядке подлежат вынесению на референдум. Предлагается также пересмотреть систему выдвижения кандидатов на муниципальных выборах, установить правовую регламентацию проведения народного обсуждения важнейших вопросов местного значения, а также собраний с отчетами перед населением органов и должностных лиц муниципальных образований.
5. В работе делается вывод, что наибольший объем вопросов местно
го значения будет и впредь решаться в основном через органы и должно
стных лиц местного самоуправления. В связи с этим обосновывается объ
ективная закономерность и необходимость, с одной стороны развивать и
совершенствовать формы представительной демократии в системе мест
ного самоуправления г.Москвы, с другой стороны, — укреплять правовой
статус и повышать эффективность деятельности органов должностных
лиц муниципальных образований.
6. В исследовании обосновывается необходимость на современном
этапе укрепления вертикали власти, применения гибкой корректной сис
темы контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного
самоуправления со стороны органов государственной власти г.Москвы с
предоставлением им права приостанавливать до решения суда решения и
постановления органов и должностных лиц местного самоуправления,
противоречащие законодательству.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что сформулированные в нем теоретические положения и выводы развивают и дополняют отдельные правовые институты муниципального и конституционного права, а также ряд разделов этих учебных дисциплин. Материалы диссертации могут быть использованы в качестве основы для последующих научных исследований, законотворческой деятельности, преподавания учебных курсов «Конституцион-
ное право» и «Муниципальное право», а также при чтении специальных учебных курсов на юридических факультетах высших учебных заведений.
Апробация результатов диссертационного исследования получила выражение в докладах на заседании кафедры «Конституционного и международного права» Московской Академии МВД России, в выступлениях на научных конференциях адъюнктов и соискателей Академии, в публикациях по рассматриваемой проблеме. Ряд положений диссертации использовался в ходе проведения учебных занятий по курсу «Конституционное право» и «Муниципальное право» в Московской Академии МВД РФ.
Структура диссертации.
Структура диссертации определена содержанием темы. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка литературы.
Теоретические основы местного самоуправления в г. Москве
Первичным уровнем среды обитания человека является поселение . Среди двух форм поселения (город и деревня) явно преобладает город. Одним из результатов урбанизации стала особая организация общества, основными признаками которой выступает преобладание центростремительных тенденций в размещении производства и расселении людей, что приводит к концентрации экономической и социальной жизни в крупных городах. Преобладающая часть населения оказалась сосредоточенной в сравнительно (с сельским расселением) небольшом числе населенных пунктов. Города стали узловыми пунктами, координирующими деятельность всего общества. Предметом нашего исследования стало городское самоуправление, т.е. самоуправление города как особой административно-территориальной единицы.
Прежде чем начать рассмотрение собственно городского самоуправления следует определить, что такое город и в чем его отличие от сельского поселения. Городами в разное время и в разных странах называли явления с весьма различными сущностными признаками. Точки зрения, с которыми разные ученые подходили к дефиниции города, можно разделить на несколько групп или теорий. Долгое время наиболее распространенной являлась так называемая «количественная теория». Приверженец этой теории К.Бюхер писал: «Населенные места можно различать теперь лишь по количеству жителей"». Согласно этой теории, городом называется значительное и длительное скопление людей на сравнительно незначительной территории, в противоположность деревням и селам с их обычно небольшим количеством жителей. Все особенности города объяснялись только аккумуляцией людей на небольшой территории. Такое определение затрагивает важный признак города, отличающий основную массу городов от сельских поселений и объясняющий многие их особенности, но не дает достаточно полного представления о сущности города. «Политико-административная теория» (основоположник - английский ученый Райт) подходит к понятию города с правовой точки зрения и признает городом «такое поселение с определенной территорией, которому государственной властью присвоены особые административные права» или «отличное от деревни правовое и податное положение». Конституирующим моментом в образовании города выдвигается соответствующий акт государственной власти . Этот признак действительно отличает город от деревни. Во все времена и во всех странах правительства имели реестровые списки городов и деревень. К городам применялись отличные от деревни правила, особая административная и налоговая политика. В административной классификации российских городов начала века просматривается сочетание количественного и политико-административного подхода. Различались губернские и областные, уездные и окружные, безуездные и заштатные города. Из губернских городов выделялись столица - Санкт-Петербург со своим особым статусом. Степени количественного и политико-административного значения городов в большинстве случаев совпадали. В 1904 году насчитывалось 20 крупных (свыше 100 тыс. жителей) городов, из них 17 было отнесено к губернским городам; средних городов было 175, из них 65 принадлежали к губернским, 93 - к уездным и 17 - к безуездным и заштатным. Из всего числа малых городов (455) губернских было 6, уездных - 343 и безуездных —106. Так называемые города-села (меньше 5000 жителей) распределялись так: 173 из них принадлежали к уездным и 120 к безуездным и заштатным городам1.
Недостатком политико-административной теории является то обстоятельство, что она проводит это разграничение формально, механически. Для научного исследования важен не столько сам факт государственной классификации существующих поселений, сколько понимание тех сущностных признаков населенного пункта, по которым она производится.
«Социальная теория муниципалитета», стремясь устранить недостаток предыдущей точки зрения, добавила к феодально-политическому признаку более существенный момент - признак внутренней социальной структуры города. Сторонник этой теории П.П.Анциферов писал: «Город есть место приспособленное для общежития социальной группы сложного характера, внутренне дифференцированной и получившей определенную правовую форму» . Эта теория выделяла не только формальный, но и социальный признак, действительно характерный для большинства городов. Вполне удачная для своего времени, она, однако, в современных условиях не всегда применима, т.к. и в современных крупных сельских поселениях вполне возможен социально дифференцированный состав населения (крестьяне, рабочие, служащие). Степень дифференциации населения, таким образом, далеко не всегда может служить критерием для разграничения города и деревни.
Много сторонников имела «экономическая теория муниципалитета», согласно которой, понятие города обосновывалось с точки зрения экономического анализа. В.Зомбарт, например, считал, что «город является большим поселением людей, которое пользуется для своего содержания произведениями чужого земледельческого труда»" .
Становление и развитие системы местного самоуправления в г. Москве
Вопросы становления и развития местного самоуправления в г, Москве тесно связаны с общими проблемами развития России, укреплением ее государственности, поиском оптимальных путей сочетания эффективной государственной власти с самостоятельностью на местах.
Принятые 17 марта 1997 г. федеральным собранием РФ поправки в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» усилил контроль со стороны исполнительной власти за деятельностью местных руководителей и расширил право органов власти г.Москвы по регулированию организационно-территориальных и финансово-экономических основ самоуправления . Подобная практика имеет место и в зарубежных странах, например, во Франции, Италии, где представители государства на местах обладают широкими полномочиями по контролю за деятельностью глав местных муниципальных органов.
Вместе с тем, исторический опыт учит, что любые реформы только тогда приводят к смене практики, когда они основывались на знании и учете предыдущего опыта и отражают волю и интересы общества.
В этой связи интересно проследить основные этапы и тенденции развития самоуправления на примере развития городского самоуправления и управления в России.
В России как и в Западной Европе вопрос развития городского самоуправления тесно связан с развитием буржуазных отношений и складывавшимся в конце XVII века единого всероссийского рынка, что создавало экономическую основу развития абсолютной монархии. Во второй половине и особенно в последней четверти XVIIB. В политическом строе России отчетливо выступают тенденции оформления абсолютизма.
Особенности развития русской государственности - образование единого русского централизованного государства (вторая половина XV - первая половина XVI вв.) происходило не на основе разложения феодальных и развития буржуазных отношений, как в Западной Европе XIV-XV1 веках. Неразвитость буржуазных экономических отношений России вело к сохранению и укреплению монархии, феодально-крепостнических порядков, а отсюда и неразвитости форм городского самоуправления.
В отличие от европейских городских коммун жители средневековой Москвы лишены были прав осуществлять какое-либо самоуправление в городе. Местная власть целиком была подчинена государственной. Правда, городская община занималась раскладкой по дворам и сбором с горожан налогов и прочих повинностей, а также избирала старост, которые отвечали по общегородским обязанностям и в случае необходимости покрывали недостачу из собственных средств.
К началу царствования Петра I городское население находилось в том же положении, как и при его предшественниках.
Вместе с тем, интересы развития промышленности и торговли без которых крепостническое государство не могло успешно решать ставшие перед ним задачи, определяли его политику в отношении города, купечества и ремесленного населения. Она была направлена на повышение эффективности налогообложения, укрепление власти государства на местах, усиление регулирования всех сторон повседневной жизни на местах, стимулирование сословной инициативы и создания элементов сословного местного самоуправления. Эта тенденция прослеживается не только в реформах городского самоуправления 1699 и 1721 г.г., но и в попытках в дальнейшем предоставить провинциальному дворянину право избирать на посты в местном государственном управлении своих представителей2.
Первым шагом в этом направлении было изъятие в 1699 году посадского населения из ведения воевод и подчинение его выборным бурмир-стерским палатам, переименованным затем в ратуши. Они заменили собой те различные приказы, которые ведали городами и стали выполнять судебные функции над городскими обывателями.
С созданием в 1721 г. главного магистрата ратуши в крупных городах были заменены магистратами. Задачами членов городского магистрата являлись: организация исполнения актов центрального правительства, доведение их содержания до обывателей и контроль за их исполнением. Вместе с тем они обладали отдельными правами по благоустройству, постройке и ремонту общественных зданий, раскладу подушной подати. Отдельные полномочия, такие, например, как переделы городской земли, использование лугов и выгонов могли осуществляться только при участии горожан, по правилам и порядку, установленному мирским сходом. Во главе его стоял посадский староста, который избирался горожанами, а утверждался и подчинялся Магистрату , Староста имел право собирать мирские сходы и выступал на них как председатель1. Население г.Москвы, которая с 1718 г. утратила статус столицы, делилось на две основные категории: «регулярное», владевшее собственностью, и «подлых людей» или чернорабочих.
В свою очередь, регулярное делилось на две гильдии. К первой относились крупные купцы и промышленники, а ко второй - мелкие торговцы и ремесленники. Правом выбора в городские учреждения пользовалось только регулярное население.
В ведении магистрата была также полиция. Магистраты могли, исходя из местных обстоятельств составлять полицейские регламенты, которые должны иметь апробацию Сената или императора. Создание магистратов способствовало изменению роли города и его населения в жизни страны, но это не привело к превращению русского города в самоуправ ляющуюся административную единицу буржуазного типа, как это было в передовых странах Европы того времени. Реальной власти и действенных прав выборные городские учреждения так и не получили. Они стали дополнением государственного аппарата власти и управления, обеспечивая сбор подушной подати и других сборов с посадского населения, поставку рекрутов, выполнение государственных служб и повинностей и т.д.
Таким образом, проведение Пеіром I реформы местных органов власти и управления было направлено на укрепление централизованного аппарата абсолютизма, а не на развитие местного самоуправления в стране.
После Петра I губернаторы и воеводы вновь получили власть над городами, т.к. Главный магистрат был упразднен, а городовые магистраты были переданы им в подчинение. Развитие общероссийского рынка во второй половине 18 века, отмена внутренних таможен привело к существенному росту городского населения. Численность населения Москвы достигло в этот период 400 тыс. человек, а Петербурга — более 200 тыс. Доля городского населения в общем объеме страны возросла с 3,2% в начале века до 4,1 % в 80-е годы XVIII века1.
Правовые основы местного самоуправления в г. Москве
В муниципальном праве основами местного самоуправления признаются защищаемая государством система норм-принципов, устанавливающих и регулирующих общественные отношения, возникающие в ходе организации и практики осуществления местного самоуправления.
Исходя из этого определения, по нашему мнению, под правовыми основами местного самоуправления в г.Москве следует понимать систему юридических норм, содержащихся в нормативно-правовых актах, регулирующих муниципально-правовые отношения на ее территории.
Сложившуюся систему нормативно-правовых актов, регламентирующих деятельность местного самоуправления в г.Москве, можно в зависимости от уровня нормотворческои деятельности разделить на три уровня; федеральный, региональный и местный2.
На федеральном уровне особую роль в регламентации местного законодательства играет Конституция РФ 1993 г. В ней содержится двадцать статей, регулирующих организацию и деятельность местного самоуправления. Так, в ч.2 стЗ. оно признается важнейшей формой выражения народовластия в России; ч.2. ст.8 признает и защищает муниципальную собственность наряду с другими ее формами; ст. 12 гарантирует местному самоуправления самостоятельность в пределах его полномочий; ч.2.ст.15 обязывает органы местного самоуправления и должностных лиц соблюдать положения Конституции РФ.
Нормы Конституции РФ также закрепляют право граждан избирать и быть избранными в органы самоуправления, а также участвовать в рефе рендуме (ч.2.ст.32), обращаться в органы местного самоуправления (ст.ЗЗ), знакомиться с документами и материалами, затрагивающими его права и свободы в органах местного самоуправления (ч.2.ет.24) и др.
На конституционном уровне регламентируется участие органов местного самоуправления в реализации других прав: на жилище (ч.2-3 ст.43), на охрану здоровья и медицинскую помощь (ч.1-2 ст,4), на образование (4.2-3 ст.43)
Характеризуя Москву как равноправный субъект Федерации, Конституция гарантирует ее право определять, в соответствии с основами конституционного строя, свой статус - принимать Устав Города, устанавливать систему региональных органов государственной власти, иметь свое законодательство по предметам собственного и совместного ведения (ст.ст.5,66,72,73,76).
В особой главе Конституции РФ определяются правовые, экономические и территориальные основы организации и деятельности органов самоуправления (ст. 130-133).
Особое значение для правового закрепления современной Российской концепции самоуправления имеет статья 32 Конституции РФ. Она прямо закрепляет право граждан на участие в местном самоуправлении и определяет основные формы его реализации.
Принципиально важными являются также положения главы 8 Конституции РФ, посвященной регулированию организации муниципальной власти. В ней раскрывается понятие «вопросы местного значения», дается перечень форм участия граждан в местном самоуправлении, который носит открытый характер (ч.2.ст.130).
В статьях 131,132 Конституции РФ закрепляются территоришіьньїе и финансовые основы местного самоуправления, а также возможность предоставления органам самоуправления отдельных государственных полномочий.
Основополагающим является содержание ст. 133, в которой зафиксированы важнейшие гарантии местного самоуправления: судебная зашита, компенсация дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти, запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами.
Федеральный уровень регулирования вопросов местного самоуправления не исчерпывается конституционными положениями. Вторыми по значению в нем являются федеральные законы. Среди них центральное место занимает Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В нем конкретизируются и развиваются конституционные положения, посвященные вопросам местного самоуправления. В частности, он определил основные понятия, связанные с местным самоуправлением, подтвердил и конкретизировал права граждан на его осуществление, уточнил полномочия органов государственной власти Федерации и ее субъектов в этой сфере и предмет ведения самих органов местного самоуправления. Он закрепил порядок образования и деятельности органов местного самоуправления, формы прямого волеизъявления жителей муниципальных образований. В нем определены территориальные и финансово-экономические основы местного самоуправления, гарантии его самостоятельности, а также ответственность и контроль за его деятельностью.
Специфика местного самоуправления в городах федерального значения, в т.ч. в Москве, нашла свое отражение и в этом основном федеральном акте, путем внесения 17 марта 1997 года дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1.
Организационные основы местного самоуправления в г. Москве
Конституция РФ в ч.2 ст. 130 устанавливает, что функции местного самоуправления осуществляются гражданами не только непосредственно (с помощью прямых форм народовластия), но и через органы местного самоуправления. Органы местного самоуправления действуют в определенном порядке, который обусловлен процедурами их образования и взаимоотношениями, позволяющими достигать общие цели и реализовы-вать закрепленные полномочия.
В связи с этим, представляется, что организационные основы местного самоуправления представляют собой совокупность правовых норм, устанавливающих и регулирующих порядок образования, статус, компетенцию, формы и методы деятельности органов местного самоуправления, а также различные виды общественного самоуправления населения.
Таким образом, данное понятие «организационные основы местного самоуправления» позволяет охарактеризовать, во-первых, структуру, полномочия, порядок формирования и деятельности органов местного самоуправления; во-вторых, организацию муниципальной службы, в-третьих, сложившиеся виды общественного самоуправления населения.
В соответствии со ст.1 федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органами местного самоуправления являются выборные и другие органы, наделенные полномочиями по решению вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти.
Ведущими в системе органов местного самоуправления являются представительные органы. Это положение объясняется тем, что они избираются всем местным сообществом на основе демократических принципов избирательного права, выражают волю всего населения муниципального образования, придавая ей общеобязательный характер при осуществлении муниципальной власти.
В настоящее время представительными органами местного самоуправления являются районные Собрания. До недавнего времени они только осуществляли полномочия представительного органа населения. После принятия новой редакции Устава г.Москвы были внесены поправки в Закон г.Москвы «О районной управе в г. Москве», в результате которых районное Собрание получило статус представительного органа местного самоуправления1.
В состав районного Собрания входят советники и глава Управы, который по должности является его председателем. В советники избираются жителями района граждане РФ. постоянно проживающие не менее одного года на территории района. Они не имеют права быть должностным лицом городского, окружного или районного уровня. Общее количество советников районного Собрания устанавливается в зависимости от численности избирателей района. Если их число не превышает 50 тысяч, избирается 10 советников, при числе избирателей более 50 тысяч, — один советник дополнительно от каждых полных или неполных десяти тысяч избирателей, но не более 20 советников.
Представляется, что при разработке проектов Устава муниципального образования г.Москвы целесообразно увеличить численный состав этих органов с учетом объема работы представительного органа и численности населения муниципального образования. Для сравнения, количество депутатов муниципальных собраний на районном уровне в странах Западной Европы составляет от 10 до 60 человек .
Действующий состав районных Собраний в г.Москве был сформирован в декабре 1999 г. сроком на четыре года. Его полномочия истекают в декабре 2003 года. С учетом того, что нынешний состав был избран недавно, органы государственной власти Москвы приняли решение на переходный период сохранить их и досрочные выборы не производить.
Председателем районного Собрания в настоящее время по должности является глава Управы, который избирается районным Собранием по представлению мэра тайным голосование. Кандидат считается избранным, если за него проголосовало более половины избирателей от общего числа советников районного Собрания.
В компетенцию районного Собрания входит осуществление контроля за использованием материально-финансовых ресурсов района, утверждение сметы доходов и расходов финансовых ресурсов района, отчета о ее исполнении, образование и контроль за использованием внебюджетных фондов, рассмотрение и утверждение годовых программ (планов) социально-экономического развития и застройки территории района и отчета об их исполнении, утверждение границ территориальной общины, избрание главы Управы и его заместителей, образование постоянных и временных комиссий, утверждение положения о комиссиях Управы, контроль за деятельностью главы Управы и других должностных лиц исполнительных органов, выражение недоверия главе Управы, формирование территориальных и участковых избирательных комиссий, участие в формировании окружных избирательных комиссий".
Проводимая в Москве реформа местного самоуправления предполагает изменить статус районного Собрания и превратить его в полноценный представительный орган местного самоуправления.
Для этого, на наш взгляд, необходимо расширить полномочия этого органа, в частности предоставить ему права принимать Устав муниципального образования, местный бюджет, обязательные правила по предметам ведения района; предоставить ему право законодательной инициативы в Московской Городской Думе; дать возможность устанавливать порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью.
Должны быть внесены изменения и в статус советников районного Собрания. Во-первых, целесообразно их назвать «депутатами» представительного органа местного самоуправления. Во-вторых, предоставить возможность осуществлять свои полномочия на постоянной основе и предоставить населению право досрочно отзывать их с занимаемой должности.
