Содержание к диссертации
Введение
Глава 1
Возникновение и развитие местного самоуправления в России.
1. Возникновение органов самоуправления в Российском государстве 15
2. Становление и развитие системы местного самоуправления (до февраля 1917 г.) 27
3. Советы как представительные органы местного самоуправления 56
Глава II.
Конституционно-правовые основы местного самоуправления в Еврейской автономной области
1. Теоретические и правовые основы местного самоуправления в Еврейской автономной области 68
2. Организация и деятельность органов местного самоуправления в Еврейской автономной области 96
3. Перспективы развития конституционно-правовых основ местного самоуправления в Еврейской автономной области 129
Заключение 156
Библиография 160
- Возникновение органов самоуправления в Российском государстве
- Становление и развитие системы местного самоуправления (до февраля 1917 г.)
- Теоретические и правовые основы местного самоуправления в Еврейской автономной области
- Организация и деятельность органов местного самоуправления в Еврейской автономной области
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Местное самоуправление, являясь одной из основ конституционного строя и форм народовластия, неотъемлемой частью системы управления обществом, занимает ведущее место в системе демократических преобразований государственного и общественного устройства России.
Местное самоуправление позволяет с большей эффективностью по сравнению с централизованной системой управления решать местные вопросы, поскольку оно способно сочетать в себе интересы малых сообществ, интересы и права человека с проводимой государственной политикой, с государственными интересами. Через укрепление института местного самоуправления возможно формирование реального механизма взаимодействия общества и государства.
В последние годы в России был осуществлен ряд мер, направленных на становление и развитие местного самоуправления. Однако его основные принципы, даже закреплённые в Конституции России и в новой редакции федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", реализуются во многих регионах медленно, неполно и неэффективно. Причины этого кроются не только в отсутствии целостной теории, как системы научных положений осуществления и развития местного самоуправления, но и низких темпах нормотворческой деятельности, в субъективизме и формально-бюрократическом отношении к его реализации на практике.
В то же время история свидетельствует, что государство и общество нуждаются в функционировании местной власти и её органов управления в сложные периоды своего развития не в меньшей степени, чем в благоприятные года.
4 Преодолеть кризис, восстановить утраченное можно быстрее и
успешнее, опираясь на органы местного самоуправления, а через них - на
местные сообщества. В связи с этим актуальной и одной из важнейших задач
наук конституционного и муниципального права является активное
содействие устранению причин, сдерживающих становление и развитие
местного самоуправления, создание научно обоснованных положений его
реализации.
Становление местного самоуправления в Российской Федерации
характеризуется динамичным взаимодействием политического и социаль
ного, общегосударственного и местного, отражает соотношение
централизации и децентрализации государственной власти. Эти
противоположные и одновременно взаимодополняющие тенденции присущи
всему процессу реформирования властеотношений в современной России,
когда наряду с ослаблением или усилением роли государственного начала в
жизни общества изменяются объём и соотношение полномочий
федерального, регионального и муниципального уровней власти.
Среди приоритетных задач в области местного самоуправления, требующих глубокого анализа и выработки системы научных и методологических рекомендаций, важное место принадлежит исследованиям его организационных и правовых основ существования на местном уровне в связи с тем, что основополагающим признаком местного самоуправления согласно Конституции РФ является самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения и распоряжения муниципальной собственностью. В любом местном сообществе, в т.ч. и в Еврейской автономной области (ЕАО) наиболее продуктивна та модель местного самоуправления, которая позволяет максимально развивать инициативу и максимально стимулирует самоорганизацию экономических и политических сил населения.
Общественно-политическое значение проблемы вытекает из необходимости формирования моделей местного самоуправления, соответствующих условиям территории и отвечающих интересам населения. Практический аспект работы заключается в совершенствовании правового регулирования особенностей организации местного самоуправления и разработке рекомендаций по оптимизации его моделирования.
Степень разработанности темы. Комплексный характер исследуемой проблемы обусловил необходимость обращения не только к работам учёных-юристов, теоретиков и практиков, но и к трудам политологов, экономистов, философов, социологов, историков права и государства.
В отечественной науке проблема организации местного самоуправления стала объектом изучения во второй половине XIX в. (А.Д.Градовский, М.М.Ковалевский, Н.М.Коркунов, Б.Н.Чичерин, Н.Ф.Шершеневич и др.). Особую роль в развитии теории местного самоуправления сыграла подготовка земской и городской реформ. В ходе дискуссий был обобщён и систематизирован значительный материал об особенностях организации местного самоуправления в России и за рубежом. А.И.Васильчиков, изучив труды зарубежных и российских авторов, опыт реформирования местного управления в европейских странах, сделал попытку выявить особенности национальной муниципальной системы. Он считал, что только изучение опыта других стран, его сравнение с традициями собственного народа, выявление общего и особенного может позволить выработать оптимальную форму российского местного самоуправления, реализовать её на практике.1
В конце XIX - начале XX вв. в изучении проблемы важную роль сыграли работы В.П.Безобразова, П.Г.Виноградова, С.Ю.Витте, Н.И.Кареева,
См:Васильчиков А.О. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. Т. 1 .СПб, 1872.
А.А.Кизеветтера, Н.И.Лазаревского, П.И.Новгородцева, О.К.Нотовича и других авторов. Как правило, практика земского и городского самоуправления рассматривалась в контексте европейского опыта.
Значение исследований советского периода в разработке теоретических проблем местного самоуправления определяется тем, что в них активно начали анализировать правовые основы его организации в дореволюционной России, а также историю, теорию и практику местных Советов.
Отдельные аспекты проблемы разрабатывались также в работах ученых-юристов в области теории государства, государственного управления и права (Г.В.Атаманчук, Д.А.Керимов, Л.С.Мамут и др.), государственного права и советского строительства (С.А.Авакьян, Г.В.Барабашев, Р.Ф.Васильев, О.Е.Кутафин, К.Ф.Шеремет и др.), государственного и муниципального права зарубежных стран (Е.И.Колюшин, А.А.Мишин, Н.С.Тимофеев, В.Е.Чиркин и др.), сравнительного правоведения (А.А.Тилле, Г.В.Швеков и др.), истории местного самоуправления (Л.Е.Лаптева, Н.Е.Носов, Н.М.Пирумова и др.).
Кризис социалистической государственности в СССР, Восточной Европе в 80-е гг. XX века ускорил поиски новых форм государственного устройства, в том числе и на местном уровне. В России значительный всплеск публикаций обусловило возрождение местного самоуправления в 1990-е гг. Наиболее активно в этот период анализировались теоретические проблемы местного самоуправления, его роль в становлении правового государства, соответствие конституционно-правового статуса историческим традициям (С.А.Авакьян, А.С.Автономов, Г.В.Атаманчук, И.В.Бабичев, В.И.Васильев, В.Е. Гулиев, А.А.Замотаев, Е.И.Колюшин, О.Е.Кутафин, В.И.Лысенко, И.И.Овчинников, А.Г.Пархоменко, Ю.Л.Шульженко и др.). Началось изучение специфики правового регулирования местного самоуправления (Т.М.Бялкина, В.И.Фадеев, К.Ф.Шеремет и др.), обобщение опыта его
7 становления в отдельных субъектах РФ и муниципальных образованиях
(Н.С.Бондарь, С.В.Нарутто, А.И.Попов, СП. Сорокин, И.А.Старостина,
В.В.Таболин, М.А.Чернышев и др.).
Таким образом, наряду с разработкой общих проблем местного самоуправления исследователями были рассмотрены некоторые особенности его правового регулирования, структуры и функций. Вместе с тем, особенности правового регулирования и организации местного самоуправления в Российской Федерации пока ещё не стали предметом специального изучения. В юридической литературе не систематизированы условия и факторы, обусловливающие особенности организации и осуществления местного самоуправления в РФ, не проведён комплексный анализ особенностей территориальной организации, структуры органов и функций местного самоуправления, не обобщена литература по данным проблемам.
Источниковую основу диссертации составила обширная нормативная правовая база местного самоуправления в Российской Федерации и Еврейской автономной области (ЕАО).
Объектом исследования являются конституционно-правовые основы, принципы и формы организации местного самоуправления в Еврейской автономной области, а также историко-правовой анализ развития городского самоуправления, практика и роль органов и должностных лиц местного самоуправления в решении местных вопросов и их взаимоотношения с государственными органами.
Предмет, цели и задачи исследования. Предметом исследования являются государственно-правовые теоретические и практические аспекты процесса становления, развития и осуществления местного самоуправления, использование в новых исторических условиях отечественного и зарубежного опыта местного самоуправления.
8 Цель работы заключается в том, чтобы на основе общетеоретических
идей построения демократического, социального и правового государства,
децентрализации государственной власти, верховенства прав и свобод
человека и гражданина, построения открытого гражданского общества и его
местных сообществ, анализа действующего законодательства и современной
практики, в том числе и в ЕАО, комплексно исследовать правовые,
теоретические и практические аспекты осуществления местного
самоуправления и определить пути его развития и совершенствования в свете
новой редакции Федерального закона "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации".
Предмет и цель исследования определили круг взаимосвязанных задач, решение которых составило содержание данной работы:
-проанализировать и обобщить идеи мыслителей прошлого, зарубежных правоведов об общих принципах организации местного самоуправления и особенностях их реализации на отдельных территориях;
-рассмотреть местное самоуправление как социальный феномен, представляющий собой единство общих принципов организации и особенностей их реализации в отдельных муниципальных образованиях;
-выявить специфику правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации;
-изучить роль государства в правовом регулировании особенностей организации местного самоуправления и создании необходимых условий для их проявления и реализации;
- выявить тенденции и закономерности развития самоуправления в ЕАО;
-рассмотреть мало разработанные в литературе теоретические вопросы, связанные с анализом местного самоуправления;
9 -проанализировать особенности территориальной организации
местного самоуправления, их влияние на специфику структуры его органов и
направлений деятельности в отдельных муниципальных образованиях ЕАО;
- выявить и систематизировать правовые нормы, регулирующие организационно-структурные и функциональные особенности местного самоуправления, их взаимосвязь и взаимовлияние;
-рассмотреть особенности взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти;
-внести предложения по совершенствованию правового регулирования особенностей местного самоуправления в ЕАО и Российской Федерации в целом.
Методологической основой исследования является общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частнонаучные методы: сравнительного правоведения, историко-юридический и конкретно-социологический, формально-юридический, лингвистический и др. Их применение позволило диссертанту исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимости, выявить некоторые тенденции, сделать обобщения.
Теоретическую основу исследования составляют труды таких российских юристов, как С.А.Авакьян, А.С.Автономов, А.А.Акмалова, Г.В.Атаманчук, М.В.Баглай, Г.В.Барабашев, В.П.Безобразов, А.А.Безуглов, Н.А.Богданова, Н.С.Бондарь, В.И.Васильев, Р.Ф.Васильев, Н.В.Витрук, В.Е.Гулиев, А.Д.Градовский, И.А.Ильин, Д.А.Керимов, Е.И.Колюшин, Н.М.Коркунов, М.А.Краснов, В.А.Кряжков, О.Е.Кутафин, Н.И.Лазаревский, Л.Е.Лаптева, В.А.Лихобабин, В.И.Лысенко, Л.С.Мамут, В.С.Мокрый, С.В.Нарутто, И.И.Овчинников, А.Г.Пархоменко, В.В.Таболин, Б.Н.Топорнин, Ю.А.Тихомиров, В.И.Фадеев, Т.Я.Хабриева, Н.Ю.Хаманёва, В.Е.Чиркин, К.Ф.Шеремет, Ю.Л.Шульженко, Ю.С.Эбзеев и др.
10 Научная новизна работы.
Диссертация представляет собой комплексное, логически завершённое монографическое исследование, посвященное анализу теоретических организационно-правовых вопросов осуществления местного самоуправления в условиях ЕАО.
В исследовании предпринята одна из первых попыток в новых конституционных и правовых условиях Российской Федерации комплексного и систематического рассмотрения общетеоретических, правовых и практических проблем в рамках данной темы. В диссертационном исследовании также содержатся предложения по совершенствованию федерального и регионального законодательства, в т.ч. нормативной правовой базы местного самоуправления.
В научный оборот впервые введена обширная практика становления, развития и специфика (территориальная - приграничная, национальная, климатическая) местного самоуправления в г.Биробиджане, других муниципальных образований ЕАО, дана оценка этапов его развития и на основе этого сформулированы рекомендации, направленные на совершенствование организации и деятельности системы этих органов местного самоуправления.
В диссертационном исследовании сформулированы и обоснованы новые теоретические положения, цели и практические выводы, предложения и рекомендации, которые и выносятся на защиту:
1. Проведение чёткой демаркационной линии между местным самоуправлением и государственным управлением, тем более их противопоставление, представляется некорректным.
Самоуправленческие и государственнические элементы, участвуя в реализации публично-властных полномочий, объединены общим институционально-нормативным комплексом публичной власти.
В соответствии с теорией народного суверенитета в диссертации защищается концепция о том, что современное местное самоуправление в Еврейской автономной области по своей природе является государственно-общественным институтом, составной частью единой власти. Одновременно оно представляет собой децентрализованный и организационно обособленный институт, обеспечивающий жизнедеятельность населения.
2. Природа местного самоуправления иная, нежели осуществление
управленческих функций со стороны государственных органов. Она
представляет собой симбиоз общественного и государственного начал,
порождающих множество моделей местного самоуправления, для которых
характерно различное соотношение общественного и государственного
элементов. Анализ текущего законодательства в Еврейской автономной
области в сфере местного самоуправления и его правоприменения выявил
непоследовательный, противоречивый его характер и потребность создания
целостной системы научных и организационных положений осуществления и
развития местного самоуправления, гармонизации и унификации
федерального и регионального законодательства, с учётом имеющегося
исторического опыта. Самобытной моделью местного самоуправления
являлось земское самоуправление, введённое Положением о губернских и
уездных земских учреждениях 1864 года, с явным преобладанием
общественного начала. Однако земскому самоуправлению был присущ ряд
признаков, характеризующих земские учреждения как административные
структуры.
3. В связи с актуальностью проблемы обеспечения конституционных
прав граждан на осуществление местного самоуправления в диссертации
обосновывается возможность и необходимость двух-трёхуровневой
организации местного самоуправления на основе системы принципов и
механизмов взаимодействия местных сообществ в Еврейской автономной
12 области, когда в границах муниципального образования имеются иные
муниципальные образования.
4. Исследование традиционных и новых форм непосредственной
демократии, сложившихся в Еврейской автономной области, позволило более
достоверно оценить состояние и перспективы местного самоуправления и
предложить механизмы расширения и совершенствования участия населения
в решении вопросов местного значения. В диссертации обосновывается
необходимость закрепления в законодательстве Еврейской автономной
области перечня вопросов общегородского значения, которые должны
находиться в исключительном ведении самого населения, а, следовательно, в
обязательном порядке подлежат вынесению на референдум. Предлагается
также пересмотреть систему выдвижения кандидатов на муниципальных
выборах, установить правовую регламентацию проведения народного
обсуждения важнейших вопросов местного значения, а также собраний с
отчётами перед населением органов и должностных лиц муниципальных
образований.
В работе делается вывод, что наибольший объём вопросов местного значения будет и впредь решаться в основном через органы и должностных лиц местного самоуправления. В связи с этим обосновывается объективная закономерность и необходимость, с одной стороны, развивать и совершенствовать формы представительной демократии в системе местного самоуправления Еврейской автономной области, с другой стороны, -укреплять правовой статус и повышать эффективность деятельности органов и должностных лиц муниципальных образований.
В исследовании обосновывается необходимость на современном этапе укрепления вертикали власти применения гибкой корректной системы контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления со стороны органов государственной власти Еврейской
13 автономной области с предоставлением им права приостанавливать до
решения суда решения и постановления органов и должностных лиц
местного самоуправления, противоречащие законодательству.
7. Анализ особенностей правового регулирования местного самоуправления, обусловленных его многоуровневым характером, позволил сформулировать общие требования к разграничению полномочий федеральных, региональных и муниципальных органов власти в этой сфере. Это связано с необходимостью формирования относительно самостоятельной подсистемы нормативно-правовых актов местного самоуправления, как составной части подсистемы подзаконных нормативно-правовых актов системы нормативных актов Российской Федерации с учётом исторических и иных местных традиций, специфики региона и муниципальных образований Еврейской автономной области. В муниципальных актах выявляются локальные формы его осуществления, которые имеют временный характер либо усиливаются и приобретают устойчивую форму, закрепляемую в модели местного самоуправления.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что материалы диссертационного исследования позволили обосновать независимость органов местного самоуправления от органов государственной власти и управления, наличие у них самостоятельной компетенции в решении вопросов местного значения; определить место нормативных актов местного самоуправления, их органов и должностных лиц в системе нормативно-правовых актов всего Российского государства. Сформулированные в диссертации теоретические положения и выводы развивают и дополняют отдельные правовые институты муниципального и конституционного права, а также ряд разделов этих учебных дисциплин.
14 Практическая значимость диссертации определяется тем, что её выводы
и предложения используются в организации и деятельности органов местного
самоуправления Еврейской автономной области, а также могут быть
использованы в качестве основы для последующих научных исследований,
законотворческой деятельности, преподавания учебных курсов
"Конституционное право" и "Муниципальное право", а также при чтении
специальных учебных курсов на юридических факультетах высших учебных
заведений.
Апробация результатов диссертационного исследования получила выражение в докладах на заседаниях кафедры "Государственно-правовых дисциплин" Дальневосточного юридического института МВД РФ, в работе над проектом закона № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в комиссии Д.Н.Козака, Правлении Конгресса муниципальных образований РФ, на III Всероссийской межвузовской научно-практической конференции "Государство, право и управление", в публикациях по рассматриваемой проблеме. Ряд положений диссертации использовались в ходе проведения учебных занятий по курсу "Конституционное право", "Муниципальное право" в Биробиджанском филиале Хабаровской государственной академии экономики и права.
Структура диссертации.
Структура диссертации определена содержанием темы и состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Возникновение органов самоуправления в Российском государстве
"Повесть временных лет" начинается обещанием Летописца описать "откуда есть пошла Русская земля, кто в Киеве нача первее княжити и откуда Русская земля стала есть".1 Термин "земля" употреблен автором не в географическом смысле, а в значении "народ" или "государство". Понятие "княжити" относится к форме правления. Терминология "Повести временных лет" типична для русской ментальносте тех времен.
Термин "земля" был обычным для обозначения государства на протяжении всего киевского периода.2 Понятие правительства выражалось термином "волость", по-церковнославянски - "власть". Именно в такой форме это слово с соответствующим дополнительным значением употребляется в современном русском языке. Термин "княжение" обозначает правительство в его исполнительном аспекте. Он более или менее соотносится с современным понятием "высшая исполнительная власть". Необходимо отметить, что все три термина - земля, волость и княжение - использовались в практике Древнерусского государства не только в абстрактном значении, но и обозначали именно это государство и его правительство. Поэтому в данном конкретном смысле все три термина почти синонимичны.
К приведённому перечню основных древнерусских политических терминов мы вправе добавить и такой термин как "господин", который употребляли в самых различных значениях: для обозначения владельца земли или владельца рабов, хозяина поместья, а также монарха - носителя верховной власти.
Разнообразие терминов, обозначающих государство и правительство (власть), не случайно в киевский период русской истории, так как это соответствовало природе Киевского государства, состоявшего из нескольких земель, первоначально объединённых под властью киевского князя, а позднее управлявшихся собственными князьями.
Каждая земля концентрировалась вокруг столицы - города. Все остальные города в земле считались только пригородами, то есть меньшими городами. Сельские районы были известны как волости. Этот термин, в его абстрактном значении обозначающий "власть" и "правительство", а более конкретно - "государство" или даже "данное государство, страна", использовался для обозначения сельского района, потому что он управлялся столичным городом. ("Володети" - глагол того же корня - обозначал как "править", так и "владеть").
Итак, можно констатировать, что каждая из древнерусских земель, по существу, была городом-государством в классическом смысле этого термина. Примечательно, что в скандинавских источниках Русь называлась Gardariki ("Царство городов").
С. приходом Рюрика в Новгород, а позднее - Олега в Киев, княжескоегосподство было наложено на подобную систему городов-государств.
Князь был также главой исполнительной власти, а после обращения Руси в христианство стал и защитником православной церкви, хотя следует отметить, что в этот период у него еще не было каких-либо особых полномочий в церковной администрации, поскольку Русская православная церковь не была автокефальной (самостоятельной), и митрополит Киевский находился под властью патриарха Константинопольского. Вместе с тем, были случаи, когда некоторые князья были готовы оказывать поддержку той части русского духовенства, которая выступала за большую независимость от Византии. Так, например, Ярослав Мудрый взял на себя инициативу по созыву Собора русских епископов, который без предварительного подтверждения со стороны Константинопольского патриарха избрал Иллариона митрополитом.
Думается, что первые киевские князья считали Русь, по существу, своей вотчиной, которую они могли завещать и передавать по наследству представителям своего рода. Но после смерти Ярослава Мудрого престолонаследие стало регулироваться двумя, на первый взгляд, противоположными принципами: старшинством по рождению и народным (вечевым) избранием. Из этих двух принципов второй не действовал, в то время как первый работал беспрепятственно.
Становление и развитие системы местного самоуправления (до февраля 1917 г.)
Вступление России в эпоху абсолютизма сопровождалось дальнейшей консолидацией различных групп населения в сословия. Сословность -характерная черта любого феодального общества. В период же становления и расцвета абсолютной монархии сословный слой достигает своего апогея, что тем более верно в юридическом смысле, поскольку в XVIII в., происходило законодательное закрепление правового статуса различных сословий. По мере поляризации классовых различий всё более чётко разграничиваются и сословные особенности, а сословная принадлежность делается прочнее. Сословные грани становятся почти непреодолимыми, сословные группы -замкнутыми.
Сословие - это социальная группа, члены которой объединены общим правовым статусом. Принадлежность же к данному классу определялась, в первую очередь, отношением к редствам производства. Таким образом, в рассматриваемый период понятия "сословие" и "класс" практически совпадали.
Исчезновение прежних сословных групп было подчёркнуто и введением нового термина для обозначения единого теперь класса - сословия феодалов.1 Первоначально был принят термин, заимствованный из практики Западной Руси (Польши и Литвы) - шляхетство, но потом его вытеснило русское слово «дворянство», возрождённое, по существу, в новом качестве.
Класс крестьян по-своему оформляется в сословие зависимых крестьян. Внутри этого сословия возникают новые группы, объединённые принадлежностью тому или иному феодалу.
Различают четыре основных субъекта права собственности на крестьян или четыре группы крестьяновладельцев: 1) само феодальное государство (соответственно группа государственных или казённых крестьян); 2) церковь и её организации (у них экономические крестьяне); 3) царская (императорская) семья как вотчинник (ей принадлежат дворцовые крестьяне); 4) отдельные феодалы (соответственно - помещичьи, крепостные крестьяне). Крестьянство фактически становится замкнутым сословием, поскольку выход из него был практически невозможен, за исключением случаев рекрутчины (против которой помещики выступают на протяжении всего века,2 однако интересы строительства новой армии берут вверх). Замкнутым сословием стало и городское население, хотя и в нём также имелись различные группы. В отличие от крестьян горожане имели более социально-контрастное внутрисословное деление.
Тенденция к обособленности отличала и сословие духовенства. Таким образом, было оформлено четыре сословия, или "четыре главного рода людей" в России.
Деление общества на сословия определяло наличие, наряду с общегосударственным централизованным управлением, и особого сословного управления, в сферу которого входили некоторые вопросы ведения местного хозяйства, разрешаемые в рамках сословного самоуправления.
Следует отметить, что термин "самоуправление" в XVIII в. ещё не употреблялся ни в русском законодательстве, ни в научной литературе. Он был введён в России лишь в XIX в. Законодательные акты XVIII в. (о которых мы будем говорить ниже), установившие сословные привилегии в вопросах местного управления и внесшие в него элементы самоуправления, так называемые "Жалованные грамоты" 1785 г., содержат термины "управление" и "внутреннее государственное управление", под которыми законодатель подразумевал особое местное управление, осуществляемое определённым сословием и в интересах этого сословия.
Положение элемента самоуправления в общей системе управления соответствовало принятой и воплощённой на практике в России так называемой "континентальной теории", предполагавшей сочетание органов государственного управления с органами самоуправления на местах. Поэтому к концу века наиболее распространённым было следующее определение:
"Самоуправление - право, предоставляемое государством своим составным частям, областям, общинам, сословиям и корпорациям управлять самостоятельно своими внутренними делами, административными и хозяйственными, под контролем агентов правительственной власти".1 Однако следует иметь в виду, что в условиях абсолютизма элементы самоуправления лишь дополняли аппарат правительственного управления, выполняя вспомогательные функции, делегированные им центральной властью.
Теоретические и правовые основы местного самоуправления в Еврейской автономной области
Российская Конституция 1993 г. подчёркивает негосударственную природу местного самоуправления в Российской Федерации. В ней, в отличие от традиционной для нашей страны концепции единства системы органов государственной власти в лице Советов, прямо указывается на то, что органы самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Статья 132 указывает на самостоятельность органов местного самоуправления, которые, если и исполняют отдельные государственные функции, то это является не повседневной практикой, а исключением из правил, специально оговариваемым во взаимоотношениях государственных и муниципальных органов. А.С.Автономов справедливо отмечает, что главенствующее положение в системе юридических норм, регулирующих местное самоуправление, занимают конституционные нормы, что именно Конституция определяет правовую природу и статус местного самоуправления, закрепляет основные права граждан в области местного самоуправления, регулирует взаимоотношения местного самоуправления с государством.
Другое дело - практика реальной государственно-правовой жизни. На стыке правовой и философской наук под самоуправлением понимается вид социального управления. В этом качестве самоуправление анализировал Ю.А.Тихомиров.2 Очевидно, речь в данном случае идёт о соотношении управления и самоуправления. Как известно, под управлением понимается всякое целенаправленное воздействие управляющей системы на управляемую. Но если речь идёт о самоуправлении, следовательно, налицо воздействие управляющей системы самой на себя. Таким образом, мы имеем не две системы - управляющую и управляемую, а одну - самоуправляемую. Продолжая рассуждения, нетрудно прийти к следующим заключениям. Во-первых, степень развития самоуправления в данном качестве будет зависеть от степени развития демократии в обществе. Чем более демократичным оно будет, тем более широко в нём будут развиты самоуправленческие начала. Однако, развитие таких самоуправленческих начал, помимо демократии, требует ещё определённого, весьма продолжительного времени. Как и любой другой социальный институт, он требует формирования навыков, привычки, накопления жизненного опыта. Этот опыт, как показывает практика, может накапливаться несколькими поколениями людей (другой вопрос: всегда ли и как он используется).
Во-вторых, рассматривая самоуправление как всеобщее свойство любого человеческого общества и любой формы объединения граждан, можно заметить, что оно предполагает во всех случаях наличие только одной системы, исключающей или максимально ограничивающей воздействие на неё со стороны другой управляющей системы.
Переводя эти рассуждения в плоскость местного самоуправления, необходимо заметить, что оно означает установление ограничений на вмешательство государственной власти в дела местного самоуправления. Форма и степень этого ограничения, в свою очередь, определяются уровнем развития демократии в конкретном обществе и государстве. Термин "самоуправление", как и большинство терминов в социальных науках, не имеет вполне точного и единого научного значения. В разных странах и разными авторами он понимается различно. При этом, понятие городского самоуправления входит в понятие местного самоуправления, а последнее в понятие самоуправления в широком смысле этого слова, как вид, в род. Одним словом, городское самоуправление является лишь частным случаем местного самоуправления, включающего как городские, так и сельские общины, а равно более обширные административные единицы (край, область, округ, губернию, уезд и т.п.). Таким образом, принципиального различия между городским и не городским самоуправлением не существует).
Ю.И.Скуратов считает, что самоуправление - есть высшая цель и одновременно особая форма развития и организации демократии, объединяющая её основные институты и предполагающая: -превращение социальных общностей из "участников" управления в его первичные "субъекты"; -выдвижение на передний план функций окончательного решения массами управленческих вопросов; -обеспечение квалифицированного решения социальными субъектами управленческих задач на базе высокой управленческой и политической культуры;
Организация и деятельность органов местного самоуправления в Еврейской автономной области
Конституция РФ в ч.2 ст. 130 устанавливает, что функции местного самоуправления осуществляются гражданами не только непосредственно (с помощью прямых форм народовластия), но и через органы местного самоуправления. Органы местного самоуправления действуют в определённом порядке, который обусловлен процедурами их образования и взаимоотношениями, позволяющими достигать общие цели и реализовывать закреплённые полномочия.
В связи с этим, представляется, что организационные основы местного самоуправления представляют собой совокупность правовых норм, устанавливающих и регулирующих порядок образования, статус, компетенцию, формы и методы деятельности органов местного самоуправления, а также различные виды общественного самоуправления населения.
Таким образом, данное понятие "организационные основы местного самоуправления" позволяет охарактеризовать, во-первых, структуру, полномочия, порядок формирования и деятельности органов местного самоуправления; во-вторых, организацию муниципальной службы; в-третьих, сложившиеся виды общественного самоуправления населения.
В соответствии со ст.2 новой редакции Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органами местного самоуправления являются выборные и другие органы, наделённые полномочиями по решению вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти.
Ведущими в системе органов местного самоуправления являются представительные органы. Это положение объясняется тем, что они избираются всем местным сообществом на основе демократических принципов избирательного права, выражают волю всего населения муниципального образования, придавая ей общеобязательный характер при осуществлении муниципальной власти.
Особенность муниципальных выборов в Российской Федерации состоит в том, что федеральным законодательством допускается применение любых избирательных систем. Это следует из статей 3, 32, 91 Конституции РФ. К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации отнесено установление гарантий избирательных прав граждан при выборах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, и соответствующие федеральные законы содержат нормы, устанавливающие гарантии избирательных прав граждан при любой из возможных избирательных систем. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе устанавливать порядок проведения муниципальных выборов. В Еврейской автономной области законодательство о выборах составляют областные законы:
- от 27.11.2002 № 110-ОЗ "О некоторых вопросах формирования окружных избирательных комиссий и участковых избирательных комиссий по выборам в органы местного самоуправления";
- от 27.11.2002 № 111-03 "О некоторых вопросах организации и проведения выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборов должностных лиц местного самоуправления";
- от 26.11.2003 № 220-03 "О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления Еврейской автономной области";
- от 28.07.99 № 126-03 (в ред.Закона ЕАО от 26.06.2002 № 67-03) "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления и выборного должностного лица местного самоуправления в Еврейской автономной области".
Законодательство субъектов Российской Федерации не может, во-первых, ограничивать права местного самоуправления, гарантированные федеральным законодательством, во-вторых, установление порядка проведения муниципальных выборов означает регламентирование избирательных процедур (действий) назначения и объявления даты выборов, составления списков избирателей, порядка регистрации кандидатов, проведения предвыборной агитации, правил голосования на избирательных участках, подсчета голосов и установления результатов выборов, но не решение вопроса о применении в муниципальном образовании той или иной избирательной системы.
Предоставление муниципальным образованиям права на самостоятельный выбор избирательной системы естественным образом следует из принципа многообразия форм местного самоуправления в зависимости от местных условий и традиций. Данный выбор позволяет учесть реальную социально-политическую ситуацию в муниципальном образовании; установленную структуру органов местного самоуправления, а также создать оптимальные механизмы участия населения в выборах, исходя из особенностей каждой территории и местного сообщества, что соответственно приводит к формированию рациональных, доступных форм участия населения в местном самоуправлении.1
В связи с этим первоочередной проблемой, решение которой необходимо непосредственно после определения организационной модели местного самоуправления в муниципальном образовании, является установление избирательной системы при проведении муниципальных выборов.
