Содержание к диссертации
Введение. 2-15
Глава 1 Местное самоуправление сущность и основные этапы развития.
§ 1.Местное самоуправление: сущность, основные признаки 16-31
§ 2.Этапы формирования местного самоуправления в России с IX до ХХв. (на материалах Костромской губернии). 32-68
Глава 2. Современные конституционно-правовые проблемы местного самоуправления.
§ 1 Конституционно-правовые основы местного самоуправ ления. 71-106
§ 2.Конституционно-правовые основы экономической самостоятельности местного самоуправления. 107-127
§ 3. Вопросы дальнейшего совершенствования деятельности 128-152 органов местного самоуправления.
Заключение. 153-158
Список использованной литературы. 159-175
Введение к работе
Н- Актуальность исследования. Местное самоуправление v является одной из форм осуществления народовластия.
Значимость местного самоуправления определяется тем, что, являясь уровнем публичной власти, наиболее приближенным к населению, местное самоуправление должно решать значительное число социальных вопросов местного значения, создающих условия для обеспечения повседневных потребностей каждого человека в отдельности и населения в целом. Это - одна из форм реализации прав человека.
т. і Началом возрождения института местного самоуправления в системе институтов публичной власти следует считать приятие Конституции 12 декабря 1993г., признавшей местное самоуправление одной из основ конституционного строя и установившей /у, принципиальные положения о местном самоуправлении, соответствующие сложившимся общемировым традициям и Европейской Хартии местного самоуправления, ратифицированной в России в 1999г.
В Российской Федерации приняты многие правовые акты, конкретизирующие конституционные положения о местном самоуправлении. К их числу относятся Федеральные Законы "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28.08.1995г., "О финансовых основах местного 1/д»Л самоуправления в Российской Федерации" от 25.08.1997г.,"Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" от 8.01.1998г., Указы Президента "О Совете по местному самоуправлению в Российской Федерации" от 29.05.1997г., "Об основных направлениях реформ местного самоуправления в Российской Федерации" от 11.06.1997г., "Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации" от 15.10.1999г., Постановление правительства Российской Федерации "О Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создание условий местного самоуправления" от 15.12.1990г. Кроме того, эти вопросы регламентируются и в законодательстве субъектов Федерации. В частности, в Конституциях и уставах, а также законах субъектов Федерации о местном самоуправлении. Так, в Костромской области принят Закон "О местном самоуправлении в Костромской области" от 4 октября 1995г.
Однако реализация вышеназванных нормативных актов связана с большими трудностями. Местное самоуправление в Российской Федерации делает первые шаги, возникли серьезные противоречия между реалиями местного самоуправления, как составной части фактической конституции с юридической конституцией государства.
Причины этих противоречий являются объектом многочисленных научных исследований. Но далеко не все из указанных противоречий выявлены. Имеют место пробелы в законодательстве, устанавливающем конституционные основы местного самоуправления. Существует ряд спорных теоретических вопросов, не имеющих однозначного решения. Эти проблемы могут быть успешно решены на теоретическом уровне в том случае, если вопросы местного самоуправления рассматривать на основе всех признанных наукой методов исследования. Кроме того, назрела необходимость изучения проблем местного самоуправления в отдельных субъектах Российской Федерации.
Особенность данного исследования в том, что здесь предпринята попытка сочетания историко-правового метода исследования, с конкретно-социологическим, причем, объектом исследования являются не только общие закономерности развития местного самоуправления, но и практика его применения в одном из субъектов Федерации — Костромской области.
Костромская область - достаточно типичный регион центральной части России. Ее площадь более 60 тыс. кв.км. Население около 803 тыс.человек (на 1999г), в том числе городское —521 тыс.чел, сельское — более 271 тыс.чел. По национальному составу населения - абсолютное большинство - русские. Проживают и представители и многих других национальностей, но их общее число не превышает 3%. К концу XX века Костромская область представляла собой индустриально-сельскохозяйственный район с развитой текстильной и пищевой промышленностью. С точки зрения административно-территориального деления Костромская область делится на 24 района, 8 городов областного подчинения, 4 города районного подчинения, 8 рабочих поселков, свыше 2 тысяч сельских населенных пунктов.
Особую роль играет областной центр г. Кострома, где проживает около 270 тыс.чел. 72% территории области занимают леса. Слабо развита дорожная сеть. 49 тыс.чел. проживает в населенных пунктах, не связанных дорогами, что создает значительные трудности в сфере социального обслуживания. Изучение практики местного самоуправления в Костромской области позволяет раскрыть типичные для всей России, а также некоторые местные особенности практики применения конституционно-правовых норм в сфере самоуправления.
Степень научной разработанности темы. Имеется обширная литература, посвященная деятельности органов местного самоуправления. Что же касается конституционных проблем, то они освещаются главным образом в работах по конституционному праву. Среди всех указанных работ следует отметить работы Авакьяна С.А., Бабичева И.В., Барабашева Г.В., Бондаря Н.С., Безуглова А.А., Велихова Л.А., Воронина А.Г., Дмитриева Ю.А., Карпец В.И., Краснова М.А., Кутафина О.Е., Лаптевой Л.Е., Пискотина М.И. Солдатова С.А., Тихомирова Ю.А, Чиркина В.Е., Фадеева В.И., Шапкина М.А., Шеремета К.Ф., Шугриной Н.С
Однако, само понятие "самоуправление" в научной литературе не имеет вполне точного и единого научного значения. Многие авторы расходятся по вопросу о наличии или отсутствии государственно-властных начал в самоуправлении.1
Нуждается в уточнении вопрос о различных аспектах и признаках понятия местного самоуправления. Достаточно четко не определено понятие конституционно-правовых основ местного самоуправления, а также, основных этапов его развития в России.
Объектом исследования является теория и практика местного самоуправления в Российской Федерации.
Предметом исследования являются конституционно-правовые принципы местного самоуправления, их возникновение, развитие и реализация в России (на материалах Костромской области).
Цели и задачи исследования. Цель исследования - определение конституционно-правовых основ местного самоуправления в России, выявление основных этапов его исторического развития и особенностей его осуществления в современных условиях на территории Костромской области.
В связи с этим, формулируются следующие задачи: определить понятие конституционно-правовых основ местного самоуправления;
выявить основные этапы его развития в России;
исследовать состояние местного самоуправления на современном этапе;
выявить специфику, формы реализации конституционно-правовых норм и функции местного самоуправления в Костромской области;
сформулировать рекомендации оптимального решения возникших проблем.
Научная новизна диссертации.
В диссертации исследованы, сформулированы, обоснованы теоретические положения, практические выводы, предложения и рекомендации, которые выносятся на защиту.
1. В диссертации поддерживается, высказанное в научной литературе точка зрения о том, что функции местного самоуправления имеют не только общественный, но и публичный характер. Местное самоуправление одновременно содержит в себе как элементы публично-правового, так и общественного образования. Научная позиция об общественной природе самоуправления, основанная на противопоставлении государства и общества и их полной автономии, и противостоящая ей позиция государственной природы самоуправления, являются, по мнению диссертанта недостаточно обоснованными.
2. Понятие "местное самоуправление" многоаспектно. Это и форма народовластия, разновидность публичной власти на местном уровне и одна из форм реализации прав и свобод человека. Это и одна из разновидностей социального управления, и способ самостоятельного решения местных дел. С конституционно-правовой точки зрения местное самоуправление - одна из основ конституционного строя, основополагающий принцип организации власти который, наряду с принципом деления властей по горизонтали, определяет иерархию управления (деление властей по вертикали).
3. В диссертации выделяются два основных аспекта конституционного понятия местного самоуправления: юридический и фактический. Юридический аспект - включает, во-первых, систему конституционно- правовых норм, образующих один из институтов конституционного права; во-вторых, самоуправленческие права граждан, направленные на осуществление местной власти; в - третьих, - систему правоотношений, возникающих в процессе реализации вышеуказанных правовых норм. В рамках этих правоотношений осуществляются вышеуказанные права. Выдвигается концепция самоуправленческих конституционно-правовых отношений. Субъектами этих правоотношений являются граждане, органы местного самоуправления, должностные лица и служебно- муниципальные службы, органы государственной власти и т.д.
Второй аспект - фактический, то есть сама деятельность граждан и муниципальных органов по осуществлению самоуправления. Эта деятельность выражается в системе фактических общественных отношений, связанных с самостоятельным решением вопросов местного значения, управлением муниципальной собственностью, распоряжением местным бюджетом и т.д.
4. Соискателем выделяются основные этапы развития государственного управления на местах и местного самоуправления в России:
1-ый этап - Местное государственное управление с IX до середины XIX в.
2-ой — Возникновение и развитие земского самоуправления (1864-1917г.г.)
3-ий - Партийно-государственное управление на местах (1917-1990г.г.)
4-ый - Возрождение местного самоуправления и его развитие в современных условиях.
5. Конституционные основы самоуправления - это институт конституционного права, состоящий из правовых норм, закрепляющих конституционные принципы местного самоуправления в Российской Федерации. К числу таких принципов относятся:
местное самоуправление - одна из форм осуществления народовластия (ст.З п.2 Конституции);
прямое волеизъявление населения и местные выборные муниципальные органы, как формы реализации местного самоуправления (ст. 130 п.2 Конституции;
- самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий (ст. 12 Конституции, в частности, самостоятельное решение вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления (ст. 130, 131 Конституции);
- отделение органов местного самоуправления от системы органов государственной власти (ст. 12 Конституции);
государственное признание и гарантирование местного самоуправления, включая право на судебную защиту (ст. 12,133 Конституции);
- обеспечение прав и свобод человека и гражданина в деятельности местного самоуправления (ст. 18 Конституции);
-недопустимость изменения границ территорий без согласия муниципальных образований (ст. 131 п.2 Конституции);
возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями под контролем государства (ст. 130 п.2 Конституции);
-недопустимость ограничения прав местного самоуправления (ст. 133 Конституции).
Указанные конституционные нормы можно разделить на три группы:
а), нормы, характеризующие содержание понятия местного самоуправления ( статьи 3, 12, 18, 130, 131 Конституции);
б).нормы, определяющие взаимоотношения органов местного самоуправления с органами государственной власти (статьи 12 и 130 п.2 Конституции);
в).нормы, устанавливающие конституционные гарантии местного самоуправления (ст. 12, 130, 131, 133 Конституции).
Конституционные принципы местного самоуправления являются межотраслевыми принципами, которые конкретизируются в нормах конституционного, муниципального, гражданского, административного и финансового права.
6. Конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации закреплены в Конституции, Федеральном Законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Уставах и других правовых актах субъектов Российской Федерации.
В России сложилась 2-х уровневая система местного самоуправления:
- формы непосредственной демократии на местном уровне;
- выборные и другие органы местного самоуправления.
7. Конституция и соответствующие федеральные законы, ограничив государственную власть уровнем субъекта Российской Федерации, во- первых, дали этому субъекту больше, чем местному самоуправлению реальных прав, а, главное, реальных механизмов их реализации через собственность, финансовые, административные и правовые ресурсы, материально- техническое и кадровое обеспечение;
во-вторых, не решив проблему финансово-экономической базы местного самоуправления, Федерация, по существу, не правомерно передала местному самоуправлению значительную часть государственных полномочий; і в-третьих, местное самоуправление строится на инициативе населения, жителей домов, улиц, микрорайонов, деревень. Но ход реформ и их результаты, отношение власти к простому человеку, общая социально- экономическая, духовно-нравственная обстановка в обществе во многих случаях подавляют общественную инициативу гражданина; в-четвертых, весь многовековой исторический опыт нашего государства формировал общественные традиции самоуправления. В 90-е годы России навязывали хорошую, но западную модель самоуправления, далеко не всегда, отвечающему российскому менталитету; f в-пятых, продекларировав в Федеральном Законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации положение о государственной поддержке местного самоуправления, государство в значительной мере оставило местную власть один на один с бесчисленным количеством проблем, не оказывая реальной поддержки. В конечном итоге выявилось, что муниципальные образования стали юридически самостоятельными в решении вопросов местного значения, но несостоятельными в решении вопросов развития экономики, социальной сферы, улучшения жизни населения. 8. Структура органов местного самоуправления в Костромской области типичная для большинства муниципальных образований России. Существуют три организационной формы взаимоотношений местного -•, представительного органа и мэра: "сильный мэр - совет"; "сильный j совет- управляющий", "совет-мэр". В Костромской области отсутствует вторая форма, имеет место - 1-ая и 3-я. В Костроме Устав г.Костромы ф» фиксирует принцип "сильный мэр - совет". Итоги конкретного социологического исследования в г.Костроме показали, что многие граждане не осознают различий между государственными и муниципальными учреждениями. Более 40% положительно оценивают работу местных администраций, отрицательно - 38%, а остальные граждане не определили своего отношения.
Противоречивая оценка деятельности местного самоуправления, по нашему мнению, связана с трудным положением граждан в сфере реализации социально-экономических прав.
9. Местное нормотворчество осуществляется в двух формах: с использованием модельных актов, разработанных органами государственной власти и самостоятельно, без использования модельных актов. Большинство нормативных актов в г.Костроме принимается самостоятельно.
10. Нормы российского права и Европейской Хартии о местном самоуправлении, устанавливающих экономические основы местного самоуправления не реализуются. В соответствии с Конституцией Российской Федерации и Гражданским Кодексом РФ муниципальное образование может быть субъектом муниципальной формы собственности. Одно из обязательных условий существования муниципальных образований - их финансовая независимость и имущественная обеспеченность. Как показало исследование, в Костромской области, находящейся в составе дотационных регионов, где систематически сокращаются нормативы отчислений, муниципальные образования крайне бедны. Имущества и финансовых средств, находящегося в распоряжении муниципальных образований, явно не достаточно для выполнения ими своих конституционных полномочий. Все это крайне негативно сказывается в сфере реализации прав и свобод человека и гражданина, особенно, социально- экономических.
Финансовая зависимость местных бюджетов от федерального и региональных органов власти превращают конституционные принципы местного самоуправления в юридическую фикцию.
Многие федеральные нормативные акты, объявляющие развитие местного самоуправления приоритетным направлением их деятельности, не реализуются во многих аспектах.
Правовые нормы о местном самоуправлении, закрепленные в конституционном законодательстве, во многом не реальны. Существует глубокое расхождение между конституционными принципами местного самоуправления и их претворением в жизнь. Реальные общественные отношения, связанные с осуществлением власти на местах, в самых основных аспектах не соответствуют правовым нормам, закрепленным в гл.8 Конституции и Федеральном Законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Причины этой ситуации, на наш взгляд, коренятся в социально-экономическом кризисе, в котором находится вступившая на путь реформ Россия. Главное - не обеспечена экономическая самостоятельность местного самоуправления.
11. Уровень общественного, политического и правового сознания, характеризующееся такими чертами, как политическая пассивность, правовой нигилизм значительной части населения, являются важным препятствием осуществления самоуправленческих прав. К числу таких препятствий относятся и бюрократические тенденции в госаппарате и в аппарате муниципальных служб, а также и недостатки в законодательстве.
12. Необходимо принять ряд новых Федеральных законов, обеспечивающих реализацию конституционных норм о местном самоуправлении. Особо важное значение имеет принятие нормативных актов по совершенствованию и территориальному размещению объектов социальной инфраструктуры в муниципальном образовании, особенно, в сельской местности и удаленных районах. Целесообразно привести в соответствие иные муниципальные правовые акты Федеральному и региональному законодательству. Целесообразно сформулировать нормы, препятствующие высокой концентрации власти в одних руках на уровне местного самоуправления, усилить ответственность органов местного самоуправления перед населением.
13. Целесообразно, чтобы вакансии на муниципальные должности были доступны широкой публике и заняты на конкурсной основе наиболее квалифицированными кандидатурами. Представляется, что подготовка и переподготовка муниципальных служащих должна осуществляться на основе юридического образования. Желательно осуществить меры против бюрократизации муниципальных служб управления, сократить число муниципальных служащих.
14. Целесообразно формировать у граждан и государственных служащих политическую и правовую культуру, основанную на уважении к самоуправленческим правам и ответственности всех членов местного сообщества.
Методологический и теоретический основы исследования.
Теоретической и методологической основой диссертации являются общие методы познания: исторический, логический, а также частно - научные методы, в том числе сравнительный метод, конкретно-социологический, нормативно-правовой. В диссертационном исследовании используются теория местного самоуправления, теория прав человека, правового и социального государства. Настоящая работа подготовлена на базе материалов научно-практических конференций, современных теоретических разработок и исследований в области становления, организации деятельности местного самоуправления, проводимых многими учеными.
Эмпирическую базу исследования составляют материалы государственных архивов. Это фонды Государственного архива Костромской области - Ф .7-Костромское наместническое правление; ФЛЗЗ - Канцелярия Костромского губернатора; ФЛ34 - Костромское губернское правление; Ф,- 142 - Костромское губернское по крестьянским делам присутствие; ФЛ43 - Костромское губернское по земским и городским делам присутствие; Ф.207 - Костромская городская управа и др.
Значительное место среди использованных в Государственном архиве материалов принадлежит законодательным актам: это полное Собрание Законов и Свод Законов Российской империи, императорские указы (с 1739г.), сборники законоположений и постановлений высших органов государственной власти. При написании работы была использована литература по истории, статистике, экономике России, Костромской области.
На материалах местных журналов и газет дооктябрьского времени, в частности, Костромские губернские ведомости (1838-1916г.г.), послеоктябрьского периода: "Трудовой путь" (1918-1919), Земледельческая коммуна" (1918г.) проанализирована деятельность городской управы г. Костромы.
Особую ценность для исследования становления и развития местного самоуправления имеет ряд документальных статистических и справочных сборников, которые содержат конкретный цифровой материал, характеризующий состояние экономики России. Кроме того, использованы материалы текущих архивов Костромской областной и городской администрации, нормативные акты Костромской области, Уставы муниципальных образований, использованы и результаты и опубликованные в прессе материалы конкретно-социологических исследований, проведенных другими авторами, а также разработки и рекомендации практиков и должностных лиц, осуществляющих реформу местного самоуправления (Воронина СВ., Гильченко Л.В., Кирпичникова В.А. Минца Б.И. и др).
Особое место среди источников правовой информации по указанным проблемам занимают решения Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что содержащиеся в нем выводы могут быть использованы для разработки новых правовых нормативных актов, регулирующих деятельность органов местного самоуправления, совершенствование их деятельности. Теоретические и практические положения диссертации могут быть использованы при преподавании курсов "Конституционное право России", "Муниципальное право", в ВУЗах, на курсах повышения квалификации и переподготовки работников муниципальных служб.
Апробация работы. Содержание, выводы, рекомендации диссертационной работы обсуждались на заседании кафедры теории и истории государства и права Костромского государственного технологического университета. Проблемы самоуправления были изложены на Международных конференциях "Проблемы подготовки кадров в технических ВУЗах" (г. Кострома, октябрь 2000г,2001г), 3-ей Международной научно-практической конференции "Проблемы регионального и муниципального управления" (г. Москва, май 2001г.).
Структура диссертационной работы. Диссертационная работа имеет внутреннее единство, позволяющее изложить аргументацию выдвинутых автором научных положений и выводов. Работа состоит из введения, двух глав, включающих 5 параграфов, заключения, приложения, списка источников литературы.
