Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовые основы нормотворчества органов местного самоуправления 20
1.1. Возникновение и эволюция местного самоуправления в России: история, становление в современных условиях 20
1.2. Конституционные основы местного самоуправления и их конкретизация в федеральном законодательстве России 58
1.3. Региональное законодательство как юридическая база развертывания нормотворчества органов местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации 86
1.4. Акты местного самоуправления и их роль в саморегулировании нормотворчества в рамках муниципальных образований 116
Глава 2. Нормотворческая деятельность органов местного самоуправления 144
2.1. Правовая природа актов местного самоуправления 144
2.2. Классификация и особенности правовых актов местного самоуправления 160
2.3. Правотворческий процесс в органах местного самоуправления 176
Заключение 215
Библиографический список используемой литературы 220
Приложения 276
- Возникновение и эволюция местного самоуправления в России: история, становление в современных условиях
- Конституционные основы местного самоуправления и их конкретизация в федеральном законодательстве России
- Правовая природа актов местного самоуправления
- Классификация и особенности правовых актов местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Отсутствие в Российской Федерации единого подхода к вопросу о создании системы местного самоуправления является одной из причин, обусловливающих трудности на пути осуществления демократических реформ. Для успешного их преодоления необходимо обеспечить, с одной стороны, единство правового пространства как неотъемлемое условие целостности государства, а с другой -децентрализацию властных функций для создания оптимальных условий развития общества.
Становление местного самоуправления - сложный и противоречивый процесс, его невозможно ввести методом декретирования. Отношения между государственной властью и местным самоуправлением сложны даже в странах с развитыми демократическими традициями. Формирование системы властных отношений, в которую местное самоуправление включено как один из системообразующих элементов, является важным направлением поддержания связи государства с населением. При этом необходимо выявить основные подходы и принципы, которые должны быть положены в основу федерального и регионального законодательства, обеспечивающего на переходном этапе взаимодействие государства с формирующимся в России гражданским обществом.
В процессе нормативно-правового регулирования местного самоуправления следует опираться на теоретические разработки, практику стран с развитой системой местного самоуправления, накопленный в различных регионах России опыт организации и деятельности органов местного самоуправления, достижения земского движения в дореволюционный период.
Создание системы местного самоуправления выявило не только сложность процессов его формирования, но и необходимость переоценки роли органов государственной власти в управлении обществом, потребовало обеспечения четкого взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, а также муниципальных органов различных уровней.
Положение ст. 2 Конституции Российской Федерации1, согласно которому местное самоуправление как выражение власти народа является одной из конституционных основ Российской Федерации, и ряд других ее норм, а также норм Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"2, требуют научного осмысления ряда основополагающих вопросов теории местного самоуправления, таких как природа местного самоуправления, его роль в обществе, соотношение с государственной властью.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации местное самоуправление осуществляет властные функции. Они во многом напоминают функции государственной власти. Местное самоуправление осуществляет свою власть на основе действующего законодательства и в пределах, им установленных. Цель местного самоуправления - управление обществом, защита прав и свобод личности. Формы и методы осуществления этой власти во многом подобны тем, которые используются государством, вплоть до возможности применения принуждения к субъектам, не выполняющим правовых требований. Поэтому есть все основания говорить о власти местного самоуправления как власти, имеющей публичный характер.
С формированием местного самоуправления публичную власть уже нельзя отождествлять исключительно с государственной властью или сводить к последней. Понятие публичной власти как власти, основанной на законе, обеспечивающей условия, необходимые для нормального функционирования общества, власти, на которую возложено поддержание порядка в обществе, решение "общих дел" и которая может издавать обязательные для всех правила поведения с возможностью применения юридической ответственности к их нарушителям, стало шире. Оно теперь наряду с государственной включает и власть местного самоуправления, которая имеет свою специфику.
Если государственная власть охватывает все общество и в известном смысле противостоит ему как целому, то власть местного самоуправления распространяется только на некоторую обособленную часть общества - на муниципальное образование, в пределах территории которого она осуществляется. Будучи средством самоорганизации и саморегулирования этой части общества, она максимально сближается с ней, вплоть до полного слияния, когда она осуществляется путем прямого волеизъявления населения муниципального образования.
Местное самоуправление изначально имеет свою компетенцию, отличную от компетенции государственных органов. Предметы ведения местного самоуправления касаются исключительно вопросов местного значения и устанавливаются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов Федерации и уставами муниципальных образований.
Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. При этом власть местного самоуправления осуществляется населением либо непосредственно (на сходах, собраниях, местных референдумах), либо через выборные или другие органы местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти. В Федеральном законе "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации"1 подчеркивается недопустимость осуществления местного самоуправления государственными органами или государственными должностными лицами.
Вместе с тем не следует противопоставлять государственную власть и власть местного самоуправления. Обе эти власти как ветви публичной власти едины в своей основе, целях, задачах и функциях. Осуществляя управление обществом, они выступают в единстве, взаимно дополняют друг друга. И та, и другая ветвь (каждая в своей сфере) осуществляют правовое регулирование общественных отношений путем принятия нормативных правовых актов.
Если вопросы правотворческой деятельности органов государственной власти исследованы довольно обстоятельно в юридической литературе, то проблемы нормотворчества органов местного самоуправления еще только начинают привлекать к себе внимание ученых-юристов. Монографические работы по данной проблематике отсутствуют. Между тем потребность в специальных исследованиях правотворческой деятельности на уровне муниципальных образований огромна. Это прежде всего связано с серьезными трудностями в организации нормотворческой деятельности, которые испытывают органы местного самоуправления. Принимаемые ими акты имеют множество нарушений федерального и регионального законодательства. К тому же само это законодательство, особенно региональное, еще далеко от совершенства.
Проблема правотворчества в сфере местного самоуправления является одной из наиболее острых. Во-первых, местное самоуправление связано с осуществлением властных полномочий, и его законодательное регулирование осуществляется на федеральном и региональном уровнях. Во-вторых, вопросы, подлежащие решению местного самоуправления, непосредственно касаются условий жизни людей, затрагивают интересы всего населения страны.
Правотворческая деятельность органов местного самоуправления осуществляется в правовом поле, очерченном нормами Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, договорами (соглашениями) между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации, региональным законодательством, уставами и иными правовыми актами муниципальных образований.
В диссертации предпринята попытка осмысления и оценки реального воплощения в жизнь конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления. Большое внимание уделяется нормативным правовым актам органов местного самоуправления, обеспечению их законности, а также проблемам, связанным с отменой или изменением правовых актов муниципальных органов, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным и региональным законам, и с ответственностью должностных лиц органов местного самоуправления за принятие таких актов.
Особое внимание уделяется исследованию региональных аспектов местного самоуправления, поскольку именно на субъекты Российской Федерации ложится основная нагрузка по формированию нормативной правовой базы, определяющей структуру, уровни, формы местного самоуправления, их финансовое и материальное обеспечение, нормотвор-ческий процесс и т.п.
В рамках темы диссертации рассматриваются вопросы, связанные с проблемами совершенствования системы органов местного самоуправления, их отношений с органами государственной власти федерального и регионального уровней, определения правовой природы местного самоуправления, его места в системе нормотворческих органов.
Состояние научной разработки проблемы. Вопросы местного самоуправления нашли отражение в трудах выдающихся деятелей дореволюционной России, ученых, специалистов в области государство- и правоведения (А. Васильчикова, СВ. Витте, В.М. Гессена, Л. Дашкевича, А. Михайловского, А.Новикова, М.Свешникова, М.М.Сперанского и др.)1. Ценность их трудов определяется не только глубиной научного познания, подхода к проблемам местного самоуправления, но и тем, что сложные теоретические вопросы разрабатывались ими применительно к конкретным условиям Российского государства. Разработки российских ученых сохранят актуальность и в настоящее время.
Правовая природа местного самоуправления исследовалась в трудах И. Андреевского, Н.И. Арефа, Л.В. Велихова, Б.Б. Веселовского, А.Д. Градов-ского, А.А. Клопова, Н.М. Коркунова, С.А. Корфа, Н.И. Лазареэского, Г. Ново-торжского, O.K. Нотовича1 и других отечественных государствоведов. В процессе подготовки диссертации автор опирался на работы современных ученых: С.А. Авакьяна, И.А. Азовкина, С.С. Алексеева, Л.И. Антоновой, Г.В. Атаманчука, М.В. Баглая, Г.В. Барабашева, И.Л. Бачилло, А.А. Белкина, Л.Ф. Болтенковой, М.И. Брагинского, В.И. Васильева, А.Б. Венгерова, Ю.А. Веденеева, В.Г. Вишнякова, Б.Н. Габричидзе, В.Г. Графского, Б.В. Дрейшева, Н.А. Емельянова, С.Э. Жилинского, А.В. Зиновьева, С.Л. Зивса, Н.В. Витрука, В.Б. Исакова, В.П. Казимирчука, Д.А. Керимова, Б.И. Кожохина, А.И. Королева, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, Л.Г. Лаптевой, Е.А. Лука-шевой, Г.В. Мальцева, А.В. Мицкевича, Л.А. Николаевой, В.В. Оксамытного, В.А. Пертцика, А.С. Пиголкина, М.И. Пискотина, А.Я. Сливы, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, В.А. Туманова, В.И. Фадеева, Л.В. Четвериковой, В.Е. Чир-кина, К.Ф. Шеремета, Е.Н. Щендригина, Б.С. Эбзеева, А.И. Экимова, Л.С. Явича2 и др. Отдельные вопросы правотворчества на уровне субъектов управления. Курс лекций. - М. - Юридическая литература. - 1997; Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации. - М. - ИНФРА-М. - 1996; Барабашев Г.В. Местное самоуправление. - М. - 1996; Бачило И.Л., Мелюхин И.С., Салищева Н.Г. и др. О концепции развития исполнительной власти в Российской Федерации. // Государство и право. - 1996, № 8. - с.3-32; Белкин А.А. Состояние конституционной законности. Состояние законности в Российской Федерации (1996-1997 годы). Аналитический доклад. -М., 1998. - 92с; Болтенкова Л. Соотношение законодательства Российской Федерации и ее субъектов. Основные противоречия. // Федерализм. 1996. № 1. - с.73-92; Брагинский М.И. участие Советского государства в гражданских правоотношениях. - М. - 1981; Васильев В.И. Местное самоуправление и государственная власть.// Вестник государственной службы. -1993, № 11. - с.14-19; Венгеров А.Б. Политическое пространство и политическое время. // Общественные науки и современность. - М. - 1992. № 6; Веденеев Ю.А. Ткория и практика переходных процессов в развитии российской государственности. // Государство и право. -1995. - № 1. - с.107-117; Вишняков В.Г. Конституции стран-членов СНГ: система государственной власти и местного самоуправления. // Государство и право. 1994. № 5. -с.35-41; Графский В.Г. Государство и технократия. - М. - 1981; Дрейшев Б.В. Правотворческие отношения в советском государственном управлении. - Л. - 1978; Емельянов Н.А. Государство и власть: через самоуправление к народовластию. - Тула. 1997. - 163 с. ; Жилинский С.Э. Правовая основа предпринимательской деятельность (предпринимательское право) Курс лекций. - М., Норма-Инфра, - 1998; Зиновьев А.В. Основы конституционного права. - С-Пб. - 1996.- 79с; Зивс С.Л. Источники права. - М. - Наука. - 1981; Витрук Н.В. Правовой статус личности в СССР. - М. - 1985; Исаков В.Б. Проблемы обеспечения единства законодательства в Российской Федерации. Сборник. - Иркутск. - 1997; Казимирчук В.П. Консенсус - универсальный демократический принцип. // Конфликты и консенсус. - 1992. № 1; Керимов Д.А. Сущность общенародного государства. // Вестник Ленинградского университета, 1971. № 23, вып.4; Кожохин Б.И. Некоторые особенности реализации российской Конституции // Вестн.СПб ун-та. - 1996. - Вып.2. Сер.6. - С.87-93; Королев А.И. Государственная власть и рабочий класс СССР. - Л. - 1980; Краснов М.А. Введение в муниципальное право.- М. - 1993; Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. - М.- Юрист. - 1997; Лазарев В.В. Теория государства и права. - М. - Академия МВД РФ. - 1992; Кутафин О. Е., Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. - М. - 1982; Лаптева Л.Г. Земские учреждения в России. -М., - 1993; Лукашева Е.А. Социалистическое правосознание и законность. - М. - 1973; Мальцев Г.В. Социальная справедливость и право. - М. - 1977; Мицкевич А.В. Субъекты советского права. - М. - 1962; Николаева Л.А. Судебный надзор за законностью в советском государственном управлении. - Л. - 1973; Оксамытный В.В., Рахманина Т.Н., Тихомиров Ю.А. Модельные акты. Федеративное устройство: реализация Конституции Российской Федерации. Сборник. - М. - 1995. Пертцик В.А. Реализация законодательства местными Советами. - М. - 1985; Пиголкин А.С., Рахманина Т.Н. Вопросы методики подготовки законопроектов. // Проблемы законотворчества Российской Федерации. Труды ИзиСП. - М. - 1993. № 53; Пискотин М.Н. Право и власть. - М., - 1990; Слива А. Вернуться в прошлое нельзя. // Российская Федерация. 1994. № 17. - 23-26; Сырых В.М. Основы правоведения. -М. - Издательство «Былина». - 1996. - 160с; Тихомиров Ю.А. Механизм реализации законов: Закон и подзаконный акт. Законы области как субъекта Российской Федерации: Сборник. - Воронеж. - 1996.- 256с; Туманов Н.А. Муниципальное право и финансово-экономическая основа местного самоуправления. // панорама приватизации. - 1994. - № 4.; Фадеев В.И. Муниципальное право в России.- М. - 1995; Четверикова Л.В. Законодательная деятельность субъектов Российской Федерации: опыт и проблемы (по материалам Республики Коми) : Автореф.дис. ... канд.юрид.наук. - СПб., 1998; Чиркин В.Е. Переходное Федерации рассматриваются в работах Т.Д. Зражевской, С.А. Комарова, Б.С. Крылова, Н.А. Михалевой, И.А. Умновой1 и др.
Необходимость комплексного исследования проблемы потребовала привлечения научной литературы по философии, социологии, теории управления, общей теории права и государства, отраслевым юридическим наукам - конституционному, административному и муниципальному праву. В работе широко использованы многочисленные материалы .федеральных и региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления, информационно-аналитические бюллетени Совета Федерации и Государственной Думы Российской Федерации.
Объектом исследования является нормотворческая деятельность органов местного самоуправления на примере Новгородской области и ряда других субъектов Российской Федерации, система и виды нормативных актов органов местного самоуправления, правотворческий процесс на уровне муниципальных образований.
Предметом исследования служит система органов местного самоуправления, нормативные акты органов местного самоуправления и их правовая природа, организационно-правовые формы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в рамках федерального и регионального законодательства.
Цель диссертационной работы - комплексный анализ правотворчества органов местного самоуправления, исследование правовой природы, особенностей правовых актов органов местного самоуправления.
Для достижения этой цели потребовалось решить следующие задачи:
- определить место и роль органов местного самоуправления в системе публичной власти в России;
- показать особенности взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления;
- проанализировать процесс подготовки и принятия актов органами местного самоуправления;
- выявить особенности отдельных видов нормативных актов органов местного самоуправления;
- наметить основные пути совершенствования процедуры разработки правовых актов;
- разработать рекомендации по составлению модельных законов и уставов муниципальных образований.
Методологическая основа диссертации. В работе использовались общенаучные и частнонаучные методы исследования - исторический, логический, сравнительно-правовой, метод догматического анализа правовых актов и др., которые в совокупности позволили раскрыть правовую природу и место органов местного самоуправления в системе власти в стране и показать специфику их правотворческой деятельности.
Нормативную базу работы составляют Конституция Российской Федерации 1993 г ., законодательство Российской Федерации; законодательство Новгородской области, устанавливающее систему органов местного
Конституция Российской Федерации. - М., Юрид. лит. - 1993.
самоуправления и регулирующее вопросы их организации и деятельности; законодательные акты ряда других субъектов Российской Федерации1; правовые акты органов местного самоуправлений Новгородской, Нижегородской, Ленинградской, Московской, Смоленской, Новосибирской областей , а также некоторых других субъектов Российской Федерации.
Научная новизна исследования. В диссертации впервые в юридической литературе на монографическом уровне исследован широкий круг вопросов становления и развития правотворчества органов местного самоуправления -правовой природы нормативных актов представительных и исполнительных органов и должностных лиц местного самоуправления, реализации правомочий органов местного самоуправления в области нормотворчества, механизмов взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в процессе их правотворческой деятельности. Диссертация представляет собой комплексное исследование вопросов темы, которое позволило автору обосновать вывод о необходимости совершенствования правотворческой деятельности органов местного самоуправления, их взаимодействия с федеральными и региональными органами государственной власти, предложить конкретные пути оптимизации правотворчества органов местного самоуправления.
В работе по-новому осмыслен ряд теоретических положений, обоснован конструктивный подход к правотворческому процессу на местном уровне, даны общие и специфические характеристики нормативных актов органов местного самоуправления, определено их место в системе нормативных актов страны, разработаны конкретные предложения по совершенствованию федерального и регионального законодательства, актов местного самоуправления. Автором подготовлены проекты ряда модельных актов для органов местного самоуправления Новгородской области - Устава муниципального образования, Положения о статусе депутата представительного органа местного самоуправления и др.
На защиту выносятся следующие положения.
1. Правотворчество - одно из приоритетных направлений деятельности местного самоуправления, посредством которого реализуются его властные полномочия по управлению местным сообществом в рамках муниципального образования. В результате правотворчества создаются общеобязательные в рамках муниципального образования правила поведения - нормы, воплощаемые в принимаемых местным самоуправлением актах, которые в силу этого приобретают нормативно-правовой характер (уставы муниципального образования, решения и постановления органов местного самоуправления и др.). Право местного самоуправления на осуществление правотворчества (нормотворчества) коренится в его социальной природе и юридически закрепляется в Федеральном законе "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации", признающем правовой характер актов местного самоуправления, и Уставе муниципального образования.
2. Правовое регулирование нормотворчества органов местного самоуправления осуществляется на трех уровнях. На уровне Российской Федерации закрепляется право населения на осуществление местного самоуправления, устанавливаются федеральные государственные гарантии местного самоуправления, определяются общие принципы его организации. На уровне субъекта Федерации конкретизируются принципы организации и функционирования системы местного самоуправления и гарантии его .осуществления, принимаются конкретные нормы, упорядочивающие организацию и деятельность местного самоуправления, определяющие роль местного самоуправления в структуре власти в регионе, закрепляются важнейшие права населения в сфере местного самоуправления, устанавливаются основы взаимодействия органов государственной власти субъекта Федерации с органами местного самоуправления. На муниципальном уровне предусматриваются гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения, порядок формирования органов местного самоуправления и их деятельности, определяются статус депутатов представительных органов, структура и полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления, экономическая и финансовая основы местного самоуправления и регламентируются другие вопросы, связанные с его практическим осуществлением.
3. В ходе правотворческой деятельности на уровне муниципального образования производится регулирование населением вопросов местного значения. Оно может осуществляться в форме как непосредственного нормотворчества населения (саморегулирования) путем принятия правовых актов на собраниях (сходах) или на местных референдумах, так и опосредствованного - через представительные органы местного самоуправления, через его исполнительные органы и должностных лиц. При этом приоритет в области нормотворчества принадлежит представительным органам, в исключительном ведении которых находится издание актов по важнейшим вопросам функционирования муниципального образования, а также актов, затрагивающих права и свободы граждан.
4. Нормативные акты органов местного самоуправления устанавливают правовой статус муниципального образования, определяют структуру представительных и исполнительных органов" местного самоуправления, разграничивают их полномочия, регулируют организацию самоуправления внутри муниципалитетов, закрепляют систему территориального общественного самоуправления и т.д. Представительные органы местного самоуправления утверждают бюджет и бюджетный процесс, устанавливают, изменяют и отменяют местные налоги и сборы, заключают договоры с органами государственной власти, передающими им государственные полномочия, а также договоры с другими муниципальными образованиями.
5. Особое место в системе актов местного самоуправления принадлежит уставу муниципального образования, который представляет собой своего рода конституцию последнего. В нем закрепляются нормы учредительного характера, конституирующие данное муниципальное образование и систему местного самоуправления на его территории. Уставу принадлежит ведущая роль в регулирование вопросов нормотворчества местного самоуправления. Среди актов, принимаемых на муниципальном уровне, Устав обладает наибольшей юридической силой.
6. Помимо решения вопросов сугубо местного значения, органы местного самоуправления принимают акты, связанные с осуществлением государственных полномочий, переданных им субъектом Российской Федерации. Такая передача может осуществляться двумя способами: во-первых, законом субъекта Федерации, на основе которого органы местного самоуправления выносят решения о принятии на себя выполнения указанных полномочий; во-вторых, на основе договора, заключаемого между субъектом Федерации и органом местного самоуправления. И в том и в другом случае требуется решение как государственного органа, передающего полномочия, так и органа местного самоуправления, принимающего на себя их исполнение. В одностороннем порядке субъект Российской Федерации не вправе навязать муниципальному образованию выполнение государственных функций.
Порядок делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления подлежит урегулированию законом субъекта Российской Федерации.
7. Договоры о передаче государственных полномочий органам местного самоуправления носят нормативный характер. Будучи разновидностью договоров, заключаемых в рамках публичного права, они имеют особую правовую природу. Специфика этих договоров состоит в том, что их участники -субъекты публичного права, а их предмет - публично-правовые отношения. Поэтому порядок их подготовки и заключения должен регулироваться специальным законом субъекта Российской Федерации.
8. Возможная коллизия интересов органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления в области нормотворчества преодолевается посредством, во-первых, принятия субъектом Федерации закона о нормативно-правовых актах органов местного самоуправления, во-вторых, установления четкого порядка передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления, в-третьих, налаживания действенного контроля субъекта Федерации за осуществлением органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий, в-четвертых, изъятия делегированных полномочий и возврата их на региональный уровень..
9. С помощью нормативных актов органов местного самоуправления осуществляется правовое регулирование общественных отношений на уровне, максимально приближенном к населению. Посредством этих же актов оформляется законодательная инициатива органов местного самоуправления по вопросам, выходящим за пределы их ведения. Тем самым гарантируется единство правового поля в рамках субъекта Федерации и осуществляется всесторонняя защита прав и интересов населения муниципального образования.
Теоретическая значимость исследования. Сформулированные в диссертации выводы и предложения развивают и дополняют соответствующие разделы теории права и государства, а также конституционного и муниципального права России и могут быть использованы при подготовке курсов по указанным дисциплинам, а также спецкурсов по вопросам местного самоуправления, проблемам нормотворчества и юридической техники.
Практическая значимость диссертации. Теоретические положения, разработанные автором, использовались при формировании системы органов местного самоуправления в Новгородской области.
На основе проведенного исследования при непосредственном участии автора были подготовлены проекты ряда законов по вопросам местного самоуправления, которые были приняты Новгородской областной Думой, проекты модельных актов органов местного самоуправления, предложения по внесению изменений в федеральное законодательство по вопросам административной ответственности за неисполнение решений органов местного самоуправления, по уточнению правового статуса муниципального служащего, направленные в порядке законодательной инициативы Новгородской области в Государственную Думу.
Выводы и рекомендации, содержащиеся в диссертации, могут служить основой для дальнейших исследований в области совершенствования деятельности органов местного самоуправления, в том числе для обоснования расширения их полномочий и развития организационно-правовых форм их взаимодействия с органами государственной власти.
Результаты исследования использовались в деятельности органов государственной власти Новгородской области, при разработке проекта Устава Новгородской области, ряда областных законов, в том числе законов "О местном самоуправлении в Новгородской области"1, "О местном референ думе" , а также при подготовке проектов уставов муниципальных образований и уставов территориальных общественных самоуправления, положений о статусе депутата представительного органа местного самоуправления, главы местного самоуправления, положений о муниципальных служащих и др.
В Новгородском филиале Северо-Западной академии государственной службы автором читается курс "Система местного самоуправления в Новгородской области", в муниципальном образовательном учреждении "Диалог" для депутатов представительных органов местного самоуправления ведутся занятия по курсу "Правотворчество органов местного самоуправления. Техника подготовки и принятия правового акта".
Апробация работы. Положения и выводы диссертационного исследования обсуждались на региональной научно-практической конференции "Местное самоуправление в России: история и современность" в Новгородском государственном университете имени Ярослава Мудрого (Новгород, 3-4 апреля 1997 г.)1, на зональном семинаре для представителей законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации Центрального, Центрально-Черноземного, Северного и Северо-Западного регионов (Белгород, 22-23 мая 1997 г.), на конференции "Вопросы местного самоуправления: правовой и практический аспект" с участием фонда Конрада Аденауэра (Новгород, 18-19 мая 1997 г.), на Всероссийской конференции глав правовых служб в Министерстве по делам национальностей Российской Федерации (Москва, 8-9 июля 1997 г.), на международных конференциях "Политика и реформы децентрализации в странах Балтийского моря" (Копенгаген, 24-25 ноября 1997 г.),2 "Проблемы соответствия законодательства субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления федеральному законодательству", (Тамбов, 19-20 января 1998 г.), на конференциях Северо-Западной парламентской ассоциации (В.Новгород, 13-14 марта 1998 г., Псков, 3—4 июля 1998 г., В.Новгород, 18 марта 1999 г.)1, на российско-канадском парламентском семинаре "Организация органов местного самоуправления и источники их финансирования" (В.Новгород, 26-28 мая 1998 г.)2, на межрегиональном совещании представителей законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации Центрального, Центрально-Черноземного и Северо-Кавказского регионов (Воронеж, 15 января 1999 г.), на конференции университета штата Джорджия (США), Агентства международного развития США "Реформа межбюджетных отношений на региональном уровне" (Москва, 22-23 июля 1999 г.) и др.
Возникновение и эволюция местного самоуправления в России: история, становление в современных условиях
Местное самоуправление, получившее широкое распространение в виде земского движения с 60-х годов XIX до начала XX в.,1 после 1917 года постепенно вытеснялось тотальным государственным управлением обществом. Однако именно на уровне местного самоуправления происходит «слияние», соединение государства и общества, в результате чего свободно выраженной коллективной воле людей придается правовой характер.
Становление местного самоуправления представляет собой длительный процесс. Местное самоуправление включается как один из элементов в систему властных отношений. Взаимоотношение органов местного самоуправления и системы государственной власти непосредственно сказывается на состоянии правотворчества на местном уровне, определяет сущность и основные формы организации местных сообществ.
Успешное решение задачи нормативно-правового регулирования становления местного самоуправления в современных условиях возможно только на основе теоретического и практического исследования процесса формирования системы местного самоуправления, учета опыта земского движения в России.
Несмотря на то, что в Российском государстве со времен Московского княжества преобладали централистские тенденции, слово «земство» вошло в отечественное законодательство задолго до реформы 1864 года1. В результате земской реформы Ивана IV, призванной уничтожить систему наместников-кормленщиков, был учрежден институт земских и губных старост, избираемых населением.
И хотя полномочия земских и губных властей сводились в основном к выполнению поручений государя (главным считался сбор налогов, а местные проблемы относились к делам второстепенным), несомненно прогрессивным моментом реформы было внедрение выборного начала в сферу управления. Однако XVII век объявил войну реформам XVI столетия. Коронные чиновники-воеводы вытеснили "выборных людей" и сделались бесконтрольными начальниками областей и уездов. Эта тенденция сохранилась и в ХУШ в.
Созданные Петром I губернии являлись не самоуправляющимися единицами, а лишь частью административного механизма, главными функциями которого были организация армии и изыскание финансов на ее содержание В каждой губернии выбирало совет ландратоа, которые вместе о губернатором обсуждали и решали губернские дела. Но узкосословный характер системы управления был выражен еще резче, чем в допетровские времена. Хотя избные старосты XVI века избирались из дворян, право участия в выборах распространялось на все сословия; в ландраты же могли попасть лишь дворяне, избранные только дворянством. К тому же будучи выборными по закону, они фактически превратились в чиновников, назначаемых губернатором и подчиненных ему.
В 1719 г. Петр предпринял новую реформу. Он уничтожил ландратские и ввел центральные коллегии. Губернии были разделены на провинции, провинции - на дистрикты. Во главе всех административно-территориальных единиц поставлены чиновники, назначаемые центром. Таким образом, сложился тип полицейского, административного государства. На бюрократию возлагались правосудие, обеспечение безопасности населения, образование, благотворительность, медицина, поощрение торговли и промышленности. Решение всех этих задач оказалось ей не по плечу ввиду их сложности и разнообразия.
Попытки Петра упорядочить русскую жизнь, подчинив окраины крепкой центральной власти, потерпели крушение. Будучи не в состоянии справиться с многочисленными правонарушениями чиновников, он обращается к местному самоуправлению. Уже в конце жизни, в 1724 году Петр учреждает выборную должность земского комиссара для сбора нового налога - подушной подати. Земский комиссар выбирался местным дворянским обществом сроком на 1 год, был ответствен перед своими избирателями и даже подлежал суду за упущения по службе. Но вскоре и эта должность утратила свою независимость от коронной администрации и всецело подчинилась её влиянию.
К Петру восходят и первые попытки устройства городской жизни на новый лад - по западноевропейскому образцу. Он издает указы об учреждении Бурмистерской Палаты в Москве и об открытий Земских изб в остальных городах, которые позже были заменены магистратами.
Права, предоставленные магистратам, были очень скромны. Главным из них было право раскладки податей и повинностей, но права самообложения и самостоятельного расходования собранных сумм они # не получили. Выбираемые населением члены магистратов поступали в полное распоряжение центральной правительственной власти.
Новая коренная реформа в области земского и городского управления последовала при Екатерине II и оставила более глубокий след, чем попытки Петра I как в российском законодательстве, так и в последующей практической деятельности городских и земских учреждений.
Конституционные основы местного самоуправления и их конкретизация в федеральном законодательстве России
Нормотворческая деятельность органов местного самоуправления может осуществляться только в пределах их компетенции. Поэтому в первую очередь представляется необходимым определить предметы ведения и компетенцию местного самоуправления, что невозможно без выяснения правовой основы функционирования органов местного самоуправления.
Нормативно - правовая база местного самоуправления Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации включает в себя федеральное законодательство, законодательство субъектов Российской Федерации (региональное законодательство) и нормативные правовые акты
муниципальных образований, т.е. осуществляется на трех уровнях. Два из них і- законодательные (федеральный и региональный) и один - уровень саморегулирования органов местного самоуправления.
Разграничение компетенции между федеральным, региональным и муниципальными уровнями правового регулирования в наиболее общем виде осуществлено Конституцией Российской Федерации, в которой содержатся нормы о государственных гарантиях местного самоуправления (статьи 12, 133); об отнесении к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации установления общих принципов организации местного самоуправления (пункт "н" части 1 статьи 72); о самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий (статьи 12, 130, 131, 132).
Разграничения компетенции по вопросам местного самоуправления между уровнями власти получило своё развитие в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В Законе определяются полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления (статья 4), полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления (статья 5), а также предметы ведения местного самоуправления (статья 6).
В статье 6 названного Закона содержится перечень из 30 вопросов местного значения, отнесенных к ведению местного самоуправления. Этот перечень не может быть сокращён правовыми актами субъектов Российской Федерации. Однако региональные законы могут расширить круг вопросов местного значения. В статье закреплено принципиальное важное положение о праве муниципальных образований принимать к своему рассмотрению вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесённые к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти. Данные нормы содержат федеральные гарантии самостоятельности местного самоуправления.
Наряду с указанными нормами в Конституции Российской Федерации предусмотрены также иные государственные гарантии местного самоуправления (статьи 12, 133). Конституция допускает возможность ограничения прав граждан только федеральными законами с целью защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности , государства (статья 55).
Из изложенного следует, что: на уровне Российской Федерации устанавливаются федеральные государственные гарантии местного самоуправления, определяются общефедеральные принципы организации местного самоуправления, а также могут вводиться ограничения прав граждан на осуществление местного самоуправления в целях, указанных в статье 55 Конституции России;
на уровне каждого отдельного субъекта Российской Федерации подлежат установлению региональные государственные гарантии местного самоуправления, региональные принципы организации местного самоуправления, а также может устанавливаться перечень вопросов, исключенных из ведения муниципальных образований соответствующего субъекта Федерации;
на муниципальном уровне должны приниматься нормативные правовые акты о решении вопросов местного значения с соблюдением условий, установленных федеральными и региональными нормативными правовыми актами в пределах их компетенции.
Вопросы правового регулирования местного самоуправления занимают важное место в Конституции Российской Федерации. В 20 из 137 её статей содержаться нормы, непосредственно касающиеся осуществления местного самоуправления. Этим вопросам отведена специальная глава VIII (статьи 130 -133) "Местное самоуправление".
Местное самоуправление относится к числу важнейших элементов устройства России, предусматриваемого Конституцией Российской Федерации 1993 года. Основной закон России содержит ряд концептуальных положений по вопросам местного самоуправления, принципиально отличающих ее современное государственное устройство от ранее существовавшего. В первую очередь к ним относятся конституционные нормы, устанавливающие: самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий (статьи 12, 130,131,132); организационную обособленность местного самоуправления от системы органов государственной власти (статья 12); гарантированность местного самоуправления со стороны государства (статьи 12, 133); осуществление местного самоуправления с учётом исторических и иных местных традиций (статья 131); возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями при условии передачи необходимых для реализации передаваемых полномочий материальных и финансовых средств (статья 132). обязательность соблюдения органами местного самоуправления Конституции Российской Федерации и законов (статья 15).
Согласно части 2 статьи 3 Конституции России "народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления". Статьи 3, 32, 131 Конституции предусматривают осуществление местного самоуправления населением как непосредственно, так и через представителей. Эти нормы позволяют утверждать, что местное самоуправление является одной из форм осуществления народовластия. Ее специфика раскрывается в части 1 статьи 130 Конституции", согласно которой местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, указанных в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (статья 1) . Его целью является непосредственное обеспечение жизнедеятельности населения муниципального образования.
Правовая природа актов местного самоуправления
Федеральный Закон «Об основных принципах...» (ст.19)1 предусматривает, что органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты. Наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, юридическая сила указанных актов, порядок их принятия и действия определяются Уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.
Нормативные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).
Тем самым законодательно, во-первых, признан правовой характер актов органов местного самоуправления и, во-вторых, закреплено право последних принимать правовые акты, имеющие нормативный характер.
Нельзя не отметить, что в данном случае законодатель значительно опередил юридическую науку, которая традиционно связывает правотворчество с деятельностью органов государства.
В теории права под нормативно-правовым актом обычно понимается акт, данный управомоченным государственным органом и содержащий правовые рмы, т.е. предписания, рассчитанные на длительное действие и много-атное применение, а также предписания об изменении или прекращении (отмене) действия этих норм.1 В этом определении правовая природа нормативного акта связывается с деятельностью государственных органов.
Органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти (ст. 12 Конституции Российской Федерации). В этой связи возникает вопрос, на чем основан правовой характер актов органов местного самоуправления.
Не входя в систему государственной власти, органы местного самоуправления тем не менее обладают властными полномочиями публично-правового характера. Они вправе принимать обязательные на всей территории муниципального образования решения, за невыполнение которых применяются меры юридической ответственности. В этом их сходство с органами государства, на этом базируется и правовой характер этих актов.
Процесс формирования новой системы властных отношений, в которую местное самоуправление включено как один из системообразующих элементов, является важным направлением взаимодействия государства и общества. В период формирования органов местного самоуправления в каждом субъекте Российской Федерации определялись основные подходы и принципы, которые закладывались в региональное законодательство, обеспечивающее на переходном этапе взаимодействие и взаимосвязь с формирующимся в России гражданским обществом.
Органы местного самоуправления, с одной стороны, выполняют многочисленные функции органов государственной власти, переданные им органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а с другой - самостоятельно устанавливают правовые нормы, являющие обязательными на всей территории муниципального образования. При этом орган власти субъекта Российской Федерации практически не имеет механизмов воздействовать на нормотворчество представительных органов местного самоуправления, за исключением их обжалования в судебном порядке.
Представительные органы местного самоуправления могут легализовать волю народа, непосредственно выразившуюся в решении схода граждан или референдума, придав ему юридическую силу. Например, сход граждан предлагает ввести местные льготы для одиноких материей, в том числе бесплатный проезд на автотранспорте в пределах района. Представительный орган местного самоуправления в пределах своих финансовых возможностей своим решением вводит в действие решение схода.
В связи с этим возникает проблема, имеющая непосредственное практическое решение в связи с реализацей прав и гарантий для населения, в области местного самоуправления - проблема определения нормативной природы актов органов местного самоуправления. Для ее решения необходимо принятие на федеральном или региональном уровнях законодательства о правовых актах органов местного самоуправления по вопросам их собственной компетенции, а также в связи с выполнением государственных полномочий. Это позволит решить сложные вопросы определения правовой силы этих актов.
Однако в настоящее время эта проблема не разрешена даже на уровне субъектов Российской Федерации, поскольку отсутствует федеральное законодательство об организации исполнительной и законодательной власти в субъектах Федерации, не урегулировано в законодательном порядке договоров о разграничении полномочий между Российской едерацией и ее субъектами.
Классификация и особенности правовых актов местного самоуправления
В процессе правотворческой деятельности органов местного самоуправления создаются разнообразные нормативные акты. Классификация нормативных актов имеет большое теоретическое и практическое значение, так .как позволяет уяснить правовую природу того или иного акта, его отличительные признаки, назначение.
Акты органов местного самоуправления могут классифицироваться по различным основаниям: нормативные и ненормативные правовые акты; учредительные и обычные; акты, принятые в результате непосредственного волеизъявления населения муниципального образования и акты, принятые органами местного самоуправления; акты представительных органов и акты исполнительных органов местного самоуправления; акты, принимаемые в коллегиальном порядке и в порядке единоначалия главой муниципального образования; акты постоянного действия и временные; акты материально-правовые и процессуальные и др.
Рассмотрим отдельные виды правовых актов местного самоуправления подробнее.
Нормативные правовые акты характеризуются следующими общими признаками, которые присущи и актам органов местного самоуправления:
1. Нормативные акты являются актами правотворчества и содержат обязательные правовые требования, дозволения, предписания общего характера, определяющие поведение людей и организаций - правовые нормы, а также положения об установлении, изменении или прекращении действия (отмене) правовых норм. Они принимаются управомоченными на то органами, в строго определенном порядке. При этом процедура их принятия регламентируется в установленном порядке.
Нормативные акты представительного органа местного самоуправления принимаются непосредственно на его заседании путем голосования депутатов, а затем подписываются главой местного самоуправления района. Именно в таком порядке принимаются, например, решения, устанавливающие сроки охоты на птицу на территории каждого из районов Новгородской области. Ежегодно представительным органом местного самоуправления принимаются соответствующие решения, которые подписываются главой местного самоуправления и доводятся до всеобщего сведения. 2. Нормативно-правовые акты распространяются не на одно конкретное отношение и не на индивидуально определенный круг отношений, а на тот или иной вид отношений и составляющие их содержание действия людей. Например, Правила благоустройства, принятые Батецким районным Советом Новгородской области, распространяются на всех жителей района, имеют общий характер.1
3. В отличие от индивидуально-правовых актов (актов- исполнения и применения норм права) нормативно-правовые акты адресованы любому и каждому субъекту, участвующему в данных отношениях; они могут применяться неоднократно, в каждом случае, когда складываются отношения данного вида, и сохраняют свое действие независимо от того, возникли или прекратились индивидуальные отношения, предусмотренные данным актом.
В отличие от нормативных индивидуальные акты относятся персонально к участнику данного индивидуального отношения. Так, органы местного самоуправления во множестве принимают акты индивидуального характера, например регистрация брака, назначение пенсии и др. В основном, это связано с выполнением государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления. Поэтому для обеспечения реализации актов индивидуального характера органами местного самоуправления, принятых во исполнение переданных им государственных полномочий, требуются определенные финансовые, материальные средства, которые должны предоставляться соответствующими государственными органами.
