Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена, прежде всего, тем, что выход из финансово-экономического кризиса невозможен без использования современных рыночных механизмов. Развитие российских муниципальных образований в современной России невозможно без надлежащего правового регулирования их финансовой деятельности. В настоящее время, с учетом таких вызовов как финансово-экономический кризис, значимость данного вопроса возрастает. В связи с этим возникает необходимость совершенствования основных подходов к управлению финансами муниципальных образований и учрежденных ими предприятий, использование новых финансовых инструментов, которые постепенно воспроизводят в России передовой западный опыт.
Очевидно, что финансово-экономический кризис 2008-2010 годов резко снизил уровень доходов и увеличил финансовую нагрузку на местные бюджеты. При этом передаваемые на местный уровень полномочия, как правило, не сопровождаются передачей соответствующих доходных источников. В настоящее время практически отсутствуют налогово-бюджетная самостоятельность органов местного самоуправления в рамках четких и прозрачных взаимоотношений с вышестоящими бюджетами, и как следствие, стимулы для создания благоприятных условий экономического развития и привлечения инвестиций. По мнению многих наблюдателей в финансовой несостоятельности муниципалитетов и созданных ими предприятий и учреждений велика коррупционная составляющая использования и распределения местных финансов.
В работе рассмотрены нормы права, которые препятствуют или затрудняют развитие финансовой базы местного самоуправления,
рассмотрены пути оптимизации финансовой деятельности муниципальных образований и способы совершенствования действующего законодательства России о рыночных финансовых инструментах, рассматриваемых в работе.
Поскольку тема оптимизации является многофакторной и «необъятной», представляется необходимым ограничить понятие оптимизации финансовой деятельности местного самоуправления лишь некоторыми аспектами. В частности, аспектом использования в деятельности муниципальных образований и созданных ими предприятий и организаций таких финансовых инструментов как облигационные займы, структурное финансирование (секьюритизация активов), факторинг и производные финансовые инструменты.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. Организационные и финансово-экономические основы формирования и развития муниципального образования рассматриваются в трудах многих отечественных и зарубежных ученых. При написании диссертационной работы использованы труды наиболее известных специалистов, в разные годы занимавшихся исследованиями в области конституционного и муниципального права: Авакяна С.А., Азовкина И.А., Бабича A.M., Барабашева Г.В., Баринова В.Т., Богдановой Н.А., Бондарь Н.С. Васильева В.П., Веденеева Ю.А., Велихова Л.А., Гошуляк В.В, Карпикова Е.И., Коркунова Н.М., Кутафина О.Е., Лебедева А.Н., Лексина В.Н., Лысенко В.П., Овчинникова И.И., Павловой Л.П., Ревенко Л.А., Родионовой В.М., Тарачева В.А., Твердохлебова В.Н., Фадеева В.П., Чиркина В.Е., Швецова А.Н., Шеремета К.Ф., Шульженко Ю.Л. и др.
Большое внимание было уделено публикациям авторов, непосредственно занимающихся вопросами финансового права и его развития: Аврамова С.В, Бурковой А.Ю., Викулина А.Ю., Востриковой Л.Г., Данкова А.Н.,
Довбни СВ., Иванова О.М., Костикова И.В., Новикова А.В., Тосуняна Г.А., Тышкевича Е.В., Узденова Ш.Ш., Шадрина А.Е., Ячника О.Е. и др.
Были изучены работы юристов-цивилистов, которые внесли значительный вклад в области гражданского права: Бараненкова В.В., Брагинского М.И, Братусь С.Н., Витрянского В.В., Ефимовой Л.Г., Иоффе О.С, Новоселовой Л.А., Садикова О.Н., Суханова Е.А. и др.
При исследовании опыта развитых стран были изучены труды зарубежных авторов, занимавшихся вопросами рынка муниципальных ценных бумаг и секьюритизации активов: Fabozzi F.J., Fabozzi T.D., Feldstein S.G., Marshall A.H., Scott D.L., Sundaresan S.M. Andreas Shmidt, Tim Nokolle, Fredric Ergich и др. В качестве источников статистической информации были использованы данные Министерства финансов Российской Федерации и Банка России.
Однако в перечисленных выше трудах не было уделено достаточного внимания проблемам оптимизации финансовой деятельности муниципальных образований через использование финансовых инструментов. Кроме того, не до конца изучены различные подходы к повышению эффективности деятельности в области муниципальных финансов посредством использования инструментов финансового рынка. Этим обусловлен выбор темы диссертационного исследования.
Цели и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является обобщение и анализ правового регулирования и практики финансово-экономической деятельности местных органов власти на современном этапе развития рыночных отношений, разработка обоснованных рекомендаций по оптимизации финансовой деятельности в
муниципальных образованиях посредством использования финансовых инструментов.
Для достижения указанной цели в работе ставятся и решаются следующие задачи:
критический анализ правового регулирования финансовой деятельности муниципальных образований;
выявление динамики изменений в правовом регулировании финансовых процессов в рамках реформирования муниципальных финансов;
анализ финансовой базы местного самоуправления и путей ее укрепления;
выявление механизма финансово-экономического развития муниципальных образований на основе эффективного использования муниципальной собственности;
анализ действующего законодательства в отношении финансовых инструментов, используемых в банковской деятельности, в контексте их применения в отношении муниципальных образований и созданных ими предприятий и организаций;
выработка рекомендаций по оптимизации финансовой деятельности местного самоуправления посредством использования рыночных финансовых инструментов;
выработка предложений по совершенствованию правового регулирования в отношении муниципальных заимствований в банковском и корпоративном секторах экономики, рефинансирования долга муниципальных предприятий и организаций, а также применения ими производных финансовых инструментов для управления финансовыми рисками.
Методологическую и теоретическую основу исследования составили научные методы познания общественных процессов, сочетание системно-структурного, сравнительно-правового и историко-правового подходов. Также применен комплексный подход к изучению законодательства, регулирующего финансово-экономические процессы в системе «федеральная власть - субъект федерации - муниципальное образование», основанный на изучении теоретических, нормативно-правовых материалов и самостоятельных исследованиях автора. Их применение позволило исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостности, всесторонне и объективно.
При написании диссертационной работы использованы формально-юридический, лингвистический, статистический и другие методы исследования. Также применялись общенаучные методы познания: системный подход, диалектический метод изучения юридической и экономической сущности предмета исследования и форм ее проявления, логический анализ, обобщения.
Объектом исследования выступают правовые основы финансово-экономических отношений муниципальных образований, формируемые в процессе реформирования местного самоуправления.
Предметом исследования является оптимизация деятельности муниципальных образований через использование финансовых инструментов, нормативное регулирование деятельности органов местного самоуправления по применению финансовых инструментов, а также совершенствование этого нормативного регулирования. Под «финансовыми инструментами» для целей предмета исследования понимаются: облигационные займы (и негосударственные заимствования в иных формах),
факторинговые операции, структурное финансирование (секьюритизация активов) и производные финансовые инструменты.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что оно представляет специализированное комплексное исследование проблем, касающихся оптимизации финансовой деятельности муниципальных образований: повышение качества управления финансами, снижение коррупционных и репутационных рисков, управление финансовыми рисками, использование привлеченного финансирования и производных финансовых инструментов, рефинансирование задолженности через факторинг и секьюритизацию активов.
В условиях снижения уровня государственного финансирования в силу сокращения ресурсов бюджетной системы Российской Федерации, исключительное использование только методов межбюджетного выравнивания и иных, установленных в законодательстве, способов бюджетного финансирования, организации закупок для муниципальных нужд через публичное предложение, реализации имущества в порядке приватизации, не в полной мере способствуют повышению эффективности финансовой деятельности муниципальных образований.
Научная новизна исследования выражается в первую очередь в предложениях о дополнении установленных законодательством способов управления местными финансами рыночными финансовыми инструментами.
Именно рыночные инструменты и их внедрение в практику работы муниципальных образований представляется необходимым условием для оптимизации финансовой деятельности муниципальных образований, особенно в условиях финансово-экономического кризиса и преодоления его негативных последствий.
На защиту выносятся следующие положения и выводы.
Решение проблемы оптимизации финансовой деятельности муниципальных образований во многом зависит от рефинансирования существующей задолженности перед муниципальными образованиями и созданными ими предприятиями и организациями. Существующая практика рефинансирования идет по пути зачетов и вексельных схем. Однако, как выяснилось в процессе исследования, такие схемы обременены рисками коррупционности, утраты имущественных прав и репутационными рисками. В проведенном исследовании обосновывается вывод о том, что для целей рефинансирования целесообразно использовать факторинг и секьюритизацию активов, предоставляемых финансово надежными кредитными организациями. Данные финансовые инструменты и механизмы позволяют привлечь долгосрочное финансирование, не используя, при этом, средства бюджетной системы РФ, и не уделяя особого внимания каждому конкретному должнику и специфике взаимоотношений с ним в отношении тех или иных муниципальных услуг, право требования по оплате которых, обеспечивает такое финансирование. Предлагается использовать факторинг и секьюритизацию активов в качестве способа рефинансирования как местных бюджетов, так и задолженностей созданных ими предприятий и организаций.
Оптимизация финансовой деятельности муниципальных образований предполагает оптимизацию управления финансами. Особую роль в управлении финансами муниципального образования в период кризиса приобретает управление рисками, как самого муниципального образования, так и созданных им предприятий и организаций. Речь в первую очередь идет о возможности снижения неблагоприятных последствий от
изменений, происходящих, к примеру, на финансовых и валютных рынках. Управляя этими рисками, можно в значительной степени снизить расходы предприятий и организаций, созданных местными органами власти, что повлечет за собой оптимизацию расходов и местных бюджетов, учитывая, что прибыль таких предприятий и организаций может быть использована муниципальными образованиями на локальные нужды. В результате исследования предлагается использовать производные финансовые инструменты в виде форвардных договоров, опционов и своп договоров (контрактов).
В работе обосновывается вывод о том, что в настоящее время в управлении муниципальными финансами преобладает государственно-правовое регулирование, государственное межбюджетное выравнивание, распределение доходов от приватизации, государственные трансферты и бюджетные кредиты. Однако, в условиях финансового кризиса, этих методов не достаточно для эффективной финансовой деятельности муниципальных образований. Предлагается дополнить государственно-правовое регулирование межбюджетных отношений рыночными финансовыми инструментами (секьюритизация активов, факторинг, производные финансовые инструменты), с успехом применяемыми в международной банковской практике, что приведет к оптимизации муниципальных финансов.
Немаловажное значение для целей оптимизации финансовой деятельности муниципальных образований имеют способы и методы финансового контроля. В результате исследования обосновывается вывод о том, что использование привлеченного финансирования муниципальными образованиями дает возможность повысить интенсивность управления
финансами и, посредством вовлечения институциональных инвесторов, позволяет сделать финансовую систему муниципальных образований более прозрачной. Контроль инвесторов за предоставляемым финансированием решает вопрос сокращения коррупционного потенциала. Предлагается использовать внебюджетное финансирование для снижения коррупционности финансовой деятельности муниципальных образований.
Финансовое состояние муниципальных образований во многом зависит от долгосрочных инвестиций в территории, их инфраструктуру и развитие. Основная часть собственных средств местных бюджетов используется на текущие ежедневные нужды. Установлено, что назрела необходимость в стратегических долгосрочных инвестициях. Для решения задачи долгосрочного финансирования и развития территорий предложено использовать муниципальные заимствования в виде долгосрочных облигационных займов и рефинансирование задолженности в виде секьюритизации активов и факторинга.
Одним из способов оптимизации финансовой деятельности муниципальных образований является привлечение дополнительных средств в местные бюджеты. Решение этой проблемы - многофакторная задача. Она может быть решена, как за счет увеличения доходов бюджетов муниципальных образований, так и за счет сокращения их расходов. В результате исследования удалось выявить, что наиболее оптимальным способом решения этой задачи можно считать использование нереализованного потенциала негосударственных муниципальных заимствований как в виде кредитов коммерческих банков, так и в виде облигационных займов. Заимствования в виде облигационных займов представляются более выгодными и публичными, поэтому предлагается
использовать облигационные займы как один из способов привлечения средств в бюджеты муниципальных образований.
7. В работе предлагаются пути законодательного обеспечения
облигационных займов и секьюритизации, совершенствования правового регулирования статуса их субъектов. Предлагается для защиты прав инвесторов (владельцев облигаций) ввести институт представителя облигационеров и институт общего собрания владельцев облигаций, законодательно закрепить статус этих субъектов.
8. Использование потенциала муниципальных заимствований и производных финансовых инструментов ограничено в существенной степени бюджетным и налоговым законодательством. Предлагается внести соответствующие изменения в бюджетное законодательство и увеличить предельные размеры муниципальных заимствований, муниципального долга, расходов на обслуживание муниципального долга и дефицита муниципального бюджета, а также внести изменения в налоговое законодательство и освободить от налога на процентный доход операции с муниципальными облигациями. Кроме того, представляется необходимым внести изменения в бюджетное законодательство и законодательство о рынке ценных бумаг, прямо предусматривающие возможность непосредственного использования муниципальными образованиями производных финансовых инструментов.
Теоретическая значимость работы состоит в том, что сформулированные в ней теоретические положения, выводы развивают и дополняют существующие бюджетные способы оптимизации финансовой
системы муниципальных образований рыночными механизмами, что вносит свой вклад в развитие местного самоуправления.
Практическая значимость исследования. Положения и выводы работы могут быть использованы в научно-исследовательской, законодательной, правоприменительной работе, в учебном процессе по муниципальному, финансовому и гражданскому праву.
Выводы по работе могут представлять интерес для муниципальных образований, а также для предприятий и организаций, вовлеченных в процесс решения задач местного значения. Рекомендации, сформулированные в диссертации, касающиеся правоустанавливающей и правоприменительной деятельности могут быть использованы при разработке и дополнении нормативных актов по исследуемой проблематике.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена в секторе муниципального права Института государства и права РАН. Основные положения диссертации нашли свое отражение в четырех авторских публикациях. Положения диссертации и опубликованных работ используются в практической деятельности.
Положения, рассматриваемые в данной работе в отношении секьюритизации, выносились на обсуждение в ходе работы экспертного комитета под эгидой Ассоциации региональных банков «Россия» и международной юридической фирмы Baker & McKenzie по изменению действующего законодательства России в области секьюритизации активов в 2008 - 2009 годах.
Кроме того, положения, рассматриваемые в данной работе, выносились диссертантом на обсуждение в рамках разработки международной юридической фирмой Freshfields Brackhaus Deringer LLP стандартной документации для российского рынка производных финансовых
инструментов, инициированной в 2008 году тремя российскими ассоциациями: Национальной ассоциацией участников фондового рынка (НАУФОР), Ассоциацией российских банков (АРБ) и Национальной валютной ассоциацией (НВА) при участии российского банковского сообщества и нескольких известных юридических фирм (таких как: Allen & Overy, Linklaters и др.). В рамках экспертного совета были внесены предложения по совершенствованию данной стандартной документации, а также действующего законодательства РФ, регулирующего производные финансовые инструменты.
Выводы, содержащиеся в диссертационном исследовании и опубликованные работы используются автором в практической деятельности, а именно: в разработке и совершенствовании механизмов применения финансовых инструментов на безе Национальной валютной ассоциации (НВА) и Национальной ассоциации участников фондового рынка (НАУФОР), а также в подготовке договорной документации в коммерческом банке с иностранными инвестициями «ПНБ ПАРИБА» ЗАО.
Структура работы отражает логику, цель и задачи исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих в себя пять параграфов, заключения, а также библиографии.
