Содержание к диссертации
введение.
і лава І. *хормотворчество в деятельности муниципальных образований и его генезис
1.1. Нормотворчество в муниципальных образованиях в системе нормотворчества РФ 14
1.2. Цели и задачи нормотворчества в муниципальных образованиях 31
1.3. Законодательная основа нормотворчества в муниципальных образованиях 46
1.4. Становление и развитие нормотворчества в муниципальных образованиях 75
Глава 2. Порядок принятия, реализация и виды нормативных правовых актов в муниципальных образованиях
2.1. Порядок подготовки и принятия нормативных правовых актов в муниципальных образованиях 96
2.2. Виды нормативных правовых актов в муниципальных образованиях 113
2.3. Реализация и защита актов нормотворчества в муниципальных образованиях 143
2.4. Организационно-правовые проблемы систематизации и юридической техники нормотворчества в муниципальных образованиях 158
Заключение 173
Библиографический список использованной литературы 180
Приложение 191
Введение к работе
Важным этапом развития народовластия в России стало появление в законодательстве Российской Федерации института местного самоуправления. Конституция РФ 1993 г. относит прин-ЦЙП местного самоуправления к основам конституционного строя России. Одновременно она рассматривает местное самоуправление в качестве самостоятельной формы осуществления народом принадлежащей ему власти (ст.З Конституции РФ)1. Тем самым впервые на конституционном уровне закреплено существование особой ветви власти народа, структурные подразделения которой не входят в систему органов государственной власти.
Законодательную основу для становления и развития нормо Ф творчества в муниципальных образованиях заложили Конституция РФ, Федеральный закон "Об общих принципах организации мест v ного самоуправления в Российской Федерации", законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении.
Однако население и органы местного самоуправления недостаточно эффективно реализуют функцию нормотворчества, в них принимается много незаконных правовых актов, ущемляющих права и свободы граждан. Так, органами прокуратуры Омской области в 1995 году было выявлено 703 незаконных правовых акта органов районного и городского самоуправления, в 1996 году -906 и в 1997 году - 876 актов2.
В этой связи возникла необходимость глубокого исследования нормотворчества в муниципальных образованиях Российской Федерации, обобщения существующей практики внесения научно обоснованных рекомендаций по ее совершенствованию.
Актуальность темы исследования. Определенный вклад в повышение эффективности управления могут и должны внести научные исследования проблемы нормотворчества в муниципальных образованиях. Актуальность обусловлена следующими обстоятельствами:
- органы местного самоуправления стоят ближе к населению, лучше знают его нужды и запросы. Поэтому управление экономическими и социальными процессами с их стороны отличается большей конкретностью и эффективностью;
- опыт реализации принятого в августе 1995 г. Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"1 выявил ряд объективных трудностей начального этапа формирования системы нормотворчест- ва в муниципальных образованиях и недостатки законодательного обеспечения данного процесса. Все это требует глубокого тео ф ретического осмысления, проверки на практике обоснованности выводов;
- органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации принят ряд нормативных правовых актов в области местного самоуправления, что требует теоре-тического исследования структуры регионального законодательства, его соответствия законодательству субъектов Российской Федерации;
- в связи с относительной новизной института местного самоуправления, сравнительно небольшим опытом нормотворчества муниципальных образований в государственно-правовом механизме осуществления власти в Российской Федерации в настоящее ф время возникла необходимость в детальной научной и правовой разработке природы основ нормотворчества в муниципальных образованиях, определения места нормотворчества в муниципальных образованиях в системе нормотворчества в Российской Федерации, исследования системы нормотворчества в муниципальных Ф образованиях, укрепления законности при реализации функции нормотворчества;
- у муниципальных образований, обладающих сравнительно небольшим опытом нормотворческой деятельности и, практически, не имеющих в этой области теоретических рекомендаций, т имеется настоятельная потребность в получении реальной помощи от ученых-юристов;
- при всей значимости проблемы нормотворчества в муници- пальных образованиях как важнейшего направления их деятельности, она не получила достаточного освещения в научной ли ф тературе.
Все это свидетельствует о принципиальной важности разрешения проблемы нормотворчества в муниципальных образованиях и требует усиления правовой науки в исследовании действующего законодательства, эффективности его применения и дальнейше-го развития.
Состояние разработки проблемы нормотворчества муници-пальных образований не отвечает запросам практики. Достаточно сказать, что в российской юридической литературе нет монографий, специально посвященных нормотворчеству в муниципальных образованиях как единой целостной системы. В последние годы стало уделяться внимание исследованию местного самоуправления в целом1, анализу отдельных звеньев муниципального управ ф ления1. Имеются лишь работы о нормотворчестве местных Сове тов, но они в значительной мере устарели2.
Комплексное исследование нормотворчества в муниципальных образованиях как социального явления в России организовано еще недостаточно, а в тех работах, где затрагиваются вопросы нормотворчества в муниципальных образованиях, исследования носят, как правило, фрагментарный характер и не только не соответствуют требованиям современного момента, но и не дают достаточного материала для адекватных теоретических выводов.
Кормотворческая деятельность, осуществляемая во всех му ниципальных образованиях России показывает, что назрела необ ходимость в создании теории нормотворчества в муниципальных образованиях, в развитии отдельных элементов системы нормо-творчества в муниципальных образованиях.
Для решения проблемы нормотворчества в муниципальных ЩІ образованиях много теоретических приготовлений сделали в сво их работах представители общей теории государства и права (В.А.Абдуллаев, С.С.Алексеев, В.В.Игнатенко, В.П.Казимирчук, й.Ф.Казьмин, Д.А.Керимов, С.А.Комаров, Б.М.Корельский, С.С.Кравчук, В.В.Лазарев, Р.З.Лившиц, Е.А.Лукашова, А.В.Мицкевич, Г.И.Окуньков, А.С.Пиголкин, С.В.Поленика, Т.Н.Рахманина, Л.И.Спиридонов, Г.Т.Чернобель), специалисты по муниципальному праву (Е.А.Агеева, И.В.Бабичев, Н.С.Бондарь, Я.С.Вальденберг, Р.Ф.Васильев, Н.П.Воронов, И.В.Выдрин, -7 і Б.М.Гринчель, В.В.Еремян, В.В.йгнатенко, А.И.Коваленко, А.Е.Когут, А.Н.Кокотов, А.Н.Костюков, О.Е.Кутафин, Л.А.Луканов, Н.И.Матузов, Н.П.Медведев, В.А.Пертцик, А.Н.Писарев, Н.В.Постовой, Н.В.Ралдугин, В.В.Таболин, Ю.А.Тихомиров, В. И. Фадеев, А.И.Черкасов, М.А.Чернышев, Н.А.Шевелева, А.Н.Широков, П.И.Шлемин, Е.С.Шугрина), исто рии государства и права (М.Ф.Владимирекий-Буданов, Л.В.Гиль-ченко, И.А.Исаев, А.А.Кизеветтер) и др.
Новизна и многогранность проблемы исследования обусловили использование работ не только по вопросам местного само управления, теории государства и права, конституционного права, но и научной литературы по философии права, социологии, экономике, отечественному и зарубежному государствоведению и А управлению.
Опираясь на труды специалистов, в диссертации предпринята попытка исследовать проблему нормотворчества в муниципальных образованиях на качественно новом уровне. Впервые в отечественной литературе комплексное исследование стало определяющим для анализа сущности и системы нормотворчества в муниципальных образованиях, реализации и защиты нормотворчества в муниципальных образованиях.
Объектом исследования настоящей работы является нормо-творческая деятельность в муниципальных образованиях, практика его правового обеспечения. Являясь частью системы нормотворчества в Российской Федерации, нормотворчество в муниципальных образованиях играет значительную роль в реализации функции управления экономическими и социальными процессами. Предмет исследования - нормативные правовые акты государственных органов Российской Федерации и субъектов России Ф ской Федерации о местном самоуправлении; нормативные право вые акты в муниципальных образованиях; урегулированные нормами права общественные отношения, складывающиеся по поводу нормотворчества в муниципальных образованиях; научные идеи, материализованные в трудах ученых-юристов.
Основные цели и задачи диссертационного исследования обу словлены актуальностью избранной тематики, ее новизной и практической направленностью.
Главные цели, которые преследовал автор при подготовке диссертации: комплексное исследование сущности и системы нормотворчества в муниципальных образованиях; определение и раскрытие содержания нормотворческой деятельности в муниципальных образованиях; постановка и разрешение теоретических и правовых проблем развития нормотворчества в муниципальных образованиях; выяснение роли, места и характера нормотворчеет Щ ва в муниципальных образованиях в системе нормотворчества в Российской Федерации; разработка практических рекомендаций по улучшению правового регулирования нормотворчества в муниципальных образованиях.
В соответствии с целями исследования определены задачи:
1) проанализировать законодательную основу нормотворчества в муниципальных образованиях;
2) исследовать место и роль нормотворчества в муниципальных образованиях в системе нормотворчества в Российской Федерации;
3) раскрыть содержание нормотворческой деятельности в муниципальных образованиях;
4) рассмотреть систему нормотворчества в муниципальных образованиях и ее элементы;
5) выявить формы реализации и защиты актов нормотворче ства в муниципальных образованиях управления;
6) сформулировать предложения и рекомендации по совершенствованию нормотворчества в муниципальных образованиях.
Методологической основой для написания диссертации явился комплекс научных методов познания социальных и правовых явлений и процессов. Автором использованы как общие, так и частно-научные, специальные методы познания предмета. Наиболее полно применялись диалектический метод, системный анализ, структурно-функциональный, сравнительно-правовой, программно-целевой, исторический, формально-логический, социологические (анализ документов и статистики, опросы общественного мнения, непосредственное наблюдение) и другие методы.
Нормативной базой исследования являются конституции, законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты муниципальных образований.
Эмпирической базой исследования послужили: нормативные акты в муниципальных образованиях Российской Федерации: Сибири, в частности, - практика работы в сфере нормотворчества органов местного самоуправления Законодательного Собрания Омской области, Омского городского Совета, Думы Ханты-Мансийского автономного округа, Думы и администраций г. Сургута и Сургутского района, г.РІркутска; гг.Екатеринбурга, Ростова-на-Дону, Тюмени; муниципальных образований Саратовской области и других регионов России; материалы научных конференций, всероссийских и региональных совещаний по проблемам местного самоуправления, публикации в периодической печати; статистические и другие данные; материалы социологических и собственных исследований. Диссертант использовал также личный опыт общения с руководителями и депутатами муниципальных образований, ознакомления с нормотворческой деятельностью органов местного самоуправления.
Этапы исследования. Исследование начало проводиться в 1996 году и проводится в процессе практической деятельности, выражающейся в участии в разработке конкретных нормативных актов, принимаемых Думами и администрациями Сургутского района и г.Сургута, Думой Ханты-Мансийского автономного округа, разработке Модельного закона "О нормотворческой деятельности муниципальных образований, а также в консультативной деятельности по данным вопросам.
Научная новизна диссертации заключается, прежде всего, в самой тематике исследования. Диссертация является монографической работой, впервые посвященной нормотворчеству в муниципальных образованиях как единой целостной системы. Ее основные выводы могут быть использованы для исследования правовых проблем нормотворчества в муниципальных образованиях в любом регионе нашей страны.
Наряду с этим, научная новизна состоит в выборе аспектов исследования, обоснования оригинальных подходов к решению уже известных проблем. Это сводится к следующему:
- предложены уточненные определения, "нормотворчество в муниципальных образованиях", "нормотворческая деятельность в муниципальных образованиях", "системы нормотворчества в муниципальных образованиях и др.,
- рассмотрена сущность и содержание нормотворчества в муниципальных образованиях, исследованы и определены цели и задачи нормотворчества в муниципальных образованиях;
- выявлены объективные и субъективные условия, влияющие на эффективность нормотворчества муниципальных образований;
- проведена научная классификация нормативных правовых і Д актов в муниципальных образованиях, разработана модель их оп тимального соотношения;
- показана необходимость дальнейшего совершенствования нормотворчества в муниципальных образованиях по предложенным диссертантом направлениям, доведения реформы местного самоуправления до ее логического конца;
- сформулированы практические рекомендации но улучшению правового регулирования нормотворчества в муниципальных образованиях.
С учетом изложенного на защиту выносятся следующие ос новные положения:
1. Нормотворчество в муниципальных образованиях является составной частью нормотворчества в Российской Федерации, об - ладает собственным предметом, специфическими чертами, норма тивной базой.
Щ 2. Развитие федерального и формирование законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении обусловило становление института нормотворчества в муниципальных образованиях, которое можно определить как деятельность населения и органов местного самоуправления в пределах их ком-петенции, направленную на создание, изменение, отмену правовых норм.
3. Нормотворчество в муниципальных образованиях представляет собой единую целостную систему, состоящую из совокупности форм организационно-правовой деятельности населения и органов местного самоуправления в пределах своей компетенции, направленной на создание, изменение и отмену правовых норм.
4. Осуществление эффективного местного самоуправления ф возможно при условии наличия оптимального правового обеспе чения на уровне субъектов Российской Федерации нормотворчества в муниципальных образованиях, что требует приведения в соответствие с федеральным законодательством нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, дальнейшего развития и совершенствования федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации.
5. Нормативные правовые акты в муниципальных образованиях образуют в своей совокупности единую, целостную и дифференцированную систему нормативных правовых актов в муниципальных образованиях.
6. Устав муниципального образования является основным нормативным правовым актом в муниципального образовании. Нормативные акты, принятые референдумом, обладают высшей юридической силой по сравнению с другими актами в муниципальном образовании. Нормативные правовые акты исполнительных органов муниципального образования принимаются в порядке вторичного нормотворчества.
7. В области нормотворчества в муниципальных образованиях нуждается в специальной регламентации содержание нормо-творческой деятельности, включающее", прогнозирование нормотворчества, планирование нормотворческих работ, подготовку проектов нормативных актов, научную экспертизу проектов, рассмотрение и принятие нормативных актов, их опубликование, толкование нормативных актов и оценку эффективности действия нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
Эффективность нормотворчества в муниципальных образованиях в конечном итоге оценивается по тому1, в какой степени достигнута цель, закрепленная в Конституции Российской Феде рации - осуществление нрав и свобод человека и гражданина и обеспечивается качеством, законностью и своевременностью принятия (изменения либо отмены) нормативных правовых актов муниципальных образований.
Практическая значимость работы заключается в том, что ее результаты могут быть использованы для углубленного исследо вания и решения задач нормотворчества в муниципальных образованиях в любом регионе России, развития регионального законодательства в сфере нормотворчества в муниципальных образованиях, для повышения теоретического уровня изучения курса "муниципальное право" в юридических вузах страны, для разра ботки с учетом местных условий спецкурса по нормотворчеству в муниципальных образованиях Российской Федерации. Рекоменда- ции диссертанта могут оказать определенную помощь в совершенствовании регионального законодательства о местном самоуправ- Ф лении и практики его применения.
Апробация и внедрение результатов исследования осуществлялись при разработке нормативных актов и консультационной деятельности в Думе и администрациях Сургутского района и г.Сургута, Думе Ханты-Мансийского автономного округа. Основ- ные идеи, теоретические положения и выводы, практические рекомендации диссертации изложены в опубликованных автором работах и воплотились в авторском проекте Модельного закона края (области, округа) "О нормотворческой деятельности муниципальных образований". Они получили также отражение в монографии «Нормотворчество органов местного самоуправления Российской Федерации», курсе лекций по муниципальному праву, учебных пособиях, практических рекомендациях, научных статьях, в лекциях и иных занятиях перед работниками органов мест- til ного самоуправления, публикациях в периодической печати.
