Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Правовое регулирование деятельности федеральных органов исполнительной власти по подготовке и принятию нормативных правовых актов 14
1. Конституционно-правовые основы правотворческой деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации 14
2. Полномочия органов исполнительной власти Российской Федерации по подготовке и принятию нормативных правовых актов 32
3. Особенности правотворчества органов исполнительной власти 58
Глава II. Нормативные правовые акты органов исполнительной власти Российской Федерации: виды, основная характеристика, перспективы совершенствования 79
1. Правительство Российской Федерации как субъект правотворческой деятельности 79
2 Виды нормативных правовых актов федеральных министерств и ведомств 113
3. Перспективы развития работы по подготовке и принятию нормативных правовых актов органов исполнительной власти 137
Заключение 169
Список использованных нормативных правовых источников и научной литературы 176
- Конституционно-правовые основы правотворческой деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации
- Полномочия органов исполнительной власти Российской Федерации по подготовке и принятию нормативных правовых актов
- Правительство Российской Федерации как субъект правотворческой деятельности
- Виды нормативных правовых актов федеральных министерств и ведомств
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В условиях проведения в Российской Федерации целого комплекса реформ, затронувших практически все важнейшие области государственно-правовой и общественной жизни, необходимо совершенствование системы подготовки и принятия нормативных правовых актов, развитие правотворческой деятельности. Это обусловлено важностью подведения под процессы реформ целостной нормативной правовой основы. Очевидно, что возрастают требования к правовым актам органов исполнительной власти, прежде всего, к тем из них, которые имеют нормативное значение.
Конституция Российской Федерации 1993 года продекларировала задачу становления правового государства (ст. 1, ч. 1). Процесс создания нормативных правовых актов - важнейшее направление утверждения принципов правового государства. Однако формирование правового государства, организация и деятельность которого, всех его органов, должностных лиц основаны на праве, - это сложный процесс, предполагающий преодоление правового нигилизма, повышение культуры осуществления государственной власти на всех уровнях, совершенствование системы подготовки, рассмотрения и принятия нормативных правовых актов. Важная роль в реализации принципов правового государства отводится совершенствованию правотворчества органов исполнительной власти, как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации, и, прежде всего, ведомственного нормотворчества.
Среди массива нормативных правовых актов значительный удельный вес при всех изменениях системы осуществления государственной власти в стране занимают акты министерств и ведомств, получившие в отечественной правовой доктрине определение —
«ведомственные». Повышение роли исполнительных органов власти в правотворческой деятельности в современных условиях вызвано тем обстоятельством, что, осуществляя функции государственной власти, министерства и ведомства, иные федеральные органы исполнительной власти должны опираться на огромный пласт информации, на профессионализм и компетентность. Именно они призваны разрабатывать сложные по содержанию социально-экономические законопроекты. Однако, и это следует признать, правотворческая деятельность органов исполнительной власти Российской Федерации пока еще далека от предъявляемых к ней требований.
Перспективы совершенствования участия органов исполнительной власти в правотворческом процессе определяются не только реформированием политических, технологических, организационных аспектов нормоустановительного процесса, но и утверждением эффективной системы взаимодействия органов государства, принадлежащих к различным «ветвям» власти.
Значимость исследования вопросов правового регулирования деятельности федеральных органов исполнительной власти по созданию нормативных правовых актов обусловлена еще и тем обстоятельством, что проведение административной реформы, изменения в системе органов исполнительной власти не позволяют выстроить четкую систему взаимодействия федеральных органов власти с Президентом Российской Федерации, Федеральным Собранием Российской Федерации в законопроектной деятельности.
Необходимость анализа современного состояния деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации по разработке и принятию нормативных правовых актов, потребность совершенствования «ведомственного» нормотворчества обусловили актуальность и выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности и круг использованных источников. Диссертационное исследование подготовлено на основе анализа нормативных правовых актов, изучения научной литературы, исследования практики правотворческой деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации.
Теоретической основой диссертационного исследования стали труды отечественных ученых в области теории права и государства, конституционного права: С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, А.В. Васильева, Б.П. Елисеева, В.Б. Исакова, Д.А. Керимова, М.Н. Кузнецова, О.Е, Кутафина, Б.М. Лазарева, В.В.Лазарева, Ю.И. Лейбо, В.О. Лучина, Г.В. Мальцева, М.Н. Марченко, Т.Д. Матвеевой, B.C. Нерсесянца, Б.Н, Топорнина, В.Е. Чиркина, Т.М. Шамбы, Б.С. Эбзеева, А.И. Экимова, И.С. Яценко и др. Проблемы правотворчества, регулирования законодательного процесса детально исследованы в работах таких авторов, как И.Л. Бачило, К.С. Бельский, Б.Н. Габричидзе, Д.А. Ковачев, Е.И. Козлова, И.В. Котелевская, П.В. Крашенинников, Е.А.Лукьянова, А,В, Мицкевич, А.Ф. Ноздрачев, А.С.Пиголкин, М.И. Пискотин, Р.Ф. Васильев, Ю.А. Тихомиров, В.Ф. Халипов, 1-І.В. Черноголовкин и
др.
Нормативную базу исследования образуют Конституция Российской Федерации 1993 года; нормативные правовые акты Российской Федерации, регулирующие правотворческий процесс; указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации; Регламенты палат Федерального Собрания Российской Федерации; Регламент Правительства Российской Федерации; нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации; а также конституции и иные правовые источники ряда зарубежных государств.
Эмпирическую базу диссертационной работы составил анализ деятельности федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации по разработке нормативных правовых актов.
Цель и задачи диссертационного исследовании. Диссертационное исследование преследует цель изучения правового регулирования деятельности федеральных органов государственной власти по подготовке и принятию нормативных правовых актов в условиях проведения реформы системы исполнительной власти в стране. В диссертации также представлены перспективы развития нормоустановительных функций органов исполнительной власти Российской Федерации.
Достижение поставленных целей осуществляется в ходе решения следующего комплекса задач:
изучить конституционно-правовые основы правотворческой деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации;
определить принципы подготовки и принятия нормативных правовых актов органов исполнительной власти Российской Федерации;
провести комплексный институциональный анализ осуществления федеральными министерствами и ведомствами деятельности по подготовке и принятию нормативных правовых актов;
исследовать особенности реализации правотворческих функций в деятельности федеральных органов исполнительной власти;
представить классификацию видов (форм) нормативных правовых актов органов исполнительной власти;
изучить сложившиеся в отечественной практике деятельности системы исполнительной власти формы реализации правотворческих функций и проанализировать роль органов исполнительной власти Российской Федерации в правотворчестве;
охарактеризовать современное состояние и перспективы участия Правительства Российской Федерации в правотворческой деятельности;
представить предложения по развитию правотворческих функций органов исполнительной власти при осуществлении задач реформирования системы государственной власти.
Итогом проведенного исследования являются предложения по совершенствованию деятельности федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации по подготовке, рассмотрению и принятию нормативных правовых актов.
Объектом диссертационного исследования выступили правоотношения, характеризующие систему правовых связей, складывающихся при осуществлении федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации деятельности по подготовке и принятию нормативных правовых актов. Аналитический потенциал исследования вопросов правотворчества органов исполнительной власти состоит в том, что в ходе изучения деятельности по созданию правовых актов затрагиваются сущностные аспекты функционирования системы власти, вопросы законности и эффективности функционирования государственных органов.
Предметом исследования являются вопросы правового регулирования деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации по подготовке, рассмотрению и принятию нормативных правовых актов. В диссертационной работе исследуются особенности и основные тенденции развития правотворческой деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации.
В диссертации рассматриваются вопросы, затрагивающие предметы изучения конституционного права, теории права и государства, административного права и других отраслей права. Подобный подход обусловил комплексный междисциплинарный характер проведенного исследования и использование различных методов при анализе
становления, современного состояния и перспектив развития правотворческих функций органов исполнительной власти Российской Федерации.
Методологической основой диссертации выступил системно-
функциональный подход к анализу явлений государственно-правовой
действительности, вопросов правотворческой деятельности органов
исполнительной власти Российской Федерации. Диссертант использовал
различные методы изучения и анализа предмета исследования:
конкретно-исторический, сравнительно-правовой, системный,
статистический, интегральный, формально-юридический, ситуационный. В частности, ситуационный метод подлежал использованию при анализе противоречий, возникающих в ходе осуществления правотворческих функций органами исполнительной власти; формально-юридический метод предполагает свое применение при анализе нормативной правовой базы, регламентирующей нзбранную для настоящего исследования сферу конституционно-правовых отношений; теоретико-прогностический метод применялся при подготовке рекомендаций по конкретным вопросам правовой практики и законопроектной работы.
Научная новизна диссертационного исследования обусловлена тем, что в нем дан комплексный конституционно-правовой анализ вопросов осуществления федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации деятельности по подготовке, рассмотрению и принятию нормативных правовых актов. В диссертации исследованы актуальные для функционирования органов исполнительной власти аспекты реализации правотворческой функции, такие как: регламентация нормоустановителыюй деятельности, делегированное правотворчество, классификация видов нормативных актов органов исполнительной власти и др. Анализ практики правотворческой деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации в условиях проведения правовой и административной реформ обладает
элементами научной новизны.
В диссертации сформулированы и обоснованы теоретические положения, практические выводы и предложения ио результатам исследования, которые выносятся на защиту:
Диссертант раскрывает конституционно-правовую основу полномочий федеральных органов исполнительной власти по принятию нормативных правовых актов. Такой конституционно-правовой основой являются положения ст.ст. 104, 115 Конституция Российской Федерации, которые наделяют органы исполнительной власти полномочиями по изданию нормативных актов и участию в законотворческом процессе. Нормативные акты органов исполнительной власти содержат правовые нормы, устанавливающие общие правила регулирования однотипных отношений в сфере исполнительной власти.
В качестве важнейшего элемента правового статуса любого органа государственной власти диссертант выделяет его полномочие принятия нормативных правовых актов. По мнению диссертанта, это право может рассматриваться как показатель самостоятельности или зависимости того или иного властного органа. Издаїгие правовых актов в пределах представленной компетенции - основное средство направляющего воздействия этих органов на развитие государства и общества.
Конституция Российской Федерации 1993 года практически не упоминает как сами федеральные органы исполнительной власти (кроме регламентации правового статуса Правительства Российской Федерации), так и виды актов этих органов. Более того, исключительно редко на акты федеральных министерств и ведомств ссылаются федеральные законы. Констатация этих факторов привела диссертанта к обоснованию необходимости разработки и принятия федерального закона «О федеральных органах исполнительной власти». В развитие его положений Правительство Российской Федерации должно разработать и
принять положение о порядке подготовки и принятия нормативных правовых актов в системе исполнительной власти. Такие же правила нужны на региональном и местном уровнях. Для упорядочения содержания и формы нормативных правовых актов, установления их четкого соотношения между собой представляется целесообразным скорейшее принятие федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации».
Принятие нормативных правовых актов осуществляется органами исполнительной власти в процессе реализации исполнительной власти и в этом плане представляет собой одну из форм управленческой деятельности, субъектами которой в данном случаев выступают Правительство Российской Федерации, федеральные министерства и ведомства. Спецификой правотворческой деятельности органов исполнительной власти является ее комплексный характер, предопределяющий наличие в актах этих органов как правовых норм, так и предписаний конкретного, оперативного характера.
Исходя из юридического содержания нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, диссертант выделяет важнейшие требования к ним:
во-первых, нормативный правовой акт органа исполнительной власти не должен противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным и федеральным законам, нормативным актам Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;
во-вторых, нормативные акты органов исполнительной власти должны исходить из конституционно закрепленного разграничения полномочий и предметов ведения между федеральными органами исполнительной власти и органами власти субъектов Российской Федерации;
в-третьих, данный акт не должен ограничивать или нарушать права и законные интересы граждан, общественных объединений, юридических лиц и т.п.;
в-четвертых, нормативный правовой акт органа исполнительной власти должен быть издан органом исполнительной власти в строгом соответствии с его компетенцией. При этом необходимо соблюдать иерархию, определяемую положением издавшего нормативный акт органа исполнительной власти в системе государственной власти. Правовой акт органа исполнительной власти должен учитывать требования нормативных актов, изданных вышестоящими органами исполнительной власти;
в-пятых, при подготовке, рассмотрении и принятии правовых актов необходимо четко соблюдать установленные для этих этапов процедуры.
Признавая чрезвычайную значимость задачи верной классификации видов нормативных правовых актов, которые издаются федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации, диссертант отмечает множественность видов подобных актов: постановление, приказ, распоряжение, правила, инструкция, положение. Подобная множественность видов нормативных правовых актов, которые издаются федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации, затрудняет правильный выбор формы для решения вопросов осуществления исполнительной власти. В частности, отмечает диссертант, нет нормативно закрепленных требований, которые четко различали, например, «порядок» от «инструкции» или «положения». Исследуя практику деятельности органов исполнительной власти, диссертант приходит к выводу о том, что нередко либо методические документы утверждаются как самостоятельные и меняются, отменяются любым образом, либо нормативные документы изменяют распорядительные акты. По мнению автора диссертации, было бы полезнее с помощью последних вводить в действие методические
документы, не умаляя их самостоятельного значения для решения оперативно-распорядительных задач.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Содержащиеся в исследовании предложения могут способствовать выработке, обоснованию и развитию современной концепции развития правотворческой деятельности органов исполнительной власти, совершенствованию средств взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации при подготовке, рассмотрении и принятии нормативных правовых актов. Ряд содержащихся в диссертационном исследовании предложений могут быть использованы в ходе подготовке нормативных правовых актов, а также в работе федеральных министерств и ведомств.
Положения диссертации могут быть использованы в преподавании конституционного права Российской Федерации, теории и истории государства и права, некоторых других юридических дисциплин.
Практическая значимость исследования определяется его направленностью на решение актуальных проблем участия федеральных министерств и иных органов исполнительной власти в правотворческом процессе. Поэтому особой сферой практического применения результатов исследования является законопроектная деятельность федеральных органов исполнительной власти.
Апробация результатов исследования. Диссертационное исследование, основные положения работы были обсуждены и поддержаны на заседаниях методологического семинара кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Основные результаты диссертации были отражены в публикациях автора, а также в практической деятельности автора в Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации, при
подготовке и обсуждении ряда законопроектов, иных нормативных правовых актов.
Структура работы отражает логику исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых источников и научной литературы.
Конституционно-правовые основы правотворческой деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации
Анализируя актуальные проблемы развития правотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации, следует, прежде всего, обозначить принципиальные походы к системе государственно - правовой регламентации роли органов исполнительной власти в системе органов государственной власти Российской Федерации. Структурно - функциональная характеристика исполнительной власти как системы органов государственной власти имеет первостепенное значение для выработки верного представления о государственной власти. Необходимо уяснить сущность исполнительной власти, ее место и роль в обществе, ее связь с государством и значение в осуществлении прав и свобод гражданина.
Исполнительная власть - одна из трех ветвей единой системы государственной власти. Основное назначение исполнительной власти -организация исполнения актов законодательной власти и других нормативных актов. В рамках своей компетенции органы исполнительной власти вправе самостоятельно оценивать правомерность действий участников исполнительной деятельности, рассматривать и разрешать возникающие в связи с этим споры.
Конституция Российской Федерации 1993 года (по сравнению с Конституцией РСФСР 1978 года) значительно увеличила организационную самостоятельность исполнительной власти. Например, из сферы ведения законодательной власти исключены организационно -распорядительные функции в отношении органов исполнительной власти - ст. 10 Конституции Российской Федерации 1993 года. Существенно ограничены и контрольные функции законодательной власти: контроль за исполнением бюджета — ст, 101 Конституции Российской Федерации 1993 года - и право Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации решать вопрос о доверии к Правительству Российской Федерации - п. «б» ст. 103 Конституции Российской Федерации 1993 года.
В период, предшествовавший введению института Президента Российской Федерации и провозглашения Конституции Российской Федерации 1993 года, органы государственного управления находились в жесткой зависимости от представительных органов государственной власти. Ведущие звенья этих органов (Советы Министров, министерства, государственные комитеты, исполкомы местных Советов) образовывались и упразднялись представительными органами, были подотчетным и подконтрольным им исполнительным аппаратом.
Влияние судов общей юрисдикции и государственных арбитражей на состояние законности в сфере государственного управления было незначительным, ограниченным узкой сферой подведомственных им дел и форм реагирования на ее нарушения. Затем пошло расширение полномочий Президента Российской Федерации в области организации и направления деятельности органов исполнительной власти с одновременной дезорганизацией ее системы в целом, а также действовала тенденция усиления влияния судебной власти на законность в деятельности органов государственного управления и их должностных лиц.
Конституция Российской Федерации 1993 года существенно изменила ситуацию. Ослаблено прямое организационно — распорядительное влияние представительной власти на органы исполнительной власти. В своем большинстве они формируются при решающем участии Президента Российской Федерации и уполномоченных субъектов исполнительной власти, не подотчетны и не подконтрольны органам представительной власти. Издание правовых актов в пределах представленной компетенции - основное средство направляющего воздействия этих органов на функционирование исполнительной власти.
Органы исполнительной власти получили значительные возможности влиять на правотворческую деятельность представительных органов (право законодательной инициативы Правительства Российской Федерации, право подписи и возвращения на повторное рассмотрение правовых актов, предоставленное главам администраций краев, областей и др. субъектов). Расширена подведомственность дел судам общей юрисдикции и арбитражных судов, возникающих в сфере государственного управления, например, расширены основания для отмены указанными судами неправомерных актов органов исполнительной власти. Слабым местом в статусе органов исполнительной власти является неопределенность их ответственности за неблагоприятные последствия их деятельности.
Полномочия органов исполнительной власти Российской Федерации по подготовке и принятию нормативных правовых актов
Понятие полномочий органа государственного управления в юридической литературе разработано весьма фундаментально. Под полномочиями понимаются разновидности содержательной деятельности министерства по достижению соответствующей цели.
Компетенцию исполнительной власти образует совокупность полномочий по управлению государственными делами, включая полномочия по нормативно - правовому (подзаконному) регулированию, полномочия внешнеполитического представительства, полномочия по осуществлению различного рода административного контроля, а также иногда и законодательные полномочия (в порядке делегированного или чрезвычайного законодательствования). Полномочия исполнительной власти тесно связаны с общественными функциями государства и отражают способы их осуществления. На разных этапах развития государства меняются подходы к роли и функциям государства, к реализующим эти функции системам государственного управления. Это объясняется несколькими факторами: изменением условий функционирования государства и требований к нему со стороны общества с переходом к новой фазе его жизненного цикла; переменами в экономическом и социально - политическом строе; кризисными периодами, требующими усиления правительственной регламентации.
Один из существенных признаков исполнительной власти -двойственное положение органов исполнительной власти. С одной стороны, они как представители высшей исполнительной власти находятся в постоянной связи с политическими интересами государства. Через них верховная власть дает направление всего механизма исполнительной власти; они обязаны выражать интересы Правительства Российской Федерации. В этом смысле они являются высшими органами исполнительной власти. А с другой стороны, положения о каждом органе исполнительной власти, утверждаемые Правительством Российской Федерации, указывает им круг задач и полномочий, которые они осуществляют под свою ответственность. И здесь, они предстают как надзирающие органы в широком смысле этого слова. Исполнительная власть осуществляет свои функции через наделенные соответствующими полномочиями органы.
Конечно, невозможно отрицать необходимость четкого исполнения органами исполнительной власти законов и иных нормативно - правовых актов, однако еще во второй половине XIX века швейцарский правовед И.К. Блупчли признал неудачным название этой ветви власти и, указывая на ее предметный характер и многообразие ее деятельности, считал, что существо исполнительной власти далеко не исчерпывается слишком общим понятием «исполнение»21. Н.И. Лазаревский называет исполнительную ветвь власти административной22. Он подчеркивает, что именно она не только исполняет предписания закона, применяет его к частным случаям, но нередко и сама издает общие правила. Поэтому можно сказать, что в сферу деятельности исполнительной власти входит применение установленных законодательной властью норм по конкретным явлениям государственной жизни.
Тем не менее, в правовой литературе часто утверждается, что законодательная ветвь государственной власти есть власть направляющая и контролирующая, исполнительная власть есть власть исполняющая и подзаконная. Подобной концепции придерживается Ю.А. Тихомиров, отмечая, что «необходимо решительно переломить старую традицию и реально добиться того, чтобы органы исполнительной власти были заняты преимущественно реализацией законов. Именно в этом заключается главный смысл их деятельности, выраженный в самом наименовании и предназначении этих органов. Пока же ситуация остается почти такой же, как и в прошлые годы, когда управление развивалось по формуле «усмотрение и целесообразность». Между тем деятельность на основе и во исполнение закона служит не только формальным ориентиром, но и важнейшим фактором оптимизации управленческой деятельности».
Значимой функцией федеральных органов исполнительной власти является участие в законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации и взаимодействие с палатами Федерального Собрания Российской Федерации - Государственной Думой и Советом Федерации. Реализация этой функции включает в себя организацию законопроектной (закон оп од готовигельной) деятельности непосредственно в федеральном органе исполнительной власти, в частности, в федеральном министерстве, и сопровождение подготовленного законопроекта и сопутствующих материалов при рассмотрении их в Правительстве Российской Федерации и в палатах Федерального Собрания Российской Федерации.
Правительство Российской Федерации как субъект правотворческой деятельности
В большинстве стран мира традиционно законодательно — подготовительная работа возлагается на правительства. Это правильно: правительство повседневно управляет, у него квалифицированный аппарат, правительство владеет расчетами, информацией и ему сподручней готовить законопроекты и доводить их «до ума». Так, если во Франции на долю Правительства приходится почти 90 % законопроектов, рассматриваемых парламентом, то в России их доля не превышает 15 %. Наше правительство не имело большого опыта законопроектной работы в прошлые годы, поэтому заслуживает одобрения большое внимание, которое Правительство Российской Федерации в настоящее время уделяет планированию законопроектной деятельности.
Среди федеральных органов исполнительной власти основную роль в законодательном процессе играет Правительство Российской Федерации. Правительство Российской Федерации (ч. 7 ст. 12 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации») наделено правом отменять и приостанавливать действие правовых актов федеральных органов исполнительной власти, в том числе, и по мотивам их несоответствия Конституции Российской Федерации.
Правительство Российской Федерации издает постановления (нормативные акты) и распоряжения, которые могут быть как нормативными, так и не нормативными. Ненормативные (правоприменительные) распоряжения - это индивидуальные, подзаконные, властные акты органов управления, изданные в рамках их компетенции и имеющие обязательную силу для определенного субъекта, обладающие однократным действием для конкретного случая. Данные правовые акты издаются Правительством Российской Федерации по оперативным и другим текущим вопросам, возникающим в процессе осуществления деятельности высшего органа исполнительной власти Российской Федерации.
В настоящее время в своей нормотворческой деятельности Правительство Российской Федерации опирается на постановление Правительства Российской Федерации от 18 июня 1998 г. № 604 «Вопросы организации деятельности Правительства Российской Федерации (с изменениями от 29 марта, 26 октября 1999 г. 25 февраля, 5 октября 2000 г.), где в главе IV «Порядок внесения в Правительство и рассмотрения проектов актов», в п.п. 51 — 65 определен порядок внесения проектов нормативных правовых актов на рассмотрение Правительства Российской Федерации. В этой же главе п.п. 66-76 регламентируют порядок подготовки и рассмотрения проектов нормативных правовых актов в Правительстве Российской Федерации.
Нормы статьи 115 Конституции Российской Федерации 1993 года наделяют Правительство Российской Федерации правом самостоятельного издания нормативных правовых актов. Причем, осуществление этого собственного полномочия Правительства Российской Федерации формально не требует согласия иных органов государственной власти.
Здесь необходимо оговориться, что до 1998 года на практике ситуация была несколько иной. 5 мая 1998 года Президент Российской Федерации издал распоряжение, которым предусматривалось прекращение предварительного согласования с Администрацией Президента Российской Федерации проектов постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, за исключением тех проектов, согласование которых предусмотрено Указами Президента Российской Федерации от 10 июня 1994 года № 1185 «Об обеспечении взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации»53 и от 2 мая 1996 года № 638 «О порядке подготовки проектов указов, распоряжений Президента Российской Федерации, предусматривающих принятие постановлений, распоряжений Правительства Российской Федерации».
Издание данного распоряжения свидетельствует, что на протяжении предшествующих четырех с половиной лет с момента принятия Конституции Российской Федерации 1993 года проекты любых правовых актов Правительства Российской Федерации должны были проходить предварительное согласование в Администрации Президента Российской Федерации. Конечно, это самым серьезным образом подрывало самостоятельность Правительства Российской Федерации в принятии собственных правовых актов. Но нельзя не отметить, что подобная практика базировалась вовсе не на нормах Конституции Российской Федерации, которые не предусматривают в данном случае каких-либо ограничений или правил.
Виды нормативных правовых актов федеральных министерств и ведомств
Среди массива нормативных правовых актов значительный удельный вес при всех изменениях системы осуществления государственной власти в стране занимают акты федеральных министерств и ведомств, получившие в отечественной правовой доктрине определение — «ведомственные». В это понятие, в частности, включаются акты федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств. Это - органы исполнительной власти, осуществляющие функции государственного управления, контроля и надзора.
Фактором системности исполнительной власти является и потребность в четком правовом регулировании применения полномочий данной системы власти. Особо следует отметить, что применение исполнительных решений к конкретному правоотношению должно быть четко прописано как по материальным, так и по процессуально -правовым параметрам. Особо надлежит отметить принципиальную роль процессуальных составляющих, которые регулируют порядок решения тех или иных вопросов. Сегодня вопросы, кто и как инициирует начало подготовки управленческого решения, как исследуются и как выбираются варианты, с кем и каким образом они обсуждаются и согласовываются, кто проводит их экспертизу, в какой процедуре в конечном счете принимаются решения - все это проблемы, которые пока не нашли своего должного отражения в статусе и в положениях об органах исполнительной власти.
Для выполнения возложенных функций органы исполнительной власти наделены государственно - властными полномочиями, реализуемыми ими в характерных для этих органов правовых формах, и в пределах своей компетенции издают правовые акты и обеспечивают их выполнение.
Согласно положениям Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» под функциями федеральных органов исполнительной власти (в систему которых входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства) по принятию нормативных правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц.
Деятельность по принятию нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти формируется из следующих этапов: сбор, учет, систематизация информационных, аналитических, сопроводительных материалов; разработка текстов законопроектов, подготовка пояснительных записок, технико —экономических (социально-экономических) обоснований, перечня актов, подлежащих отмене или изменению и дополнению в связи с принятием законопроекта и иных сопроводительных материалов; согласование текста законопроектов и сопроводительных материалов с заинтересованными структурными подразделениями федерального органа, утверждение их на коллегии; внесение законопроектов на рассмотрение Правительства Российской Федерации с соблюдением установленного порядка; организационное и информационное сопровождение законопроектов при их рассмотрении в Правительстве Российской Федерации и в палатах Федерального Собрания Российской Федерации и их органах.
Правотворчество федеральных министерств и ведомств, так называемое, ведомственное правотворчество, всегда занимало существенную долю среди нормативных правовых актов. Ведомственные акты, так принято было называть в нашей стране акты центральных органов государственного управления, сегодня так называют акты федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Акты ведомственного правотворчества характеризуются как подзаконные. Это обусловлено тем, что они основаны на законах, нормативных правовых актах Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. Среди оснований для принятия ведомственных актов выделяют положения о соответствующих органах, определяющие полномочия, компетенцию, пределы деятельности федеральных органов исполнительной власти.
В законах, указах, постановлениях могут, во-первых, определяться общие зоны принятия ведомственных актов; во-вторых, содержаться поручения принять конкретный акт; в —третьих, даваться указания на тип повторяющихся ведомственных актов; в - четвертых, оставаться сферы свободного усмотрения ведомств. Однако соблюдение приведенных пределов ведомственного правотворчества трудноосуществимо.
