Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Понятие и признаки муниципальной власти
1. Муниципальная власть как форма реализации публичной власти 14
2. Субъекты осуществления муниципальной власти 45
3. Территориальные и компетенционные пределы муниципальной власти 55
4. Особенности реализации муниципальной власти 73
Глава 2 Правовые проблемы функционирования муниципальной власти в современной России
1. Проблемы закрепления в законодательстве пределов территории осуществления муниципальной власти 99
2. Особенности реализации муниципальной власти в различных муниципальных образованиях 115
3. Организационно-правовые проблемы муниципальной власти 139
Заключение 156
Список литературы 163
- Муниципальная власть как форма реализации публичной власти
- Особенности реализации муниципальной власти
- Проблемы закрепления в законодательстве пределов территории осуществления муниципальной власти
- Организационно-правовые проблемы муниципальной власти
Введение к работе
Постановка проблемы и ее актуальность. Интерес к теме предпринимаемого исследования обусловлен своеобразием ситуации, складывающейся в системе властных отношений современной России. Если до принятия в 1993 году на всероссийском референдуме Конституции Российской Федерации у нас в стране говорили преимущественно о политической власти, о государственной власти, ее разделении на законодательную, исполнительную и судебную, то после этого начались бурные дебаты по поводу нового для России вида власти - муниципальной. Ученые считают, что содержание ст. 12 Конституции позволяет признать местное самоуправление особой властью, не относящейся ни к одной из трех ветвей власти государственной, о которых говорится в ст. 10 Конституции. Вместе с тем это ни в коей мере не означает, что местное самоуправление находится вне системы государственно-властных отношений и абсолютно независимо от государства. Органы местного самоуправления действуют в русле общегосударственной политики - экономической, социальной, экологической, в области культуры и т.п.1
То, что органы местного самоуправления осуществляют реальную власть в пределах своих муниципальных образований, и для государственной системы важны именно как органы власти, как канал управления страной, подчеркивает Президент России Б.Н. Ельцин в своих посланиях Федеральному Собранию Российской Федерации2. Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 24.01.97 № 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17.04.96 «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» отметил, что на уровне территориальных единиц, которые не являются административно-территориальными единицами Республики, «публичная власть
1 Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1994. С. 40. 2См.: Порядок во власти - порядок в стране: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию // Рос. газ. 1997. 7 марта; Россия на рубеже эпох (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации): Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию // Рос. газ. 1999.31 марта.
4 осуществляется посредством местного самоуправления и его органов, не входящих в систему органов государственной власти»1.
Проблемы муниципальной власти стали ключевыми на многих научных, научно-практических конференциях и встречах, где подчеркивалось, что в современных условиях происходит своеобразное сегментирование административно-властной вертикали. На первой ступени идет обособление субъектов федерации, вторую ступень составляет местное самоуправление на уровне крупных муниципальных образований (крупные города и районы в субъектах Российской Федерации), затем идут более мелкие муниципальные образования, которые могут создаваться на территории крупных. Большинство исследователей придерживаются точки зрения, что органы самоуправления есть власть, которая вместе с государственной властью составляет публичную власть. Ученые подчеркивают, что хотя муниципальная власть и имеет право на самостоятельное и независимое от центральной власти существование, эта самостоятельность не должна приводить к жесткому противостоянию местного самоуправления и государственной власти. Здесь необходимо говорить о разделении власти не только по горизонтали, но и по вертикали2.
1 Рос. газ. 1997. 6 фев.
2 См., например: Материалы круглого стола «Актуальные проблемы формирования
местного самоуправления в Российской Федерации» // Гос. и право. 1997. № 5. С. 24-
45; Материалы областной научно-практической конференции «Государственная
власть и местное самоуправление: проблемы, пути взаимодействия». Екатеринбург,
1997; Мельников А.Н., Поликарпов Б.Э. Становление городского самоуправления в
современной России // Известия вузов. Серия «Правоведение». 1995. № 2. С. 45;
Кашо B.C. Организационно-правовой механизм взаимодействия местных Советов
народных депутатов и органов территориального общественного самоуправления.
Автореф. дисс. канд. юр. наук. Екатеринбург, 1991. С. 7; Краснов М.А. Введение в
муниципальное право. М., 1993. С. 3-7; Конституционное право Российской
Федерации. Екатеринбург, 1995. С. 85; Выдрин И.В. Местное самоуправление в
Российской Федерации: от идеи к практике (конституционно-правовые аспекты).
Дисс. докт. юр. наук. Екатеринбург, 1998. С. 89.
В дискуссии о соотношении местного самоуправления и государственной власти участвуют не только представители федеральной власти и науки, но и руководители субъектов Российской Федерации. Так, Губернатор Свердловской области Э.Э. Россель, в частности, отмечает, что «благодаря тому, что Конституция Российской Федерации в ст. 12 отделила органы местного самоуправления от органов государственной власти, возникает третий, самостоятельный уровень власти с собственной компетенцией и ответственностью. Это новшество требует глубокой реформы всей системы власти на местах. Формирование органов власти трех уровней - ... одна половина дела. Главное, добиться, чтобы все они представляли собой единую, целостную систему, которая работала бы в интересах каждого жителя области, обеспечивая весь комплекс его гражданских прав»1.
Актуальны сегодня следующие вопросы: действительно ли местное самоуправление есть особый вид власти; существуют ли теоретические и исторические предпосылки для обоснования ее самостоятельности; является ли эта власть суверенной; обладает ли она финансовыми, кадровыми и иными ресурсами, чтобы реально осуществлять свои полномочия, обеспечивать выполнение собственных решений, а в необходимых случаях и принуждать к тому, чтобы эти решения претворялись в жизнь?
Цели и задачи исследования. Целями настоящей работы являются выделение признаков муниципальной власти, анализ их эволюции в истории, обозначение практических проблем, возникающих при реализации муниципальной власти в современной России. Постановка указанных целей обусловила необходимость решения следующих задач:
Обобщить и проанализировать накопленные в науке знания о категориях «управление», «самоуправление», «власть», «формы и виды власти».
Установить природу муниципальной власти, ее положение в системе народовластия, соотношение с государственной властью, место в системе федерализма.
Материалы областной научно-практической конференции «Государственная власть и местное самоуправление: проблемы, пути взаимодействия». Екатеринбург, 1997. С. 7-9.
3. Проследить эволюцию признаков муниципальной власти в истории, показать
особенности их проявления в странах с различными правовыми системами.
4. Проанализировать особенности законодательного регулирования
осуществления муниципальной власти в современной России.
5. Обозначить проблемы, возникающие в процессе реализации властных
полномочий органами муниципальной власти, и предложить возможные варианты их
разрешения.
Степень научной разработанности проблемы. Власть представляет собой едва ли не всеобщий фактор общества, является конституирующим элементом не только политики, но и права, и экономики. В современной России интерес к власти и людям власти особенно велик: появилось много монографий, научных исследований, мемуаров, переводной литературы на эту тему, стали говорить даже об особой науке о власти - кратологии (от греческого «kratos» - власть, сила, господство и «logos» -учение)1.
Такие формы социального регулирования, как управление, самоуправление и власть, всегда являлись популярным предметом исследования. Изучением проблем управления и самоуправления занимались, например, В.Г. Афанасьев, А.К. Белых, П.Н. Лебедев, B.C. Основин, Ю.И. Скуратов, Ю.А. Тихомиров, Д.Д. Цабрия и др.2 Анализировали в своих работах понятие «власть», виды власти, их соотношение А.Г. Аникевич, М.И. Байтин, Л.А. Григорян, Г. Еллинек, И.А. Ильин, Н.М. Кейзеров, Ю.А. Копытов, В.М. Корельский, Б.И. Краснов, В.В. Меньшиков, Г.Г. Филлипов,
1 Халипов В.Ф. Власть (основы кратологии) М., 1995.
2 Белых А.К. Управление и самоуправление. Л., 1972; Лебедев П.Н. Социальное
управление. Л., 1982; Тихомиров Ю.А. Управление делами общества. М, 1984; Он же
Управление и самоуправление в социалистическом обществе. М., 1988; Он же
Публичное право. М., 1995; Афанасьев В.Г. Научное управление обществом (опыт
системного исследования). М., 1973; Скуратов Ю.И. Система социалистического
самоуправления советского народа (проблемы конституционной теории и практики).
Свердловск, 1987; Основин B.C. Основы науки социального управления. Воронеж,
1971; Цабрия Д.Д. Система управления: к новому облику (государствено-правовые
аспекты). М., 1990.
7 В.Е. Чиркин, Б.В. Щетинин, А.А. Югов и др.1 История становления местного самоуправления в России и его место в системе государственной власти отражены в трудах А.В. Васильчикова, Л.А. Велихова, А.Д. Градовского, В.Ф. Гумбольдта, Н.М. Коркунова, М.А. Курчинского, Э. Лабулэ, М.И. Мышь, П.Н. Подлигайлова и Др.2
1 Еллинек Г. Право современного государства. Т. 1. СПб., 1903; Меньшиков В.В.
Власть и самоуправление. Ростов, 1991; Кейзеров Н.М. Власть и авторитет. Критика
буржуазных теорий. М., 1973; Филиппов Г.Г. Социальная организация и
политическая власть. М., 1985; Краснов Б.И. Власть как явление общественной жизни
// Социально-политические науки. 1991. № 11; Аникевич А.Г. Понятие и система
политической власти (общесоциологический аспект исследования). Автореф. дисс.
канд. филос. наук. М., 1977; Он же Политическая власть: вопросы методологии
исследования. Красноярск, 1986; Григорян Л.А. Народовластие в СССР. М., 1972;
Щетинин Б.В. Проблемы теории советского государственного права. М., 1974; Байтин
М.И. Государство и политическая власть (теоретическое исследование). Автореф.
дисс. докт. юр. наук. М., 1973; Копытов Ю.А. Система государственных органов
исполнительной власти Свердловской области. Екатеринбург, 1998; Корельский В.М.
Теоретические проблемы социальной государственной власти и демократии.
Автореф. дисс. докт. юр. наук. Свердловск, 1972; Ильин И.А. Собр. соч. в 10 томах. Т.
1,4. М., 1993; Чиркин В.Е. Основы государственной власти. М., 1996; Югов А.А.
Правовые основы публичной власти в Российской Федерации. Екатеринбург, 1999.
2 Васильчиков А.В. О самоуправлении: сравнительный обзор русских и иностранных
земских и общественных учреждений. Изд. 3-е. Т. 2. СПб., 1872; Велихов Л.А.
Основы городского хозяйства: в 2-х ч. Ч. 2. М.; Л., 1928; Градовский А.Д. Начала
русского государственного права. Т. 9. СПб., 1904; Гумбольдт В.Ф. Опыт
установления пределов государственной деятельности. СПб., 1908; Коркунов Н.М.
Русское государственное право. Т. 2. СПб., 1913; Курчинский М.А. Муниципальный
социализм и развитие городской жизни. СПб., 1907; Лабулэ Э. Государство и его
пределы в связи с современными вопросами администрации, законодательства и
политики. СПб., 1868; Мышь М.И. Положение о земских учреждениях 12 июня 1890
г. с относящимися к нему Узаконениями, Судебными и Правительственными
8 Изучению современного положения местного самоуправления в Российской Федерации и за рубежом посвящены работы И.А. Азовкина, Г.В. Барабашева, Р.Ф. Васильева, И.В. Выдрина, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, А.Н. Кокотова, А.В. Москалева, А.С. Саломаткина, Н.С. Тимофеева, В.И. Фадеева, А.И. Черкасова, Е.С. Шугриной и др.1
Может показаться, что широта охвата проблем весьма достаточна, а тема работы не нова. Однако в предлагаемом исследовании акценты смещены в сторону выявления признаков, позволяющих говорить о местном самоуправлении как об особой разновидности власти в обществе, анализа эволюции этих признаков в истории, их закрепления в нормативных актах государств с различными правовыми системами и практических проблем, возникающих в сфере реализации муниципальной власти в современной России.
Объект исследования. Объектом диссертационного исследования стали признаки, сближающие муниципальную власть с иными формами власти в обществе, признаки, которые отличают муниципальную власть от других форм социального регулирования, эволюция этих признаков в истории, основные принципы и проблемы организации муниципальной власти в современной России.
разъяснениями. Изд. 5-е. Т. 1. СПб., 1910; Подлигайлов П.Н. Местное управление в России. СПб., 1884.
1 Азовкин И.А. Местные советы в системе органов власти. Автореф. дисс. канд. юр. наук. М., 1964; Барабашев Г.В. Идеалы самоуправления и российская действительность // Государство и право. 1996. № 11; Васильев Р.Ф. Правовые акты местных Советов (очерки о юридической природе). М., 1975; Выдрин И.В. Указ. соч.; Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. Екатеринбург, 1997; Краснов М.А. Введение в муниципальное право. М., 1993; Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997; Москалев А.В. Теоретические проблемы совершенствования местных Советов народных депутатов (организационно-правовые аспекты). Автореф. дисс. докт. юр. наук. М., 1990; Саломаткин А.С. Местное самоуправление в Российской Федерации. Челябинск, 1997; Тимофеев Н.С. Коммунальное право ФРГ. М., 1981; Шугрина Е.С. Организационные основы местного самоуправления. Новосибирск, 1997.
Источниковая база и методология диссертации. Выбор темы исследования, его объекта предопределил специфику его базы. Ее составили различные группы источников как официального, так и неофициального характера. В первую очередь это научные разработки, посвященные таким явлениям, как «власть», «управление», «самоуправление», «местное самоуправление»; законодательные акты Российской Федерации (Конституция, федеральные законы, указы Президента, постановления Правительства РФ); законы субъектов Российской Федерации (Свердловской, Челябинской, Ленинградской, Астраханской, Новосибирской, Воронежской областей, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, Ханты-Мансийского автономного округа); уставы и иные нормативные акты муниципальных образований. Широко использовались материалы различных научных и научно-практических конференций по проблемам местного самоуправления в Российской Федерации, законодательство зарубежных стран, решения различных судебных инстанций, в которых затрагивались вопросы организации муниципальной власти (в частности, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, постановления Уставного Суда Свердловской области, решения федеральных судов); материалы периодической печати.
Обширный спектр используемых источников предопределил методологию исследования. Ее составили комплексный анализ теоретической и законодательной базы на основе институционального подход, а также сравнительно-исторического, сравнительно-правового, формально-логического, проблемно-хронологического, социологического методов.
Научная новизна и теоретическая значимость работы предопределены выбором темы исследования. Диссертация представляет собой первую в российском муниципальном праве попытку (после принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.95 г. № 154-ФЗ) комплексного исследования понятия, сущности, признаков, теоретических и практических проблем муниципальной власти на разных этапах развития общества, включая современный период, а также перспектив дальнейшего существования муниципальной власти в системе властных отношений в обществе.
Новизна проведенного исследования выражается в следующих выводах:
К местному самоуправлению как самостоятельной и под свою ответственность деятельности населения по решению непосредственно или через специально созданные органы вопросов, важных для конкретной местности, исходя из интересов местного населения, могут быть отнесены те характеристики, которые присущи властным отношениям. Местное самоуправление - это волевые властные отношения, осуществляющиеся в процессе решения вопросов местного значения. Население часть своих властных полномочий передает в ходе выборов органам местного самоуправления, а часть реализует самостоятельно в процессе референдумов и осуществления территориального общественного самоуправления. Для местного самоуправления, как и для любой власти, характерно существование двух подсистем: властвующей и подвластной. Властвующую в данном случае будут составлять население, проявляющее свою власть в ходе выборов и референдумов на местном уровне, и сформированные им органы муниципальной власти. Подвластными же будут все лица, проживающие на территории муниципального образования, и юридические лица, действующие в его рамках. Для них решения, принятые на референдуме, решения органов муниципальной власти являются обязательными. Местное самоуправление на данный момент имеет солидную юридическую базу (Конституция Российской Федерации, федеральные законы и законы субъектов федерации, нормативные акты представительных и исполнительных органов муниципальных образований). Принят ряд актов и проводятся конкретные мероприятия по созданию финансово-экономической основы этой деятельности. К тому же действующее законодательство предусматривает реальные механизмы для защиты, обеспечения деятельности местного населения и сформированных им органов по решению вопросов местного значения.
Муниципальную власть можно определить как волевое социальное отношение, возникновение которого было обусловлено потребностями управления определенной территорией в интересах населения этой территории с учетом ее исторических и культурных особенностей, осуществляемое в рамках общегосударственной политики. Субъектами его являются местное население и уполномоченные им органы на местах,
Муниципальная власть функционирует в рамках государственной территории, находящейся под юрисдикцией органов государственной власти, и
осуществляется местным населением, которое в большей своей части составляют граждане государства. Ее реализация должна протекать в соответствии с законами государства, в русле общегосударственной политики. И вместе с тем эта власть самостоятельна в рамках предоставленных ей полномочий, органы муниципальной власти организационно обособлены и не подчиняются органам государственной власти, территория муниципального образования не может быть изменена без согласия местного населения. Поэтому нельзя однозначно говорить о государственном или общественном характере муниципальной власти.
Муниципальная власть в федеративном государстве органически включена в систему федерализма, где на каждом уровне власти (федеральном, региональном, муниципальном) решается свой круг проблем.
Комплексным субъектом муниципальной власти является местное население (население муниципального образования). В связи с этим, на наш взгляд, требует закрепления на федеральном уровне возможность участия в осуществлении муниципальной власти не только граждан Российской Федерации, иностранных граждан, но и лиц без гражданства, постоянно или преимущественно проживающих на территории муниципального образования, а также лиц, не проживающих, но имеющих на территории муниципального образования на праве собственности недвижимое имущество, и уплачивающих с него налоги в местный бюджет.
6. Территориальные границы конкретного муниципального образования
должны определяться его населением с учетом субъективного (желание, инициатива
населения осуществлять в его рамках свое право на местное самоуправление) и
объективного (наличие финансово-экономических ресурсов) факторов.
7. Примерный круг полномочий органов муниципальной власти
устанавливается государством, но конкретный их перечень для отдельного
муниципального образования должен определяться местным населением или
органами муниципальной власти в уставе муниципального образования с учетом его
реальных возможностей (финансовых, организационных, кадровых).
8. Механизм осуществления муниципальной власти населением под свою
ответственность (т.е. ответственность населения перед самим собой) вряд ли
возможно создать. Поэтому целесообразнее оставить в законодательстве только
нормы об ответственности органов муниципальной власти перед населением (в форме
12 отзыва избранных представителей); перед государством в случае нарушения федерального и регионального законодательства; перед физическими и юридическими лицами в случае нарушения их прав.
9. Муниципальная власть хотя и складывается на всей территории Российской Федерации, в отличие от государственной власти не является единообразной, а имеет свои особенности в различных муниципальных образованиях.
Особенности муниципальной власти в городах федерального значения обусловлены тем, что города Москва и Санкт-Петербург есть одновременно субъекты Российской Федерации, в рамках которых осуществляется государственная власть, и городские поселения, являющиеся в соответствии с Конституцией Российской Федерации территориями реализации местного самоуправления. В данном случае выбор уровня осуществления муниципальной власти будет зависеть от желания населения этих городов - либо на территории всего города, либо на территории внутригородских районов.
Специфика осуществления муниципальной власти в районах и внутригородских районах связана с возможностью расположения одного муниципального образования на территории другого, распределением между ними полномочий по решению вопросов местного значения, перспективами выделения части территории и образования нового муниципального образования.
Особенности реализации муниципальной власти в закрытых административно-территориальных образованиях, наукоградах, на приграничных территориях сопряжены с расположением на территории этих образований особых объектов (военного, научного назначения), наложением в связи с этим на органы муниципальной власти специальных обязанностей, требующих дополнительных материальных затрат. Возмещение этих затрат должно происходить в первую очередь за счет государства, так как результаты деятельности указанных объектов имеют значение для него самого, его безопасности и повышения научного потенциала.
Практическое значение исследования состоит в том, что теоретическое и историческое обоснование муниципальной власти должно способствовать росту ее авторитета в обществе. Выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в нормотворческой деятельности депутатами различных уровней,
13 государственными и муниципальными служащими, а собранный фактический материал - в научных работах и практике преподавании курса муниципального права. Структура исследования отвечает поставленным целям и задачам и обусловлена характером используемых источников. Оно состоит, помимо библиографического раздела, из введения, двух глав, подразделенных на семь параграфов, и заключения. В первой главе дается характеристика теоретических проблем муниципальной власти: приводятся различные точки зрения на сущность власти, осуществляемой на местном уровне, ее природу, признаки, взаимодействие с государственной властью, место муниципальной власти в системе федеративных отношений. Вторая глава исследования посвящена анализу проблем, возникающих при осуществлении на практике муниципальной власти в Российской Федерации на современном этапе, а именно: рассматриваются вопросы территориального уровня ее распространения, соотношения муниципально-территориального и административно-территориального устройства; особенности осуществления власти в различных муниципальных образованиях; способы определения системы органов муниципальной власти и распределения полномочий между местными представительными и исполнительными органами.
Муниципальная власть как форма реализации публичной власти
Прежде чем говорить о муниципальной власти как одной из форм осуществления власти в обществе, нам хотелось бы рассмотреть основные категории, используемые в данной сфере общественных отношений: «управление», «самоуправление», «власть», «народовластие», «публичная власть», «государственная власть». Анализ текста Конституции Российской Федерации, текстов законов Российской Федерации и ее субъектов позволяет увидеть, что в них используется сочетание «органы государственной власти и местного самоуправления», а не «органы государственной и муниципальной власти». Мы же в своем исследовании постараемся привести аргументы, позволяющие нам с полным правом говорить наравне с государственной и о муниципальной власти, а также сделать вывод о характере, источниках, субъектах муниципальной власти, о месте этой власти в системе народовластия.
В социологическом плане власть, самоуправление и управление выступают формами социального регулирования. Именно это регулирующее начало как общий признак управления и самоуправления и позволяет, не смотря на имеющиеся разнокачественные моменты, говорить о них как о феноменах однопорядковых.
Социальным управлением признается, в частности, деятельность, направленная на обеспечение упорядоченности и согласованности в действиях людей и их организаций, с целью осуществления намеченных задач. Учеными выделяются, например, следующие виды социального управления: по сферам общественной жизни: экономическое, социально-политическое, духовно-культурное; по субъектам: государственное и общественное; по объектам: управление обществом, определенной сферой общественной жизни, соответствующей отраслью, предприятием, учреждением, хозяйственным объединением; по направленности управленческой деятельности: внутреннее (своим аппаратом) и внешнее (другой системой: министерство отраслью)1. В управлении обычно выделяют четыре основных момента: участники управления, механизм их организации, содержание управления, направленность его на достижение определенных результатов 2.
С управлением, как деятельностью, направленной на общественные процессы для их преобразования в соответствии с объективными законами в общих интересах, тесно связано понятие «самоуправление».
Самоуправление, как одна из форм проявления управления, является противоположностью государственного управления. И если государственное управление характеризуется выполнением важнейших социально значимых функций; применением властных методов; использованием права как регулятора общественных отношений; осуществлением специализированных и оперативных управленческих функций профессиональным аппаратом, построенным на принципах иерархичности, штатного выполнения функций, то самоуправление представляет собой такую систему управления общественными делами, которая основана на единстве субъекта и объекта, в которой обеспечивается активное и действенное решение гражданами, их коллективами вопросов государственной и общественной жизни, непосредственное принятие и выполнение решений3. Категория «самоуправление», с одной стороны, указывает на содержание деятельности (управление), а, с другой, на способ ее осуществления (самими субъектами).
Среди характерных признаков самоуправления ученые обычно выделяют следующие:
1) всеобщее выполнение гражданами общественных функций на основе сочетания этой деятельности с производственным трудом;
2) полное равноправие граждан и их всестороннее развитие, активное ведение общественных дел на основе самостоятельности; 3) саморегуляция общественного поведения, коллективное обсуждение, принятие решений и их выполнение;
4) непосредственное формирование гражданами органов управления, избрание должностных лиц;
5) широкий и эффективный общественный контроль за деятельностью выборных органов, их регулярная отчетность и сменяемость1.
В.Г. Афанасьевым, например, понятие «самоуправление» рассматривается как синоним понятия «управление»: «Самоуправляемыми, самоуправляющимися системами являются те, которым присущи процессы управления. Все остальные системы суть системы не самоуправляемые»2.
В связи с тем, что самоуправление не является однородным явлением, его также подразделяют на виды. B.C. Кашо, например, выделяет самоуправление производственное, территориальное и самоуправление общественных объединений граждан. Территориальное самоуправление, в свою очередь, подразделяется им на государственное и местное самоуправление, а последнее еще объединяет два вида -общественно-государственное самоуправление и общественное самоуправление3. Далее автор указывает, что ни в коем случае нельзя говорить о противопоставлении «центра» и «мест», но можно вести речь «о разделении функций государства и местных сообществ, разграничении властей не только по горизонтали, но и по вертикали (государственная власть и местное самоуправление)» 4.
Несмотря на то, что категории «самоуправление народа», «народовластие» и «народный суверенитет» тесно взаимосвязаны, необходимо их четко разграничивать. Исследованием указанного вопроса, в частности, занимался Ю.И. Скуратов, выводы
которого заключаются в следующем: народный суверенитет является не врожденным, а приобретенным политико-правовым свойством народа, выражающемся в его верховенстве и полновластии в обществе и государстве. Самоуправление и народный суверенитет во многом едины, но, тем не менее, они не являются полностью тождественными. Если суверенитет охватывает все основные виды общественных отношений, то самоуправление - только область управленческих отношений. Самоуправление есть одна их сфер проявления народного суверенитета, одна из его подсистем. Народный суверенитет есть предпосылка самоуправления1. Что же касается соотношения категорий «народовластие» и «самоуправление народа», то ученый придерживается точки зрения, что «власть есть предпосылка, движущая сила социального управления, управление есть процесс реализации власти, ее динамика»2, т.е. без власти невозможно осуществление народом управленческих функций.
Продолжая мысль Ю.И. Скуратова о неразрывной связи процессов власти и управления в обществе, и поставив перед собой цель - показать, что отношения местного самоуправления могут называться властными, нам хотелось бы кратко остановиться на характеристике такого явления как «власть», проблеме его соотношения с управлением, одной из форм которого является местное самоуправление.
Особенности реализации муниципальной власти
Рассмотрев особенности территориальной, субъектной и компетенционной сферы действия муниципальной власти, в настоящем параграфе нам хотелось бы коротко остановиться на характерных чертах процедуры осуществления муниципальной власти. В частности, на вопросах легитимации и легализации муниципальной власти, применения принципа разделения властей в отношении муниципальной власти, характере актов, принимаемых органами муниципальной власти, ответственности субъектов муниципальной власти, ее финансово-экономической основы.
Говоря о муниципальной власти, как особой форме власти публичной, хотелось бы остановиться на том, что она имеет юридическое и социально-психологическое основание.
Легализация (юридическое основание власти) - это признание правомерности ее возникновения (установления), организации и деятельности. Такое узаконение может осуществляться различными путями, главный из которых принятие демократическим путем конституции государства. Легализация соотносится с признанием, допущением, поддержкой того или иного явления, института, органа правом, прежде всего основным законом. Поэтому, определяя легальность или нелегальность власти, меру ее легализации, важно установить, насколько правовые акты, осуществляющие легализацию, соответствуют общепринятым принципам права.
Если говорить в этом отношении о муниципальной власти, то следует заметить, что Конституция Российской Федерации, принятая на общероссийском референдуме, в ст. 3 предусматривает осуществление власти народом не только непосредственно и через органы государственной власти, но и через органы местного самоуправления. Помимо этого Конституция признает и гарантирует местное самоуправление (ст. 12), провозглашает наряду с частной и государственной неприкосновенность муниципальной собственности (ст. 8). Помимо приведенных выше положений Конституции, закрепленных в ее первой главе «Основы конституционного строя», Конституция содержит и специальную главу 8 «Местное самоуправление». Подобное закрепление на уровне основного закона статуса местного самоуправления является, конечно же, фактом легализации (юридическим признанием) муниципальной власти. Следует отметить также и то, что помимо Конституции в Российской Федерации принято множество федеральных законов, законов субъектов федерации, других нормативных актов, раскрывающих процесс осуществления муниципальной власти1. Подобный рост нормативно-правовой базы в данной сфере общественных отношений послужил даже предпосылкой складывания особой отрасли законодательства и особой отрасли российского права - муниципального права2. Изложенные факты, на наш взгляд, свидетельствуют о том, что муниципальная власть признана на уровне права и законодательства и является наряду с государственной легальной властью на территории России.
Более сложным является процесс обоснования легитимности муниципальной власти. В.Е. Чиркин, например, считает, что легитимация власти: «это тоже 1 Например, это ФЗ от 28.08.95, ФЗ от 08.01.98 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»; ФЗ от 25.09.97 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»; В Свердловской области это областные законы: «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Свердловской области отдельными государственными полномочиями» от 24.12.96 г. № 59-03; «О местном самоуправлении в Свердловской области» от 13.04.95 г. № 12-03 в ред. закона от 18.11.97 г. № 66-03; «О порядке образования, преобразования и упразднения муниципальных образований в Свердловской области» от 12.11.97 г. № 62-03; «О статусе глав муниципальных образований и выборных глав администраций поселений, сельсоветов в Свердловской области» от 21.08.97 г. № 52-03; «О статусе депутата представительного органа местного самоуправления муниципального образования в Свердловской области» от 20.05.97 г. № 31-03 и др. 2 В последнее время появилось множество научных исследований на эту тему, в частности: Выдрин И.В. Муниципальное право Российской Федерации. Екатеринбург, 1994; Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994; Шугрина Е.С. Муниципальное право. Новосибирск, 1995; Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997; Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. Екатеринбург, 1997 и др. «узаконение», но узаконение не только правовое, главным образом не правовое, а иногда и не имеющее отношение к праву. Легитимность это состояние фактическое, узаконение не обязательно формальное, а чаще - неформальное»1. Д. Битем писал, что «власть может считать себя легитимной и быть уверенной в поддержке граждан, если она удовлетворяет трем условия, образующим нормативную основу легитимности: власть соответствует принятым или установленным в обществе правилам; эти правила оправданы путем ссылки на веру, которую разделяют и управляющие, и управляемые; имеются доказательства (в виде действий) согласия подчиненных на существование отношения власти»2. На наш взгляд, власть может быть признана легитимной, если структура ее органов, способ их формирования, мероприятия и деятельность ее должностных лиц соответствуют тем ожиданиям, тем взглядам, которые сложились у людей на базе чувственного восприятия, опыта, рациональной оценки3. Очень близко по смыслу с понятием «легитимность» стоит понятие «доверие» - отдельные люди и социальные группы будут доверять той власти, построение и организация которой соответствует их собственным моральным принципам. Если мы с этой точки зрения посмотрим на муниципальную власть в современной России, то увидим, что сравнительно недавно население стало различать уровень государственной и муниципальной власти. Конечно, не способствует повышению авторитета муниципальной власти ставшее достоянием всей страны противостояние мэров крупных городов и губернаторов регионов. Население, к сожалению, пока лучше знает о деятельности органов государственной власти, чем о функционировании органов муниципальной власти в своем населенном пункте. Плачевными, на наш взгляд, являются результаты опроса избирателей в Безусловно, в безразличии населения к муниципальной власти есть вина и самих местных органов, но нельзя не учитывать при этом и отношения государства к этой сравнительно новой для России форме народовластия. На федеральном уровне в большинстве своем только провозглашена поддержка и самостоятельность местного самоуправления, но на деле из-за отсутствия достаточной материально-финансовой базы, законов субъектов Российской Федерации, ограничивающих право населения на осуществление местного самоуправления, нельзя говорить о реальной муниципальной власти.
Проблемы закрепления в законодательстве пределов территории осуществления муниципальной власти
Если первая глава нашего исследования была посвящена в основном теоретически спорным вопросам о природе, признаках муниципальной власти, истории ее становления, закрепления статуса в различных государствах, то целью настоящей главы является на примерах законодательства Российской Федерации, ее субъектов, нормативных актов органов муниципальной власти и их реального воплощения показать проблемы, возникающие в практике осуществления муниципальной власти.
Первой проблемой, которую нам хотелось бы выделить, является проблема соотношения муниципально-территориального и административно-территориального устройства, возникшая в связи с тем, что муниципальные образования создаются на территории субъектов Российской Федерации.
Ранее в отношении территориальной организации субъектов Российской Федерации говорили об единообразном административном делении, т.е. разделении территории на административно-территориальные единицы, населенные пункты для упорядоченного осуществления функций государственного управления, общественно-политической жизни в интересах всех граждан Российской Федерации, жителей данного субъекта, его отдельных территориальных единиц и населенных пунктов. На сегодняшний день, если органами законодательной власти субъекта России не принят свой закон об административно-территориальном делении, то на его территории применяется Положение о порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР, утвержденное указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 17.08.82г.1 Этим положением, в частности, предусмотрена двухуровневая система административно-территориального деления. К первому уровню отнесены районы и города (республиканского, областного, краевого, районного подчинения), а второй уровень составляют территориальные единицы, которые входят в состав районов и городов (районы в городах, поселки, сельсоветы).
Проблема соотношения административно-территориального и муниципально-территориального устройства возникла с принятием ФЗ от 28.08.95, который ввел понятие «муниципального образования» - городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Действующее федеральное законодательство жестко не связывает территории муниципальных образований с границами административно-территориальных единиц, субъекты Российской Федерации самостоятельно определяют территории осуществления местного самоуправления и их соотношение с территориями административно-территориальных единиц.
Такое положение вещей, в частности, подтвердил Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении от 03.11.97. №15-П по делу о проверке конституционности п.1 ст. 2 Федерального Закона от 26 ноября 1996 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» в связи с запросом Тульского областного суда1. Суд признал соответствующим Конституции оспариваемое положение федерального закона, которое предусматривает, что в субъектах Российской Федерации, не принявших нормативных актов, регулирующих порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований, муниципальными образованиями являются, в соответствии с существующим административно-территориальным делением, районы, города, районы в городах, поселки, сельские округа (сельсоветы), иные населенные пункты или территории, в которых на день вступления в силу ФЗ от 28.08.95 местное самоуправление осуществлялось в соответствии с законами и иными нормативными актами Российской Федерации. Закрепляя на уровне федерального закона подобную норму, государство обеспечивает осуществление местного самоуправления на всей территории России. К тому же оспариваемая статья носит временный характер и прекратит свое действие на территории субъекта Российской Федерации, как только там будет принят свой закон, касающийся территорий муниципальных образований. Подобная оценка соотношения федерального и регионального законодательства в сфере местного самоуправления, на наш взгляд, несомненно, способствует становлению и дальнейшему развитию муниципальной власти в России, стимулирует органы власти субъектов ускорить принятие законов, предусмотренных ФЗ от 28.08.95.
Рассматривая вопрос о соотношении административно-территориального и муниципально-территориального устройства, Суд пояснил, что субъект Российской Федерации сам определяет свое административно-территориальное деление и территории муниципальных образований в своих границах. Перечень территорий, которые могут быть муниципальными образованиями, является открытым, и границы этих территорий устанавливаются именно в соответствии с законом субъекта с учетом исторических и иных местных традиций.
Законодательные органы субъектов Российской Федерации, пользуясь правом устанавливать административно-территориальное устройство своей территории, по-разному определяют соотношение понятий «территория административно-территориальной единицы» и «территория муниципального образования».
Подход полного совпадения границ муниципального образования и административно-территориальной единицы закреплен, например, в законах Пермской, Челябинской области, Красноярского края1. Закон Астраханской области только допускает возможность совпадения границ муниципального образования и
Организационно-правовые проблемы муниципальной власти
В настоящем параграфе нам хотелось бы обозначить некоторые организационные проблемы муниципальной власти, которые по-разному решаются в нормативных актах, а именно рассмотреть вопросы о том какие органы муниципальной власти и как должны (или могут) быть созданы в муниципальных образованиях, каким образом эти органы взаимодействуют между собой, вправе ли органы государственной власти повлиять на процесс формирования и персональный состав органов муниципальной власти.
Конституция Российской Федерации закрепляет, что местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (п. 2 ст. 130), структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (п. 1 ст. 131).
В понимании термина «структура органов местного самоуправления» существуют различные точки зрения: одни рассматривают ее только как совокупность имеющих самостоятельный статус органов, а другие как совокупность органов и их внутреннее строение1.
По нашему мнению, под структурой органов муниципальной власти в смысле Конституции необходимо понимать совокупность тех органов, которые будут созданы в муниципальном образовании, порядок их формирования (избрание населением, избрание представительным органом, назначение), принципы их взаимодействия между собой. Для того, чтобы в дальнейшем не допускать путаницы понятий, было бы лучше внести соответствующие изменения в нормативные акты и определить, что «система органов муниципальной власти определяется населением самостоятельно», так как термин «структура» обычно применяется для характеристики внутреннего строения организации. В связи с этим, мы в дальнейшем будем использовать именно термин «система органов муниципальной власти».
Процедура самостоятельного определения населением системы органов муниципальной власти не урегулирована законами Российской Федерации, субъектов России, поэтому с учетом сложившейся практики можно выделить следующие ее варианты:
1) Представительным органом, главой администрации, общественными организациями разрабатывается проект устава муниципального образования, содержащий подробное описание структуры органов местного самоуправления, и выносится на местный референдум;
2) Депутаты сформированного представительного органа самостоятельно разрабатывают устав муниципального образования и принимают его на своем заседании. Таким образом, например, были приняты уставы г. Екатеринбурга, г.Ирбита Свердловской области, г. Ханты-Мансийска, г. Ярославля, г. Самары, Советского района Ханты-Мансийского автономного округа;
3) На местный референдум могут быть вынесены основные вопросы по структуре местных органов власти (порядок избрания главы муниципального образования и представительного органа, процедура формирования местной администрации, разделение полномочий между представительным органом, главой муниципального образования и администрацией и т.д.). По результатам референдума представительный орган принимает устав, содержащий подробное описание структуры органов местного самоуправления, механизмов их взаимодействия. По такому пути, например, пошли в муниципальном образовании «Ирбитский район», где на местный референдум был вынесен вопрос: «Согласны ли вы, что на правах председателя в районный Совет депутатов входит глава администрации муниципального образования «Ирбитский район», избираемый всеми гражданами района при тайном голосовании сроком на 4 года и с правом наложения вето на решения Ирбитского районного Совета депутатов?» По итогам референдума районный Совет депутатов принял устав муниципального образования.
ФЗ от 28.08.95 в развитие норм Конституции Российской Федерации в ст. 8 предусматривает, что в уставах муниципальных образований должны быть закреплены структура и порядок формирования органов местного самоуправления, их наименование, срок полномочий и компетенция, основания и виды ответственности, порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения полномочий.
В соответствии со ст.ст. 1 и 14 ФЗ от 28.08.95 органами местного самоуправления являются выборные и другие органы, наделенные полномочиями по решению вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти. Выборные органы образуются в соответствии с указанным федеральным законом, законами субъектов России, уставами муниципальных образований. Выборным органом по ФЗ от 28.08.95 является представительный орган местного самоуправления - орган, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Другие же органы местного самоуправления образуются не на выборной основе, в конкретном муниципальном образовании могут быть созданы органы, о которых не упоминаются в федеральных законах и законах субъектов федерации. В этом и заключается истинный смысл формулы - «система органов муниципальной власти определяется населением самостоятельно».
По действующему законодательству только наличие выборных органов на местном уровне является обязательным (да и то из этого правила существуют два исключения: в городах федерального значения могут не создаваться выборные городские органы местного самоуправления (п. 2 ст. 14 ФЗ от 28.08.95) и в отдельных поселениях может быть предусмотрено, что полномочия представительного органа выполняет собрание (сход) граждан (п. 6 ст. 15 ФЗ от 28.08.95)). Все же другие органы создаются только по желанию местного населения.
Такое положение подтвердил своим решением и Конституционный Суд Российской Федерации, рассматривавший запрос Администрации Читинской области проверке конституционности ряда положений Устава-Основного Закона Читинской области1.
