Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие, формы, субъекты народовластия
1. Реализация власти народа в демократическом обществе: понятие, типы, классификация 28
2. Гражданское общество и народовластие: проблемы соотношения .48
3. Конституционно-правовые принципы народовластия в России 67
4. Субъекты процесса осуществления форм народовластия 86
Глава 2. Высшие формы народовластия в системе непосредственной демократии
1. Понятие и виды народовластия Ill
2. Система форм непосредственной демократии в России 128
3. Классификация форм непосредственного народовластия в России 177
4. Конституционно-правовые основы народовластия в Российской Федерации..
197
Глава 3. Содержание высших форм непосредственного волеизъявления российского народа
1. Содержание и система выборов и референдумов в России 231
2. Соотношение высших форм непосредственного волеизъявления с иными формами народовластия 264
3. Нормативно-правовое регулирование высших форм непосредственного волеизъявления 293
Глава 4. Механизм реализации высших форм непосредственного народовластия (теоретико-методологические основы)
1. Материально-правовые основы избирательного и референдумного процесса 321
2. Процессуальные основы избирательного и референдумного процесса 342
3. Избирательная система как механизм реализации народовластия 362
4. Перспективы развития правового регулирования системы народного голосования в Российской Федерации 385
Заключение 409
Список использованной литературы 421
Приложение 46
- Реализация власти народа в демократическом обществе: понятие, типы, классификация
- Система форм непосредственной демократии в России
- Соотношение высших форм непосредственного волеизъявления с иными формами народовластия
- Материально-правовые основы избирательного и референдумного процесса
Введение к работе
Актуальность разрабатываемой темы и ее значимость для науки и практики
Проблематика диссертации обусловлена продолжающимися в
Российской Федерации демократическими преобразованиями,
формированием и развитием народовластия, местного самоуправления в качестве одной из форм публичной власти, становлением органов публичной власти, действующих на легитимной основе. Неслучайно именно референдум и свободные выборы конституционно определены в качестве высшего непосредственного выражения власти народа. В связи с этим в научной литературе складываются новые подходы к пониманию места и роли высших форм непосредственного народовластия, избирательного и референдумного права в российской правовой системе.
Новой Конституцией Россия провозглашена демократическим правовым государством. Это положение Основного закона в современных условиях может рассматриваться только как имеющее программно-целевой характер. Для того чтобы данная характеристика основ конституционного строя России стала реальностью, она должна получить воплощение в виде системы правовых норм и институтов, обеспечивающих эффективную реализацию конституционных прав и свобод человека и гражданина, реальную возможность граждан влиять не только на формирование, но и на деятельность органов государственной власти и местного самоуправления.
Конституция Российской Федерации провозглашает также суверенитет народа. Это означает, что именно ему принадлежит суверенная государственная власть, имеющая такие свойства, как верховенство и независимость, народ обладает всей полнотой власти на территории страны.
Народу принадлежит верховенство в государстве, в системе публичной власти, его суверенная государственная воля обязательна для всех органов государственной власти, органов местного самоуправления, вообще всех лиц и организаций на территории государства. Это является новой для
Российской Федерации моделью народовластия. Перечисленные элементы демократического правового государства фокусируются в высших формах непосредственного волеизъявления: выборах и референдуме.
Актуальность данного исследования обусловливается также несомненной важностью проблематики обеспечения подлинного народовластия в государстве в целом, и, в частности, на уровне субъекта Российской Федерации, при осуществлении государственной власти и местного самоуправления, что предполагает создание механизма проведения свободных выборов в органы публичной власти, решения определенного круга вопросов непосредственно населением. Так, легитимность выборных органов определяется не просто созданием эффективной избирательной системы на основе демократических принципов, обеспечивающих свободное выражение подлинной воли народа, но и созданием механизмов (элементов) данной избирательной системы тем уровнем власти, который может сделать ее наиболее эффективной.
Появление новых форм народовластия при осуществлении муниципальной власти, изменения в механизме выборов и референдума на федеральном уровне, появление новых понятий «учредительная власть», «референдумное право», «избирательное право», является несомненным основанием для исследования системы народовластия России с учетом происходящих изменений.
Конституция Российской Федерации выделяет два уровня осуществления народовластия: посредством государственной власти и посредством местного самоуправления (муниципальной власти). Из чего следует, что решение государственных задач и выполнение государственных функций реализуется через осуществление государственной и муниципальной власти. Следует отметить, что жизнеобеспечение населения, в том числе в границах муниципального образования, является одной из первоочередных задач государства, что предопределяет положение местного самоуправления в системе его институтов.
В Российской Федерации конституционно установлено, что высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (ч. 2 ст. 3); граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 32).
Развитие идей демократии и плюрализма в противоположность
бюрократическому административно-государственному подходу,
господствовавшему при советском режиме, наполняет понятие народовластия, право на участие в управлении государством, избирательное право и право на референдум абсолютно новым содержанием. Несомненно, это влечет и изменение правовых подходов к пониманию положения референдума и выборов в российской правовой системе.
Сложность складывающихся в данной сфере отношений определяется также развитием федерализма, закреплением равноправия и самостоятельности субъектов Федерации (в частности, выделения круга собственных предметов ведения и полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации), что влечет постоянные дискуссии о разграничении полномочий между данными уровнями власти, в том числе и в регулировании форм непосредственного народовластия, особенно острые - в отношении регулирования избирательного права, создания механизмов для закрепленных федеральным законодательством форм народовластия. В ряде случаев, ситуация осложняется бездействием субъектов Российской Федерации, несвоевременным созданием (или отсутствием вообще) необходимой правовой базы для осуществления форм народовластия либо блокированием их использования и развития посредством установления политической и экономической зависимости.
Не менее актуальным является вопрос формирования субъектами Российской Федерации собственных избирательных систем (в том числе на уровне местного самоуправления).
Таким образом, диссертационная работа основана на изучении двух важнейших институтов современного демократического правового государства: народовластия в целом и высших форм непосредственной демократии в их становлении и развитии.
Вместе с тем, необходимо заметить, что для реализации того или иного субъективного права правообладателем помимо законодательной формализации данного права необходимы теоретические наработки в области его применения. Фактически именно они должны быть положены в основу последующей законодательной формализации, в противном случае в процессе правоприменения может возникнуть масса несоответствий и откровенных противоречий принятого законодательного акта с уже существующими законами и правовой системой государства.
Таким образом, необходимость реализации конституционных основ, создания механизмов реализации прав граждан на управление государством, в том числе посредством референдума и выборов, анализа развивающейся общественной жизни, научно-технического прогресса, практики и теории, влияние международного сообщества на национальное законодательство, явились основанием для данного исследования.
Степень научной разработанности темы исследования. Любая реформа в государстве должна иметь четко обозначенную цель, стратегию и тактику ее достижения, этапы реформирования, определение общественно-правовых механизмов и социальных групп, заинтересованных в проведении реформы и способных этими механизмами воспользоваться.
Проводимая в Российской Федерации конституционная реформа во многом изменила существовавшие ранее приоритеты строительства государственности. Это затронуло базовые позиции властеотношений. Происходит переосмысление понятия, содержания и роли непосредственной демократии и ее высших форм - выборов и референдума.
Стратегия государственной концепции реализации конституционных основ демократической государственности, народовластия, местного
самоуправления в современной России на текущий момент не разработана. Системный, комплексный подход не озвучен.
Практика применения форм народовластия в современной России на федеральном уровне не соответствует общемировым критериям, уровень субъектов Федерации, муниципальный уровень характеризуется, по крайней мере, широтой закрепления различных форм непосредственной демократии.
Диссертантом проведен анализ места и роли непосредственного народовластия и его высших форм современной России с учетом различных типологий теории демократии, соотнесения их с институтами гражданского общества, проблематики теории, нормативного закрепления и практики применения в комплексе, с учетом специфики осуществления государственной и муниципальной власти в разрезе ее теоретической и практической системности; в историческом и сравнительно-правовом ракурсе.
Источниковедческую основу диссертации составила обширная доктринальная и нормативно-правовая база советского периода развития российской государственности и ее современного этапа, труды отечественных и зарубежных ученых, аналитические обзоры, социологические исследования и статистические данные.
При подготовке диссертационного исследования диссертант опирался на труды отечественных специалистов в области конституционного права, политических и правовых учений, международного права, прежде всего: С.А. Авакьяна, А.Б. Агапова, И.А. Андреева, М.В. Баглая, Г.В. Барабашева, Ю.М. Батурина, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, А.А. Безуглова, А.А. Белкина, В.И. Васильева, Ю.А. Веденеева, А.А. Вешнякова, Н.В. Витрука, Л.Д. Воеводина, Ю.А. Веденеева, О.А. Гаврилова, Т.Д., Ю.А. Дмитриева, Т.Д. Зражевской, А.В. Иванченко, В.Т. Кабышева, С.Д. Князева, Е.И. Козловой, А.И. Ковлер, А.Н. Кокотова, В.А. Копылова, О.Е. Кутафина, М.И. Кукушкина, В.В. Лапаевой, В.И. Лысенко, В.В. Маклакова, М.С. Матейковича, А. А. Мишина, Л.А. Окунькова, А.Н. Постникоав, В.В. Пылина, Б.А. Страшуна,
А.П. Сунцова, В.А. Туманова, И.А. Умновой, В.И. Фадеева, В.Е. Чиркина Л.М. Энтина и ряд других.
Теоретической основой работы послужили труды отечественных ученых в области общей теории права С.С. Алексеева, A.M. Васильева, Н.А. Власенко, В.Н. Карташова, Д.А. Керимова, В.М. Корельского, В.В. Лазарева, Р.З Лившица, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, В.Д. Перевалова, P.O. Халфиной, Л.С. Явича и др.
В то же время, необходимо особо отметить классические работы Г. Еллинека, Н.М. Коркунова, Г.В. Шершеневича, А.С. Ященко, которые внесли существенный вклад в развитие российской юридической науки и послужили основой для разработки теоретико-методологической части диссертационного исследования.
Использовались работы зарубежных исследователей Б. Барбера, К. Боун, Д.Д. Ламберта, Э. Лейкман, Г. Майера, А. Надаиса, К.Надо, П. Ортешука, Р. Таагеперы и М.С. Шугарта
Особое внимание уделено трудам советского периода: вопросы непосредственной демократии исследовали такие видные ученые государствоведы, как Коток В.Ф.1, Андрианов Н.Е.2, Кабышев В.Т.3, Суворов В.Н.4, Барабашев Г.В., Шеремет К.Ф.5, Мурашин А.Г.6, Цвик М.В 7, Шапсугов Д.Ю.8 и многие другие.
Коток В Ф. Проблемы развития непосредственной демократии в советском государстве. Автореф дис докт. юрид наук - М , 1965 С. 38
2 Андрианов Н Е. Сочетание представительной и непосредственной демократии в период
коммунистического строительства1 Автореф дис . канд юрид наук -М, 1966. С. 16
3 Кабышев В T Правовые институты и конституционные гарантии непосредственного социалистического
народовластия в советском государстве1 Автореф дис .. канд юрид наук - Саратов, 1969 С 24,
Конституционные проблемы народовластия развитого социализма Автореф дис . д-ра юрид наук - М ,
1980 С 31
4 Суворов В Н Конституционные формы непосредственной демократии Автореф дис . канд юрид наук -
М, 1984 С. 22
5 Барабашев Г В, Шеремет К Ф Непосредственная демократия в СССР - М ; Знание, 1984. С 64
6 Мурашин А Г Непосредственная демократия в социалистическом обществе функции и механизм
действия Автореф дис канд юрид наук-Киев, 1985 С 17
7 Цвик М В Проблемы теории социалистической демократии (Государственно-правовые аспекты) Дис
докт. юрид наук - Харьков, 1986 С 426
8 Шапсугов Д Ю Народовластие опыт политико-правового исследования Автореф дис д-ра юрид
наук- MJ991 С 35
После принятия действующей Конституции России, изменившей подходы к народовластию в России, свои работы непосредственной демократии посвятили Кондратьев С.А.9, Устинов Д.Ю.10, Шомникова Д.В.", Горлачев Р.Ю.12 , Руденко В.Н. 13, Калитанова Т.В.14, Кременецкий СМ.15, Кудрявцев Ю.А.16, Пылин В.В.17.
Институту референдума свои исследования посвятили такие молодые
1 Я
современные ученые, как Филипов И.А. , Синцов Г.В. , Мамичев В.Н. ,
менные ученые, как Филипов И.А. , Сиі Аванесян А.А.21, Курячая М.М.22, Гадоев Б.С.23.
Выборы как механизм прямого народовластия рассматривались Алебастровой И.А.24, Булаковым О.Н.25, Косак А.В.26, Минникес И.В.27 и
многими другими28.
9 Кондратьев С А Конституционное право граждан на участие в управлении государственными делами в
условиях формирования правового демократического государства Дис. . . канд юрид наук - М , 1999 С
143
10 Устинов Д Ю Референдум и выборы как формы прямого народовластия граждан при осуществлении
местного самоуправления в Российской Федерации Дис канд юрид наук - Саратов, 2000 С. 155
11 Шомникова Д В Непосредственная демократия в Российской Федерации и роль органов внутренних дел
в ее реализации Автореф дис канд юрид наук -М.2001 С 24
12 Горлачев Р Ю Конституционно-правовые гарантии непосредственной демократии в Российской
Федерации Автореф дис. канд юрид наук - М, 2003 С 25
13 Руденко В Н Конституционно-правовые проблемы прямой демократии в современном обществе Дис
докт. юрид наук - Екатеринбург, 2003 С 488
14 Калитанова ТВ Власть в демократическом государстве основы институциализации и
функционирования Дис канд юрид наук - Саратов, 2004 С 264
15 Кременецкий С М Демократизация избирательной системы и выборов в Российской Федерации Дис
канд юрид наук -М, 1997 С 184
16 Кудрявцев Ю А Демократия как разновидность политического режима (теоретико-правовой аспект)
Дис ...канд юрид наук -С-Пб,2002 С. 198
17 Пылин В В. Избирательное и референдумное право Российской Федерации Учебник - Орел, С -Пб,
Вариант В, Изд-во ЛГОУ им Пушкина, 2001 С 282; Пылин В В Избирательное и референдумное право
Российской Федерации Учебно-практическое пособие -С-Пб;Юрид центр Пресс, 2003 С 561
18 Филипова И А Конституционно-правовое регулирование референдума в Российской Федерации
Автореф дис канд юрид наук - Нижний Новгород, 2000 С 26
19 Синцов Г В Конституционно-правовой институт референдума Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации Автореф дис . канд юрид наук - М, 2003 С 23
20 Мамичев В H. Референдум в законодательстве зарубежных стран и России (историко-правовое
исследование) Автореф дис канд юрид наук.- Ставрополь,2000. С.22
21 Аванесян А А Референдум как конституционно-правовой институт в современной России Автореф дис
... канд юрид наук - Волгоград, 2004 С. 26
22 Курячая MM Право граждан Российской Федерации на референдум: Дис. ... канд юрид наук - М,
2004 С 218
23 Гадоев Б С Правовые проблемы организации и проведения референдума в Республике Таджикистан
Дис . канд юрид наук - Душанбе, 2002 С 163
24 Алебастрова И А Выборы народных депутатов в СССР как институт демократии Автореф дис канд
юрид наук -M, 1991.С 21
Формы непосредственной демократии на местном уровне и их специфические особенности исследовали в своих работах Рагулин Д.Д.29, Пылин В.В.30, Нудненко Л.А.31, Нифанов А.Н.32, Семенова М.С.33, Чернова О.В.34
Рассмотрение высших форм народовластия, происходило не только конституционалистами, но и с других различных аспектов: уголовной35 и административной36 ответственности, обеспечения различных процессуальных действий, и иных аспектов37.
25 Булаков О Н Институт выборов в условиях становления и развития в Российской Федерации
демократического правового государства (федеральный уровень) Дис ... канд юрид наук - М, 1995 С
172
26 Косак А В Порядок формирования выборных органов местного самоуправления в Российской Федерации
(на примере Ханты-Мансийского автономного округа) Дис . канд юрид наук - М , 2003 С. 209
27 Минникес ИВ Выборы в истории русского государства IX-XV1II вв: Дис .. докт юрид наук -
Екатеринбург, 2004 С 502
28 Андрющенко ЕГ Выборы народных депутатов принципы, опыт, проблемы - М1 Политиздат, 1989,
Авакьян С А Выборы народных депутатов Пособие для избирателей - М, 1990, Избирательное право и
выборы Сб ст- М Наука, 1990, Лучин ВО Контроль за соблюдением законодательства на выборах и
референдуме - М* Советская Россия, 1991, Кабышев ВТ Выборы и избирательное право в Российской
Федерации тенденции развития и совершенствования // Реализация Конституции России Межвуз науч сб
-Саратов, 1994, Васильев В И , Постников А Е Выборы в Государственную Думу правовые проблемы - М
БЕК, 1995, Климов В А Совершенствование избирательного законодательства - важнейшее условие
оптимизации избирательного процесса // Выборы депутатов Государственной Думы 1995 г. Электоральная
статистика - М Изд-во "Весь Мир", 1996, Любимов П П Правовые институты демократии России и стран
Европы Выборы, лоббизм и парламентаризм (сравнительный анализ) - М, 1999, Выборы в механизме
народовластия в Российской Федерации - Екатеринбург, 2000, Лапаева В Исполнительная власть в
избирательном процессе//Выборы законодательство и технологии 2000 N 1.
29 Рагулин Д Д Реализация принципа народовластия в организации местного самоуправления зарубежных
стран СНГ и Балтии Дис канд юрид наук - М, 1998 С 146.
30 Пылин В В Проблемы теории и практики народовластия в процессе становления местного
самоуправления Дис докт. юрид наук-С-Пб, 1999 С413.
31 Нудненко Л А Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления (проблемы
теории и практики) Автореф дис . д-ра юрид наук - М, 2001. С 52, НудненкоЛА Непосредственная
демократия в системе местного самоуправления России теоретические основы - М , Российская академия
правосудия, 2004 С 252
Нифанов А Н Правовые формы реализации непосредственной демократии в системе местного самоуправления Дис.. канд юрид наук - Ростов-на-Дону, 2003 С 204 .
33 Семенова М С Правовая реформа территориальной организации и форм непосредственной демократии в
системе местного самоуправления Автореф дис.. канд юрид наук - М , 2004 С 25
34 Чернова О В Правовые и организационные основы непосредственной демократии при формировании
государственных и муниципальных органов власти в городе Москве. Автореф дис канд юрид наук -
М,2004 С. 24
35 Терещенко Н В Уголовно-правовая охрана избирательных прав и права на участие в референдуме
граждан Российской Федерации Дис . канд юрид наук - Ставрополь, 2002 С 216; КолышницынАС
Преступления против избирательных прав граждан и права на участие в референдуме Дис . канд юрид
наук -Рязань,2004 С 195
36 Третьяков Р В Административная ответственность за нарушение законодательства о выборах и
референдумах Автореф дис.... канд юрид наук. - Хабаровск, 2001. С. 23 .; Дзюба О Н Административная
ответственность за нарушения законодательства о выборах и референдуме Автореф дис канд юрид
наук - Екатеринбург, 2004 С 27 .; Игнатенко В В Ответственность за административные правонарушения,
Исследование рассматриваемых проблем потребовало изучения специальной литературы по философии, социологии, филологии, политологии, истории, социальной психологии, информационному праву, а также правовой информатике. Это позволило комплексно подойти к осмыслению предвыборной агитации, в том числе отграничить ее правовые аспекты и проблемы регулирования от иных факторов, оказывающих влияние на развитие законодательства и практику его применения.
Правовую основу работы составляют: Конституция Российской Федерации 1993 г., федеральные конституционные законы, федеральные законы, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации, постановления Центральной избирательной комиссии, законодательство субъектов Российской Федерации и нормативные акты органов местного самоуправления по предмету диссертационного исследования, проекты нормативных актов, а также иные правовые документы.
Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации высшей непосредственной власти народа Российской Федерации при осуществлении им государственной и муниципальной власти.
Предмет исследования составляют нормы конституционного права, закрепляющие систему непосредственного народовластия в России при осуществлении публичной власти, и их гарантии.
Цели и задачи исследования.
Предпринятое исследование имеет две взаимосвязанные цели:
посягающие на избирательные права граждан и их право на участие в референдуме Учебное пособие -Иркутск, 2003 С 176
37 Яшин А А Конституционно-правовые основы участия молодежи в голосовании (в выборах и референдумах) Автореф дис . канд юрид паук - М, 1997 С. 25 , Тупиков В А Процессуальные особенности рассмотрения в судах жалоб (заявлений) на нарушение избирательных прав, права на участие в референдуме граждан Российской Федерации Дис .. канд юрид наук - М, 2001 С 200 , Коврижных Л А. Обеспечение информационной безопасности подготовки и проведения выборов (референдума) в условиях применения ГАС "Выборы". Автореф дис . канд юрид наук. - М , 2004 С 20
а) научную - изучение и формирование теоретических основ
структурирования системы высших форм непосредственного народовластия
в системе публичной власти;
б) прикладную - в виде комплексного исследования правовых,
теоретических и практических аспектов использования форм
непосредственного народовластия и внесения предложений относительно
возможных вариантов совершенствования их конституционно-правового
механизма с учетом характерных особенностей и специфики, а также
определения путей их развития и совершенствования.
Предмет и цели исследования определили круг взаимосвязанных задач, решение которых составило содержание данной работы. К задачам диссертации относятся:
- проанализировать теоретические концептуальные вопросы
многообразия видов теорий демократии, рассматривая их классификации и
различные подходы к определению понятия, а также пути практического
претворения в жизнь общепризнанных, реальных для России направлений
современного понятия демократии.
-исследовать понятие гражданского общества в его развитии, и выявить, какой тип гражданского общества наиболее соответствует современному демократическому государственному устройству, как соотносятся различные нормативные модели демократии (или различные проекты демократизации) со структурами, институтами и динамикой развития гражданского общества.
- классифицировать конституционно-правовые принципы
народовластия в России на федеральном и региональном уровнях.
-выделить субъекты процесса народовластия, раскрыть их особенности с учетом современных научных взглядов, действующего законодательства и практики.
-рассмотреть содержание и правовые основы народовластия в современной России, выявить тенденции и закономерности.
- проанализировать научные взгляды на понятие и формы
непосредственной демократии в России, определить их содержание, черты и
функции, рассмотреть классификации.
-определить приоритеты и оптимальные модели использования высших и иных форм непосредственного народовластия при реализации конституционных основ российской государственности, основанной на традициях свободы и демократии.
-дать определение и исследовать систему высших форм непосредственного выражения власти народа Российской Федерации, их правовые основы и соотношение между собой и иными формами непосредственного народовластия.
-исследовать теоретико-методологические основы механизма реализации высших форм непосредственного народовластия с выделением материального и процессуального аспектов.
- определить сущность и виды избирательных систем; рассмотреть их
структуру как элемент механизма реализации народовластия.
-выработать теоретическую конструкцию и практические рекомендации по совершенствованию нормативно-правовой базы и практики использования высших и иных форм непосредственного народовластия в Российской Федерации.
Методологической основой исследования является общенаучный диалектический метод познания.
Для достижения поставленных задач применялись современные
способы познания правовых, политических и социальных отношений в
процессе демократического устройства государства. В качестве методов
исследования использовались общенаучные и специальные методы, в том
числе формально-логический, социологический, системный,
компаративистский, нормативно-логический, сравнительно-правовой, структурно-функциональный, метод аналитического толкования взаимодействия правовых норм и другие. Их применение позволило
исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимостях, в целостности и всесторонности, выявить некоторые тенденции, сделать обобщения, сформировать рекомендации по совершенствованию нормативного регулирования и использования.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составили:
1. Нормативные и рабочие материалы, базы данных, методические
разъяснения и рекомендации, статистические данные, обзоры.
2. Нормативные и рабочие материалы парламентских слушаний
комитетов Государственной Думы Федерального Собрания Российской
Федерации.
Результаты социологического опроса с применением методов интервьюирования, свободного рассказа и разведывательного опроса (Агентство региональных политических исследований) в 2004 г. по проблемам осуществления народовластия.
Официальные статистические данные, аналитические материалы государственных и негосударственных научных центров, результаты социально-правовых и иных исследований.
Научная новизна диссертационного исследования состоит, прежде всего, в формулировании авторской концепции непосредственного выражения власти российского народа в высших ее формах, соответствующих современному этапу развития гражданского общества России.
В работе предложена развернутая классификация видов высших форм непосредственной демократии, их отграничение от иных форм непосредственной демократии, система нормативно-правового закрепления и механизма их реализации. Дано теоретическое обоснование предмета референдумного права, определено место этого правового института в системе конституционно-процессуального права.
Сформулированы перспективы развития системы народного голосования, внесены законодательные предложения, направленные на их реализацию.
Положения, выносимые на защиту: идеи, предложения и концепции, направленные на повышение роли высших форм непосредственного народовластия в государственности России; расширения сфер применения иных форм непосредственного правления при осуществлении государственной и муниципальной власти; теоретическое обоснование и практические рекомендации по изменению действующего законодательства, созданию новых правовых актов, которые представляются новыми или содержат элементы новизны и могут быть сконцентрированы в виде следующих блоков:
Теоретические выводы, касающиеся понятия, форм и субъектов народовластия:
1. Вывод о том, что наиболее эффективно и полно власть народа
реализуется в демократических обществах, которые могут быть разделены на
элитарную демократию и демократию участия.
В России на современном этапе развития сочетаются признаки двух теорий демократии: элитарной демократии (сильный лидер) переходящей в демократию участия. Базой гражданского общества в данной ситуации, вернее его публичной сферой, является институционализация институтов гражданского общества в соответствии с теорией участия, переговорный процесс.
2. Заключение о том, что гражданское общество - это совокупность
негосударственных публично-правовых и частно-правовых ассоциаций
граждан, деятельность которых направлена на обеспечение материальных и
духовных потребностей своих членов, всего общества в целом; комплексное
явление, регламентированное не только нормами права, но и морали,
содержание которого определяется историческим опытом, национальными
традициями и уровнем развития демократии и культуры в конкретном обществе.
Понятие конституционно-правовых основ народовластия как совокупности принципов и норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе осуществления власти народом непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления, включающие две группы норм: общие нормы-принципы, которые характеризуют государственность и устанавливают предпосылки для реального народовластия, и специальные нормы, закрепляющие элементы механизма реализации высших форм народовластия.
Определение субъектов народовластия в широком смысле, как носителей прав и обязанностей при осуществлении народовластия в установленных законом формах (гражданин, лицо без гражданства, иностранец - в установленных законодательством случаях), инициативная группа, органы публичной власти, избирательные комиссии, общественные объединения, политические партии и иные); в узком смысле, как носителя прав и обязанностей при прямом волеизъявлении для решения определенных вопросов, коррекции осуществления властных функций органами власти, сопоставления воли народа с деятельностью властных органов в установленном законом формах (многонациональный народ Российской Федерации; многонациональное население субъектов Федерации; население муниципального образования - местное сообщество; группа граждан).
Теоретические выводы, касающиеся высших форм народовластия:
5. Определение непосредственного народовластия как прямой
деятельности особого круга субъектов по решению определенных вопросов,
касающихся коррекции осуществления функций органами власти,
сопоставления воли народа с деятельностью властных органов.
Понятие форм непосредственной демократии как способов и средств непосредственного осуществления власти народом или его частью (императив), коррекции осуществления властных функций органами власти (регулятив), сопоставление воли народа с деятельностью органов власти (консультатив).
Авторская классификация форм непосредственной демократии на двух уровнях: всех форм по общим для всех основаниям и каждой из форм по специальным, характерным только для этой формы основаниям классификации:
К общим основаниям классификации первого уровня диссертант относит:
-вид власти, исходя из этого основания, диссертант впервые предлагает выделить следующие группы форм:
группу форм непосредственного народовластия, используемую при осуществлении государственной и муниципальной власти;
группу форм, используемых при осуществлении только муниципальной власти (например, территориальное общественное самоуправление, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования).
-выполняемая функция (императивная, консультативная, регулятивная), соответственно которой существует закрепленный механизм реализации, учета волеизъявления, диссертант впервые выделяет комплексные формы.
-территория использования (федеральный уровень, уровень субъекта Федерации, уровень муниципального образования, подразделяемый в зависимости от схемы осуществления муниципальной власти).
Второй уровень классификации каждой конкретной формы народовластия включает деление:
- выборов: по процедуре проведения, по срокам проведения, по виду
избираемого органа (должностного лица), по субъекту назначения.
-референдумов: по обязательности решения, принятого на референдуме; по способу проведения; по содержанию; по времени проведения; по инициатору.
общественных слушаний: по целям; по обязательности проведения; по круг инициаторов проведения общественных слушаний.
отзывов: по объекту отзыва; по инициатору проведения отзыва.
опросов: по месту проведения; по способу голосования; по предмету опроса; по инициатору проведения опроса.
наказов: по адресату наказа; предмету наказа; по срокам выполнения наказов.
гражданской правотворческой инициативы: по предмету гражданской правотворческой инициативы; по инициатору; по адресату; по форме.
коллективных обращений (общественного характера), петиций: по предмету обращения; по адресату и по способу принятия коллективного обращения.
-митингов, шествий, демонстраций, и пикетирований: по месту проведения, длительности проведения.
-отчетов депутатов, органов и должностных лиц перед населением: по субъекту отчета; по результатам отчета; по срокам отчета; по предмету отчета.
собраний, сходов и конференций: по обязательности принимаемого на собрании решения; по инициатору; по предмету.
голосований по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования: по территории, по вопросу.
политических партий: по программе, наличию представительства в органах власти или его отсутствию.
- территориальное общественное самоуправление: по территории.
Основания для классификации форм непосредственного народовластия
можно условно подразделить на: общие - для всех (например, вид власти, территория проведения) и специальные (способ принятия, сроки и обязательность).
Теоретические выводы, касающиеся содержания непосредственного волеизъявления народа:
Определение выборов и референдума как непосредственного выражения высшей воли народа (его части), не нуждающейся в каком-либо утверждении и изменяемой в этой же форме. Системы выборов и референдума объединяет: единство источника этих двух институтов в России - многонационального народа России; закрепление их как высших форм непосредственного волеизъявления; наличие общих конституционных принципов; императивности решений, принимаемых на них; решение важнейших вопросов государственной и общественной жизни; схожесть стадий подготовки и проведения; объединение на законодательном уровне и в практике реализации.
Конституционно-правовые нормы, регулирующие формы непосредственного волеизъявления, могут быть разделены по группам на закрепляющие:
формы осуществления публичной власти.
субъективное право граждан (на участие в выборах и референдуме), -процесс - установление основных принципов и специальных
элементов избирательного и референдумного процессов:
только для референдума: рамки проведения референдума по вопросам: какие не могут им быть решены; какие должны быть решены только им; общее указание на предмет референдума; требования к формулировке вопроса и времени проведения; инициаторы проведении референдума; юридическая сила решений, принятых на референдуме;
только для выборов: сроки проведения выборов; требования к кандидатам; финансирование;
для референдума и выборов: принципы; виды; указание актов, регулирующих выборы и референдум; субъекты, обязанность которых заключается в назначении, подготовке и проведении выборов и референдума; носители субъективного права участия в выборах и референдуме.
10. Заключение о том, что основаниями, отличающими высшие формы непосредственного волеизъявления от иных форм народовластия, являются:
статус, нормативно установленное деление на высшие и иные.
задачи, цели, функции:
для окончательного решения вопроса (выборы, референдум, отзыв, иногда - собрание на муниципальном уровне, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования и его преобразования);
для предложения варианта решения определенного вопроса (народная инициатива, деятельность «партии во власти»);
для обсуждения варианта решения определенного вопроса (консультативный референдум, опрос, слушания).
- обязательность принятого решения:
выборы, референдум, отзыв, собрание (при решении вопросов вместо представительного органа местного самоуправлении), голосование по вопросам изменения границ муниципального образования и его преобразования - носят императивный характер;
народная инициатива, наказы - имеют механизм реализации;
опросы, слушания, митинги, шествия, демонстрации, пикетирования носят консультативный характер и выполняют функцию обратной связи между органами власти и населением.
обязательность проведения: выборы проводятся периодически, тогда как большинство иных форм не имеют четко установленных временных рамок проведения.
императивность использования именно этой формы народовластия:
только выборы - при формировании Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации; только референдум - при укрупнении (слиянии) субъектов Российской Федерации;
при досрочном прекращении полномочий выборного лица при императивном мандате - только отзыв. При выявлении мнения по тому или иному вопросу могут быть использованы консультативный референдум, опрос, слушание; при необходимости обратить внимание населения на ту или иную проблему используются манифестации, народные инициативы, конференции.
- процедура проведения:
индивидуальные процедуры реализации у таких форм народовластия как политические партии, территориальное общественное самоуправление;
при реализации института выборов, отзыва, референдума - сходный избирательный и референдумный процессы;
у всех иных форм народовластия: стадии инициирования, назначения, подготовки, проведения.
-количество участников: для деятельности политической партии -50 000 членов; для общероссийского референдума - более половины от имеющих права участвовать в референдуме и более половины от принявших участие в голосовании для положительного решения вопроса, вынесенного на референдум. Однако даже при отрицательном решении факт состоявшегося голосования имеет значение - данный вопрос может быть повторно вынесен на референдум не ранее чем через 2 года.
- инициаторы:
только по инициативе граждан - отзыв, политическая партия, народная инициатива, манифестации;
только по инициативе органов власти - выборы;
по инициативе органов власти и народа - все иные формы народовластия: референдум, собрания, сходы, конференции, публичные слушания.
11. Авторское определение предмета референдумного права как самостоятельного института конституционного права - совокупность общественных отношений, опосредующих осуществление и защиту права граждан на референдум, а также процедуру реализации этого права путем юридической упорядоченности социально-политических процессов, сопутствующих прямому волеизъявлению при решении вопросов государственного и местного значения.
В предмет референдумного права включаются две условно разграничиваемые группы общественных отношений.
Одну из них можно обозначить как сущностные отношения (материального характера), посредством которых выявляется предназначение референдума. Это, прежде всего, соотношение в системе народовластия непосредственных и представительных способов осуществления власти, власти государственной и местной, отношения межинституционального характера; а также отношения, которые призваны определить место референдума в системе непосредственного народовластия. В эту группу входит объективное и субъективное референдумное право.
Объективное референдумное право это совокупность юридических норм, определяющих права, обязанности и ответственность всех участников референдумного процесса на стадиях его инициирования, организации и осуществления и реализацию результатов.
Субъективное референдумное право это правомочия, принадлежащие конкретным субъектам референдумных правоотношений на всех стадиях процесса. Субъективное право согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации состоит из права на инициирование референдума и права на участие в референдуме.
Вторую группу образуют общественные отношения, возникающие в процессе механизма реализации референдумного права, - референдумный процесс (процессуального характера).
12. Заключение о том, что избирательный и референдумный процесс -
это отрасли законодательства, представляющие собой совокупный источник
конституционного процессуального права.
Практические предложения, выносимые на защиту:
Концепция Кодекса народовластия Российской Федерации, предлагаемая взамен действующего Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
Предложение о правовом регулировании в избирательном и референдумном процессах таких форм высших технологий как Интернет, мобильная и пейджинговая связь.
Предложения о разработке и принятии следующих федеральных законов, обеспечивающих создание модели прямого демократического правления, максимально адаптированной к реалиям современного общества:
-Федерального закона «О порядке реализации гражданской правотворческой инициативы на федеральном уровне» (с внесением поправок в Конституцию Российской Федерации и унификацией законодательства субъектов Российской Федерации);
-Федерального закона «Об императивном мандате» (комплексное регулирование наказов, отчетов, отзыва).
16. Предложения по внесению изменений в Федеральный закон «Об
основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме
граждан Российской Федерации»:
-референдум по объединению субъектов Российской Федерации урегулировать отдельной главой;
- на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальном уровне ввести обязательные референдумы, дозаконодательные референдумы, иные (например, консультативные);
-в механизм подготовки и проведения референдумов ввести стадию обсуждения с механизмом выявления, регистрации и учета мнений; урегулировать стадию реализации решения, принятого на референдуме.
17. Предложения по внесению изменений в Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:
-переименовать процедуру «голосование» в правомерную, в данном случае, форму «референдум»;
- субъект местного самоуправления «население», заменить на «местное сообщество»;
-закрепить положение о том, что такие формы осуществления муниципальной власти, как территориальное общественное самоуправление, сход граждан, правотворческая инициатива, публичные слушания, собрания и конференции, опрос граждан должны быть урегулированы законодательством субъектов Российской Федерации, а их специфика -актами органов муниципальной власти.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что сформулированные в нем теоретические положения и выводы развивают и дополняют целый ряд правовых институтов отрасли конституционного права. Материалы диссертации могут стать основой для последующих научных исследований в данной области. Исследуемые в диссертации проблемы относятся к числу фундаментальных проблем современной конституционно-правовой науки. Работа в целом способствует формированию концепции понимания научного содержания категорий «конституционно-правовые принципы народовластия», «непосредственная демократия», «формы непосредственной демократии», «референдумный процесс», дополняет существующую базу для развития законодательства и последующих научных исследований.
Теоретическая значимость представленной работы проявляется в том, что сформулированные в ней выводы и положения помогут дополнить
/
институты высших форм непосредственного народовластия отраслевых юридических наук.
Практическое значение диссертации. Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в законотворческой и нормотворческой практике федеральных и региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления в части регулирования форм непосредственного волеизъявления.
Результаты исследования направлены для применения в практической деятельности в органы власти Российской Федерации, в том числе: в Федеральное Собрание Российской Федерации; представительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации и избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, в органы местного самоуправления.
Значимость проведенного исследования определяется, в том числе, тем, что оно может способствовать эффективному научному поиску правовых решений, адекватных происходящим в России современным социально-политическим процессам.
Материалы диссертации могут быть использованы в процессе преподавания учебных курсов «Конституционное право», «Муниципальное право», спецкурсов «Формы непосредственного народовластия», «Избирательное право и процесс», «Референдумное право и процесс» в юридических вузах и иных образовательных учреждениях, а также на курсах повышения квалификации практических работников, при подготовке лекций и учебных пособий по данной проблематике.
Апробация результатов исследования. Ряд теоретических и практических положений исследования использованы при чтении лекций по курсам «Конституционное право Российской Федерации», «Муниципальное право Российской Федерации», спецкурса «Формы непосредственного народовластия» в Московской государственной юридической академии.
Основные идеи, теоретические и практические положения, изложенные в диссертации, нашли отражение в подготовленных и опубликованных автором работах: 2 авторских монографиях (70 п.л.); 3 авторских учебных пособиях (37 п.л.); 35 научных статьях (30 п.л.); главах в 4 коллективных монографиях по выборам, референдумам, непосредственному народовластию (42 п.л.); главах в 7 коллективных учебниках и учебных пособиях (71,3 п.л.); 3 комментариях к действующему законодательству (4 п.л.), посвященных исследованию проблем понятийной и видовой характеристик высших форм непосредственной демократии, теоретическим вопросам непосредственной демократии, истории развития и механизмам реализации.
Практические предложения и теоретические выводы апробировались автором на следующих научных и научно-практических конференциях, круглых столах и семинарах: круглый стол «Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, контроль за их деятельностью» (Москва, 1998); круглый стол «Проблемы и перспективы развития территориальных основ местного самоуправления» (Москва, Совет Федерации, 25 апрель 2001); круглый стол «Обсуждение законопроекта "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (Москва, декабрь 2001); научно-практическая конференция «Конституция Российской Федерации и развитие законодательства в современный период» (Москва, Российская академия правосудия, 2003 г.); научно-практическая конференция «Московское законодательство в период 1994-2003 г.: становление и развитие» (Москва, 2003 г.); научно-практическая конференция «Конституция как символ эпохи» (Москва, МГУ, 2003); круглый стол «Проблемам реформирования российского избирательного законодательства» (Москва, апрель 2004); международный круглый стол «Проблемы, опыт и перспективы развития местного государственного управления и местного самоуправления государств-участников СНГ» (Казахстан, Астана, 2005 г.); научно-
практическая конференция «Россия. Конституция. Достойная жизнь» (Москва, МГСУ, 2005 г.).
Реализация власти народа в демократическом обществе: понятие, типы, классификация
Механическая совокупность «составных частей» демократии, как не раз показывала практика многих государств, никакого подлинного народовластия еще не обеспечивает.
Когда в поступательное движение истории втягиваются миллиарды людей, бытие которых связано со всеми известными историческими укладами и общественными формами, феномен демократии оказывается разнообразным и многовариантным, не сводимым к заданному образцу1. Россия являет собой именно такой пример. Провозгласив себя демократическим государством, она по сути, не имеет концепции его реализации.
Концепции демократии могут классифицироваться по самым различным основаниям: от научных парадигм до политической ориентации авторов.
Первым классификационным основанием является зависимость от преобладающей ориентации на прямую или представительную демократию. Основываясь на выше обозначенном, можно выделить две большие группы теорий: 1) идентиторные, плебисцитарные (чаще говорят - плебисцитарные); 2) репрезентативные (представительные).
Вторая классификация теорий демократии основывается на различиях в понимании ее центральной проблемы: субъект или механизм3.
Родоначальником концепций, для которых главным является вопрос о том, кто правит, принято считать Платона, который дал следующую классификацию политических форм: царская власть - правление одного;
аристократия - правление небольшой части лучших и благородных; демократия - правление всех свободных граждан1.
Третья классификация теорий демократии основывается на их политической ориентацией: либерально-плюралистические, консервативно-элитарные концепции и концепции демократии участия (партисипаторной или партиципаторной демократии).
Сторонники плюралистической демократии исходят из того, что современное общество разделено на множество социальных групп, в которых формируются политические интересы, отражаемые соответствующими политическими организациями. Широкие массы граждан индифферентны в политическом смысле и не стремятся к непосредственному выполнению властных полномочий. Для них несравненно легче избрать правителей, чем заниматься поисками ответа на политические вопросы2.
Элитаристы исходят из представления о том, что политическое неравенство является одной из необходимых основ любой общественной структуры. Демократию как народовластие они считают мифом, поскольку народ к самоуправлению не способен, а его непосредственное вмешательство в политику разрушает структуры управления. Вместо правления народа элитаристы предлагают концепцию правления, одобряемого народом, роль которого сводится к выбору одной из конкурирующих элит, представленных
политическими партиями. Демократия, по мнению элитаристов, обеспечивается не широтой участия масс, а активной конкуренцией элит при минимальной активности граждан. От концепции плюралистов этот подход отличается тем, что ориентируются на сужение круга лиц, допускаемых к «таинству» управления. Ориентация концепции откровенно правая.
Сторонники партисипаторной (партиципаторной) демократии, или «демократии участия», по политическим ориентациям принадлежат к левым реформистам разных мастей - от левых либералов до реформистов-коммунистов. Для них современная западная демократия отнюдь не идеал, но объект реформирования.
Политологи выделяют три типа демократии1: демократию классического либерализма, коллективистскую и плюралистическую демократию.
Ален де Бенуа, главный идеолог французских новых правых, высказал очень важное соображение относительно существования трех типов демократии, соответствующих трем членам знаменитой демократической триады: «Свобода, Равенство, Братство» («Liberte, Egalite, Fraternite») .
Первый тип демократии, наиболее распространенный в современном мире, — это «либеральная демократия», ставящая во главу угла принцип «либерализма» (от французского слова «liberte», «свобода»). Этот тип демократии делает акцент на «человеке», на индивидууме, на «нарциссическом субъекте», абсолютизируя его экономические и животные потребности; требует подчинить всю структуру общества эгоистическим интересам «свободного потребления». От данной демократической версии неотделима концепция «прав человека».
Система форм непосредственной демократии в России
Различные позиции высказываются по определению термина «формы непосредственной» демократии.
По мнению А.А. Дворака, под формами непосредственной демократии понимаются способы волеизъявления граждан и их объединений, имеющие целью решение общественно значимых вопросов, оказание влияния на принятие решений органами государственной власти и местного самоуправления, контроль за их действиями и внесение корректив в их работу в соответствии с интересами субъектов волеизъявления1.
Под формами непосредственной демократии юридической наукой понимаются «способы и средства непосредственного осуществления власти народом или его частью, исключающие передачу властных полномочий каким-либо органам или лицам»2.
По убеждению диссертанта формами непосредственной демократии являются те ее проявления, которые институционализируют непосредственное властное волеизъявление обладателя полноты власти — народа. Таким образом, формы непосредственной демократии должны соответствовать следующим требованиям: объединять волю, мнение большинства, имеющего право участвовать в решении конкретного общественно значимого вопроса.
Современная практика предопределила новый признак непосредственной демократии, чрезвычайно актуальный ныне - сопоставление воли народа и формируемого им органа власти, а также регулятивную функцию в системе социального управления, сконструированную на принципах представительного правления и народного суверенитета.
В зависимости от выполняемой формой непосредственного народовластия функции, существует закрепленный механизм реализации, учета волеизъявления.
Исходя из тезиса об исключительной связи прямого правления с осуществлением власти, из императивной функции непосредственной демократии, диссертант выделяет императивные формы непосредственной демократии; учитывая новый признак непосредственной демократии — сопоставление воли народа и формируемого им органа власти -консультативные формы; исходя из регулятивной функции - регулятивные, включающие в себя и первую и вторую функции1.
Выделение этих групп форм прямого правления имеет объективный характер. Они применимы в различных правовых системах, так как при этом учитывалась разная целенаправленность властного волеизъявления народа, наличие различных правовых механизмов функционирования соответствующих институтов.
Под формами непосредственной демократии, по мнению диссертанта, следует понимать способы и средства непосредственного осуществления власти народом или его частью (императив), коррекции осуществления властных функций органами власти (регулятив), сопоставление воли народа с деятельностью властных органов (консультатив).
Несмотря на то, что вопрос об отдельных формах непосредственной демократии более или менее детально, определенного единства по поводу того, что относить к этим формам, нет, что обусловлено различными точками зрения на непосредственное народовластие и его функции.
Так, В.Ф. Коток относил к формам непосредственной демократии социалистическую революцию, съезды и совещания трудящихся, выборы в представительные органы власти, императивный мандат (наказы избирателей, отчетность депутатов, право отзыва депутатов), референдум, решения избирателей по отчетам Советов и должностных лиц; решения сельских сходов; обсуждения законопроектов и проектов решений; общественные организации .
Н.П. Фарберов указывал в числе прочих на такие формы, как совещания трудящихся по вопросам государственного управления, отчетность депутатов и должностных лиц перед трудящимися, наказы избирателей, местные опросы населения, рабочий контроль над производством, сельские сходы, народные собрания, всенародные обсуждения важнейших законопроектов и обсуждение проектов решений местных Советов2.
По мнению X Мелъцера и Н.П. Фарберова, институтами непосредственной демократии являлись: выборы; непосредственное участие в деятельности органов власти и управления, планировании и организации общественной жизни; право требовать отчетов от органов государственной власти, их депутатов и руководителей государственных и хозяйственных органов; право непосредственно обращаться с заявлениями, предложениями и жалобами в общественные, государственные и хозяйственные органы и учреждения; право заявлять о своей воле непосредственно во время всенародного обсуждения и референдум.
Г.В Барабашев и К.Ф. Шеремет к институтам непосредственной демократии относили: выборы; отзыв избирателями депутатов; всенародные и массовые обсуждения; ресререндум; наказы избирателей; собрания граждан; отчеты депутатов и органов управления перед избирателями, населением; обращения граждан в государственные органы и общественные организации4.
В.Т. Кабышев называет: выборы; наказы избирателей; отзыв депутата избирателями; всенародные обсуждения законопроектов; референдум; деятельность общественных организаций в целом по осуществлению власти народа; деятельность трудовых коллективов в сфере организации и функционирования власти народа; народный контроль как выражение суверенитета народа; народные собрания; предложения, заявления и жалобы граждан как выражение общественного мнения . Тем не менее, не считает институтом непосредственной демократии отчеты депутатов и должностных лиц перед избирателями, относя их к правовым гарантиям непосредственной демократии2.
А.А. Головко, к названным выше добавлял такие формы, как "комсомольский прожектор", коллективно-договорные отношения, партийно-хозяйственные активы3. Г.Х. Шахназаров назвал только простейшую и высшую формы непосредственной демократии: голосование и референдум4.
Е.И. Козлова к числу названных институтов причисляет: референдумы; обсуждения законопроектов; участие в управлении делами общества и государства через общественные организации, общие собрания в трудовых коллективах, органы общественной самодеятельности5.
Некоторые авторы выделяли как особый вид демократии -осуществление власти народа через общественные организации6.
Тезис о профессиональной форме народовластия выдвинул Ю.А. Тихомиров7. Письма и предложения граждан в руководящие органы и редакции газет, на радио и ТВ, участие в социалистическом соревновании, в коммунистических субботниках, подачу рационализаторских предложений Т.Н. Крыжантовская считает формами непосредственной демократии8.
Соотношение высших форм непосредственного волеизъявления с иными формами народовластия
Для раскрытия обозначенного вопроса, по мнению диссертанта, следует пройти следующие этапы. Во первых, высшие формы непосредственного волеизъявления, прежде чем сравнивать с иными формами народовластия, следует сравнить между собой. Во вторых, провести соотношение высших форм непосредственного волеизъявления с близкими по процедуре проведения, формами: референдум-плебисцит -голосованием по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования; консультативный референдум -всенародный опрос; всенародное голосование; всенародное обсуждение; выборы-отзыв. В третьих - провести соотношение высших форм непосредственного волеизъявления с оставшимися формами народовластия.
Первый этап - соотношение выборов и референдума.
В соотношении института выборов и референдумов следует выделить общие, похожие позиции и различия. Следует согласиться с М. Курячей, которая, в обоснование тезиса о похожести института референдума и института выборов, перечисляет их сходные позиции: «
1) приглашается высказать свое мнение один и тот же избирательный корпус;
2) важнейшим этапом реализации воли граждан является их непосредственное волеизъявление в форме голосования, осуществляемого, как правило, по территориальному принципу;
3) нередко используется аналогичный порядок подсчета голосов (имеются в виду выборы, проводящиеся по мажоритарной системе);
4) часто по результатам референдума и выборов определяется внутренняя и внешняя политика государства»1.
Безусловно, общие положения между исследуемыми институтами есть, и по результатам настоящего исследования, к ним можно отнести:
1. определение Конституцией России референдума и свободных выборов высшими формами прямого народовластия;
2. общие для обоих институтов конституционные принципы их проведения1;
3. императивность решений, принятых с помощью референдума и выборов; схожесть процедуры подготовки и проведения (например, стадии назначения, подготовки и проведения, подведения итогов);
4. субъектный состав: субъекты назначения -органы власти, субъекты подготовки - избирательные комиссии и комиссии референдума, субъекты голосования - народ, население субъекта, муниципального образования ); сходные основания для классификации ;
5. наконец, объединение этих двух институтов законодателем при регулировании механизма их проведения (ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», законодательство субъектов федерации, регулирующих эти институты едиными актами - Избирательными Кодексами и т.д.).
Между тем, эти институты имеют существенные различия. Так, называют несколько позиций, которые можно признать правомерными4:
1. на выборах избираются определенные лица (народные представители, выборщики или кандидаты), а на референдуме решаются вопросы, поставленные перед избирательным корпусом;
2. избрание народных представителей, по сути, представляет собой делегирование им части властных полномочий, принадлежащих народу или его части (населению субъекта Федерации, муниципального образования), в случае же референдума воля народа выражена более узко и конкретно и не предполагает дальнейшего делегирования властных полномочий;
3. актом голосования, по существу, завершаются выборы народных представителей, если не считать возможности последующего признания их несостоявшимися или недействительными, а процедура проведения референдума не заканчивается актом голосования, т. к. после нее следуют такие важные его этапы, как исполнение решения референдума или наступление ответственности должностных лиц за неисполнение этого решения;
4. от выборов, проводимых периодически и, как правило, в определенные сроки, референдум отличает незапланированность;
5. если выборы будут признаны недействительными, они проходят заною, референдум в данном случае обычно не проводится.
Помимо перечисленных отличий исследуемых институтов следует отметить различия, при упомянутой сходности в стадиях референдумного и избирательного процесса. Так, в референдумном процессе есть стадия инициирования решения, предусмотрена возможность создания инициативных групп референдума для агитации. В избирательном же процессе этого нет, однако предусмотрена возможность замены сбора подписей избирательным залогом при выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Следующий этап соотношения высших и иных форм непосредственного народовластия с близкими по процедуре проведения, формами: референдум-плебисцит, всенародный опрос, всенародное голосование, всенародное обсуждение, консультативный референдум и голосованием по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования; выборы - отзыв.
Следует отметить, что наиболее близкими к институту референдума по форме и содержанию институтами непосредственной демократии, например К.М. Тахтарев, относил референдум, инициативу и избрание властей народом1. Основными практикующимися формами непосредственного законодательства
И.П. Трайнин называл референдум, народную законодательную инициативу и плебисцит1. Ю.А. Дмитриев и В.В. Комарова приводят в качестве наиболее близких по внешним признакам к референдуму следующие институты непосредственной демократии: выборы народных представителей в представительные и исполнительные органы власти; отзыв народных представителей2.
В мировой и российской политической и государственно-правовой теории референдум нередко отождествляется со всенародным опросом и плебисцитом. Практически все словари совмещают эти понятия, или определяют их как различные способы голосования, но обосновывают это разделение достаточно узко и неправомерно.
Энциклопедические словари так объясняют значение этих терминов: «Плебисцит (лат. Plebiscitum, от Plebis- простой народ и scitum- решение, постановление) - 1) в Древнем Риме постановление, принимаемое собраниями плебеев. Возник в нач. 5 в. до н. э. 2) один из видов народного голосования. Как правило, плебисцит проводит государство, присоединившее к себе чужую территорию, среди ее населения, чтобы придать совершившемуся факту видимость санкции народа. В международных отношениях применяется при отторжении либо присоединении чужих территорий для определения волеизъявления народа о его государственной принадлежности»3. «Референдум (от лат. referendum - то, что должно быть сообщено) - в государственном праве принятие избирательным корпусом окончательного решения по конституционным, законодательным или иным внутри- и внешнеполитическим вопросам»4.
Материально-правовые основы избирательного и референдумного процесса
Теоретико-методологические основы избирательного и референдумного права и процесса предполагают определение понятия, институциализации и места исследуемого объекта в действующей системе права.
«Система права - это обусловленная типом правовой семьи, этнографическими, культурными, историческими условиями России внутренняя структура ее права, образуемая связью норм, институтов, отраслей, разделов, которая обеспечивает целостность и регулятивные свойства национального права»1.
С одной стороны система права может быть отнесена к неизменным явлениям, отражающим наиболее устойчивые отношения в обществе, закрепляющим основы его общественно политического устройства.
Это связано, в том числе с потребностью общества в стабильности права, определенным консерватизмом его форм, которые оказывают столь важное регулятивное воздействие на все стороны общественной жизни.
«Нормы права могут меняться в зависимости от росчерка пера законодателя, - писал Р. Давид.- Но в них немало таких элементов, которые не могут быть произвольно изменены, поскольку они теснейшим образом связаны с нашей цивилизацией и нашим образом мыслей» .
Тем не менее, динамика современного развития конституционного права России не оспаривается.
Конституционное право регулирует отношения, складывающиеся во всех сферах жизнедеятельности общества: политической, экономической, социальной и проч. Предметом конституционного права являются те отношения, которые можно назвать основополагающими в каждой из областей жизни1.
При этом авторы выделяют ряд признаков, отличающих нормы конституционного права от норм иных отраслей, среди которых: значительное число общерегулятивных норм (нормы-принципы, нормы дефиниции, нормы-задачи); учредительный характер предписаний; механизм реализации - посредством особого вида отношений общего характера или правового состояния (состояние в гражданстве)2.
При рассмотрении структуры конституционного права до недавнего времени в монографической литературе ни о каких сложных составных частях речь, обычно, не шла. Высшая школа, в базовых учебниках, традиционно указывала, в качестве элементов системы отрасли, институты3. Как правило, предлагается четыре основные института конституционного права: это основы конституционного строя, основы правового статуса человека и гражданина, федеративное устройство государства, система государственной власти и система местного самоуправления4. Следует отметить, что М.В. Баглай расширяет перечень конституционно-правовых институтов, указывает в их числе и институт законодательной власти1.
В то же время, особо указывается на наличие большого количества процедурных норм в законодательстве о выборах, а также на то, что конституционно-правовой институт (в широком смысле) могут составлять как собственно конституционные нормы, так и нормы законов, в том числе материальные и процессуальные2. Данный подход положен в основу наиболее распространенной точки зрения относительно места избирательного права в системе права, которая состоит в том, что избирательное право есть институт конституционного права.
«Избирательное право - есть совокупность конституционно-правовых норм, определяющих порядок выборов Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, порядок выборов в иные федеральные государственные органы, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и избираемые непосредственно гражданами Российской Федерации в соответствии с федеральными законами, порядок, используемый при выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также при выборах в органы местного самоуправления...(избирательную систему)» . При этом указывается на то, что избирательное право образует один из самых значимых институтов конституционного права.
До недавнего времени, избирательное право традиционно включалось в состав правовых институтов конституционного права и такое положение не вызывало серьезных споров в науке. Однако, активно развивающиеся последнее десятилетие отношения в данной сфере, развитие демократических институтов, закрепление основ федерализма, становление местного самоуправления, а, соответственно, и появление значительного числа нормативных актов, существенно изменили позиции большинства ученых и практиков по этому вопросу.
Специалисты, с точки зрения всего курса конституционного права, чаще говорят о правовом институте со сложной инфраструктурой. Например Л.М. Энтин, отмечает: "Нередко сами эти институты отличаются сложной внутренней структурой. Соответственно они включают более дробные подразделения, которые также обычно именуются институтами.... Механизм государственной власти включает такие институты, как глава государства, правительство, парламент, судебная система. Иногда отдельные институты объединяют столь значительное число правовых норм и настолько сложны, что к ним самим применяется термин "право". Например, избирательное право, парламентское право"1.
В современной литературе предлагается изменить структурные элементы конституционного права на части, подотрасли.
Например, Ю.А. Тихомиров выделяет следующие подотрасли конституционного права: конституционный статус Российской Федерации; конституционный статус личности и гражданина; конституционная организация государственной власти; парламентское право, прямая демократия и избирательные права; право местного самоуправления; конституционный статус общественных институтов2.
М.В. Баглай предлагает выделить подотрасли коллизионного права и конституционной ответственности3.
Некоторые авторы указывают на то, что избирательное право есть подотрасль конституционного права - совокупность правовых норм, регулирующих право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления и порядок осуществления этого права. При этом отмечают высокий удельный вес процессуальных норм1.
Идея деления конституционного права на Общую и Особенную высказана в Ю.А. Дмитриевым и М.П. Авдеенковой . По их мнению, уже сегодня возможно выделение подотрасли народные голосования, конституционной юстиции и парламентского права.
В своих работах О.А. Бабошин также выделяет Общую и Особенную части отрасли конституционного права3. Тем не менее, его предложения не бесспорны, по мнению автора. В составе Общей части, по мнению О.А. Бабошина, следует выделить подотрасли «Основы конституционного права РФ», «Основы правового положения человека и гражданина в РФ» и институт Конституции РФ. Особенная часть предлагается из двух частей: государственного права и права гражданского общества. В состав Особенной части - государственное право предлагаются такие подограсли, как «Избирательное право», «Референдумное право», «Парламентское право», «Конституционно-правовые основы организации исполнительных органов государственной власти в РФ», «Конституционно-судебное право», «Государственно-территориальное устройство», и, как автономные элементы - институты: главы Российского государства - Президент РФ; Содружества Независимых государств; Союзного государства Российской Федерации и Республики Беларусь; конституционных основ местного самоуправления.
