Конституционно-правовые вопросы защиты прав коренных малочисленных народов в Российской Федерации Схатум Барич Аюбович

Содержание к диссертации

Введение

Глава I. Конституционно-правовой статус коренных малочисленных народов Российской Федерации

1.1. Международно-правовые аспекты государственного регулирования в сфере прав коренных малочисленных народов

1.2. Формирование отношений государства и коренных малочисленных народов Российской Федерации: историко-правовые аспекты

1.3. Конституция и законодательство Российской Федерации о гарантиях прав коренных малочисленных народов

Глава II. Конституционно-правовые механизмы защиты прав коренных малочисленных народов в Российской Федерации

2.1. Защита прав коренных малочисленных народов Российской Федерации на участие в работе представительных органов государственной власти и местного самоуправления

2.2. Договорные отношения между институтами самоуправления коренных малочисленных народов и хозяйствующими субъектами, как форма защиты их прав и законных интересов

2.3. Осуществление политики государственного протекционизма в отношении коренных малочисленных народов Российской Федерации

Заключение 176-186

Список использованных нормативно-правовых актов и научной литературы

• Международно-правовые аспекты государственного регулирования в сфере прав коренных малочисленных народов
• Формирование отношений государства и коренных малочисленных народов Российской Федерации: историко-правовые аспекты
• Защита прав коренных малочисленных народов Российской Федерации на участие в работе представительных органов государственной власти и местного самоуправления
• Договорные отношения между институтами самоуправления коренных малочисленных народов и хозяйствующими субъектами, как форма защиты их прав и законных интересов

Введение к работе

Актуальность темы диссертационного исследования.

В условиях реализации в Российской Федерации концепции правового государства и проведения правовой реформы конституционно-правовые вопросы защиты прав коренных малочисленных народов Российской Федерации приобретают особое значение. Из почти 200 народов и народностей, заселяющих Россию, около одной трети де-факто могут быть отнесены к малочисленным народам. Данные народы, волею судеб издревле заселившие Северо-Кавказский регион России, суровые земли арктических и приарктических территорий и ряд других регионов нашей страны, по сей день ведут традиционный образ жизни, занимались и занимаются традиционными природопользованием и промыслами, как главными источниками жизнеобеспечения. Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 марта 2000 г. №255 де-юре в Единый перечень коренных малочисленных народов России, проживающих на Северном Кавказе (без этнических сообществ Республики Дагестан), в Сибири, на Севере и Дальнем Востоке, внесено 45 этнических групп1. Госсовет Республики Дагестан своим постановлением от 18 октября 2000 г. №191 «Об особенностях применения Федерального закона «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» в Республике Дагестан» установлен Перечень малочисленных народов Республики Дагестан . Правительство Российской Федерации постановлением от 28 марта 2001 г. №236 данный Перечень признало частью Единого перечня коренных малочисленных народов Российской Федерации3.

Актуальность рассматриваемой проблемы обусловлена следующими Малочисленные народы дисперсно (в пер. с лат. - рассеянно) проживают почти на 3/4 территории России - на Севере, в Сибири и на Дальнем Востоке, на Северном Кавказе (особенно в Республике Дагестан), а также в ряде других регионов страны. Большинство этнических сообществ проживают на территориях с экстремальными климатическими условиями со сложными рельефами гор. Это значительно усложняет создание им социально-бытовых условий, организацию здравоохранения, образования, оказание им иных услуг.

Благодаря той национальной и интернациональной политике, проводимой в бывшем СССР и осуществляемой современной Россией, этнические общности сохранились и входят в мир цивилизации со своими традициями, с уникальными культурными наследиями. Однако в наше время многие этнические ценности, в том числе традиции, обычаи, колоритные языки и культура этих народов обесцениваются. С этими процессами они не могут совладать.

В этих условиях не все этнические общности выдержали экзамен времени. Так, наиболее подверженными процессам урбанизации, новым рыночным отношениям, а также факторам глобализации остаются народы Севера. В этой связи представляет определенный интерес оценка французским философом Ж. Бодрийяром процесса глобализации. Он утверждает, что глобализация ведет мир к общей дискриминации и она в перспективе коснется абсолютного большинства1.

Экономический кризис, противоречие между рыночной экономикой и экологией, возрастание социальной разобщенности и немало других негативных явлений имеют место в современной России.

Причин и факторов, способствующих этому, немало. Во-первых, это низкий уровень социально-экономических обоснований принимаемых нормативных правовых актов . Во-вторых, это просчеты в определении (прогнозировании) тех или иных приоритетов в деле защиты прав и законных интересов человека и этнических общностей. В-третьих, это декларативность правовых актов, отдельных норм права . В-четвертых, это фактор территориальности (т.е. низкая плотность населения и отдаленность его от властных структур), в определенной степени обостряющий у этих народов состояние правового нигилизма, порождение психологии безысходности, обесценивание их ценностных ориентации, фатальную обреченность на медленное вымирание и другое.

А вот о чем свидетельствуют конкретные статистические данные .

Проблемы коренных малочисленных народов Севера с 1991 года рассматривались в более чем 30 федеральных законах, а также в более 1000 нормативных правовых актах органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов. Несмотря на это, именно данная категория народов по уровню социальной и правовой защищенности в настоящее время остается наиболее уязвимой.

Причины, способствовавшие этому, следует поделить на объективные и субъективные, хотя грани между ними зыбкие.

К объективным причинам такого положения можно отнести неприспособленность и консервативность образа жизни и круга человеческих ценностей коренного населения к новым условиям жизни. На это, на наш взгляд, оказывают влияние и изменение традиционных семейных установок на многодетность, снижение уровня брачности коренных народов, нестабильность семей. На демографическую ситуацию отрицательное влияние оказывают эндогамия, т.е. кровосмешение представителей этих этнических групп, алкоголизм как страшный недуг, поразивший коренных малочисленных народов Сибири и Дальнего Востока, и многое другое.

К субъективным факторам, способствующим возникновению кризисных ситуаций, можно отнести следующие.

Это политика ускоренного промышленного освоения Севера и интенсивного включения его коренных народов в единую общехозяйствен ную систему страны, проводившаяся без учета исторических, культурных и психоэтнических особенностей их развития, без учета веками накопленного ими опыта природопользования.

Это принятие и реализация тех или иных программ без соответствующей социально-этнической и этнокультурной экспертизы.

Это упущения в деле подготовки национальных кадров, отсутствие во всех сферах социально-экономической жизни этих народов современных управленцев и ряд других.

Все эти обстоятельства в совокупности привели к тому, что при современных тенденциях развития Российского государства коренные малочисленные народы Севера поставлены с социально-экономической точки зрения на грань физического вымирания, с демографической - на грань активных депопуляционных процессов и этнического вырождения, с политической - к отчуждению от власти, то есть от возможностей принимать деятельное участие в решении вопросов собственного развития, т.к. действующий механизм избирательного процесса предполагает формирование власти большинства на любом уровне1.

нады и России, а также степени обеспечения данными государствами гарантий защиты их прав и законных интересов обрисовывает картину во многом не в пользу Российской Федерации. Особенно это касается вопросов самоуправления, а также земельных и природоресурсных взаимоотношений аборигенных народов и государства.

В связи с этим осуществление в Российской Федерации определенной государственной политики в отношении данных народов и соответственно разработка и реализация специальных программ защиты прав и законных интересов коренных малочисленных народов Севера становятся настоятельно и принципиально необходимыми. Это прежде всего обеспечение реализации Федеральной целевой программы «Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера до 2011 года», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 27 июля 2001 г. №564 . Завершение разработки проекта и принятие Федерального закона «Об основах государственной национальной политики Российской Федерации», парламентские слушания которого состоялось в феврале 2001 года . Кроме того, это и последовательное решение задач органами государственной власти и местного самоуправления Краснодарского края, Карачаево-Черкесской Республики и Республики Дагестан по сохранению самобытности коренных малочисленных народов шапсугов (причерноморских), абазинов и ряда этнических общностей Республики Дагестан, включенных в Единый перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации.

Отмеченные выше обстоятельства, в основном, обусловили выбор темы диссертационного исследования.

Степень научной разработанности проблемы.

Вопрос защиты прав и законных интересов коренных малочисленных народов и национальных меньшинств занимает одно из центральных мест в научных исследованиях ведущих отечественных и зарубежных мыслителей и юристов прошлого времени. Развитие и становление теоретических аспектов данной проблемы связаны с такими именами как О. Бауэр, Л. Гумилев, В. Даль, А. Капплер, К. Каутский, В. Ленин, Т. Массарик, К. Реннер, Дж. Тойнби, С. Хартингтон и ряда других.

Рассмотрению различных аспектов защиты прав и законных интересов коренных малочисленных народов и национальных меньшинств посвятили свои труды многие современные отечественные ученые как Р.Г. Абдулатипов, Р.А. Агеев, Ф.Р. Ананидзе, К.Д. Аракчаа, С.Н. Бабурин, А.Я. Берченко, И.П. Блищенко, В.В. Богданов, Д.В. Власов, Г.Д. Гачев, С.А. Глотов, М.С. Джунусов, Б.Б. Задарновский, П.Х. Зайдфудин, В.А. Зибаров, В.Б. Исаков, К.В. Калинина, Л.М. Карапетян, О.Г. Каратаев, Ю.А. Кирилов, Б.С. Крылов, В.А. Кряжков, A.M. Кумыков, Н.А. Михалева, А.Н. Мнацаканян, B.C. Нерсесянц, Т.Ю. Огородникова, В.М. Пучкова, СМ. Пунжин, Ю.И. Скуратов, Г.У. Солдатова, Л.А. Стешенко, В.П. Сту-пишин, М.Ю. Тихомиров, В.А. Тишков, И.А. Умнова, Т.М. Шамба, А.А. Шишкин, В.М. Шумилов, М.Л. Энтин и другие. Анализ литературы по теме диссертационного исследования показал, что в целом накоплен богатый материал по изучению данной проблемы. Вместе с тем необходимо отметить, что в ряде работ по проблемам защиты прав и законных интересов коренных малочисленных народов преобладают теоретические и исторические подходы. Современная же ситуация такова, что научные идеи требуют своего воплощения в реальных юридических конструкциях государственного механизма. Отдельные вопросы теории и практики в этом направлении либо вообще не находят своего решения, либо рассматриваются весьма противоречиво. Кроме того, научных работ, специально посвященных вопросам защиты прав коренных малочисленных народов явно недостаточно. При всей научной значимости положений и выводов, содержащихся в различных источниках, они либо не затрагивают некоторые актуальные вопросы, касающиеся проблем коренных малочисленных народов, либо не делают их предметом всестороннего рассмотрения. В целом ряде публикаций высказаны также мнения, имеющие дискуссионный характер и, следовательно, нуждаются в дополнительном обсуждении.

Объект исследования - права коренных малочисленных народов: состояние, изменения и реализация.

Предмет исследования: конституционно-правовые механизмы защиты прав и законных интересов коренных малочисленных народов.

Цель и задачи исследования.

Цель данной работы - в условиях формирования правового государства, демократизации российского общества выявить и охарактеризовать конституционно-правовой статус коренных малочисленных народов в Российской Федерации, показать правовые механизмы влияния на него положений соответствующих международно-правовых норм и раскрыть их содержание, выявить объективное состояние практики реализации прав и законных интересов этих этнических общностей. Кроме того, предложить основные направления правотворческой и правоприменительной деятельности нашего государства и его полномочных органов государственной власти, местного самоуправления, а также место и роль гражданского общества по оптимизации работы в этом направлении.

В ходе диссертационного исследования для достижения поставленной цели решались следующие задачи:

1. Осмыслить необходимость определения статуса коренных малочисленных народов и актуальность защиты их прав и законных интересов по законодательству Российской Федерации на современном этапе.

2. Проанализировать юридико-этнологическое понятие и содержание «коренной малочисленный народ» и сформулировать в авторской редакции понятие «коренные малочисленные народы Российской Федерации».

3. Рассмотреть международно-правовые аспекты обеспечения защиты прав коренного населения и путем применения приемов сравнительного правоведения предложить формы и способы имплементации международно-правовых норм в законодательную и правоприменительную практику Российской Федерации и ее субъектов.

4. Проанализировать конституционно-правовые нормы, регулирующие статус коренных малочисленных народов Российской Федерации и показать действия соответствующих правовых механизмов, обеспечивающих защиту прав и законных интересов этих этнических общностей (обеспечение участия их представителей в работе законодательных органов государственной власти и местного самоуправления, реализация социально-экономических задач, заключение договоров (соглашений) с хозяйствующими субъектами и другое).

5. Раскрыть понятие и содержание государственного протекционизма, его задачи и формы (способы) практической реализации.

6. Предложить пути и формы совершенствования нормативных правовых актов, которые обеспечили бы в дальнейшем эффективную защиту прав и законных интересов коренных малочисленных народов в Российской Федерации.

Методологическая основа исследования.

Методологическую основу исследования составляют методы современного научного познания общественных явлений. В соответствии с мировоззренческой и методологической установкой, принятой автором, рассматриваемая проблема исследуется как междисциплинарная - лежащая на стыке юриспруденции, этнологии, политологии, социологии, социальной философии и т.д. Это вызвало необходимость применения разнообразных методов исследования.

Основным методом настоящего исследования стал системный подход, позволяющий исследовать вопросы защиты прав и законных интересов коренных малочисленных народов в контексте различных взаимосвязей. Кроме того, для достижения цели исследования и решения поставленных задач применялись следующие методы: диалектический, историко-аналитический, сравнительно-правовой, структурно-функциональный, абстрагирования, правовой герменевтики.

Нормативно-правовая основа и информационная база исследования.

Нормативно-правовой основой исследования являются Конституция Российской Федерации и иные нормативные правовые акты Российской Федерации и ее субъектов, а также нормы международного права.

Информационная база исследования сформировалась в результате изучения, обобщения и анализа значительного числа нормативных правовых актов, научных трудов отечественных и зарубежных авторов. Многоаспектный характер темы исследования обусловил необходимость обращения к различным отраслям знаний, в частности, к работам в области международного права, конституционного права, теории государства и права, истории государства и права, истории политических и правовых учений, этнологии, политологии, социальной философии и ряда других.

Научная новизна исследования. Положения, выносимые на защиту.

Научная новизна исследования определяется подходом к исследованию проблем защиты прав и законных интересов коренных малочисленных народов с учетом степени разработанности, В работе обобщаются современные достижения международного права, российского конституционного права, этнологии, истории, философии, социологии, этносоциологии, этнопсихологии.

В диссертации впервые дается обзор этно-правового толкования по нятия «коренные малочисленные народы». Научная новизна исследования заключается и в том, что генезис данного понятия рассматривается в юридико-исторической ретроспективе эпохальных событий как во времена национально-освободительной борьбы народов от колониального ига, так и через три десятилетия после падения колониализма и обретения многомиллионными народами, в том числе этническими общностями, независимости и свободы, восторжествования общепринятых международно-правовых концепций прав и свобод человека и народов.

Научная новизна исследования в применении методов социологии, феноменологического и герменевтического анализа и разработки практических рекомендаций в области толкования юридико-этнологических положений. В частности, показывается, что феноменологический подход дает возможность объяснить особенности формирования коренных этнических общностей на территории России.

Этно-социологический подход в научном исследовании позволяет уяснить стратегию применения основополагающих этно-юридических моделей - интеграционной и нативистской.

Использование в исследовании герменевтики позволяет уяснить содержание каждой из этих моделей, определить их качественные параметры.

Настоящая работа является одним из немногих исследований, в котором предпринята попытка критически осмыслить новейшую практику реализации норм Конституции РФ и текущего отечественного законодательства по вопросам защиты прав коренных малочисленных народов, выявить коллизии и пробелы в нормативно-правовом регулировании общественных отношений и предложить рекомендации по их устранению. Акцент в работе делается на рассмотрении социально-экономических и юридических вопросов реализации прав и законных интересов коренных малочисленных народов. Необходимо также отметить, что исследования всей совокупности проблем по теме диссертации освещаются в исторической перспективе.

Анализ нормативных правовых актов, теоретических работ и других источников позволил сформулировать ряд выводов и предложений, выносимых на защиту и содержащих в себе элементы новизны.

1. Всеобщая декларация прав человека 1948 г. стала первым в истории мировой цивилизации обобщающим сводом прав человека как индивида, явившимся поворотным пунктом в осознании ценности человека. Следующим этапом должно стать провозглашение, развитие и реализация нового этапного международно-правового документа.

Диссертант считает возможным принятие и реализацию Хартии прав народов как комплексной естественно-правовой основы бытия народов, программы деятельности мирового сообщества, проявляющего заботу о своем сохранении и мирном развитии.

Каждый народ на своей исторической родине, независимо от его численности, должен обладать всеми правами и свободами, закрепленными в международно-правовых актах. Представителям же народа, компактно проживающим вне своей исторической родины в среде иной этнической принадлежности, должно быть представлено право на национальное самоуправление, местное самоуправление, традиционные формы культурно-национальной автономии.

2. Основными критериями определения понятия «коренные малочисленные народы» являются указанные в международно-правовых актах, в предложениях Независимой комиссии по международным гуманитарным вопросам, общественных организаций, в научных публикациях положения, в частности, проживание на территориях традиционного расселения своих предков не менее чем 500 лет, нахождение на исторически сложившемся ареале, ведение традиционного образа жизни своих предков с сохранением их опыта природопользования, самобытной социальной организации, культуры, сохранения обычаев и вероисповеданий, осуществление общинной или иных форм общественного самоуправления, как формы организации лиц по кровородственным (семья, род) и (или) территориально-соседскому принципам, создаваемой в целях защиты исконной среды обитания, сохранения и развития традиционного образа жизни.

3. Главная задача - практическая реализация защиты прав и законных интересов коренных малочисленных народов. Для этого требуются:

во-первых, наличие в конституционно-правовой системе Российской Федерации признанных и ратифицированных международно-правовых норм, провозглашающих демократические права и свободы, в т.ч. для этнических общностей;

во-вторых, инициатива этнической общности о своем признании коренным малочисленным народом должна быть одобрена Российским государством в лице Правительства РФ.

в-третьих, наличие у Российского государства политической воли, социально-экономических возможностей для реального обеспечения защиты прав и законных интересов коренных малочисленных народов.

4. Коренные малочисленным народам нужны не многоступенчатые властные структуры, а осуществление конкретной эффективной социально-экономической политики по их возрождению, обеспечению им динамичного материального и духовного развития.

5. Эффективная государственная система правовой защиты коренных малочисленных народов, кроме пакета нормативно-правовых документов по всем направлениям жизнедеятельности и жизнеобеспечения, должна включать институты, осуществляющие контроль за соблюдением законодательства. Например, институт уполномоченного по правам коренных малочисленных народов и малочисленных этнических общностей. Кроме того, следует воссоздать институт Совета Национальностей в структуре Федерального Собрания РФ и при нем соответствующий постоянно действующий комитет по делам коренных малочисленных народов.

6. Государственная политика РФ по вопросу коренных малочисленных народов должна сопровождаться разработкой и реализацией программ развития на краткосрочную, среднесрочную и долгосрочную перспективу, каждая из которых имели бы свои определенные цели и задачи. Причем эти программы должны реализоваться параллельно во взаимосвязях и в логической последовательности, поступательно, т.е. от достигнутого к новым положительным результатам.

Теоретическая и практическая значимость исследования.

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные в нем положения развивают и дополняют те разделы науки конституционного права, которые посвящены изучению защиты прав коренных малочисленных народов. Теоретические выводы, сформулированные в диссертации, могут служить основой для дальнейших исследований в данной области. Исследование рассматриваемых проблем имеет практическую направленность и сориентировано на совершенствование государственного механизма Российской Федерации в этой области. Выдвинутые в работе предложения могут быть использованы в процессе разработки нормативных правовых актов, практике совершенствования законодательной базы по защите прав и законных интересов коренных малочисленных народов. Выводы, сделанные в ходе работы над диссертацией, могут послужить также лучшему пониманию зарубежного опыта в этой области и в его применении через сравнительное правоведение в российском конституционном праве, а также в других отраслях отечественного права. Основные положения диссертации могут получить развитие в рамках преподавания курса конституционного права, в частности, в разработке и внедрении в учебном процессе по подготовке юристов спецкурса «Защита прав и законных интересов национальных меньшинств и малочисленных народов Российской Федерации». Апробация результатов исследования.

Работа выполнена на кафедре прав и свобод человека Московского государственного социального университета. Отдельные положения диссертации нашли свое отражение в научных публикациях автора, а также на научно-практической конференции «Проблемы становления правового государства в современной России» (8-11 октября 2001 г. в г. Адлер) и на международной научной конференции «Современные процессы глобализации и социального развития мирового сообщества» (Москва, 2001 г.).

Кроме того, результаты исследования используются автором на занятиях со студентами юридического факультета Краснодарского филиала Санкт-Петербургского института внешнеэкономических связей, экономики и права по спецкурсу «Защита прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов России». Данный спецкурс автором предложен Майкопскому филиалу МГСУ.

Теоретические положения настоящего исследования были использованы диссертантом в бытность его членом комиссии по разработке проектов правовых актов по урегулированию статуса этнической общности шапсугов, созданной совместным распоряжением Краснодарского краевого Совета народных депутатов и администрации края от 16 августа 1993г.№251-Р/649/р.

Работа обсуждена и одобрена на заседании кафедры прав и свобод человека Московского государственного социального университета.

Структура исследования.

Структура исследования строится в соответствии с его задачами. Диссертация состоит из введения, двух глав, которые делятся на шесть параграфов, заключения и списка литературы и нормативных правовых актов.

Международно-правовые аспекты государственного регулирования в сфере прав коренных малочисленных народов

Сегодня в мире не существует некого всеобъемлющего законодательства, которое непосредственно относилось бы к коренным малочисленным народам в целом. В то же время, в системе ООН имеется целый ряд отдельных документов, которые являются основой решения проблем коренных малочисленных народов.

1. Устав Организации Объединенных Наций, который требует от правительств защищать права человека и основные свободы для всех, без различия расы, пола, языка и религии.

Устав ООН не ограничивается лишь ссылкой на поощрение и развитие, уважения к правам человека и основным свободам. Он обязывает государства развивать международное сотрудничество в целях содействия «всеобщему уважению и соблюдению прав человека и основных свобод для всех, без различия расы, пола, языка и религии» (п. «с» ст. 55). Таким образом, этот основополагающий международный документ закрепил принцип уважения и соблюдения прав человека в современном международном праве.

Основные права и свободы должны соблюдаться повсюду - как на территориях независимых суверенных государств, так и на колониальных территориях. Устав в этом отношении не делает каких-либо различий.

Анализируя положения Устава ООН, относящиеся к правам человека, подавляющее большинство юристов-международников в настоящее время справедливо приходят к заключению, что этот фундаментальный документ возлагает на государство, являющееся членом Организации Объединенных Наций, юридические обязательства и в рассматриваемой в данной работе области правовых отношений.. Однако после принятия Устава ООН и во времена «холодной войны» этой позиции придерживались далеко не все государства. Многие западные юристы придерживались мнения, что в отношении прав и свобод человека и их соблюдения Устав ООН только формулирует цели, которые должны быть достигнуты.1 В частности, такую же позицию занимал в послевоенный период и Государственный департамент США. Он обосновывал ее тем, что Устав ООН не налагает «юридических обязательств» гарантировать соблюдение определенных прав человека и основных свобод без различия расы пола, языка и религии.

2. Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г., которая призывает государства гарантировать эффективное признание и соблюдение прав каждого человека на равенство (перед законом), недискримина-цию, образование и участие в политической и культурной жизни.

Следует отметить, что Всеобщая Декларация прав человека провозглашает в части первой статьи второй, что «каждый человек должен обладать всеми правами и всеми свободами... без какого бы то ни было различия, как-то в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии ... национального или социального происхождения...». Касательно участия в государственных делах статья 21 декларирует, что «каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей» и что «каждый человек имеет право равного доступа к государственной службе в своей стране».

На наш взгляд, хотя в данном международном документе нет прямого указания на права народов (малочисленных, коренных и т.д.), по смыслу и содержанию правомочно его положения распространить на отдельные народы и этнические группы.

3. Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г. (вступил в силу 3 января 1976 г.).

Долгие годы некоторые западные страны отрицали юридическую обязательность положений Пакта об экономических, социальных и культурных правах. В 1986 г. государственный департамент США направил ноту своим дипломатическим и консульским представителям за рубежом, в которой предложил им исключить из представляемых ежегодно докладов о правах человека в странах пребывания раздел, озаглавленный «Экономическая, социальная и культурная ситуация». В этой ноте, в частности, отмечалось, что США «придерживаются взгляда», согласно которому экономические и социальные права являются пожеланиями, а не юридическими обязательствами. Поэтому они не включаются в понятие «международно признаваемые права человека».1

В последующие годы изменилась позиция как США, так и ряда других стран. Они стали признавать юридическую обязательность положений Пакта об экономических, социальных и культурных правах.

Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. (вступил в силу 23 марта 1976 г.).1

В соответствии со ст. 28 Пакта в 1976 г. в структуре ООН был создан Комитет по правам человека. Одна из основных его функций состоит в рассмотрении докладов государств-участников «о принятых ими мерах по претворению в жизнь прав, признаваемых в Пакте, и о прогрессе, достигнутом в использовании этих прав» (п.1 ст.40). Наряду с докладами Комитет призван рассматривать и жалобы участников на невыполнение тем или иным государством взятых на себя обязательств.

Следует заметить, что данный Пакт явился и своеобразной точкой отсчета появления сотен организаций коренного населения, представлявших как общины, состоявшие из нескольких десятков домашних хозяйств, так и территории с населением в несколько миллионов человек2.

5. Факультативный протокол к Международному пакту о граждан ских и политических правах, принят вместе с Пактом 16 декабря 1966 г.

Согласно Протоколу, Комитет по правам человека правомочен принимать и рассматривать жалобы от отдельных лиц только в том случае, если государство, под юрисдикцией которого они находятся, является участни ком договоре. Более того, должно быть предусмотрено право каждого на судебную защиту социально-экономических прав.

Государства - участники Пакта, независимо от уровня экономического развития, обязаны обеспечить социально-экономические и культурные права для всех, хотя бы в минимальной степени. ком Пакта и признало подобную компетенцию Комитета, ратифицировав Протокол или присоединившись к нему (ст. 1). Анонимные жалобы не рассматриваются. Авторами жалоб должны быть конкретные лица, чьи права, закрепленные в Пакте, нарушены. Если жертва правонарушения по каким-либо веским основаниям сама не может обратиться в Комитет, то это вправе сделать ее официальный представитель или ближайшие родственники. Рассматриваются лишь те факты и действия, которые произошли после вступления в силу для данного государства как Пакта, так и Протокола. Комитет не рассматривает никаких сообщений от отдельных лиц, пока не удостоверится в том, что данное лицо исчерпало все доступные внутренние средства правовой защиты, и этот вопрос не обсуждается в соответствии с другой процедурой международного разбирательства или урегулирования.

Формирование отношений государства и коренных малочисленных народов Российской Федерации: историко-правовые аспекты

В развитии правовых отношений Российского государства и коренных малочисленных народов можно выделить три этапа: до 1917 г., советский период и период с 1990 г. по настоящее время.

До 1917 г. для обозначения определенной части жителей России применялся термин «инородцы». Последними признавались подданные Российской империи, в отношении которых применялся особый порядок управления и на которых в силу их происхождения не распространялось в полном объеме действие общих законов. Статус инородца приобретался только по рождению1.

До XIX в. центральная власть практически не вмешивалась в самоуправление народов Севера, Сибири и Дальнего Востока. Первым актом, урегулировавшим статус коренных народов России, был изданный в 1822 г. Устав об управлении инородцев1. Впоследствии он неоднократно дополнялся и перерабатывался. Последний его вариант, изданный в 1892 г., носил название «Положение об инородцах» . Оно действовало вплоть до революции 1917 г.

Данное Положение (по сегодняшней системе национального права его можно приравнять к Федеральному закону) закрепляло дифференцированный подход к различным группам инородцев. При определении их статуса ключевыми являлись два момента: территория проживания и образ жизни. Все инородцы делились на три разряда: оседлых, кочевых и бродячих.

Оседлые инородцы были уравнены в правах с остальными российскими подданными, принадлежавшими к одному с ними сословию (ст. 16). По отношению к кочевым и бродячим инородцам Российская империя, с одной стороны, устанавливала определенные ограничения в области свободы передвижения и выбора рода деятельности, с другой - государство закрепляло в законодательстве положения, способствовавшие сохранению традиционного образа жизни инородцев на территориях их традиционного проживания. Русские не могли самовольно селиться на землях, отведенных во владение инородцам, а аренда определенных территорий была возможна только по согласованию с сообществами (ст.37)4.

Положение об инородцах5 предусматривало формирование органов самоуправления кочевых и бродячих инородцев. У кочевых сибирских инородцев каждое стойбище или улус, в котором было не менее 15 семей, имело родовое управление в составе старосты и одного-двух помощников. Староста избирался на общем собрании членов рода или получал это звание по наследству в соответствии с обычаями рода (ст.49). Из круга наследников исключались женщины (ст. 123). Староста осуществлял учет членов рода и надзор за порядком в стойбище или улусе (ст. 13 8). Он информировал начальство о необходимости получения от правительства пособий по продовольствию (ст. 150), по должности обжаловал любые случаи притеснений или несправедливости в отношении рода или отдельных его представителей (ст. 145).

Несколько стойбищ или улусов одного рода подчинялись инородной управе в составе головы, двух выборных и письмоводителя (ст.56). Инородные управы осуществляли надзор за родовыми управлениями и отдавали местные распоряжения (ст. 154). Инородные управы информировали полицию о происшествиях, принимали превентивные меры в отношении распространения болезней, падежа скота и лесных пожаров. К их ведению относилось распределение ясака (налога) между стойбищами и улусами, его сбор и уплата.

У некоторых кочевых инородцев, в частности у бурят, существовал еще один уровень управления - степные думы. В состав каждой степной думы входили главный родоначальник и избранные заседатели, число которых определялось на основании обычаев и потребностей инородцев (ст.68). Головы инородных управ по должности являлись заседателями степных дум (ст.69). К компетенции степной думы были отнесены следующие полномочия: учет населения, раскладка сборов, правильный учет сумм и общественного имущества, распространение земледелия и промышленности у инородцев, ходатайство перед высшим начальством об учете интересов данного рода (ст.72).

Формирование и деятельность органов самоуправления у кочевых и бродячих инородцев находились под контролем органов управления губерний. Вместе с тем за губернатором закреплялась ответственность за положение инородческого населения по подведомственной ему территории (ст.222-224).

Для российского законодательства того времени характерно было стремление минимально вторгаться в установленную обычаями систему управления малыми народами и сохранять их среду обитания. Так, было установлено, что инородцы управляются собственными своими родоначальниками и почетными людьми и что строго запрещается русским самовольно селиться на землях, во владение инородцам отведенных.

Хотя правовые нормы, регулирующие систему управления территориями проживания коренных народов, относились практически только к уровню не выше волостного управления, то есть, практически, к низшему звену территориальной организации России, в целом для своего времени они были прогрессивными и гуманными. Такого как в России законодательства в начале девятнадцатого века не имела ни одна страна мира. Надо добавить, что в отличие от многих других стран, коренные малочисленные народы России не знали ни рабства. Это обстоятельство способствовало развитию у этих народов самосознания и свободолюбия.

В Положении об инородцах содержались и другие отдельные прогрессивные нормы, но на практике они далеко не всегда соблюдались. В результате соприкосновения с новыми формами хозяйствования и иной этнической культурой среди инородческого населения России к началу XX в. наметилась тенденция к сокращению их численности, обусловленная в первую очередь неприспособленностью к новым условиям и ассимиляционными процессами.

Защита прав коренных малочисленных народов Российской Федерации на участие в работе представительных органов государственной власти и местного самоуправления

Конституция Российской Федерации, принятая на референдуме в декабре 1993 года, определила процесс выборов в высший законодательный и представительный орган власти страны - Государственную Думу Федерального Собрания, при котором по объективным обстоятельствам формируется власть большинства. Несмотря на то, что по всем национально-территориальным образованиям народов Севера - автономным округам образованы отдельные избирательные округа в Государственную Думу (в Ханты-Мансийском АО - два), отсутствие в Основном Законе России нормы квотного представительства малочисленных народов и этнических групп предопределило то, что в составе и первого и второго созывов депутатского корпуса Государственной Думы ФС РФ (450 депутатов) представителей коренных малочисленных народов Севера было и есть ничтожно мало (3 и 2 депутата соответственно) в отличие от Верховного Совета РФ, где в Совете Национальностей было 18 депутатов от народов Севера. А представители Северо-Кавказских коренных малочисленных народов абазин (Карачаево-Черкесская Республика) и шапсугов причерноморских (Краснодарский край) пока не имеют квот в представительных органах государственной власти вышеназванных субъектов Российской Федерации.

Возвращаясь к северным народам, отметим, что одна из причин заключается в том, что в большинстве автономных округов аборигенное население составляет абсолютное меньшинство - всего 1-2 % от численности всего населения. Естественно, это порождало и порождает в настоящее время определенные трудности в формировании законодательной базы по аборигенным народам.

Вместе с тем ст. 69 Конституции России гарантированы права коренных малочисленных народов согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. Защита же их прав и интересов отнесена к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72). Таким образом, Основной Закон страны позволяет заинтересованным регионам России, в которых проживают малочисленные народы, активно формировать свое правовое поле, в том числе по закреплению их квотного представительства в государственных органах власти и в местном самоуправлении. И многие северные субъекты РФ внесли в свои законодательные акты соответствующие нормы.1

В целях наиболее последовательного решения вопросов социально-экономического и культурного развития малочисленных народов, защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов законами субъектов Российской Федерации, согласно статье

13 Федерального закона «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» от 30 апреля 1999 года №82-ФЗ могут устанавливаться квоты представительства малочисленных народов в законодательных (представительных) органах субъектов Российской Федерации и представительных органах местного самоуправления1.

В связи с этим считаем необходимым особо остановиться на некоторых положениях данной правовой нормы. Прежде всего, следует отметить, что под представительством в указанном случае понимается деятельность лица (представителя) или группы лиц, имеющих право представлять в законодательном (представительном) органе соответствующего субъекта Российской Федерации или соответствующем представительном органе местного самоуправления интересы малочисленных народов в той сфере, которая определена Законом.

Однако в действующем законодательстве не установлено, какой конкретно орган малочисленного народа вправе уполномочить представителя (лицо или группу лиц) отстаивать его интересы в том или ином законодательном органе субъекта Российской Федерации или том или ином органе местного самоуправления. Во всяком случае очевидно, что уполномочивающий орган не вправе предоставить полномочия более широкие, чем те, которые он сам имеет на основании Конституции или Устава конкретного субъекта Российской Федерации. В статье 13 Закона не установлено, какие и сколько представительств малочисленных народов могут представлять их интересы в законодательных (представительных) органах субъекта Федерации и органах местного самоуправления. Однако эти вопросы (в частности, вопрос о квоте, то есть, о норме представительства) могут быть решены законом субъекта Федерации .

Так, в статье. 84 Устава (Основного закона) Эвенкийского автономного округа установлено, что коренные малочисленные народы участвуют в формировании и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления автономного округа и осуществляют в них свое представительство. Далее в этой статье Устава определено, что порядок участия, формы представительства; порядок образования и статус структур представительных органов по учету интересов коренных малочисленных народов регулируются на основе законов Российской Федерации законодательством Эвенкийского автономного округа, актами (уставами) местного самоуправления, регламентами представительных органов государственной власти и местного самоуправления1.

В качестве примера реализации прав малочисленных народов, закрепленных в ст.8 Федерального закона от 30 апреля 1999 г. №82-Ф32, можно привести создание при законодательном (представительном) органе государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа Совещательного органа представителей коренных малочисленных народов Севера при Думе Ханты-Мансийского автономного округа, Положение об этом Совещательном органе утверждено постановлением Думы автономного округа в декабре 1996 года. Этим правовым актом установлено, что членами Совещательного органа являются депутаты Думы автономного округа, избранные по единому национально-территориальному избирательному округу (по этому избирательному округу избирается два депутата), а также четыре кандидата в депутаты по этому избирательному округу, получившие наибольшее число голосов, но не избранные депутатами.

Договорные отношения между институтами самоуправления коренных малочисленных народов и хозяйствующими субъектами, как форма защиты их прав и законных интересов

Обеспечение политической и правовой защищенности малочисленных народов, законодательная поддержка реализации их экономических и экологических интересов, этнокультурных потребностей являются одними из основных направлений Концепции государственной национальной политики Российской Федерации.

Миннац России (Госкомнац России) с 1991 года инициировал несколько законопроектов по коренным малочисленным народам Севера. Однако в силу разных причин ни Верховному Совету РСФСР, ни Государственной Думе первого созыва не удалось «выдать на гора» законы, определяющие статус данных народов как коллективных субъектов права, организационно-правовой статус их институтов самоорганизации и самоуправления, статус земель традиционного природопользования как земель особой категории и оленеводства как особой, жизнеобеспечивающей отрасли хозяйственной деятельности аборигенов. Но Государственной Думе второго созыва удалось рассмотреть соответствующие законопроекты. А в 1999 году наконец-то принят Госдумой, одобрен Советом Федерации и подписан Президентом России Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. №82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации»1. Так тяжела дорога к гарантиям существования и самосохранения для малочисленных народов.

Принятие этого, в основном, рамочного Закона является большим шагом вперед в плане реализации норм Конституции Российской Федерации, гарантирующих соблюдение и защиту прав и интересов коренных малочисленных народов и будет способствовать их социально-экономическому развитию, гармонизации межнациональных отношений и нормализации этнополитической ситуации в районах их проживания. В перспективе необходима разработка еще целого ряда законов, касающихся проблем коренных малочисленных народов Севера. Первостепенными в этом отношении являются законопроекты в области правоотношений в сфере недро- и природопользования (экономический блок), в сфере квотированного обеспечения представительства аборигенных народов в органах государственной власти (политический блок).

Однако нельзя только уповать на разработку и принятие даже самых хороших законов и иных нормативных правовых актов в отношении коренных малочисленных народов Севера, других малочисленных народов и этнических общностей. Необходима целенаправленная государственная политика, основанная на концептуальных подходах, адекватно отвечающих новым экономическим и политическим реалиям Российского государства.2 Иначе положение этих народов и этнических общностей, степень урегулированности их правоотношений становятся плохим показателем состояния национальной политики государства и общества.

В любом многонациональном государстве политика отношений между нациями различной численности может идти по направлениям, которые нередко взаимопереплетаются и дополняют друг друга, — это политика, приводящая к ассимиляционным процессам, политика государственного патернализма и политика равноправных партнерских отношений. В Российской Федерации в период Советской власти по отношению к малочисленным народам всегда преобладала политика государственного патернализма, которая в существовавших тогда политических и экономических реалиях была естественным продолжением жесткого государственного управления всеми сферами жизнедеятельности народов и общества. По отношению к малочисленным народам эта политика была единственно возможной, так как, начиная с 30-х годов, они практически были лишены какой бы то ни было формы самоуправления. Вся политика проводилась под знаменами помощи, поддержки, управления сверху.

Со времен перестройки государственный патернализм по отношению к аборигенным народам уже перестает отвечать существу экономических преобразований, по крайней мере, механизм реализации данной политики уже не соответствует духу времени. И на повестку дня исподволь, политически пока еще неосознанно, выходит политика партнерских отношений. Можно с уверенностью сказать, что страна находится в стадии перехода от патернализма к партнерским по своей сути консультативно-договорным отношениям, отвечающим рыночной экономике и в относительной степени правовому государству. Но для организации и реализации партнерских отношений у малочисленных народов пока еще нет соответствующих возможностей.

В силу сложившегося за десятилетия советского менталитета эта переходная стадия, как историческая неизбежность, предоставленная самой себе, объективно займет несколько десятков лет, требующих смены нескольких поколений. Однако это слишком длительный период, по истечении которого неминуемы необратимые процессы в физиологических и демографических областях. Так, по данным Сибирского отделения Российской академии медицинских наук, резерв исторического здоровья аборигенов Севера при сложившихся ныне условиях может быть исчерпан за 2-3 поколения. Поэтому наше государство обязано политически осознанно содействовать скорейшему переходу к партнерским отношениям с коренными народами.

Установление политики партнерских отношений между государствами и коренными народами, проживающими в них, является одной из стратегических целей Международного десятилетия коренных народов мира провозглашенного Организацией Объединенных Наций на период с 1995 по 2004 год. Суть партнерских отношений - это признание за коренными народами их правосубъектности, признание их права на собственный выбор пути развития и существования, права на участие в разработке и реализации государственных и других программ и проектов по развитию территорий их проживания и традиционного природопользования. Формами их проявления являются заключение договоров и проведение консультаций с коренными народами по всем аспектам их жизнеобеспечения и жизнедеятельности.