Содержание к диссертации
Введение
1. Конституционно-правовые характеристики категории «народ» 16-83
1.1. Категория «народ» в российской и зарубежной науке конституционного права 15-38
1.2. Содержание конституционного статуса народа 39-68
1.3. Народ как субъект суверенитета 69-83
2. Реализация конституционной правосубъектности народа в Российской Федерации 84-151
2.1. Понятие и система форм (способов) реализации конституционной правосубъектности народа 84 - 100
2.2. Прямые формы реализации прав народа в Российской Федерации 101 - 131
2.3. Опосредованные формы реализации прав народа в Российской Федерации 132-151
Заключение 152-157
Список литературы
- Содержание конституционного статуса народа
- Народ как субъект суверенитета
- Прямые формы реализации прав народа в Российской Федерации
- Опосредованные формы реализации прав народа в Российской Федерации
Содержание конституционного статуса народа
Конституция Российской Федерации, выступая в роли Основного Закона государства, называет многонациональный народ носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации. Цитируемая статья 3 Конституции является одной из основополагающих, базовых и помещена в главу 1 «Основы конституционного строя». Все положения настоящей главы обладают наивысшей юридической силой. Любые последующие положения самой Конституции направлены на раскрытие положений главы 1 и не могут противоречить им. Это позволяет говорить о существенной значимости факта признания народа источником власти и носителем суверенитета, и это положение требует самого пристального внимания и исследования.
Действующая Конституция в то же время использует термин народ в двух значениях: политическом (этатистском) и этническом. Так, признавая народ носителем суверенитета, источником власти, говоря о способах осуществления народом своей власти в статье 3, используя конструкцию «мы, многонациональный народ Российской Федерации» в преамбуле, Конституция не придает значения этническому наполнению этого термина. При этом, говоря о равноправии и самоопределении народов в части 3 статьи 5, о деятельности народов, проживающих на соответствующей территории в статье 9, о гарантиях народам права на сохранение родного языка, создание условий его изучения и развития в статье 68, о правах коренных малочисленных народов в статье 69, Конституция очевидно отходит от общего политического (этатистского) понимания народа, а делает упор на неких особенностях (таких как язык, территория совместного проживания и т.д.), объединяющих людей в определенные группы - народы. При этом даже используется множественное число для этого термина.
Аналогичная ситуация, состоящая в двояком (как минимум) понимании категории «народ», давно сложилась в российской правовой науке (в частности, в науке конституционного права). Исследуемая категория является и предметом пристального внимания представителей различных отраслей науки (политологии, социологии, философии и др.), равно как и производные от этой категории термины: народовластие, демократия, народный суверенитет и т.д. Разнообразие научных работ при этом так и не привело к единому пониманию содержания категории «народ», а более того, зачастую приводит к смешению с близкими категориями, такими как «нация», «население», «общество», «избирательный корпус».
В рамках одного диссертационного исследования естественно невозможно рассмотрение всех существующих интерпретаций исследуемой категории «народ». Но представляется необходимым привести самые распространенные определения, традиционно излагаемые в толковых словарях. Так, согласно Большому толковому словарю русского языка, народ - это население государства, жители страны; нация, национальность, народность; основная трудовая масса населения страны; группа людей1. Толковый словарь живого великорусского языка В.Даля упоминает о семи значениях этого слова: это люд, народившийся на известном пространстве; люди вообще, язык, племя; жители страны, говорящие одним языком; обыватели государства, страны, стоящей под одним управлением; чернь, простолюдье; множество людей, толпа2.
Эти дефиниции объективно отражают основные позиции в различных отраслях науки относительно содержания категории «народ», а именно и исторический, политический, национальный, политико-экономический, демографический, социологический и другие аспекты ее использования.
Однако правовая наука в целом, конституционное право в частности требует определенности, конкретики в определении исследуемой категории. От того, насколько четко будет сформулировано содержание термина, настолько широко будет распространяться действие той или иной нормы права. В зависимости от того, относится ли конкретный человек к тому или иному народу, зачастую зависит и уровень его правосознания и степень его ответственности перед государством и обществом, следовательно, от этого зависит и позиция государства в отношении конкретных лиц и их групп.
На настоящий период в науке конституционного права единство в понимании содержания категории «народ» не достигнуто, несмотря на то что на протяжении всей истории развития отечественной правовой науки исследуемая категория многократно являлась предметом изучения. На первый взгляд, в учебной литературе зачастую используется определение народа как совокупности граждан, да и в науке достаточно часто этот вопрос считается решенным и не подвергающимся сомнениям1. Однако дискуссия в науке была и есть. Действительно, наибольший размах она приобрела в предреволюционный и революционный периоды развития Российского государства, однако и на этапе построения советского государства видные ученые подвергали критике саму возможность отнесения народа к числу субъектов права, что, следовательно, предполагало и незначительность поднимаемого вопроса вообще. Взгляды российских ученых на данную категорию трансформировались, прежде всего, в зависимости от общественно-политических реалий государства, на основании чего можно выделить следующие этапы формирования воззрений на категорию «народ»: дореволюционный, советский, постсоветский.
Народ как субъект суверенитета
Тем не менее, законодатель, позволив народу принять Конституцию 1993 года, существенно ограничил народ в правах относительно принятия Конституции, а в вопросах изменения ее положений вообще принял однозначную позицию - народ не вправе вносить поправки, либо инициировать пересмотр Конституции. По нашему мнению, это в корне не верно. Всенародно принятая Конституция - самый главный признак народовластия. В демократическом государстве народ сам вправе установить общие принципы функционирования государства и общества, свою роль и место в системе власти. Народ, обладая качествами носителя суверенитета, неизбежно должен обладать правом на законодательствование, в первую очередь, проявляющееся в праве на принятие и изменение своей Конституции. В этом праве находит свое воплощение учредительный характер народовластия.
Кроме того, в научно-правовой литературе поднимается вопрос и о наличии у народа экономических прав.
Так, В.Д. Мазаев поднимает вопрос о признании народа субъектом конституционно-правовых отношений публичной собственности. Именно многонациональный народ согласно конституционным ценностям должен быть титульным собственником общенационального имущества. Народ, являясь источником власти, в том числе экономической, по его мнению, передает часть своих полномочий собственника специальным публичным институтам, вместе с полномочиями он передает определенные объекты собственности для осуществления задач публичной власти в интересах общества. Вся государственная и муниципальная собственность должна отражать интересы базового, титульного собственника - народа, общества. И в этом смысле ее рассматривали и рассматривают как народное
(национальное) достояние . Эта точка зрения является достаточно редкой для современной науки конституционного права. Однако на определенных этапах развития российской демократии положения, позволяющие относить народ к субъектам права государственной собственности, были закреплены и законодательно. Так, Декларация о государственном суверенитете РСФСР в части 5 статьи 5 установила исключительное право народа на владение, пользование и распоряжение национальным богатством России2. Несмотря на то, что Конституция не признала народ субъектом права государственной собственности, статья 3 провозгласила многонациональный народ носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации. Это положение можно распространить и на суверенные права народа в сфере распоряжения государственной собственностью.
Часть 1 статьи 9 Конституции Российской Федерации содержит положение, согласно которому земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Эта формулировка довольно абстрактна, кроме того, Конституция четко не предусматривает и принадлежность многих объектов, которые составляют по своей значимости национальное достояние всего российского народа. В то время как, например, природные ресурсы, культурные объекты служат необходимым условием реализации суверенных прав народа.
Так, Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении от 9 января 1998 года признал, что «лесной фонд - ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, необходимости обеспечения устойчивого развития, а также рационального использования этого природного ресурса в интересах Российской Федерации и ее субъектов - представляет собой публичное достояние многонационального народа России и как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим»1.
«Содержание права на публичную собственность, - утверждает В.Д. Мазаев, может выражаться прежде всего: в обеспечении воли собственника по формированию и распоряжению публичной собственностью; в формировании основных целей и задач управления публичной собственностью; установлении пределов распоряжения публичной собственностью; в контроле за использованием публичной собственности (парламентский контроль, народный контроль); в рабочем контроле и участии работников в управлении публичными предприятиями . Доводы, приведенные В.Д. Мазаевым, представляются весьма убедительными, и позиция признания народа субъектом отношений, связанных с публичной собственностью, нами разделяется.
Следующим элементом конституционного статуса выступают обязанности. Современное российское законодательство не содержит норм императивного характера в отношении народа. Это существенный пробел, требующий восполнения. История развития конституционного законодательства зарубежных стран знает примеры закрепления за народом обязанности по сопротивлению антинародной власти. Так, Конституции Венгрии, Германии, Португалии, Словакии предусматривают право и обязанность народа защищать конституционный строй, народную власть, особенно если исчерпаны все другие средства. Таким способом закрепляется обязанность сопротивления всей совокупности граждан государства. Некоторые новые конституции африканских стран, принятые после свержения диктаторских режимов, содержат нормы о сопротивлении незаконной власти, причем мирными средствами. Конституция Японии обязывает свой народ воздерживаться от каких бы то ни было злоупотреблений свободами и правами и признает за народом наличие постоянной ответственности за использование их в интересах общественного благосостояния. Таким образом, эта Конституция прямо называет народ не только субъектом со своими обязанностями, но и субъектом, несущим ответственность за пользование правами, хоть прямо и не предусматривает меры воздействия за нарушение этой обязанност
Аналогичные положения, наш взгляд, необходимы в современной Российской Конституции. Они призваны напоминать об ответственности любого органа и должностного лица перед народом, о том, что правительство, чиновники находятся на службе у народа, а не наоборот, что народ вправе сопротивляться неконституционной, угнетательской власти и изменить ее. В качестве видов такого сопротивления Н.А. Богданова предлагает рассматривать вытекающие из возможных вариантов осуществления конституционных прав гражданина способы его поведения, отражающие отношение к власти. В частности, речь идет об акциях протеста, проводимых в рамках конституционного права на мирные демонстрации, шествия, пикеты, митинги, проводимые по правилам, предусмотренным правовыми актами. Другие примеры выражения недовольства властью -неучастие в выборах, голосование против всех, следствием чего является неполноценность формируемых государственных органов, ущербность власти. Однако в таких случаях негативные последствия наступают и для самого народа .
Прямые формы реализации прав народа в Российской Федерации
Согласуется с мнением законодателя и позиция Конституционного Суда, который в своем Постановлении от 16 июля 2007 года № 11-П «По делу о проверке отдельных положений статей 3, 18 и 41 Федерального закона «О политических партиях» в связи с жалобой политической партии «Российская коммунистическая рабочая партия - Рабочая партия коммунистов» говорит, что интересы многонационального народа могут отражать только достаточно крупные и хорошо структурированные политические партии2. Тем не менее, невозможно достаточно верно определить, какое же количество человек, состоящих в партии, позволяет характеризовать партию как крупное объединение. Аналогичной позиции Конституционный Суд придерживался и в своем Постановлении от 01 февраля 2005 года №1-П «По делу о проверке конституционности абзацев второго и третьего пункта 2 статьи 3 и пункта 6 статьи 47 Федерального закона «О политических партиях» в связи с жалобой общественно-политической организации «Балтийская республиканская партия»3, однако на тот момент требования к количественному составу политической партии были существенно мягче и предусматривали необходимость лишь десяти тысяч человек. Что вполне, на наш взгляд, было достаточным и не требовало пятикратного увеличения. Естественно, что сокращение числа партий, прошедших 7 процентный барьер позволило бы «избежать раздробления депутатского корпуса на множество мелких групп»1. Но это сокращение правильнее должно складываться - естественным путем и неизбежно длительное время.
Как уже было сказано, основным признаком для признания органа представительным выступает выборность этого органа или должностного лица. Отсюда возникает вопрос и о признании Федерального Собрания Российской Федерации представительным органом. Действительно, статья 94 Конституции гласит: Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации - является представительным и законодательным органом Российской Федерации. Однако Совет Федерации выборным органом не является. Лишь половина представителей субъектов избирается и то, посредством косвенных выборов. Это уже не позволяет говорить нам о подлинно представительной природе этого органа. Этот вопрос требует особого внимания в последующих главах настоящего исследования.
В современном российской законодательстве недостаточно много норм о конституционной ответственности народных избранников перед народом (возможность отзыва на федеральном уровне, наказов избирателей, отчетов перед избирателями), что влечет неизбежный отрыв представителя от представляемого. Все это позволяет говорить о недостаточно высоком уровне развития системы опосредованной демократии в России в целом и отдельных ее форм, в частности.
На основании выше сказанного, можно дать следующее определение опосредованной демократии. Опосредованная демократия - это деятельность выборного органа, должностного лица либо общественного объединения граждан в целях представительства воли народа и ее реализации.
Система форм и способов реализации конституционной правосубъектности народа представляет собой систему средств реализации ряда конституционных прав и свобод граждан лицами и группами лиц, составляющими народ, использование которых в их совокупности, выражает общую волю народа в целом.
Мы говорим лишь об отдельных правах, так как далеко не все права граждан при их использовании влекут за собой принятия решения, имеющего влияние на народ в целом, а могут лишь влечь за собой последствия исключительно относительно одного гражданина. Так, например, право на обращение может быть индивидуальным актом, касающимся частного вопроса, влекущим за собой наступление правового результата для конкретного узкого круга лиц, либо даже единственного лица. А коллективная петиция, возможно даже общероссийского масштаба, предметом которой могут выступать общественные отношения, с участием российского народа в целом, станет формой реализации прав именно народа.
Среди непосредственных (прямых) форм реализации прав народа можно выделить: референдум (включая опросы, плебисциты, голосование по вопросам, выдвинутым в порядке гражданской правотворческой инициативы, голосование по вопросам изменения границ и преобразования муниципального образования, голосование по отзыву выборных должностных лиц); выборы; петиции; публичные мероприятия (митинги, шествия, демонстрации, пикетирования, собрания); императивный мандат депутатов и выборных должностных лиц (наказы, отзывы, отчеты); участие в деятельности политических партий; местное самоуправление.
Среди опосредованных форм следует выделить: деятельность выборного органа государственной власти и должностного лица по управлению и законодательству (включая сам процесс формирования органа, ответственности его в целом, а также его членов); ряд форм, традиционно относимых к прямым, в части проявления обратной связи между представителями власти и народом (петиции, отзывы и т.д.); местное самоуправление (в части деятельности представительных органов местного самоуправления и выборных лиц). При характеристике отдельных форм возникает множество вопросов относительно их содержания, способов реализации, законодательного регулирования. Некоторые формы могут быть отнесены как к прямым, так и к опосредованным. Так, например, волеизъявление в ходе выборов - прямая форма, а распределение депутатских мандатов (что является составной частью выборов) - опосредованная. Все эти вопросы являются предметом рассмотрения последующих глав настоящего исследования.
Опосредованные формы реализации прав народа в Российской Федерации
Представительный характер должен отражаться и в самой деятельности парламента. Депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации, согласно Федеральному закону от 08 мая 1994 года «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» могут постоянно поддерживать связь с избирателями, проводя с ними встречи. В науке высказывается мнение о том, что необходимо законодательно закрепить обязанность депутата Государственной Думы периодически отчитываться о своей работе в парламенте, о деятельности Государственной Думы и своей фракции или депутатской группы, оформляя эти отчеты протоколами, впоследствии направляемыми в Государственную Думу, которые в результате их обобщения на встречах с избирателями и через средства массовой информации должны доводиться до сведения народа накануне новых выборов1. Эта позиция вызывает ряд вопросов. Во-первых, обязаны ли отчитываться депутаты, избранные по партийным спискам, перед избирателями или они должны отчитываться перед политической партией, делегирующей такого члена. Во-вторых, почему такие отчеты должны представляться только перед выборами? Ответ представляется очевидным: в течение срока своих полномочий нет такой необходимости, т.к. ответственность за ненадлежащее исполнение своих обязанностей не может наступить. А накануне новых выборов у депутата возникает необходимость и желание быть переизбранным. Самое время произвести положительное впечатление. Институты отчетов, равно как и наказов и отзывов необходимы, но они могут функционировать только в условиях прямых выборов и голосования за либо против конкретного кандидата. В противном случае депутат ответственен исключительно перед своей партией, что определяется внутренними порядками партии, на которые избиратель не может оказывать никакого влияния. Да и сама партия не ответственна за свои действия перед избирателями, которые кроме того в силу широко распространенного правового нигилизма зачастую даже не знают, кто является «их» депутатом. Это обусловлено и тем, что достаточно часто голосование происходит за популярную, широко представленную в средствах массовой информации, возглавляемую известным человеком партию, без ознакомления с программой партии и личным составом. А в условиях причастности к партии высших должностных лиц федерального и регионального уровней неизбежно постепенное складывание однопартийной системы, либо формальной многопартийной системы, когда оппозиция не имеет объективно противоположных взглядов, а является лишь ширмой для нарушений принципов народовластия.
Ряд авторов видят и преимущества в партийном принципе формирования депутатского корпуса, что проявляется в учете социального фактора, поскольку, как правило, политические партии в своей деятельности пользуются поддержкой определенных слоев населения, которые составляют их электорат1. На наш взгляд, это могло бы иметь место в том случае, если бы в представительном органе да и вообще в Российской Федерации присутствовало широкое разнообразие политических партий, реализующих интересы разных социальных групп. В настоящих условиях это не представляется возможным.
Аналогичные проблемы складываются и на уровне субъектов Российской Федерации. Федеральный закон 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации» предусматривает такой порядок формирования законодательных (представительных) органов субъектов, согласно которому не менее 50% депутатов избираются по спискам, представленным политическими партиями. В результате этого, как отмечают Т.Ю. Ныркова и Н.А. Петрова, уже к 1 января 2009 года полностью пропорциональная избирательная система была введена в девяти субъектах Российской Федерации . Все это влечет за собой такие же проблемы, что и на федеральном уровне: отрыв депутатов от избирателей, отсутствие институтов ответственности перед избирателями, а главное, отсутствие представителей интересов существенной части народа.
Весьма спорными также представляются положения исследуемого закона и Конституции о возможности роспуска Государственной Думы и законодательного (представительного) органа субъекта Президентом Российской Федерации в случае отклонения предложенной им кандидатуры на должность Председателя Правительства и высшего должностного лица субъекта соответственно. Эти положения не совсем вписываются в демократический характер государства. Законодательный орган таким образом неизбежно вынужден принимать кандидатуры, тем самым они попадают в абсолютную зависимость от Президента. Естественно, меры конституционной коллективной ответственности в отношении представительных органов должны применяться, тем не менее, не в этих случаях. Так как таким образом Президент может манипулировать правом роспуска в собственных интересах. Все это может говорить об усилении централизации президентской власти и ослаблении прав народа России.
Единственной возможностью изменить состав представительного органа самим народом остаются только очередные выборы. Причем важна их своевременность. В связи с этим стоит согласиться с особым мнением судьи Конституционного Суда Н.В. Витрука, выраженном к Постановлению от 144 апреля 1997 года № 7-П "По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 2 марта 1996 г. № 315 «О порядке переноса срока выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации», Закона Пермской области от 21 февраля 1996 года «О проведении выборов депутатов Законодательного Собрания Пермской области» и части 2 статьи 5 Закона Вологодской области от 17 октября 1995 года «О порядке ротации состава депутатов Законодательного Собрания Вологодской области" (в редакции от 9 ноября 1995 года)», согласно которому «Вовремя не обновленный законодательный (представительный) орган государственной власти не имеет мандата избирателей (народа), может уже не отражать расстановку общественно-политических сил, интересы избирателей, следовательно, может искажать идею народного представительства, которая непосредственно вытекает из принципа народовластия, закрепленного в статье 3 Конституции Российской Федерации» \ В связи с этим, срок полномочий федеральных органов государственной власти устанавливается Конституцией, однако сокращение срока в порядке конституционно-правовой ответственности должно быть все-таки возможным, но не его увеличение.
