Содержание к диссертации
ВВЕДЕНИЕ 3
ГЛАВА I. СУЩНОСТЬ МЕТОДА МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВОГО
РЕГУЛИРОВАНИЯ ОБЩЕСТВЕННЫХ ОТНОШЕНИЙ 11
1. Понятие и особенности метода муниципально-правового
регулирования общественных отношений 11
2. Структура метода муниципально-правового регулирования
общественных отношений 45
ГЛАВА П. СООТНОШЕНИЕ МЕТОДА МУНИЦИПАЛЬНО-
ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОБЩЕСТВЕННЫХ ОТНОШЕНИЙ
И ОТРАСЛЕВОГО МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВОГО РЕЖИМА 65
1. Влияние метода муниципально-правового регулирования общественных отношений на формирование отраслевого
муниципально-правового режима 65
2. Воздействие отраслевого муниципально-правового режима
на метод муниципально-правового регулирования
общественных отношений 77
ГЛАВА III. ПРОЯВЛЕНИЕ МЕТОДА МУНИЦИПАЛЬНО-
ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОБЩЕСТВЕННЫХ ОТНОШЕНИЙ
В ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫХ И ЧАСТНОПРАВОВЫХ
ВНУТРИОТРАСЛЕВЫХ МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВЫХ
РЕЖИМАХ 88
1. Общая характеристика проявления метода муниципально-правового регулирования общественных отношений в публично-правовых и частноправовых внутриотраслевых муниципально-правовых режимах.... 88 2. Метод муниципально-правового регулирования общественных отношений в публично-правовых внутриотраслевых
муниципально-правовых режимах 96
3. Метод муниципально-правового регулирования общественных
отношений в частноправовых внутриотраслевых
муниципально-правовых режимах 132
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 144
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК 147
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Местное самоуправление, ставшее более десяти лет назад неотъемлемой частью общественной жизни России, является необходимым условием существования и развития институтов гражданского общества. В связи с политической, социальной и экономической значимостью отношений, возникающих в сфере местного самоуправления, особого внимания заслуживают методы их регулирования.
Проблема метода муниципально-правового регулирования общественных отношений относится к числу неразработанных, мало исследованных теоретических проблем в области муниципального права. Вместе с тем, проводимая в настоящее время в России реформа правового регулирования отношений в сфере местного самоуправления должна осуществляться на научной основе, формирование которой включает в себя теоретическую разработку проблем метода муниципально-правового регулирования общественных отношений.
Метод правового регулирования для любой отрасли права имеет большое теоретическое значение не только как категория, которая позволяет, наряду с предметом, определить место отрасли в системе других отраслей российского права, ее юридические особенности. Диалектическая взаимосвязь, существующая между предметом и методом правового регулирования, позволяет говорить об обратном воздействии метода на общественные отношения, составляющие предмет правового регулирования отрасли. С одной стороны, любой отраслевой метод обусловлен предметом отрасли права. С другой - метод правового регулирования выступает не просто как автоматическое, пассивное отражение закономерностей общественных отношений1, он оказывает активное обратное воздействие на предмет правового регулирования. Отсюда трансформация проявлений
1 См.: Яковлев В.Ф. Гражданско-правовой метод регулирования общественных отношений. Свердловск, 1972. С. 58.
метода муниципально-правового регулирования может повлечь существенные изменения в оценке предмета правового регулирования отрасли муниципального права. Так, излишняя централизация правового регулирования отношений, возникающих в сфере местного самоуправления, может привести к тому, что они в итоге утратят свою самоуправленческую природу, которая и определяет самобытность муниципального права как отрасли права.
Цель и задачи исследования. Целью настоящей работы является теоретическое обоснование и разработка такой правовой категории как метод муниципально-правового регулирования общественных отношений.
Цель работы определяет ее основные задачи, к числу которых относятся:
- определение понятия "метод муниципально-правового регулирования
общественных отношений", характеристика его особенностей, а также
анализ структурных элементов метода муниципально-правового
регулирования общественных отношений;
- выявление механизма взаимодействия метода муниципально-
правового регулирования общественных отношений и муниципально-
правового режима как системных явлений правовой действительности, в
совокупности отражающих юридическую специфику отрасли
муниципального права;
- анализ проявлений метода муниципально-правового регулирования в
специфическом для отрасли муниципального права соотношении
частноправовых и публично-правовых внутриотраслевых режимов в сфере
муниципально-правового регулирования.
Методологической основой исследования являются диалектический и формально-логический методы. В процессе исследования также используются специальные методы и приемы научного познания, в частности, метод системного анализа, а также технико-юридический. Метод муниципально-правового регулирования общественных отношений и
смежная правовая категория "правовой режим" рассматриваются, в том числе в процессе их функционирования и взаимодействия, как системные явления правовой действительности.
Теоретической основой диссертации послужили труды исследователей проблемы метода правового регулирования и связанных с ним категорий М.М. Агаркова, Н.Г. Александрова, С.С. Алексеева, А.И. Бобылева, А.Г. Братко, С.Н. Братуся, В.В. Бутнева, А.Б. Венгерова, A.M. Витченко, В.М. Горшенева, П.С. Дагеля, В.Б. Исакова, О.М. Киселевой, О.А. Красавчикова, В.Л. Кулапова, В.В. Лазарева, В.В. Лаптева, И.С. Лапшина, Р.З. Лившица, А.В. Малько, B.C. Нерсесянца, И.В. Павлова, СВ. Полениной, Т.Н. Радько, Н.В. Разуваева, О.С. Родионова, И.С. Самощенко, В.А. Серкова, В.Н. Синюкова, В.Д. Сорокина, М.М. Султыгова, Л.Б. Тиуновой, Ю.К. Толстого, Э.Ф. Шамсумовой, Л.С. Явича.
Большую роль в исследовании метода муниципально-правового регулирования сыграли отраслевые разработки проблем метода правового регулирования, авторами которых являются Ю.В. Голик, Р.И. Иванова, В.Д. Ломовский, О.О. Миронов, Е.К. Нургалиева, А.Б. Пешков, А.Г. Плешанов, А.И. Процевский, Д.Н. Рогачев, В.Д. Сорокин, В.А. Тарасова, В.Ф. Яковлев.
Формированию авторского подхода способствовали научные труды специалистов в области конституционного, административного, финансового и муниципального права А.А. Акмаловой, А.П. Алехина, В.А. Баранчикова, Д.Н. Бахраха, Е.В. Белоусовой, НА. Богдановой, Н.С. Бондаря, Т.М. Бялкиной, В.И. Васильева, Д.В. Винницкого, И.В. Выдрина, П.П. Глущенко, Ю.А. Дмитриева, Н.А. Игнатюк, Ю.Д. Казанчева, М.В. Карасевой, А.А. Кармолицкого, С.Д. Князева, Е.М. Ковешникова, Ю.М. Козлова, А.Н. Кокотова, Е.И. Колюшина, И.А. Конюховой, А.Н. Костюкова, О.Е. Кутафина, В.Д. Ломовского, A.M. Лимонова, О.О. Миронова, Л.А. Морозовой, A.M. Никитина, Н.Л. Пешина, А.С. Прудникова, В.В. Пылина, А.Н. Романова, Ю.А. Тихомирова, В.И. Фадеева, Е.Н. Хрусталева, Г.Н. Чеботарева, B.C. Четверикова, В.Е. Чиркина, Е.С. Шугриной.
Нормативно-правовую базу настоящего исследования составили: Конституция Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федерального уровня - федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации; нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и муниципальных образований; муниципально-правовые договоры и соглашения.
Научная новизна исследования заключается в том, что настоящая диссертация представляет собой комплексное монографическое исследование одной из важнейших правовых категорий науки муниципального права - метода муниципально-правового регулирования общественных отношений. Впервые показано соотношение и взаимодействие метода муниципально-правового регулирования общественных отношений и отраслевого муниципально-правового режима, а также проявление метода отрасли муниципального права в публично-правовых и частноправовых внутриотраслевых муниципально-правовых режимах.
На защиту выносятся основные теоретические положения, отражающие научную новизну диссертационного исследования:
1. Муниципальное право Российской Федерации имеет собственный, присущий только данной отрасли метод правового регулирования, для которого характерны следующие признаки.
1.1. Отличительной чертой метода муниципально-правового регулирования общественных отношений является специфика сочетания дозволений, позитивных обязываний и запретов, которая выражается в преобладании позитивных обязываний и запретов при активном использовании дозволений. Данный признак позволяет отграничивать метод муниципально-правового регулирования общественных отношений от методов других публичных отраслей права - конституционного, административного и финансового, которые также характеризуются особым
сочетанием императивного (позитивных обязываний и запретов) и диспозитивного (дозволений) способов правового регулирования, поскольку диспозитивный способ правового регулирования используется в муниципальном праве гораздо более активно, чем в перечисленных выше отраслях.
Особое сочетание федерального, регионального и муниципального уровней правового регулирования как признак метода муниципально-правового регулирования общественных отношений проявляется в том, что на федеральном уровне должны устанавливаться только основные начала организации и деятельности местного самоуправления, вследствие чего основная нагрузка в сфере муниципально-правового регулирования смещается на региональный и муниципальный уровни.
В условиях реформирования системы местного самоуправления в Российской Федерации методу муниципально-правового регулирования общественных отношений присущи динамизм, изменчивость его проявлений, которые выражаются в нестабильности параметров муниципально-правового регулирования: Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" соотношение уровней муниципально-правового регулирования было существенно изменено в сторону увеличения нагрузки на федеральном уровне за счет ограничения регионального; муниципальный уровень остался практически без изменений.
2. На основе выявленных отличительных черт метода муниципально-правового регулирования общественных отношений, а также общетеоретических представлений о категории "отраслевой метод правового регулирования", предлагается следующее определение. Метод муниципально-правового регулирования общественных отношений - это совокупность юридических средств, отражающих своеобразие воздействия отрасли муниципального права на общественные отношения,
складывающиеся в сфере местного самоуправления, которое выражается в изменчивости, нестабильности параметров этого воздействия, в преобладании позитивных обязываний и запретов при активном использовании дозволений, а также в установлении на федеральном уровне только основных начал организации и деятельности местного самоуправления, тогда как основная нагрузка в правовом регулировании муниципальных правоотношений смещена на региональный и муниципальный уровни.
3. Специфика метода муниципально-правового регулирования общественных отношений проявляется в каждом из элементов, образующих его структуру:
- с точки зрения правового статуса субъектов отрасли муниципального
права как элемента структуры рассматриваемого явления, метод
муниципально-правового регулирования общественных отношений
характеризуется тем, что правовое положение субъектов муниципально-
правовых отношений основывается как на субординации и прямом
подчинении, так и на координации и юридическом равенстве сторон;
система юридических фактов, необходимых для возникновения, изменения и прекращения муниципальных правоотношений, рассматриваемая как структурный элемент метода муниципально-правового регулирования общественных отношений, включает в себя характерные только для отрасли муниципального права юридические факты, что не исключает использование в рамках данной отрасли юридических фактов, присущих другим отраслям;
порядок определения прав и обязанностей субъектов муниципально-правовых отношений как элемент отраслевого метода характеризуется преобладанием императивного при активном использовании диспозитивного приема определения прав и обязанностей субъектов;
система юридических санкций как элемент метода муниципально-правового регулирования общественных отношений имеет свою специфику,
которая проявляется, во-первых, в децентрализации ответственности вплоть до так называемой "самоответственности", во-вторых, в применении особых, присущих только отрасли муниципального права, санкций (отзыв выборного должностного лица местного самоуправления по решению жителей муниципального образования).
4. Метод муниципально-правового регулирования общественных
отношений и отраслевой муниципально-правовой режим
взаимообусловлены и воздействуют друг на друга через соответствующий
механизм:
метод муниципально-правового регулирования формирует основу муниципально-правового режима, состоящую в особом сочетании первичных способов правового регулирования, которая, в соответствии с требованиями предмета, дополняется другими юридическими средствами -гарантиями, рекомендациями, принципами и т.д.;
отраслевой муниципально-правовой режим как система воздействует на метод муниципально-правового регулирования общественных отношений в процессе своего функционирования, которое выражается во взаимном влиянии элементов, составляющих эту систему.
5. Отраслевой муниципально-правовой режим характеризуется особым
сочетанием публично-правовых и частноправовых внутриотраслевых
режимов, которое является проявлением такой особенности метода
муниципально-правового регулирования, как специфика сочетания
императивных и диспозитивных средств правового воздействия.
6. Преобладание позитивных обязываний и запретов при активном
использовании дозволений как отличительная черта метода муниципально-
правового регулирования общественных отношений проявляется во
внутриотраслевых муниципально-правовых режимах следующим образом.
6.1. Публично-правовые внутриотраслевые режимы, сложившиеся в сфере местного самоуправления, во-первых, гораздо более разнообразны и многочисленны, чем частноправовые, во-вторых, каждый из них в
отдельности включает в себя преимущественно императивные способы правового регулирования.
6.2. Для многих внутриотраслевых муниципально-правовых режимов характерно взаимное проникновение, взаимосвязь частноправовых и публично-правовых норм. Эти режимы имеют "смешанный" характер, то есть не могут быть целиком отнесены ни к публичному, ни к частному праву. Для них характерно активное использование диспозитивного способа правового регулирования.
Теоретическое и практическое значение исследования. Выводы, полученные в результате настоящего диссертационного исследования, могут быть использованы в целях совершенствования местного самоуправления в Российской Федерации в процессе разработки проектов законов и иных нормативных правовых актов федерального, регионального и муниципального уровня, регулирующих отношения в сфере местного самоуправления, а также в науке муниципального права и в учебном процессе по курсу "Муниципальное право Российской Федерации" (возможно их использование в лекциях, при проведении практических занятий, при выполнении курсовых и дипломных работ).
Апробация и внедрение результатов исследования. Результаты работы докладывались на заседаниях кафедры государственного и муниципального права Омского государственного университета, опубликованы в сборнике научных трудов "Региональная и местная власть: проблемы реформирования", в журнале "Вестник Омского университета", а также использовались в процессе преподавания учебной дисциплины "Муниципальное право Российской Федерации".
Структура диссертации определяется целями и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения и библиографического списка.
