Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Деятельность Госавтоинспекции по пресечению административных правонарушений в сфере дорожного движения
1.1. Пресечение административных правонарушений как составная часть надзорной деятельности ГАИ
1.2. Применение Госавтоинспекцией мер административного пресечения при осуществлении надзора в сфере дорожного движения
1,3. Проблемы реализации Госавтоинспекцией мер административного пресечения
ПАВА 2. Основные направления совершенствования деятельности Госавтоинспекции по применению мер административного пресечения
2.1 Организационно-правовые вопросы совершенствования надзорной деятельности и реализация мер административного пресечения в сфере дорожного движения
2.2. Совершенствование правового обеспечения освидетельствования водителей на состояние опьянения и отстранения их от управления транспортным средством 109-133
2.3. Совершенствование правового обеспечения запрещения эксплуатации транспортных средств 133-158
Заключение 159-163
Список использованной литературы
- Пресечение административных правонарушений как составная часть надзорной деятельности ГАИ
- Применение Госавтоинспекцией мер административного пресечения при осуществлении надзора в сфере дорожного движения
- Организационно-правовые вопросы совершенствования надзорной деятельности и реализация мер административного пресечения в сфере дорожного движения
- Совершенствование правового обеспечения освидетельствования водителей на состояние опьянения и отстранения их от управления транспортным средством
Введение к работе
Актуальность темы. Автомобилизация является важной составной частью прогресса общества. Роль автомобильного транспорта в современном мире трудно переоценить, он имеет огромное значение для удовлетворения экономических и социальных потребностей населения. Без автомототранспортных средств невозможны работа промышленных предприятий» сельскохозяйственное производство» торговля, медицинское» битовое и иные виды обслуживания населения, немыслимы отдых и общение людей. В условиях страны с такой территорией как Россия развитие автомобильного транспорта способствует и устранению социально-экономических, культурных различий между различными регионами, между городским и сельским населением.
Однако процесс автомобилизации имеет и негативные стороны. Существенным отрицательным последствием автомобилизации является аварийность на автомобильном транспорте. В настоящее время ежегодно на дорогах погибает не менее 250 тысяч человек и более 10 миллионов получают ранения. Человечеству наносятся не только физические и моральные потери, но и огромный материальный ущерб от дорожно-транспортных происшествий (ДТП).
Крайне неудовлетворительное положение с аварийностью отмечается и в нашей стране. Только за пять лет (1991-1995гг.) в России совериено более 900 тысяч ДТП, учитываемых в Государственной статистической отчетности. В них погибло почти 180 ТУСЯЧ человек и свыше 980 тысяч получили ранения. За один лишь 19 год в России совершено более 160 тыс. ДТП» в которых около 30 туе. человек погибло и свыше 178 тыс. ранено.1
Число совершаемых ежегодно ДТП, не подлежащих государственному статистическому учету (тех, где нет погибших и раненных участников дорожного движения), значительно больше. Оно превышает количество официально учитываемых дорожно-транспортных происшествий в 6-8 (а в некоторых регионах в 10) раз. Хозяйству страны ежегодно наносится материальный ущерб не менее 15-20 трлн. рублей2.
Безопасность дорожного движнения стала серьезной государственной проблемой, имеющей огромное социальное и политическое значение.
Одной из основных причин аварийности на автомобильных дорогах является несоблюдение участниками дородного движения, а также лицами, занятыми проектированием, строительством, ремонтом и содержанием дорог, созданием, ремонтом и эксплуатацией транспортных средств, другими вопросами, относящимися к обеспечению безопасности дорожного движения, нормативов, правил и стандартов, действующих в этой сфере. В подобных условиях велика роль Государственной автомобильной инспекции, которая осуществляет надзор за соблюдением этих нормативов, правил и стандартов и применяет при выявлений их нарушений необходимые меры административного принуждения, в том числе меры административного пресечения.
Однако применение Госавтоинспекцизй мер административного пресечения, имеющих своей целью прекратить правонарушения в сфере безопасности движения и предотвратить тем еамым совершение ДТП, наступление тяжелых последствий, сопряжено с целым рядом проблеі4, Эффективность этих мер в ряде случаев мала, их применение сдерживается недостатками организационно-правового характера, при осуществлении прееекательных действий нередки нарушения законности со стороны сотрудников ГАй, Все это обусловливает рост аварийности, ведет к снижению авторитета Госавтоинспекции у населения, способствует возрастанию напряженности в обществе.
Исследование проблем применения Госавтоинспекцией мер административного пресечения направлено на устранение данных недостатков. Актуальность темы диссертации определяется, как ее большой практической значимость для совершенствования деятельности ГАй, улучшения веей проводимой в стране работы по обеспечению безопасности дорожного движения, так и научной неразработанностью.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования явля штся общественные отношения, складывающиеся э процессе осуществления подразделениями ГАИ надзора за соблюдением норм и правил, действующих в области обеспечения безопасности движения, при применении Госавтоинспекцией соответствующих мер административного пресечения.
Предметом исследования являются деятельность Госавтойнс-пекции по пресечению административных правонаруаений з сфере дорожного движения и основные направления совершенствования этой деятельности»
В предмет исследования входят:
- понятие и особенности административного надзора в cSepe дорожного движения;
- сущность и особенности мер административного пресечения, применяемых в надзорной деятельности ГАй;
- полномочия Госавтоинспекции по применению мер административного пресечения;
- практика применения Госавтоинепекцяей мер административного пресечения при осуществлении надзора в сфере дорожного движения;
- проблемы, возникающие при применении Госавтоинспекцией мер административного пресечения;
- причины, обусловливающие нарушения законности при реализации Госавтоинспекцией мер административного пресечения;
- организационно-правовые вопроси совершенствования надзорной деятельности и реализации мер административного пресечения в сфере дорожного движения;
- правовая основа и порядок освидетельствования водителей для определения наличия в их организме алкоголя и отстранения их от управления транспортным средством;
- правовая основа запрещения эксплуатация транспортных средств.
Цель и задачи исследования. Целью настоящей диссертации является исследование состояния и проблем применения в деятельности Госавтоинспекции мер административного пресечения, разработка основных направлений совершенствования данной деятельности ГАИ, устранение при ее осуществлении нарушений законности. Эта цель определяет задачи диссертационной работы:
- анализ сущности и особенностей применения мер административного пресечения в процессе надзора в cfepe дорожного движения;
- анализ характера мер административного пресеуеяиЯ. реализуемых Гоеазтойнспекцией в процессе осуществления надзорной деятельности» и полномочий ГАй по их применению;
- исследование практики применения Госавтоииспекцией мер административного пресечения;
- рассмотрение проблем, возникающих при применении подразделениями ГАй мер административного пресечения;
- изучение вопросов законности применения Госавтоинспекцией мер административного пресечения;
- внесение предложений по совершенствованию организационно-правовой основы осуществления надзорной деятельности ГАИ и реализации мер административного пресечения в сфере дорожного движения ;
- совершенствование правового обеспечения освидетельствования водителей для определения в организме алкоголя н их отстранения от управления транспортным средством;
- совершенствование правовой основы запрещения эксплуатации транспортных средств.
Методологическая основа я эмпирическая база исследования. Методологической основой работы является система философских, гносеологических, социологических знаний, определяющая требования к научным исследованиям, к сущности, структуре и сфере приме-нения различных методов познания. В своих исследованиях соискатель опирался на фундаментальные положения общей теория права, социального управления, административного права и государственного управления, теории и практики обеспечения безопасности дорожного движения, других правовых и социальных наук, относящихся к теме диссертации.
При решении поставленных задач автором использовался широкий круг правовых, социологических и иных методов научного исследования. Среди НИХ; формально-юридический, сравнительно-правовой, метод экспертных оценок, анкетный опрос, анализ документов, анализ публикаций в средствах массовой информации и другие.
В процессе исследования автором:
- проанализированы литературные источники и нормативные документу, относящиеся к предмету исследований (общий объем изученных и использованных работ и материалов превышает 200 наименований );
- обработано и изучено в части деятельности ГАИ по применению мер административного пресечения 4200 анкет, полученных в результате опроса респондентов в 12 субъектах Российской Федерации (1920 водителей, 420 пешеходов, 960 работников ГАИ, 900 специалистов дорокных, транспортных и других организаций), из которых 730 респондентов в 3 субъектах Федерации автором опрошено лячно;
- изучено 416 протоколов освидетельствования водителей с использованием индикаторной трубки Контроль трезвости", 348 протоколов задержания транспортного средства» 382 акта технического осмотра транспортного средства;
- изучено мнение 3S экспертов (18 сотрудников ГАй» 10 специалистов дорожных и 10 транспортных организаций);
- проанализировано 336 критических материалов на действия сотрудников ҐАІІ» опубликованных в 1994-1993гг. в центральных средствах массовой информации и средствах массовой информации субъектов Российской Федерации;
- изучено 76 жалоб» поступивших в отдел ГАИ Кабардино-Балкарской Респубяиви яа действия сотрудников ГАИ;
- проанализированы материалы проверок подразделений ГАЙ в 12 еубьектах Российской Федерации.
При обосновании своих выводов автор опирался на концепции, теоретические положения и выводы» сформулированные в работах известных российских и зарубежных специалистов в области административного права, проблем обеспечения безопасности дорожного движения и деятельности ГАЙ А.П. Алехина, Д.Н. Вахраха, И.Л. бачило, Р.Ф. Васильева» й.й. Веремеенко, Р. И. Денисова, М.й. Еропкина» К. їерондо, В.И. Іулева, 13.М, Козлова, А.П. Коренева, Б.М. Лазарева, 3.3. Лазарева, В.В. Лукьянова, A.S. Лунёва, В.М. Манохина, Х.Ц. Оверсома, Д.М. Овсянко, Л.Л. Попова, В.С.Проемной, Б.В. Российского, Г.А. Туманова, В.А. Юсупова, Л.С. Яви-ча я многих других ученых.
Научная новизна исследования. В диссертации впервые комплексно изучена вопросы применения Госавтоинслекцией мер административного пресечения. Автором исследованы организационно-правовые основы и практика применения подобных мер, проанализированы проблемы, обусловливающие недостаточную эффективность дайной деятельности ГАЙ, причину соответствующих нарушений законности.
Новизна исследования определяется также и тем, что в работе выявлены не отмечавшиеся ранее недостатки в работе Госавтоив-спекция, пробелы в организационном построении и правовом обеспечении деятельности службы, получены новые данные, отражающие общественное мнение о работе ГАИ.
Это позволило сформулировать предложения теоретического и практического характера, направленные на совершенствование нормативных актов, регламентирующих деятельность ГАЙ вообще, и деятельность по применению мер административного пресечения в частности. Предложены решения, направленные на повышение эффективности соответствующих мероприятий Госавтоинспекции, устранение нарушений законности при осуществлении надзора в сфере дорожного движения.
На защиту выносятся:
1. Положення об особенностях административного надзора как специфической управленческой деятельности в сфере дорожного движения.
2. Положения о сущности и особенностях административного пресечения как составной части надзорной деятельности Госавто-инспекции.
3. Результаты изучения практики применения Госавтоинепек-цаей мер административного пресечения в сфере дорожного движения.
4, Выводы об ОСНОВНУХ проблемах в деятельности ГАИ по реализации мер административного пресечения, решение которых позволит улучшить надзор в сфере дорожного движения и снизить количество нарушений законности.
5. Организационно-правовые вопросы совершенствования надзорной деятельности и реализации мер административного пресечения в сфер© дорожного движения.
6» Предложения по совершенствованию правового обеспечения освидетельствования водителей на состояние опьянения и отстранения их от управлення транспортным средством.
7. Предложения по совершенствованию правовой ОСНОВУ запрещения эксплуатации транспортнух средств.
Теоретическое и практическое значение результатов исследования определяется их направленностью на совершенствование правовых и организационных основ деятельности Госавтоинспекции по применению мер административного пресечения» повышение эффективности всей надзорной деятельности в сфере дорожного движения, снижение аварийности на автомобильном транспорте, повышение уровня законности в работе ГАй.
Разработанные в ходе исследования теоретические положения, базирующиеся на анализе основных проблем» обусловленных темой диссертации, могут быть использованы при дальнейшем совершенствовании нормативного регулирования общественных отношений в сфере дорожного движения и обеспечения его безопасности.
Рекомендации, высказанные автором по улучшению деятельности Госавтоинспекции при применении мер административного пресечения, будут способствовать дальнейшему повышению эффективности деятельности ГАй в борьбе с ДТП и другими правонарушениями на дорогах.
Положения и выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы при проведении научных исследований по проблемам деятельности ГАИ и обеспечения безопасности дорожного движения. Они могут быть полезны для ученых и практиков, занятых этой проблематикой» при выборе перспективных направлений их работы.
Апробация и внедрение результатов исследования. Теоретические, организационно-правовые проблемы надзорной деятельности Госавтоинспекции занимают внимание автора с начала его научной и преподавательской работы в Кабардино-Балкарском государственном университете (с 1992г.). Высказанные в диссертации взгляды и іаучнуе положения широко дискутировались на кафедре "Государственно-правовых дисциплин"юридического факультета Кабардино-Балкарского государственного университета, на кафедре "Административного права" Московской государственной юридической академии, они обсуждались со специалистами Научно-исследовательского центра Госавтоияспекции МВД Р§, с практическими работниками подразделений ГАИ Кабардино-Балкарской Республики. Многие выводи и предложения автора характеризовались как новаторские и получили одобрение.
Результаты исследования опубликованы в трех научных публикациях автора (двух статьях и учебном пособии).
Они использованы при разработке проектов Федерального за-кояа Pi 0 милиции"t нового Положения о Государственной автомодельной инспекции Министерства внутренних дел Российской іедера-ции, изменений и дополнений з §едеральный закон Р§ "О безопасности дорожного движения", а также при подготовке предложений в проект нового Кодекса об административных правонарушениях,
Структура и объем работы» Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения» списка использованной литературы.
Пресечение административных правонарушений как составная часть надзорной деятельности ГАИ
Происходящие в России сложные и достаточно противоречивые социально-экономические н политические процессы во многом объясняют сложившееся в стране положение с обеспечением безопасности дорожного движения. Развитие дорожной инфраструктуры существенно отстает от темпов роста автомотопарка, и ликвидировать это отставание в ближайшие годы не удастся. Значительная часть автотранспортных средств устарела как технически» так и морально. Увеличение парка транспортных средств, особенно пассажирского, в необходимом объеме не обеспечивается. Разрыв экономических связей России с бываимм союзными республиками» ныне самостоятельными государствами, еще более обострял проблемм, привел к трудностям в обеспечении запасными частями и агрегатами. Существенно ухудшилось качество выпускаемых отечественными заводами транспортных средств.
Автомобилизация сопровождается ростом числа лиц, желающих получить право на управление транспортными средствами. Происходящее при этом расширение круга организаций» занимающихся подготовкой водителей, как показывает практика, в ряде случаев приводит к снижению уровня их обучения. В целом подготовка водителей не соответствует необходимым требованиям.
Происходящие при переходе к рыночным отношениям процессы создания новых организаций, разукрупнения и приватизации крупных специализированных транспортных предприятий привели к резкому росту количества мелких автохозяйств. Это нередко обусловливает сокращение или полную ликвидацию в таких хозяйствах служб и специалистов по безопасности движения, снижение уровня профилактической работы. Нередки случаи выпуска на линию имеющих неисправности транспортных средств, допуска к управлению не прошедших надлежащего медицинского контроля водителей.
Дисциплина водителей и пешеходов в процессе дорожного движения крайне низкая. Ежегодно налагается порядка 50 миллионов административных взысканий за совершаемые ИМИ правонарушения, количество выявляемых нарушений, естественно, еще больше. При этом очень велика латентность таких правонарушений. Как показывает анализ, реально их совершается примерно на порядок больше.
В подобных условиях велика роль как контроля, так и надзора за соблюдением нормативов, правил и стандартов, действующих в сфере дорожного движения.
В литературе нет единства в разграничении понятий контроля и надзора. Ряд авторов полагает, что надзор является разновидностью контроля2, другие - что надзор - самостоятельная управленческая функция1, в некоторых работах надзор « контроль вообще употребляются как синонимы2.
Не дает ответа и анализ лингвистического толкования этих терминов. Так» "контроль" рассматривается как "учет» проверка счетов, отчетности"3; "надзор - как "деятельность по присмотру, наблюдению"44. Толковый словарь русского языка под редакцией Д,Н. Ушакова определяет контроль как наблюдение, надсмотр за чем-нибудь с целью проверкиJ; надзор - как деятельность по наблюдению, приемотру, сопряженная с ответственностью за ее ведение.0 Современный словарь русского языка также говорит о контроле как наблюдении с целью проверки , а о надзоре как наблюдении с целью охраны контроля . Видно, что смысл этих понятий в основном совпадает.
Ученые» изучая соотношение данных понятий» используют различные подходы для анализа этого вопроса. Так, по мнению Ф.С.Ра-заренова» надзор и контроль различаются тем, что объект надзора шире, и тем, что надзорные органы в отличие от контрольных не могут вмешиваться в административную деятельность обследуемых объектов.
М.С. Студеникйна же считает, что это не может являться разграничением надзора и контроля, так как, по ее мнению» и над-зорнуе органы неизбежно вмешиваются в деятельность поднадзорных объектов.2 В другой работе М.С. Студеникйна подчеркивает специфику надзора» проявяяшщуюея в ограничении его лишь проверкой законности деятельности объектов надзора.3
В.В. йссере определяет административный надзор как конт-роль в специальной сфере деятельности органов управления » а Е.Старосьцяк считает» что надзор является разновидностью ведомственного контроля, который выполняет служебную функцию ПО OTHQ-шению к надзору вообще.
Изложенные точки зрения на содержание надзора достаточно противоречивы. Определенную ясность в решение вопроса внес Р.И. Денисов. Проанализировав различные мнения участников дискуссии, он показал, что сейчас фактически существуют два подхода к данной проблеме: во-первых, надзор рассматривается как составная часть контрольной деятельности, и, во-вторых, как самостоятельный способ обеспечения законности при управлении. Сторонники первой точки зрения исходят из понимания контроля в широком социальном смысле. В таком понимании контроль охватывает любую проверочную и наблюдательную деятельность государственных органов и общественных организаций, являясь гарантией соблюдения законности при управлении. Представители второго направления подчеркивают специализацию контроля, so главу угла ставят различия в методах реализации отдельных контрольных функций.
Р.й. Денисов утверждает, что надзор это самостоятельный способ обеспечения законности в управленческой деятельности, я необходимо разграничить понятия "надзор" и "контроль". Только в этом случае возможно организационно обособить надзорные функции в системе государственных органов". При этом Р.й. Денисов определяет задачу надзора как "наблюдение за соответствием производственной и всякой иной деятельности коллективов либо отдельных людей правовым предписаниям с целью охраны конкретных управленческих общественных отношений от всякого рода посягательств.2 Контроль же служит установлению соответствия или несоответствия фактического состояния управляемых объектов заданному, обнаружения и устранения возможных отклонений. Это и технологический контроль» и контроль за качеством продукции, и контроль за выполнением технико-юридических норм, за иными аспектами хозяйст-венной деятельности ведомств, организаций, предприятий.Л
Применение Госавтоинспекцией мер административного пресечения при осуществлении надзора в сфере дорожного движения
Главной задачей Госавтоинспекции является обеспечение соблюдения министерствами, ведомствами, организациями, учреждениями, предприятиями независимо от форм собственности, общественными объединениями, должностными лицами, а также гражданами правил, нормативов и стандартов в сфере обеспечения безопасности дорожного движения с целью сохранения жизни и здоровья граждан.
Деятельность Госавтоинспекции направлена на проведение профилактических мероприятий по предупреждению и снижению тяжести дорожно-транспортного травматизма, пресечение правонарушений в сфере обеспечения безопасности дорожного движения. Для решения этой задачи на Госавтоинспекцию возложен больлон объем обязанностей. Проанализируем функции ГАИ по осуществлению надзора в сфере дорожного движения и соответствующие ее полномочия по применению мер административного пресечения, включая меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.
Надзор за соблюдением Правил дородного движения и иных нормативных актов, устанавливающих права и обязанности участников дорожного движения (надзор за дорожным движением). Это весьма важное и эффективное направление работы ГАЗ, позволяющее оперативно воздействовать на процесс дорожного движения и поведение его участников. Исследования свидетельствуют, что от качества организации наблюдения за движением существенно зависит как число нарушений Правил дорожного движения, так и количество ДТП. Правила дорожного движения, выявление и пресечение нарушений которых является главной задачей этой деятельности, утверждены Правительством Российской Федерации2 и основываются на нормах Федерального закона "О безопасности дорожного движения"3 и Веяской международной конвенции о дорожном движении {198аг.).
Деятельность дорожно-патрульной службы (ДПС) ГАй по надзору за дорожным движением имеет ярко выраженный надведомствея-яый характер. Анализ нормативних актов, регламентирующих работу ДПС ГАИ,а показывает, что в процессе осуществления надзора за дорожным движением Госавтоинспекция имеет право применять следующие меры административяого пресечения:
1) временно ограничивать или запрещать дорожное движение на отдельных участках дорог, когда пользоваться ими из-за нарушения правил их содержания угрожает безопасности дорожного движения, а также на железнодорожных переездах, не отвечающих правилам их содержания в безопасном для дорожного движения состоянии;
2) запрещать эксплуатации транспортных средств, в том числе со снятием номерных знаков, если их техническое состояние не соответствует требованиям действующих правил, а равно если транспортные средства не прошли государственный технический осмотр либо не имеют номерного знака, либо имеют скрытые, поддельные или измененные каким-либо иным способом номера узлов, агрегатов или номерные знаки;
3) отстранять от управления транспортными средствами лиц, в отношении которых имеются достаточные основания полагать, что они находятся в состоянии опьянения, а равно не имеющих документов на право управления или пользования транспортным средством;
4) использовать в установленном порядке специальные технические н транспортные средства для принудительной остановки транспортных средств, их транспортировки в случаях нарушения правил остановки и стоянки;
5) осуществлять в установленном законодательством порядке административное задержание и личный досмотр граждан, совершивших административное правонарушение; досмотр транспортного средства при подозрений» что водитель использует его в противоправных целях» а также досмотр груза при наличии оснований полагать, что он незаконно перевозится; задержание транспортных средств;
6) проводить освидетельствование лиц, подозреваемых в совершении преступления или административного правонарушения, для определения наличия в организме алкоголя или наркотических средств, направлять их на освидетельствование в медицинские учреждения;
7) запрещать при несоблюдении требований безопасности движения перевозку тяжеловесных, опасных или негабаритных грузов.
Надзор за соблюдением правил, нормативов и стандартов при проектировании, строительстве, реконструкции и ремонте дорог, дорожных сооружения, железнодорожных переездов, линий городского электрического транспорта в части обеспечения безопасности дорожного движения. Надзор за проектированием дорог, дорожных сооружений, железнодорожных переездеов, линий городского электрического транспорта - это, как правило, выявление соответствия данных проектов строительным нормам и правилам.
Организационно-правовые вопросы совершенствования надзорной деятельности и реализация мер административного пресечения в сфере дорожного движения
Как отмечалось в предыдущем параграфе, реализация таких мер административного пресечения, как временное ограничение или запрещение движения на отдельных участках дооог, когда пользование ими угрожает безопасности движения; запрещение эксплуатации транспортных средств» техническое состояние которых не соответствует необходимым требованиям» и др., зачастую затрагивает не столько интересы дорожных и транспортних организаций, сколько -органов государственной власти и местного самоуправления. D условиях неразвитой дорожной сети, отсутствия на ряде предприятий достаточного количества транспорта, реализация Госавтоинспекцией данных мер нередко приводит к осложнению или даже невозможности решения таких жизненно важных задач для регионов, муниципальных образований, как транспортное обслуживание населения» снабжение его продовольствием, обеспечение работы предприятий и организаций.
В этой связи органы государственной власти и местного самоуправления нередко не заинтересованы в реализации соответствующих надзорных полномочий ГАИ, в применения инспекцией мер административного принуждения, и в частности» административного пресечения. Находясь в зависимости от этих органов, других организации, руководство подразделений Госавтоинспекции либо исполняет прямые указания руководителей органов исполнительной власти и не реализует свои права по применениш мер администратиаяого пресечения, либо "закрывает глаза" за подобные нарушения. Этим также во многом обусловливается и нередкая формальность дачи Госавтоинспекцией должностным лицам ряда органов и предприятий предписаний об устранении нарушений правил, нормативов и стандартов в области безопасности дорожного движения; пассивность сотрудников ГАЙ при реализации данного права.
Как считает Б.В. Российский, невероятное расширение круга обязанностей ГАИ, сосредоточение в ней основных, причем разноплановых задач и функций, направленных на борьбу с дорожно-транспортными происшествиями, не только обусловило одну из главных ролей службы в государственной системе обеспечения безопасности дорожного движения, но и определило ее место как центр этой системы, фактически сделало Госавтоинспекцию монопольным органом, отвечающим за состояние аварийности на автомобильных дорогах. И хотя ни в одном из нормативных документов на ГАИ не возложена подобная ответственность, реально дело обстоит именно так. Все без исключения сотрудники ГАИ разного уровня, которым был задан соответствующий вопрос, однозначно утверждают, что именно Госавтоинспекция отвечает за обеспечение безопасности движения в том ИЛИ ином субъекте Федераций, районе, городе. Несмотря на то, что существуют и иные субъекты этой деятельности, всегда и везде руководители республик, краев, областей и т.д. спрашивают за состояние аварийности на дорогах с руководителей ГАЙ.
Думается, что в этом кроется одна из основных причин незаинтересованности органов исполнительной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления проводить мероприятия, направленные на обеспечение безопасности дорожного движения, в ущерб другим, жизненно важным для территории интересам. Нельзя не согласиться с Р.И. Денисовым, что именно в фактически монопольной ответственности ГАИ за состоянием безопасности движения в закрепленной за службой компетенцией в этой сере скрыты те противоречия, устранение которых могло бы обеспечить не только предельную четкость структуры аппарата службы, но и повышение эффективности надзора за дорожным движением. Это в полной мере относится и к применению в процессе надзора мер административного пресечения в сфере дорожного движения.
В необходимости возложения всей полноты ответственности за состояние аварийности в стране на Правительство Российской 5е-дерации, а в субъектах Федерации на их правительства и администрации видится один из основных принципов государственного управления в сфере безопасности дорожного движения.
Обратимся к анализу сложившейся в Российской Федерации организационно-правовой системы обеспечения вообще безопасности личности, общества и государства. В соответствий с Законом РФ и безопасности"- к основным объектам безопасности относятся: личность - ее права и свободы; общество - его материальные и духовные ценности; государство - его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность. Под угрозой же безопасности в Законе понимается совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства. В этой связи Закон РФ "О безопасности" следует рассматривать как закон, регулирующий и отношения в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, где такая опасность создается.
Не случайно, перечисляя силы и средства обеспечения безопасности, законодатель прямо указывает в этом законе органы, обеспечивающие безопасное ведение работ на транспорте. Естественно, государственную систему обеспечения безопасности дорожного движения можно рассматривать как часть всей системы обеспечения безопасности в России, а при построении организационно-правовых основ деятельности по предотвращению ДТП учитывать и положения безопасности".
Совершенствование правового обеспечения освидетельствования водителей на состояние опьянения и отстранения их от управления транспортным средством
Управление транспортными средствами водителями, находящимися в состоянии опьянения, представляет серьезную проблему для обеспечения безопасности движения во всех странах мира. Во многих из них законом установлена предельная допустимая доза алкоголя в организме водителя.2
В 1.3 мы писали, что из опрошенных в 12 субъектах Федерации 960 сотрудников ГАИ 894 респондентов (т.е. более 93) полагают, что недостаточно проработана правовая основа освидетельствования водителей на состояние опьянения и их отстранения от управления транспортным средством при наличии к тому достаточных оснований. Уже отмечалось» что сотрудники ГАИ воспринимают дву-этапное действие» связанное с отстранением водителя от управления и его освидетельствованием на состояние опьянения, как единую меры административного пресечения. В этой связи они не разделяют проблем правовой регламентации освидетельствования водителей и правовой регламентации их отстранения от управления» безусловно, не делают различия между тем и другим водители. Среди опрошенных 1920 водителей 1477 респондентов (78) также считают существующий порядок освидетельствования крайне несовершенным и требующим серьезной переработки. При этом однако 721 водителей (1332 человека) полагают, что водители нередко отстраняются от управления в состоянии, с их точки зрения, не представляющем опасности для движения (например, после выпитой кружки пива), и в этой связи в России целесообразно, по их мнению, как и в ряде других стран ввести допустимую дозу алкоголя, непревышение которой не вызывает никаких юридических последствий для водителя.
Вопрос этот поднимается и в средствах массовой информации. Уже отмечалось, что во всей массиве изученных нами публикаций в центральных, республиканских, краевых и областных изданий за 1994-1996гг. (всего 333 материалов) 57 публикаций в той или иной степени касались проблем освидетельствования водителей на состояние опьянения и отстранения их от управления транспотным средством. Из этих 57 материалов в 21 (37%, т.е. более чем в трети) дискутировался вопрос о целесообразности и нецелесообразности установления допустимой дозы алкоголя, при которой еще разрешено управление транспортным средством. Причем авторы большинства публикаций ратуют за целесообразность этого.
Учитывая столь противоречивые точки зрения, ми изучили мнения экспертов по данному вопросу: 8 сотрудников ГАИ (двое из которых непосредственно осуществляют надзор за движением и неоднократно участвовали в освидетельствовании водителей иди сами освидетельствовали, отстраняли водителей, находящихся в нетрезвом состоянии, от управления транспортными средствами), а также 8 руководителей и ведущих специалистов автотранспортных предприятий. Эти мнения ао многом совпали, но главное, были однозначно категоричными. Эксперты считают недопустимым в настоящее время законодательно устанавливать в России пусть небольшую, но тем не менее дозу алкоголя, которую разрешается принимать водителям при управлении транспортным средством. Такое единодушное мнение экспертов в основном обусловливается тремя обстоятельствами.
Во-первых, они считают, что культура потребления алкоголя в тех зарубежных странах, где введена допустимая доза, значительно выше, чем в России. Значительно ваше там и уровень правосознания граждан вообще, и водителей транспортных средств в частности. Эксперты говорят (а 11 из них были в различных зарубежных странах), что там основная масса водителей, употребляя алкоголь перед началом управления транспортным средством или в процесе управления, четко следят за принятой дозой. Как полагают эксперты, отсутствие достаточной правовой культуры у подавляющего большинства российских водителей, определенные "национальные традиции" приведут к тому, что разрешение употреблять какую-либо долю алкоголя в реальности будет означать разрешение "пьянства за рулем".
Во-вторых, как отмечают эксперты, на Западе существуют эффективные методы самоконтроля водителей на степень опьянения, которыми они успешно пользуются. Прежде всего периодически выпускаются буклеты, в которых для водителей приводится информация о количестве алкоголя в различных напитках. Эти же буклеты рекомендуют простые методики самоконтроля водителей, основанные на примерном подсчете уровня алкоголя в крови водителя.1
Однако выпуск подобных буклетов, который в принципе можно было бы наладить в России, не самый эффективный метод обеспечения самоконтроля водителей. В ряде стран, как отмечают эксперты, налажено производство относительно недорогих приборов, позволяющих водителю с достаточной степенью точности оценивать свое состояние и делать заключение о возможности или невозможности (с точки зрения закона) управлять транспортным средством. В некоторых моделях транспортных средств даже устройство для вставления клшча зажигания смонтировано так, что реагирует не неуверенные движения руки водителя, и автомобиль не заводится. В нашей стране, к сожалению, до этого пока далеко.
