Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Парламентский контроль
1. Дореволюционный опыт развития парламентского контроля 14
2. Советский период развития парламентского контроля 34
3. Понятие, содержание, принципы и цели парламентского контроля 59
Глава 2. Контрольная деятельность Федерального Собрания
1. Контрольные полномочия палат Федерального Собрания 95
2. Виды парламентского контроля 137
3. Формы парламентского контроля 146
4. Органы парламентского контроля 193
Заключение 221
Библиография 225
- Дореволюционный опыт развития парламентского контроля
- Понятие, содержание, принципы и цели парламентского контроля
- Контрольные полномочия палат Федерального Собрания
- Органы парламентского контроля
Введение к работе
Актуальность научного исследования
Актуальность темы, избранной для настоящего диссертационного исследования, обусловлена прежде всего происходящим в России процессом реформирования политико-правовой и экономической систем, в результате была принята новая Конституция и провозглашен переход к правовому государству, где нашли отражение принципы «народовластия», «разделения властей», «верховенства права», «приоритета прав и свобод человека и гражданина».
Для реализации вышеназванных принципов необходим парламентский контроль за деятельностью органов государственной власти. Он становится непременным условием устойчивости конституционного строя, сохранения принципа «сдержек и противовесов», неисполнение которого приводит к узурпации власти в одних руках.
Значимость парламентского контроля заключается в том, что он осуществляется с целью достижения более эффективной деятельности и правительства, слаженности всего государственного механизма, предотвращения нарушения прав и свобод человека и гражданина, реализации действующего законодательства. Поэтому контрольная функция законодательных органов не менее значима, чем законотворческая.
Хотя в круге статусных функций Федерального Собрания контрольная не значится, российский парламент все же наделен известным набором таких полномочий.
Следует заметить, что с самого начала своего появления парламентский контроль всегда понимался как контроль, осуществляемый непосредственно самим Федеральным Собранием. Однако по мере усложнения социальных процессов и государственных институтов для осуществления парламентского контроля стали создаваться специализированные органы, не входящие в структуру парламента. Как справедливо отмечает Н.Д. Погосян, в современных
4 условиях необходимо искать новые формы, виды и способы осуществления контроля, которые могут оказаться более эффективными в сложившихся социально-экономических и политических условиях1.
Учитывая тот факт, что институты представительной власти подверглись наибольшему воздействию реформ, исследование реализации парламентом контрольных полномочий на основе конституционных принципов в условиях, когда конституционно-правовая база российского парламентаризма только формируется и не подкреплена исторически сложившимися традициями, на наш взгляд, является также одним из наиболее значимых и актуальных вопросов.
Потребность в обобщающем исследовании ощутима еще и потому, что эффективная реализация научного потенциала Конституции требует совершенствования правовых основ деятельности представительных органов, в том числе и при осуществлении контрольной функции. На протяжении последнего десятилетия в Российской Федерации был принят ряд законов, регламентирующих осуществление контрольной деятельности палатами Федерального Собрания и его отдельными структурными звеньями, однако указанные нормативные акты не были сконструированы на тождественных принципах, категориях, задачах и выступали средством достижения целей в отдельных направлениях государственной деятельности.
Необходимо также отметить, что для успешного построения и функционирования системы парламентского контроля в современных условиях необходимо использование дореволюционной практики и опыта построения контроля органов представительной власти в советский период. Поводом для анализа некоторых итогов становления парламентского контроля в нашей стране и осмысления роли в этом Федерального Собрания РФ стал столетний юбилей первой Государственной Думы России.
Политическая и парламентская практика многих лет не изменила отношения к важности контрольной функции парламента. «Ее реализация
1 См.: Погосян Н.Д. Счетная палата РФ. М, 1998. С. 107.
5 остается до настоящего времени одним из главных ее назначений. Она выступает в качестве перспективного направления развития российского парламентаризма» .
В совокупности указанные факты свидетельствуют об актуальности избранной темы, а учитывая потребность дальнейшего развития государственных институтов, о необходимости развернутого научного осмысления соответствующей проблематики.
Степень научной разработанности темы исследования
Проблемы осуществления контрольной функции Федеральным Собранием РФ активно исследуются в последние годы. Появился ряд работ, освещающих теоретико-правовой и конституционно-правовой аспекты, а также зарубежный опыт парламентского контроля. Однако в них слабо представлена историко-правовая составляющая парламентского контроля, недостаточно исследуется его эффективность, содержится мало предложений по совершенствованию как правовой базы, так форм и методов.
Для темы настоящего диссертационного исследования немаловажное значение имеет изучение генезиса и развития парламентского контроля в досоветский период нашей истории, в частности трудов С.А. Котляревского, Ф.В. Тарановского, Б.Н. Чичерина, М.Я. Острогорского и др.
Среди работ исследователей советского периода в области общетеоретических проблем контроля можно назвать работы В.Г. Афанасьева, Г.В. Атаманчука, В.М. Горшенева, К.В. Гусева, В.И. Залужного, O.K. Застрожной, С.Н. Иконникова, B.C. Основина, А.Я. Сливы, В.И. Туровцева, Г.З. Шахназарова, И.Б. Шахова, Е.В. Шориной и др. Указанными авторами последовательно проводилась мысль о необходимости разработки системы и механизмов контроля, в том числе и представительных органов власти.
К сожалению, проблемы комплексного правового регулирования
2 См.: Грызлов Б.В. Становление российского парламентаризма, его современный этап и перспективы развития // XXI век. Представительная власть. 2005. № 5. С. 3.
парламентского контроля в России последних лет не нашли достаточного отражения в научных исследованиях и теоретических разработках.
Для раскрытия понятия «контроль» и определения его места в системе государственно-властной деятельности парламента диссертант опирался на исследования С.С. Алексеева, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, Е.И. Козловой, А.И. Лукьянова, Ю.И. Скуратова, Б.А. Страшуна, М.С. Студеникиной, В.Е. Чиркина, А.А. Югова и других авторов.
Изучению конституционно-правового регулирования контрольных полномочий парламента и форм их осуществления посвящены работы С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, А.И. Алебастровой, М.В. Баглая, М.И. Байтина, A.M. Барнашова, А.А. Безуглова, К.С. Вельского, В.Г. Бессарабова, В.В. Бойцовой, Н.В. Варламовой, Б.Н. Габричидзе, В.Д. Горобца, И.В. Гранкина, Ю.А. Дмитриева, С.Э. Жилинского, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, А.Е. Лунева, А.П. Любимова, М.Н. Марченко, О.М. Матвеевой, Н.А. Михалевой, Л.А. Окунькова, Н.Д. Погосяна, Г.Д. Садовниковой, Н.Г. Салищевой, Н.Ф. Селивона, М.М. Утяшева, Т.Я. Хабриевой, НЛО. Хаманевой, СО. Шохина, Л.М. Энтина и других авторов.
Среди последних работ, посвященных исследованию истории и современному периоду развития парламентского контроля, автор опирался на фундаментальные работы, появившиеся в связи со столетием Государственной Думы России3.
3 См.: Государственная Дума России: Энциклопедия в 2-х т. Т.1. Государственная Дума Российской Империи (1906 - 1917). М.: «Российская политическая энциклопедия» (РОССПЭН), 2006; Государственная Дума в России. 1906 - 1917: Историко-документальное издание. - СПб.: «Лики России», 2006; Думы Таврического дворца: Государственная Дума России. 1906 - 2006. М.: АНО Редакция «Парламентской газеты», 2006; Представительная власть в России: История и современность / Под общ. ред. Л.К. Слиски. М.: «Российская политическая энциклопедия» (РОССПЭН), 2004; Лукоянов И.В. У истоков российского парламентаризма: Историко-документальное издание. - СПб.: «Лики России», 2003; Булаков О.Н. Двухпалатный парламент Российской Федерации. СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2003; Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации в 1993 - 2004 годах / Под общ. ред. Б.В. Грызлова. - М.: Издание Государственной Думы, 2004; Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации. Основные итоги деятельности. 1994 - 2003 годы. Справочник / Под общ. ред. Б.В. Грызлова. М.: ГМП «Первая образцовая типография», 2005; Основы парламентского права: Научно-практическое пособие / Под ред. д.ю.н., проф. Т.Я. Хабриевой. М.: Издание Государственной Думы, 2006; Совет Федерации: Эволюция статуса и функций / Отв. ред. Л.В. Смирнягин. - М.: Институт права и публичной политики, 2003; Современный парламент: теория, мировой опыт, российская практика / Под общ. ред. д.ю.н. Булакова О.Н. - М: Изд-во Эксмо, 2005 и др.
С учетом названных и других работ в диссертации рассмотрены формы, виды и органы парламентского контроля, определена степень их эффективности и предложены рекомендации по дальнейшему совершенствованию.
В то же время комплексное исследование организации и деятельности парламентского контроля требует дальнейшей разработки.
Объект и предмет исследования
Объектом исследования являются общественные отношения, которые возникают, изменяются и прекращаются в связи с реализацией контрольной функции Федеральным Собранием Российской Федерации, а также непосредственный механизм реализации парламентского контроля.
Предмет исследования составляет теоретическая, законодательная и практическая базы правового регулирования вопросов организации парламентского контроля в Российской Федерации.
Цели и задачи исследования
Цель диссертационного исследования: комплексное изучение сущности парламентского контроля, установление его основных составляющих как целостной системы, определение особенностей конституционного содержания и механизма реализации контрольной функции Федеральным Собранием РФ. А также выявление основных форм парламентского контроля и их правовой регламентации в нормативных правовых актах Российской Федерации, обозначение практических проблем, возникающих при реализации контрольных полномочий современным российским парламентом, повышение эффективности института парламентского контроля в России.
Формулирование данных целей предопределило постановку следующих задач диссертационного исследования:
- проанализировать исторический отечественный опыт контрольной деятельности органов законодательной власти дореволюционного и
8 представительной власти советского периодов, разработать предложения для его использования в современных условиях;
изложить концептуальные положения теории парламентского контроля и на этой основе выяснить сущность и содержание парламентского контроля, а также сформулировать его понятие;
определить основные принципы, в соответствии с которыми должен осуществляться парламентский контроль;
изучить нормативную правовую базу Российской Федерации с точки зрения правового закрепления контрольной функции Федерального Собрания РФ и ее соответствия сущности парламентского контроля;
определить особенности контрольных полномочий палат Федерального Собрания Российской Федерации, исследовать механизм их реализации и предложить вариант их классификации;
составить классификацию видов парламентского контроля в Российской Федерации по разным основаниям;
определить основные формы парламентского контроля, применяемые в деятельности палат Федерального Собрания РФ, показать достоинства и недостатки правового регулирования основных форм парламентского контроля в нормативных правовых актах РФ;
определить правовой статус контрольных органов, создаваемых Федеральным Собранием Российской Федерации, выявить особенности их функционирования и способы их взаимодействия с палатами Федерального Собрания РФ при реализации контрольных полномочий;
обобщить опыт реализации контрольной функции Федеральным Собранием РФ и выявить направления совершенствования нормативно-правового регулирования контрольных полномочий Федерального Собрания РФ в целях повышения его эффективности.
Методология и методика исследования
Диссертационное исследование проведено с использованием таких методов познания, как исторический, сравнительно-правовой, логический, системный, формально-юридический и статистический.
Теоретико-правовая основа исследования
В диссертации использовались нормативные правовые акты, закрепляющие в той или иной степени контрольные функции законодательных (представительных) органов и регулирующие их деятельность.
В процессе подготовки работы был проведен анализ нормативно-правовых актов дореволюционного и советского периодов, международно-правовых источников, Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, постановлений Конституционного Суда Российской Федерации, а также иных нормативных правовых актов, служащих базой для теоретических выводов и обобщений.
Эмпирическая база исследования
Эмпирическую базу исследования составляют данные социологических исследований, статистические материалы, практика деятельности палат Федерального Собрания Российской Федерации, его комитетов и комиссий, а также отдельных депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Счетной палаты Российской Федерации.
Научная новизна исследования и положения, выносимые на защиту
Предопределены темой исследования. Диссертация представляет собой одно из комплексных исследований современного федерального парламентского контроля в Российской Федерации как государственно-властной деятельности палат Федерального Собрания РФ.
Рассмотрение всех вопросов, касающихся парламентского контроля в Российской Федерации, в диссертации впервые осуществляется вне
10 зависимости от иных факторов, кроме федерального законодательства. Такой подход дает возможность уделить внимание непосредственно правовым вопросам, т.е. регламентации контрольной функции Федерального Собрания РФ в нормативных правовых актах. С другой стороны, позволяет на этой основе определить возможность (или невозможность) реализации контрольных полномочий палатами Федерального Собрания РФ в настоящее время.
В диссертационном исследовании излагаются основные положения теории парламентского контроля. Разработано и дано определение «парламентского контроля» и через данную дефиницию раскрыта природа данного феномена.
Данная работа представляет собой комплексное исследование современных контрольных полномочий Федерального Собрания Российской Федерации и задач совершенствования законодательства в этой области с учетом исторического опыта дореволюционных и советских систем.
В диссертации подвергнуты специальному анализу все основные формы парламентского контроля и их практическая реализация в деятельности Федерального Собрания РФ.
В связи с тем, что в научной литературе до сих пор существует смешение понятий «форма» и «вид» парламентского контроля, в работе предлагается классификация его видов.
В правовой науке подобного анализа и комплексного рассмотрения ранее не проводилось, что также подтверждает вывод о научной новизне настоящего исследования.
Новизна проведенного исследования находит непосредственное выражение в следующих положениях, выносимых на защиту: 1. Рассмотрение основных идей, лежащих в основе теории парламентского контроля, позволит утверждать, что контрольная функция имманентно присуща любому законодательному органу. Право законодательной ветви власти контролировать деятельность исполнительной проистекает из самой сути
принципов народовластия и разделения властей, а также неразрывно связана с двумя другими функциями парламента: представительной и законодательной.
Доказательства актуальности опыта парламентского контроля дореволюционных государственных дум для нынешних парламентариев. Считаем также необоснованным утверждение о не разработанности вопросов контроля представительных органов в советский период, так как факты свидетельствуют об обратном.
Определение понятия парламентского контроля как государственно-властной деятельности, основанной на Конституции РФ и законодательстве РФ, осуществляемой как совместно палатами Федерального Собрания Российской Федерации, так и каждой из палат в отдельности, их комитетами и комиссиями, отдельно членами Совета Федерации, депутатами Государственной Думы, а также органами, образуемыми Федеральным Собранием РФ по проверке и оценке соблюдения действующего законодательства, а также выявлению и предупреждению нарушений.
Анализ контрольных полномочий Федерального Собрания привел к выводу о необходимости введения для них особой классификации по таким основаниям, как контрольные полномочия, осуществляемые только одной из палат Федерального Собрания, контрольные полномочия, осуществляемые совместно обеими палатами Федерального Собрания и контрольные полномочия, которые осуществляются палатами в равной степени.
Результаты анализа правовой регламентации всех основных форм парламентского контроля, нашедших отражение в законодательных актах РФ, на основе которого предлагаются конкретные рекомендации по их нормативному регулированию. Многогранная суть парламентского контроля может быть отчасти познана и через выделение видов парламентского контроля. При этом каждый вид парламентского контроля реализуется в определенных, присущих только ему формах.
Обосновывается принадлежность Уполномоченного по правам человека в РФ и Счетной палаты РФ к органам парламентского'контроля.
7. В связи с тем, что в настоящее время на федеральном уровне нет специального
закона, регулирующего правовой статус парламента, а, следовательно, и парламентского контроля, таким законом может стать Федеральный конституционный закон «О Федеральном Собрании Российской Федерации». В нем должна быть прописана компетенция Государственной Думы, Совета Федерации, их полномочия и ответственность. В данном законе целесообразно сформулировать и закрепить понятие парламентского контроля, определить его предмет, цели и принципы, а также правовой статус субъектов, осуществляющих парламентский контроль.
8. Предложение о разработке Концепции парламентского контроля
в Российской Федерации. В настоящее время остро стоит вопрос о перспективе
развития парламентаризма в России и парламентского контроля в частности.
Для этого необходим объединенный единым замыслом комплекс мер,
обеспечивающих эффективное решение стоящих проблем, которое
целесообразно осуществлять в дальнейшем в рамках Концепции
парламентского контроля.
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется сделанными в ходе исследования выводами и разработанными на их основе предложениями, направленными на совершенствование законодательного регулирования контрольной функции Федерального Собрания Российской Федерации и практики ее осуществления.
Выводы и предложения могут быть использованы при реформировании в России органов государственной власти, в частности в процессе рассмотрения и утверждения поправок к Конституции РФ, при разработке правовых актов, регламентирующих порядок образования и деятельности палат Федерального Собрания, Счетной палаты, Уполномоченного по правам человека, всех структурных звеньев парламента, осуществляющих парламентский контроль, в процессе работы над законом о Федеральном Собрании, а также в процессе принятия других нормативных правовых актов, которые закрепят в нашей
13 стране за законодательной ветвью государственной власти контрольные полномочия и позволят создать действенный механизм их реализации.
Изложенные в настоящей работе результаты могут быть также использованы субъектами РФ при проведении ими преобразований на региональном уровне.
Практическая значимость работы также состоит в том, что отраженные в данной работе результаты проведенного исследования могут быть использованы научно-исследовательскими учреждениями и отдельными учеными для дальнейшей разработки теории парламентского контроля, а также для создания научных трудов на соответствующие темы, а собранный фактический материал - в практике преподавания курсов конституционного права Российской Федерации.
Таким образом, теоретическая и практическая значимость данной работы заключается прежде всего в обширной области ее применения, а также в использовании широким кругом лиц, изложенных в ней результатов. При этом важно то, что практическую значимость имеет как вся предлагаемая работа, так и отдельные ее части. Апробация результатов исследования
Диссертация подготовлена на кафедре конституционного и муниципального права России Московской государственной юридической академии, где проведено ее обсуждение и рецензирование.
Основные теоретические положения исследования нашли отражение в статьях, опубликованных автором. Фактический материал, использованный в ходе исследования, был применен диссертантом в процессе проведения практических занятий со студентами.
Задачи и методика исследования предопределили структуру диссертации, которая состоит из введения, двух глав, объединяющих 7 параграфов, заключения и библиографического списка нормативной и научной литературы.
Дореволюционный опыт развития парламентского контроля
Начало XIX века в России ознаменовалось крупными реформами системы высших и центральных учреждений. В 1809 году выдающийся реформатор М.М. Сперанский предложил Александру I созвать выборный постоянно действующий законосовещательный орган - Государственную думу. В то время эта идея принята не была, но о названии органа «Государственная дума» вспомнили почти через столетие.
Принято считать, что начало процессу становления парламентаризма в России было положено 18 февраля 1905 года, когда царь подписал рескрипт на имя министра внутренних дел А.Г. Булыгина, где выражалось намерение привлекать достойнейших, доверием народа облеченных, избранных от населения людей к участию в предварительной разработке и обсуждении законодательных предположений. Булыгину поручалось возглавить комиссию по подготовке соответствующего законодательства.
Результатом работы булыгинской комиссии стал подписанный царем от 6 августа 1905 года Высочайший Манифест «Об учреждении Государственной думы». В этом Манифесте, а также утвержденном царем «Учреждении Государственной Думы» определены ее место и роль. В соответствии со статьей 1 Манифеста от 6 августа 1905 года она создавалась для «предварительной разработки и обсуждения законодательных предложений, восходящих по силе основных законов через Государственный совет к верховной самодержавной власти»4.
Манифестом был учрежден обширный перечень предметов ведения Государственной думы (ст. 33), в частности: «предметы, требующие издания законов и штатов, а также их изменения, дополнения, приостановления действия и отмены законов;
финансовые сметы министерств и Главных управлений и Государственная Роспись доходов и расходов, равно как денежных из казны ассигнований, Росписью не предусмотренных, на основе особых по сему предмету правил; отчет Государственного Контроля по исполнению Государственной Росписи; дела об отчуждении части государственных доходов или имуществ, требующих Высочайшего соизволения; дела о постройке железных дорог непосредственным распоряжением казны и за ее счет; дела об учреждении кампаний на акциях, когда при сем испрашиваются изъятия из действующих законов; дела, вносимые на рассмотрение Думы по особым Высочайшим повелениям». Однако действовавшие законодательные акты ограничивали контрольную деятельность Думы, не позволяли ей вносить в роспись изменения, обсуждать ряд крупных статей расходной части бюджета (например, расходы императорского двора и др.), участвовать в процедурах заключения займов. Манифестом от 6 августа 1905 года на Думу возлагались в ограниченной форме полномочия по контролю за деятельностью отдельных должностных лиц органов исполнительной власти: министров и главноуправляющих отдельными частями, подчиненных по закону правительствующему Сенату (ст. 35), но без правомочия принимать решения по существу выявленного нарушения (ст. 61).
Манифестом от 17 октября 1905 года «Об усовершенствовании государственного порядка» были подтверждены контрольные функции Думы. Манифест установил правило, «что ни один закон не может вступить в силу без согласия Думы, дабы избранники народа могли участвовать в контроле за законностью действий государя» .
Несмотря на формально обширные полномочия Думы в области законотворческой деятельности, ее возможности в этой сфере фактически были весьма ограничены, поскольку ее законодательные предложения подлежали утверждению в двух инстанциях: Государственном совете и императором. Что касается Государственного совета, то и после образования Думы он продолжал оставаться высшим совещательным органом, через который проходило большинство законопроектов и на который возлагалась обязанность кодифицировать действующее законодательство.
По первоначальному замыслу Государственная дума предполагалась как «законосовещательное установление». Однако революционные события 1905 года вынудили царя изменить свою позицию. Накануне предвыборной кампании 20 февраля 1906 года появился специальный документ под названием «Учреждение Государственной думы», где ее статус и полномочия в системе органов государственной власти были расширены и конкретизированы. Одновременно с документом об учреждении Государственной думы было принято новое положение о Государственном совете, который был реформирован и стал верхней палатой, обладающей теми же правами, что и Дума. Все законопроекты, принятые Думой, должны были поступать в Государственный совет и лишь затем, в случае принятия их Советом, представляться на утверждение императору.
Законодательная власть закреплялась за Государственной думой и Государственным советом. В случае прекращения или перерыва в их деятельности законопроекты могли обсуждаться в Совете министров и утверждаться императором в виде указов. Но в течение двух месяцев после открытия законодательной сессии такие указы должны были вноситься на утверждение Думы и Совета, иначе они автоматически утрачивали свою силу. Согласно ст. 48 Манифеста, законодательные предложения, рассмотренные Государственной думой, вносятся с ее заключением в Государственный совет. В том случае, если предположение отклоняется двумя третями голосов, оно «возвращается подлежащему министру или главноуправляющему для дополнительного соображения и внесения вновь на законодательное рассмотрение, если на это последует высочайшее соизволение» (ст. 49).
Правом законодательной инициативы обладала палата, а не отдельные депутаты. Причем инициатива была ограничена лишением права пересмотра Основных государственных законов и издания законов, распространявшихся на Великое княжество Финляндское.
Понятие, содержание, принципы и цели парламентского контроля
Термин «контроль» в научной и практической деятельности употребляется достаточно часто. Вместе с тем, анализ правовых исследований свидетельствует о том, что в определении сущности контроля среди ученых нет единого мнения. Авторы определяют его по-разному: как средство, форму, функцию, деятельность, элемент, систему, метод и т.д.
Согласно взаимосвязям между частью и целым контроль, осуществляемый представительным органом, обладая специфическими чертами и особенностями, соответствует природе контроля в системе социального управления. Поэтому при выяснении сущности и значения парламентского контроля воспользуюсь методом перехода от абстрактного к конкретному, в данном случае от общего понимания контроля в системе социального управления к его отдельному виду - парламентскому контролю.
Существуют различные подходы в определении понятия «контроль». Так С. И. Ожегов и Н. Ю. Шведова определяют его как «проверка, а также постоянное наблюдение в целях проверки или надзора» ; Д. Н. Ушаков считает, что контроль это «наблюдение, надсмотр над чем-нибудь с целью проверки» ; Г. Я. Солганик - это «наблюдение с целью проверки, проверка» Такой подход характерен для специалистов в области языкознания и филологии.
Оптимальным представляется определение, данное энциклопедическим словарём по конституционному праву. «Контроль - вид деятельности, осуществляемый в целях организации выполнения законов и иных нормативных правовых актов, указаний вышестоящих органов, соблюдения дисциплины, должного использования финансовых средств и имущества, организации работы с предложениями, заявлениями и жалобами граждан и т.
Специалисты в области социального управления исходят из того, что контроль - система наблюдения и проверки процесса функционирования соответствующего объекта с целью устранения его отклонений от заданных параметров74. В юридической науке особо подчеркивается необходимость интерпретации контроля как обособленной, автономной формы управленческой деятельности75. Б.А. Страшун представляет контроль как «одну из неотъемлемых функций управления, позволяющую сопоставить фактический результат управленческой деятельности с желаемым, выявить недостатки и их причины» Другие ученые отмечают, что контроль сам по себе не представляет первичной деятельности, он касается действий, осуществляемых независимо от контроля; вместе с тем, контроль является и самостоятельным видом работы. Его сущность состоит в наблюдении за соответствием деятельности подконтрольного объекта тем предписаниям, которые объект получил от управляющего органа или должностного лица (от субъекта) .
Сочетание вышеуказанных подходов к пониманию сущности контроля позволяет вывести общее - это деятельность по проверке соответствия поставленным целям достигнутых (достигаемых) результатов (иначе - это проверка исполнения принимаемых решений), призванная выявить и предупредить ошибки и недостатки, отклонения от требований управленческих решений, что способствует определению путей коррегирования деятельности объекта управления. Данная формула определяется также понятием «функция управления».
Сложность объектов контроля и многогранность контрольной деятельности определяют разнообразие методов контроля, многообразие целей и характера контрольной деятельности, что дает широкие возможности для классификации и систематизации видов контроля. В зависимости от научных и практических задач, классификация видов контроля может быть основана на различных критериях: природа субъектов контроля, их задачи, содержание контрольной деятельности, характер контрольных полномочий, характер взаимоотношений субъекта с подконтрольным объектом, направленность контрольного действия, цели контроля, время проведения контрольных действий, юридические последствия контроля и т.п.
Вполне оправданно и понятно, что одним из первых в классификации выделен субъект контроля, ибо природа, место и роль субъекта контроля в системе социального механизма управления обществом являются, в конечном счете, главными и объективными критериями, при помощи которых определяется содержание контрольной деятельности.
В современных условиях в Российской Федерации контроль в зависимости от того, о каком субъекте идет речь, можно разделить на государственный, общественный, частный и международный.
Государственный контроль определяется как одна из функций государства, осуществляемая в целях организации выполнения законов и иных нормативных актов, соблюдения государственной дисциплины, должного использования финансовых средств и имущества, относящегося к государственной или муниципальной собственности, организации работы с предложениями, заявлениями и жалобами граждан Государственный контроль осуществляют в той или иной степени все государственные органы, организации, учреждения, которые наделены контрольными полномочиями, правом давать обязательные указания.
Контрольные полномочия палат Федерального Собрания
Дальнейшее исследование парламентского контроля представляется возможным на основе изучения его содержания и формы. Содержание парламентского контроля выражено в виде закрепления основных полномочий Федерального Собрания, а его форма - в установлении конкретных способов, средств механизма осуществления данных полномочий.
Прежде чем обратиться к рассмотрению содержания и формам реализации контрольной деятельности российского парламента необходимо, на мой взгляд, установить соотношение понятий «функция», «компетенция», «полномочия», «предметы ведения».
Большой юридический словарь определяет компетенцию как «совокупность юридически установленных полномочий, прав и обязанностей конкретного государственного органа (органа местного самоуправления) или должностного лица, определяющих его место в системе государственных органов (органов местного самоуправления)»144. А предмет ведения как «круг конституционно зафиксированных вопросов, по которым, в зависимости от формы правления, государства, соответствующие государственные органы федерации и ее субъектов компетентны принимать решения».
Поскольку, определяя компетенцию парламента, конституция и другие федеральные законы не всегда точно разграничивают функции и полномочия, не существует единого мнения по данному вопросу и в научной среде. При изучении правового положения парламента государствоведы по-разному трактуют содержательный аспект его деятельности, наблюдается большой разброс мнений относительно того, что выступает в качестве элементообразующего правовой статус Федерального Собрания РФ: функции, компетенция, полномочия, предметы ведения.
Например, М.В.Баглай вопросы, находящиеся в ведении палат парламента в соответствии со ст.ст.102, 103 Конституции РФ, характеризует как специальную компетенцию, определяя ее как объем полномочий, через которые складываются основные функции данного органа государственной власти. Вопросы финансовой сферы, обороны и безопасности страны, внешней политики он именует полномочиями Федерального Собрания, так как они отражают его основное назначение как представительного и законодательного органа, применительно к контрольной сфере парламента М.В. Баглай использует понятие - функции 145.
С.А.Авакьян при анализе деятельности, осуществляемой российским парламентом, использует только дефиницию «полномочия», рассматривая при этом полномочия не парламента в целом, а полномочия, закрепленные за каждой из палат в отдельности . Данный подход считаю вполне обоснованным, поскольку Конституцией в ст. 102 и ст. 103 закрепляются конкретные «предметы ведения» (полномочия) Совета Федерации и Государственной Думы соответственно.
Б.А. Страшун считает, что функции определяют направления, сферы деятельности парламентариев, полномочия показывают конкретные их действия в отношении определенного предмета. Очень мало таких предметов ведения, в рамках которых Федеральное Собрание в целом (в лице палат) осуществляло бы одну функцию, соответственно будет широк и спектр полномочий 14Т. О.Е.Кутафин, Е.И. Козлова находят совокупность предметов ведения и полномочий парламента, которыми они наделены в отношении этих предметов ведения, как выражение компетенции 48.
По убеждению И.В. Гранкина, функции палат проявляются не только через компетенцию, но также посредством ее отдельных элементов: предметов ведения или полномочий 49.
Хабриева Т.Я. определяет функции Федерального Собрания как основные направления его деятельности15 . По ее мнению, наиболее верным представляется употребление словосочетания «функции парламента» применительно к Федеральному Собранию в целом, имея в виду, что эти функции в равной мере проецируются на обе палаты российского парламента. В то же время функции парламента преломляются через компетенцию (полномочия) как каждой из палат, так и в целом Федерального Собрания151.
Компетенция Федерального Собрания представляет собой совокупность полномочий, посредством которых осуществляются основные функции парламента . Компетенция Федерального Собрания устанавливается Конституцией РФ исходя из основного назначения Федерального Собрания как представительного и законодательного органа. Основной закон Российской Федерации устанавливает принцип самостоятельности палат и строгого разграничения их компетенции, то есть каждая из палат правомочна решать вопросы только своего ведения.
Это обуславливает появление в литературе позиции, согласно которой существование Федерального Собрания как единого органа является формальностью 53, что объясняется как раздельным порядком работы палат парламента, так и обособленностью их компетенции. Контрольные полномочия осуществляет каждая из палат Федерального Собрания РФ. Таким образом, каждой палате придается статус конституционного органа, создается возможность осуществлять свою компетенцию независимо друг от друга. Однако этот подход к организации работы палат и определению их компетенции разрывает единый государственный орган, которым должно являться Федеральное Собрание, на две части, ведет к снижению его влияния на различные сферы жизни страны. Такому их положению способствует и ст. 100 Конституции Российской Федерации, предусматривающая, что палаты могут собираться совместно только для заслушивания посланий Президента Российской Федерации, посланий Конституционного Суда Российской Федерации, выступлений руководителей иностранных государств. Причем на таких «мероприятиях» не могут быть приняты какие-либо решения. Следовательно, общие собрания парламентариев носят чисто формальный, протокольный характер. В то же время такая позиция оспаривается рядом авторов, полагающих, что поскольку Конституция не закрепляет за палатами Федерального Собрания статус самостоятельных государственных органов, то и право на осуществление государственной власти принадлежит Федеральному Собранию, а не его палатам154. Подтверждением этому служит и тот факт, что ряд статей Конституции обращены к Федеральному Собранию в целом (пункт «е» статьи 84; статья 135 и другие). Кроме того, действующее законодательство также подтверждает единство статуса Федерального Собрания (глава VI Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»; Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» и другие).
Органы парламентского контроля
К органам парламентского контроля мы относим Счетную палату Российской Федерации и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.
Счетная палата Российской Федерации образуется согласно ч. 5 ст. 101 Конституции РФ Советом Федерации и Государственной Думой для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета. Состав и порядок ее деятельности определяется федеральным законом.
Конституционные основы парламентского контроля за исполнением федерального бюджета получили развитие в Федеральном законе «О Счетной палате Российской Федерации» от 11 января 1995 года (далее - Закон), детально определяющем ее правовой статус. В соответствии с этим Законом Счетная палата является постоянно действующим органом государственного финансового контроля.
В Законе определены следующие задачи, стоящие перед этим органом:
организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;
определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;
оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных фондов;
финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов; анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом; контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской Федерации, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации; регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.
Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на все государственные органы (в том числе их аппараты) и учреждения в Российской Федерации, на федеральные внебюджетные фонды. Они распространяются также на органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества.
Счетная палата издает представления и предписания. Представления и предписания, подготовленные по итогам проверок, - это то оружие, с помощью которого Счетная палата РФ заставляет виновных исправлять ситуацию (если, конечно, не требуется немедленное обращение в прокуратуру). В 2006 году Счетная палата РФ подготовила 392 таких представления (предписаний не было): 11 - Правительству, 18 -территориальным органам исполнительной власти, 46 - субъектам федерации, органам, и - 255 федеральным органам исполнительной власти, причем львиная их часть пришлась на три министерства - Минфин, Минэкономразвития и Росимущество. Именно здесь находятся основные «болевые точки» всех проблем, с которыми сталкивается страна, и это, естественно, нашло свое отражение и в работе Счетной палаты РФ .
О напряженности ее работы говорит тот факт, что за 1995-2004 годы ей было проведено 3857 контрольных мероприятий, которыми было охвачено 16815 объектов285. За одиннадцать лет (1995-2005 гг.) работы Счетной палатой выявлено финансовых нарушений на сумму более одного триллиона рублей, в 2006 году - 44,1 млрд. рублей .
Другим важнейшим направлением деятельности Счетной палаты является анализ проектов федеральных законов о бюджете Российской Федерации и предоставление заключения о них в соответствующие инстанции. Так, в ходе рассмотрения в Государственной Думе проекта федерального закона «О федеральном бюджете на 2007 год» были учтены многие предложения и замечания Счетной палаты . В частности, приняты меры по повышению «прозрачности» расходов, направляемых на национальную оборону. Так, в третьем чтении в ходе перераспределения расходов федерального бюджета на 2007 год впервые были индентифицированы средства на обеспечение военнослужащих служебным и постоянным жильем на сумму 19,3 млрд. рублей. Учтены и предложения Счетной палаты об увеличении максимальных размеров пособия по временной нетрудоспособности и пособия по беременности и родам (до 16125 рублей против 15000 рублей).
