Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Советский опыт федеративного строительства России 19
1.1. Историко-правовые предпосылки формирования советского федерализма 19
1.2. Конституционные основы теории и практики федеративного строительства Советской России 36
1.3. Место и роль автономии в системе советского федерализма 61
Глава 2. Современный Российский федерализм: конституционно- правовое закрепление и тенденции развития 76
2.1. Суверенитет как политико-правовая основа Российского федерализма 76
2.2. Сущность и структурные особенности современного Российского федерализма 88
2.3. Конституционно-правовое закрепление основ правового статуса национально-территориальных субъектов Российской Федерации 110
2.4. Государственно-правовое единство Российского федерализма 142
Заключение 154
Список использованных источников 166
Приложения 192
- Конституционные основы теории и практики федеративного строительства Советской России
- Место и роль автономии в системе советского федерализма
- Сущность и структурные особенности современного Российского федерализма
- Государственно-правовое единство Российского федерализма
Конституционные основы теории и практики федеративного строительства Советской России
Проблема национальных отношений, доставшаяся советскому строю России «в наследство» от прошлого, являлась одной из труднейших проблем. Не случайно именно национальным вопросом советская власть была озабочена уже с первых дней своего существования. Теоретические основы национальной политики советской власти были разработаны В. И. Лениным. Исходные начала этой политики базировались на основополагающих идеях марксизма -ленинизма по национальному вопросу, Это: последовательно проводимый принцип пролетарского интернационализма; положение о связи национального вопроса с вопросом о революции и подчиненности первого последнему. Отстаивая принцип пролетарского интернационализма, основоположники коммунизма исходили из идеи о совпадении интересов и целей рабочих всего мира, их взаимной моральной и материальной поддержке в борьбе за национальное освобождение порабощенных народов мира. Ленинская теория национальной политики исходила из того, что все вопросы, связанные с проблемами межнациональных отношений могут быть урегулированы лишь на базе социалистической демократии.
Основные начала национальной политики советской власти были зафиксированы в «Декларации прав народов России» (ноябрь 1917 г.): равенство и суверенность народов России; равенство народов России на свободное самоопределение, вплоть до отделения и образования самостоятельного государства; отмена всех и всяких, национальных и национально-религиозных привилегий и ограничений; свободное развитие национальных меньшинств и этнографических групп, населяющих территорию России . Означенные выше Основы национальной политики советской России предопределяли необходимость поиска новой формы государственного устройства, такой формы, которая при сохранении единства страны, неизменности ее территории и мирного взаимосотрудничества наций и народностей, могла бы предоставить им право на самоопределение. По замыслу большевиков такой формой должна была стать Советская Социалистическая Федерация как союз равноправных и суверенных наций (народностей). Краеугольным камнем ленинской национальной политики являлось выдвинутое большевиками требование борьбы за обеспечение права наций (народностей) на самоопределение, вплоть до отделения и образования самостоятельного государства. Нельзя не заметить, что в официальных партийных и государственных документах того времени многократно подчеркивалась мысль о том, что право наций на самоопределение не следует смешивать с целесообразностью отделения, что данное право выступает в качестве юридической гарантии свободного, добровольного единства многонациональных народов России, что это право не должно пониматься как призыв к его использованию нациями и народностями без учета конкретной исторической необходимости, оно является выражением равноправия народов, выражением демократизма формы государственного устройства. После Октября 1917 года, разрабатывая принципы организации и деятельности вновь создаваемой советской социалистической Российской государственности, большевики провозгласили довольно привлекательную демократическую национальную политику, притягательная суть которой строилась на идеях единства многонациональных народов, их сотрудничестве в борьбе за национальное освобождение и полное равноправие. Эти требования были юридически закреплены уже первым актом Советской власти - «Декретом о мире». Морально-политической и правовой основой единства многонациональных народов советской России являлось юридическое признание их суверенности и возможность (хотя бы теоретическая) борьбы за обеспечение обещанного советской властью права на самоопределение вплоть до отделения и образования самостоятельного государства. Чем и объяснялся стремительный рост популярности этого принципа среди широких масс населения национальных окраин сразу же после
Октября 1917 года. Достаточно сказать, что за первые пять лет существования советской власти на территории России, несмотря на сложнейшую обстановку гражданской войны, послевоенной разрухи и других неблагоприятных обстоятельств, было создано 33 национальных государства и национально-государственных образования. По Ленину признание Федерации предопределяло объединение народов России под руководством рабочего класса. В. И. Ленин подчеркивал связь между формой государственного устройства и его классовой сущностью.
Он отмечал, что понятие централизма не противоречит демократии при наличии соответствующих условий и, в частности, при условии перехода власти в руки рабочего класса. Итак, полная, всесторонняя демократия - вот теоретическая основа решения всех национальных проблем в советском государстве. Но это по идее - так было задумано в теории ...На деле, в практическом преломлении этой идеи преобладал всепоглощающий классовый подход. Необходимо уточнить: по Ленину демократия - сугубо классовая категория. Так ставил вопрос В. И. Ленин, - так ставила его партия большевиков, соответственно так ставила его и советская власть. В. И. Ленин решительно выступал против демократии внеклассовой, против демократии общечеловеческой, против так называемой «чистой» демократии. Он не уставал повторять, что вопрос о демократии всегда должен ставиться и решаться с четких классовых, партийных позиций. Он исходил из того, что история знает буржуазную демократию, пришедшую на смену феодализму, и пролетарскую демократию, сменившую буржуазную. В этом вопросе, И. В. Сталин точно следовал указаниям В.И. Ленина. Он также считал, что право наций на самоопределение
Место и роль автономии в системе советского федерализма
Создание советской автономии было отправным фактором в строительстве советского Российского многонационального государства. Федеративное устройство Российской советской республики первоначально развивалось на основе автономно- государственной организации. Российская республика стала центром притяжения многонациональных народов нашей страны. Автономия выступала в роли одного из юридических выражений принципа суверенности и равноправия наций (народностей) в государственном строительстве. В соответствии с Конституцией РСФСР 1918г. ВЦИК, как общефедеральный орган власти, определял территорию образовавшихся автономных республик и автономных областей, оформлял законодательным путем их образование, устанавливал систему высших органов власти и управления; их компетенцию; разрешал споры между автономными республиками и автономными областями, принимал в состав РСФСР новых членов и признавал выход из Российской Федерации отдельных ее частей . 15 февраля 1920г было издано Постановление ВЦИК «Об образовании комиссии по разработке федеративного устройства Российской Советской Федеративной Социалистической Республики».
Целью этой комиссии, созданной при Президиуме ВЦИК, являлась разработка вопросов, регулировавших государственно-правовые отношения между Российской Федерацией в целом и ее субъектами . Заслуживает быть отмеченным то обстоятельство, что среди автономных республик начального этапа федеративного строительства России, получивших законодательное оформление ее декретами, три - Туркестанская, Горская и Дагестанская - были многонациональными. С образованием Горской АССР был сделан первый шаг на пути строительства национальной советской государственности чеченского, ингушского, кабардинского, балкарского, осетинского и ряда других народов. Каждый из шести входивших в Горскую АССР национальных округов охватывал территорию, на которой компактно проживала та или другая горская народность, организованная в виде соответствующих округов. Округа эти по существу своему являлись первичной формой их национальной государственности1. В рамках многонациональной Горской АССР народы Северного Кавказа прошли определенный путь политического, экономического и культурного развития, подготовившего условия для последующего этапа эволюции их национально-государственного строительства. Так, декретом ВЦИК от седьмого июля 1924г. Горская АССР, как выполнившая свое назначение была упразднена, а входившие в нее национальные округа были преобразованы в соответствующие автономные области. В дальнейшем по мере приближения окончания гражданской войны, процесс реализации народами права на самоопределение осуществлялся более интенсивно. И если в 1920 году в составе РСФСР было создано 11 национально-государственных образований, то к началу 1923 года их число возросло до двадцати одного. Процесс установления федеративных связей автономий с федеральными органами практически начался с создания представительства АССР при народном комиссариате по делам Национальностей (1920-1923гг) . В связи с упразднением Наркомата по делам национальности в 1923 г., были ликвидированы и представительства автономных республик при нем. Их обязанности были возложены на созданный при Президиуме ВЦИК Институт представительств автономных республик .
Характерную черту федеративных взаимоотношений автономных республик с органами государственного управления РСФСР составляло создание ряда краевых объединений, которые включали 12 автономных республик. Условия их вхождения в края и характер взаимоотношений с краевыми органами власти были определены Законом от 28 июня 1928г1. Автономная республика принимала участие в законодательной деятельности органов союзной республики. Одной из форм такого участия являлось право вносить в кодексы РСФСР дополнения и изменения, необходимые для отражения национально-бытовых особенностей АССР. Если Конституцией РСФСР 1918г. четко не определялся правовой статус автономной республики, так как процесс национально-государственного строительства тогда был еще в стадии становления, то уже Конституция СССР 1925г. была Конституцией сложившейся Российской Федерации. К этому времени Российская Федерация объединяла автономные республики, автономные области, национальные округа. Поэтому в ее Конституции уже имелась специальная четвертая глава «Об автономных советских социалистических республиках и областях», которая устанавливала правомочия органов власти автономных республик и порядок принятия их Конституций . К концу восстановительного периода практика национально-государственного строительства РСФСР обогатилась еще одной формой советской автономии: в феврале 1925г. был создан Коми-Пермяцкий национальный округ. Национальный округ - это первичная форма советской автономии.
Юридические признаки его автономности определялись ст. 102 Конституции 1937г., предусматривавшей их непосредственное представительство в Совете Национальностей Верховного Совета СССР, а также разработку Верховным Советом РСФСР специального «Положения о национальных округах». Как уже отмечалось, Конституция СССР 1936г. расширила состав Союза ССР за счет вхождения в него новых суверенных республик, образовавшихся в результате преобразования ряда автономных республик в союзные. А автономных областей - в автономные республики. Так, Казахская и Киргизская АССР были преобразованы в союзные республики; Каракалпакская, Кабардино-Балкарская, Коми, Марийская, Северо-Осетинская, Удмурдская. Чечено-Ингушская, Чувашская автономные области - в автономные республики. Конституцией СССР 1936г. закреплялись новые правовые гарантии суверенитета и равноправия союзных и автономных республик. Так, если по Конституции СССР 1924г. от автономной республики в Совет Национальностей делегировалось (как и от союзных республик, по 5 человек, причем кандидатов избирали на съезде Советов этих республик и утверждали на Всесоюзном съезде Советов, то по Конституции СССР 1936г. каждая автономная республика стала избирать на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании по 11 депутатов непосредственно в состав Совета Национальностей Верховного Совета СССР. Согласно ст. 14 Конституции
Сущность и структурные особенности современного Российского федерализма
Классическое федеративное государство - это сложное государство,! созданное государственными образованиями - субъектами Федерации, каждый: из которых обладает определенной самостоятельностью в рамках единого государства. Субъекты такого федеративного государства являются равноправными. За Россией как за правопреемницей, распавшегося СССР остается ведущая роль и в современных условиях становления нового федерализма. Исторический опыт многих государств, в том числе и России, свидетельствует 0 том, что Федерация - это наиболее жизнеспособная форма государственного устройства полиэтнических государств.
Она эффективно может быть использована как государственно-правовое средство регулирования межнациональных отношений, обеспечивая равноправие и сотрудничество наций, народностей и этнических групп в рамках многонационального демократического федеративного правового единого государства. Только в таких условиях может быть обеспечен межнациональный мир и представляется возможность всему народу использовать выгоды крупного государства. Следует отметить, однако, что в специальной литературе есть и иное мнение: Федерация рассматривается, как средство демократизации государственной власти вообще и отнюдь не нацелена на решение, возможно, и существующего национального вопроса. Федеративная система способствует как политической централизации, так и социально-экономической децентрализации1. Означенные выше цели федерализма, его современные задачи актуализируют необходимость конструктивного поиска путей и средств преодоления анахронизмов и «гримас» советского прошлого, естественно, сохранив при этом испытанные и проверенные временем лучшие «находки» советского федерализма. В частности, использование его как государственно-правового средства разрешения национального вопроса. В специальной литературе встречается универсально-широкий подход к определению понятия федерализма. Так, например, Р. Г. Абдулатипов в своих трудах исходит из весьма широкой трактовки сущностной характеристики федерализма. Федерализм, - с его точки зрения, - многоплановое, многоаспектное понятие.
Оно вбирает в себя элементы и устройства, и управления, и формы взаимоотношений субъектов Федерации, и, способы разрешения противоречий, и характер межнациональных отношений, и другие. По его мнению, там, где есть Федерация - больше возможностей для демократии . Здесь, как видим, федерализм характеризуется как определенный тип общественных отношений, проявляющийся в различных областях как особая территориальная форма демократии. / 1 Нельзя не отметить и того, что в специальной литературе есть самые разные подходы к определению понятия Федерации1. «Федерализм, - писал социолог Р. Арон, - представляет собой единственное цельное усилие, чтобы выйти из тупика и наладить порядок. Он для середины XX века играет ту же роль, какую играл либерализм в восемнадцатом веке, марксизм в середине девятнадцатого века, то есть он соответствует идеям нового времени, позволяя их использовать в теории и практике»2. Значительные расхождения в понимании сущности федерализма объясняются рядом причин. Среди которых отметим некоторые: «федерализм одновременно относится и к структуре и к функционированию государственной власти. С одной стороны он воспринимается как форма государственного устройства, с другой - как практика реализации определенных идей в сфере государственного устройства, причем совокупность данных идей называют федерализмом» . Федерализм содействует сохранению, как единства, так и разнообразия общественных структур. Это связано с разным пониманием роли федерализма как интеграционного и дезинтеграционного элемента в государстве и обществе. В любом случае федерализм связывает воедино как цели, так и средства; он включает в себя действие, как политических, так и социальных факторов.
Он обусловлен также действием ряда иных факторов: идеологического, экономического, морального и иного характера. Отдавая себе отчет в том, что далеко не всегда удается удержать термин в единой системе значений, мы все же попытаемся найти позицию, отражающую глубинную суть федерализма как государственно-правового, конституционного средства, способного интегрировать многофакторность правовой природы этой формы государственного устройства. В настоящей работе исходной является позиция, согласно которой Российская Федерация - это сложная, уникальная форма государственного устройства. Каждый из субъектов этой Федерации обладает определенной степенью самостоятельности, в рамках единого государства. Однако возражение вызывает тезис, согласно которому федеративная форма государственного устройства сама по себе является показателем демократизма государства. Между тем, федеративное государство в той же степени может быть, к примеру, авторитарным, как и унитарное. Тот факт, что подлинный федерализм эффективно функционирует лишь на основе демократии вовсе не означает, что демократия, гражданское общество могут существовать лишь на базе федерализма. В специальной литературе при определении черт Федерации и федеративных отношений некоторые авторы возводят отдельные специфические признаки ряда федераций в разряд общеобязательных. Например, добровольность образования Федерации; равноправие субъектов Федерации; принятие собственной конституции субъектами Федерации, наличие у них своего гражданства и другие.
Государственно-правовое единство Российского федерализма
Многотрудный процесс разработки проекта действующей Конституции теперь уже ставший историей, вобрал в себя весь комплекс сложностей и противоречий времен «перестройки», суть которой состояла в творческом поиске путей и средств процесса создания нового реального демократического федерализма. Жизнь заставила переосмыслить наше понимание сущности Конституции, ее значение и назначение в обществе и в государстве. В современных условиях в процессе осуществления конституционной реформы и становления новой государственности, Россия возвращается на путь общедемократических конституционных гарантий. В такой ситуации сердцевиной вновь создаваемой правовой системы, становится Конституция Российской Федерации. Существенная особенность этого Основного Закона состоит в том, что впервые в истории России востребована Конституция «...не как орудие или результат политической борьбы, а как средство поддержания и обеспечения гражданского мира и согласия в обществе»1. Заметим и подчеркнем, что речь идет о Конституции как о способе ограничения власти по отношению к гражданам; речь идет о Конституции, призванной выражать интересы гражданского общества в целом. Речь идет о Конституции способной обеспечить оптимальное сочетание личной свободы, частных интересов человека с интересами общества и государства. Конституция Российской Федерации 1993г. не только установила основы правового (конституционного) положения личности, закрепляемые в ее второй главе, но и официально признала непосредственно действующий характер прав и свобод человека и гражданина в рамках конституционного статуса в соответствии со ст. 18.
Тем самым в ней предопределена юридическая природа основных прав и свобод, которые возникают на основании наиболее авторитетных и общественно значимых норм объективного права. Речь идет также о конституции, способной обеспечить национальное равноправие во всех его аспектах. Известно, что закономерности состояния и развития межнациональных отношений в многонациональном государстве неразрывно связаны с правовым статусом личности, человека, гражданина. Такая связь предопределяется тем, что человека вне национальной принадлежности, без национальных особенностей нет вообще. Отсюда и осуществленный в Основном Законе двуединый подход к решению национального вопроса. Во-первых, в нем речь идет о равноправии граждан независимо от национально-расовой принадлежности. Второй аспект - Конституция связывает с равноправием наций, народностей, этнических групп. Этот аспект воплощен в проблемах федерализма, которые регламентируются (в основном) в главе третьей Конституции, названной «Федеративное устройство», не случайно расположенной сразу же после главы второй, посвященной правам и свободам человека и гражданина. Такая структурная композиция представляется удачной еще и потому, что она обнаруживает, выявляет органичность связей означенных выше двух аспектов национального равноправия: равноправие людей и равноправие наций, народностей. Надо сказать, что проходившие в недавнем прошлом нашей страны процессы «суверенизации», дали не только позитивные, но и негативные результаты. В частности, они не самым лучшим образом отразились на правах человека. Фактически идея прав человека оказалась своего рода «заложницей» идеи суверенизации. Особенно ярко это проявилось в горячих зонах межнациональных конфликтов, где льется кровь, гибнут люди и тем самым грубо нарушается естественное основополагающее право человека - право на жизнь. В этой связи возникает принципиальной теоретической и практической важности вопрос: о соотношении прав человека и прав нации и народов на самоопределение, государственную независимость, на решение своей политической судьбы.
Что важнее, что чему подчинено, и что из чего вытекает? Разрешение этого острейшего противоречия современности лежит в безоговорочном признании прав человека. За правами человека безусловный и неоспоримый приоритет. В этом смысле «права человека внетерриториальны и вненациональны. Они - тот оселок, на котором проверяется истинное значение таких понятий как гуманизм, демократия, мораль, справедливость, мир, согласие...»1. Именно права человека являются мощным консолидирующим фактором интеграционных процессов. Конституция Российской Федерации запрещает пропаганду или агитацию, возбуждающую социальную, расовую, национальную ненависть и вражду, пропаганду социального, расового, национального, религиозного или иного превосходства. Законодательство Российской Федерации устанавливает ответственность за нарушение этих запретов. Иначе говоря, Законодатель исходит из того, что свобода личности, объективированная в системе неотъемлемых прав и свобод - главный определяющий элемент правового государства.
В правовом государстве право, являясь главным реализатором социальных функций, всегда нормативно закрепленная справедливость. Но оно не выступает в роли «послушного» инструмента любой политики. Являясь проводником, инструментом, исполнителем не всякой, а именно демократической политики. В правовом государстве политика и управление служат средством проведения в жизнь права как воплощения справедливости. Именно в этом смысл ограничения государства правом . Связь права с политикой - органическая, неразрывная. Вне этой связи немыслимо нормальное функционирование общественных процессов и развитие общества; немыслимо и реальное «дыхание» -осуществление
