Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Конституционно - правовая характеристика обособления органов местного самоуправления в механизме осуществления власти в российской федерации 14
1. Обособление органов местного самоуправления в механизме осуществления власти и его конституционно - правовое закрепление . 14
2. Теоретико-правовые основы взаимоотношений органов местного самоуправления и государственной власти 45
3. Современное состояние взаимоотношений органов местного самоуправления и государственной власти в Российской Федерации 73
ГЛАВА II. Организационно-правовые формы обособления органов местного самоуправления от органов государственной власти в российской федерации 98
1. Формы организационного обособления органов местного самоуправления от органов государственной власти 98
2 Разграничение предметов ведения и полномочий органов местного самоуправления и государственной власти 114
3. Разграничение предметов ведения и полномочий органов местного самоуправления и государственной власти в осуществлении охраны общественного порядка 123
ГЛАВА III. Основы взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти по осуществлению общих задач и функций при решении вопросов местного значения 146
1. Сущность и основные направления взаимодействия органов местного самоуправления и государственной власти 146
2. Организационные формы взаимодействия ораганов местного самоуправления и органов государственной власти при наделении их отдельными государственными полномочиями 165
Заключение 200
Список использованной литературы 206
Приложение 226
- Обособление органов местного самоуправления в механизме осуществления власти и его конституционно - правовое закрепление
- Теоретико-правовые основы взаимоотношений органов местного самоуправления и государственной власти
- Формы организационного обособления органов местного самоуправления от органов государственной власти
- Сущность и основные направления взаимодействия органов местного самоуправления и государственной власти
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Проблемы взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти, при их организационном обособлении, занимают одно из центральных мест в становлении российского федерализма, закрепленного в Конституции Российской Федерации. Это обусловлено тем, что провозглашение России федеративной республикой предполагает участие населения в управлении государством двумя путями: через представительство (избрание депутатов в законодательные органы всех уровней) и через организацию местного самоуправления. От того, как будут развиваться взаимоотношения органов государственной власти с организационно обособленными муниципальными образованиями, зависит реализация прав населения на местное самоуправление.
Организационная обособленность органов местного самоуправления, вытекающая из ст. 12 Конституции, не «отменяет» историческую закономерность самого процесса формирования местного самоуправления в России: если в классическом варианте местное самоуправление должно развиваться «снизу», произрастать из инициативы самого населения (в этом плане показательно, что даже некоторые государства, как, например США, заролсдались из местного самоуправления), то наша муниципальная реформа осуществлялась «сверху», с помощью решения и первичного законодательного регулирования федеральных органов. В этом плане сама направленность реформ (сверху) предопределяет не только высокую ответственность государства и его органов за ход преобразования на нижних этажах власти, но и природу, характер этой власти. Ведь те предметы ведения, которые переходят на уровень местного самоуправления, становятся таковыми лишь в силу решения самих органов государственной власти.
К сожалению, большинство органов государственной власти в настоящее время еще не определили порядок своих взаимоотношений с организационно независимыми органами местного самоуправления и все они строят ся на давно сложившихся (еще в советское время) принципах их вертикальной подчиненности и финансовой зависимости.
Нередко у субъектов федерации возникает соблазн подменить (или, по крайней мере, подчинить себе) систему органов местного самоуправления вертикалью органов местной государственной власти. Примеров подобных действий немало и они приводятся в данной диссертации.
Исследование характера этих взаимоотношений с учетом организационной независимости органов местного самоуправления от органов государственной власти, а также проблем и перспективности их развития является весьма актуальным.
В условиях стремительно меняющейся политической и экономической обстановки, постоянной структурной реорганизации федеральных органов государственной власти назрела необходимость обеспечения согласованной деятельности органов государственной власти с органами местного самоуправления, которая могла бы стать основой для реализации прав населения на самоорганизацию.
Почти стихийно складывающиеся взаимоотношения с организационно независимыми органами местного самоуправления и органами государственной власти с трудом укладываются в теоретические конструкции. Подмена полномочий органов местного самоуправления полномочиями органов государственной власти в ряде регионов не способствует развитию местного самоуправления.
Об актуальности данной проблемы говорится и в послании Федеральному собранию Российской Федерации Президента России В.В. Путина, в котором он указал на одну из причин данного положения дел, она заключается, на его взгляд, «в нечеткости разграничения полномочий местного самоуправления с региональными органами власти, а также - неопределенности, за что именно должны отвечать государственные органы, а за что - органы местного самоуправления1.
Теоретический анализ названных проблем и обобщение опыта о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, проведенные автором, создали основу для разработки предложений по совершенствованию нормативного регулирования сложного и многогранного процесса их организационного становления и эффективных взаимоотношений. Степень разработанности темы исслежования. Избранная диссертантом тема является теоретически мало разработанной. Если проблемы определения понятия местного самоуправления давно находятся в центре внимания научных исследований (особо надо отметить в этой связи работы Авакьяна С.А., Бахраха Д.Н., Барабашева Г.В.,.Болтенковой Л.Ф, Безобразо-ва В.П., Бондарь Н.С., Бондарева Л.А., Васильева В.И., Васильчикова А.И., Велихова В.А., Градовского А.Д., Дурова А.И., Кутафина О.Е., Кононова A.M., Козлова Ю.М., Лазарева В.В., Лазарева Б.М., Мулукаева Р.С, Перевер-зева Е.А., Пискотина М.И., Постникова А.Е., Постового Н.В., Прониной B.C., (л Свешникова М.И., Таболина В.В., Тихомирова Ю.А., Хангельдыева Б.Б., Фа деева В.И., Черногора Н.Н., Чичерина Б.Н., Шихова Е.Ю., Шеремета К.Ф., . Шестаева Н.Т. и других ученых), то аспекты взаимоотношений организационно независимых органов местного самоуправления с органами государственной власти, пока пристального внимания ученых не вызвали.
Отсутствующая в настоящее время законодательная база, определяющая порядок разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти, с одной стороны, и органов местного самоуправления с другой, порядок передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления; порядок компенсации местному самоуправлению денежных расходов, возникающих в результате решений, принимаемых федеральными органами государственной власти, и другие, а также обобщенная информация правоприменительной практики по данному вопросу затрудняют возможность выработки теоретических знаний по данной теме.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются правовые отношения, складывающиеся между организационно обособленными органами местного самоуправления и органами государственной власти в обеспечении жизнедеятельности населения муниципальных образований.
Предметом исследования выступают нормативно-правовые, акты и практика взаимной деятельности организационно независимых органов местного самоуправления и органов государственной власти и возникающие при этом правовые проблемы.
Цель и задачи исследования. Цель настоящего исследования состоит в выработке с учетом современных достижений юридической науки, научно-обоснованных практических рекомендаций по совершенствованию законодательства, касающегося взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти при обеспечении жизнедеятельности муниципальных образований с учетом их организационной обособленности на основе критического анализа данного законодательства и практики разви-вающихся в Российской Федерации взаимоотношений органов местного самоуправления и государственной власти.
Для достижения цели диссертационного исследования решались следующие задачи:
1) проанализировать Конституцию Российской Федерации и российское законодательство на предмет закрепления в них принципа самостоятельности органов местного самоуправления в осуществлении ими общих задач и функций в системе управления государством; 2) рассмотреть теоретико-правовые основы взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти;
3) выявить причины, обусловившие возникновение проблем во взаимо- отношениях организационно независимых органов местного самоуправления и органов государственной власти, установив их особенности;
4) определить формы организационного обособления органов местного самоуправления от органов государственной власти;
5) определить предметы совместного ведения между органами местного самоуправления и органами государственной власти;
6) определить общие принципы разграничения по предметам совместного ведения между органами государственной власти и органами местного самоуправления;
7) определить сущность и основные направления взаимодействия ор-ганов местного самоуправления и органов государственной власти по осуществлению общих задач;
8) выявить организационные формы взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти при их наделении отдельными государственными полномочиями;
Методологическая база и методы исследования. Методологической основой исследования является общенаучный диалектический метод познания, в рамках которого применены и иные специальные методы изучения социально-правовых явлений и процессов: формально-логический, комплексный, статистический, сравнительно-правовой, системный, конкретно-социологический.
Проведение исследования потребовало изучения специальных отечест-" венных и зарубежных источников по проблематике темы, а также литературы по конституционному, муниципальному и другим отраслям права.
При работе над диссертацией были использованы ряд положений теории государственного управления Н.И. Лазаревского и принципов взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления В.И. Ачадова, а также отдельные идеи русского государственного права Н.М. Коркунова.
В ходе работы над диссертацией изучалось законодательство иностранных государств (Франции, Германии, США). В процессе исследования особенностей организации местного самоуправления в Российской Федера-ции наряду с федеральными нормативными актами в качестве объекта сравнительно - правового анализа привлекалась региональная нормативно - правовая база, а также акты муниципального уровня.
В целях уяснения проблем реализации правовых норм касающихся темы диссертационного исследования всесторонне анализировались важнейшие судебные акты Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, обзоры судебной практики Уставных судов субъектов Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования. Представленное диссертационное исследование является одним из первых комплексных монографических исследований актуальных проблем совершенствования правового регулирования организационного обособления органов местного самоуправления от органов государственной власти и порядка их взаимодействия.
Научная новизна работы выражается в том, что вопросы взаимной деятельности органов местного самоуправления и органов местной власти рассмотрены, исходя из современных реалий новейших концептуальных положений теории государства и права, конституционного и муниципального права. Исследование может способствовать научному поиску новых правовых решений в организации и осуществлении взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти при обеспечении жизнедеятельности населения муниципальных образований с учетом их ор ганизационного обособления.
Положения, выносимые на защиту:
1. Самостоятельность органов местного самоуправления обеспечивает ся закреплением в Конституции Российской Федерации и российском законодательстве следующих направлений государственной политики в этой области:
- созданием государственно-правовых гарантий;
- обеспечением организационного обособления его органов от органов государственной власти;
- обеспечением взаимодействия между ними в осуществлении общих задач и функций.
2. Исследование современных российских концепций местного самоуправления позволяют констатировать, что местное самоуправление несет в себе сочетание двух начал - государственного и общественного одновременно являясь децентрализованным и организационно обособленным институтом, выступающим в качестве административной организации по обеспечению жизнедеятельности населения муниципального образования в соответствии с государственными социальными стандартами и общим политическим курсом органов государственной власти и в то же время являясь институтом самоуправления и самоорганизации населения для самостоятельного и под свою ответственность решения непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения.
3. Анализ правового регулирования взаимоотношений органов государственной власти и органов самоуправления позволяет утверждать, что в нем имеют место не только сотрудничество, но и в большей мере существенные противоречия, что является одной из причин негативных процессов современного государственного строительства в России. В настоящее время отсутствует федеральный закон об общих принципах административно-территориального устройства страны, что затрудняет возможность определения территориальных уровней, на которых должны создаваться либо органы местного самоуправления, либо органы государственной власти.
4. Исследованием выявлены следующие формы организационного обособления органов местного самоуправления от органов государственной власти: не вхождение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти, наделение органов местного самоуправления собственной компетенцией в решении вопросов местного значения, самостоятельным определением внутренней структуры органов местного самоуправления, недопустимостью осуществления полномочий местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами, недопущение назначения должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами.
5. Анализ действующих нормативно-правовых актов, а также практики их применения показывает, что между органами местного самоуправления и органами государственной власти существуют предметы их совместного ведения, которые необходимо закрепить законодательно.
6. Предложен проект Закона «О принципах разграничения полномочий по предметам совместного ведения между органами государственной власти области и муниципальными образованиями и порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями».
7. На основе обобщения теоретического и нормативного материала уточняется понятие «взаимодействие» - это деятельное проявление (в соответствии с нормами действующего законодательства) субъектов (участников) взаимодействия - системного образования, согласованное по цели, основанное на кооперации, деловом сотрудничестве и взаимопомощи в интересах решения их общих задач.
8. Наделение государственными полномочиями местного самоуправления является одним из основных направлений взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления. Для его правильного осуществления необходимо внести изменения в Федеральный закон «Об основных принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в котором следует предусмотреть следующие принципы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями:
- социально-экономической обоснованности наделения государственными полномочиями;
- материально-финансовой обеспеченности передаваемых государственных полномочий;
- подконтрольности осуществления переданных государственных полномочий;
- законности;
Наделение отдельными государственными полномочиями осуществляется с принятием соответствующего закона.
Достоверность полученных результатов определяются комплексным характером исследования и базируются на научно - методическом, нормативно - правовом материале, а также применением современных методов научного исследования.
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется сделанными в ходе исследований научными выводами и разработанными на их основе предложениями, направленными на совершенствование практики законодательного регулирования взаимоотношений органов государственной власти и организационно независимых органов местного самоуправления (в частности, при разграничении предметов ведения и полномочий, наделении государственными полномочиями органов местного самоуправления, а также иных взаимоотношений в различных сферах).
Основные выводы и рекомендации, полученные по результатам исследования, могут быть использованы при проведении других научно-практических исследований, касающихся вопросов организационного обособления и взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти в Российской Федерации, а также подготовке проек тов законодательных и иных нормативных актов по вопросам совершенствования правового регулирования данного вида деятельности.
Практическая значимость работы усматривается в том, что в результате проведенного исследования выработан законопроект, касающийся взаимоотношений органов государственной власти с органами местного само-„ управления, при разграничении их предметов ведения и полномочий и наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
Содержание диссертации можно использовать для подготовки различных учебно-методических пособий и непосредственно в учебном процессе по курсам, «Конституционное право», «Муниципальное право», в правотворческом процессе органов законодательной власти всех уровней.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации были изложены автором в опубликованных статьях, использовались в докладах при выступлениях на Международной конференции по проблемам соответствия законодательства субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления федеральному законодательству, (г. Тамбов январь 1998 г.), а также на Межрегиональной научно-практической конференции «Правоохранительная система России и правовой механизм обеспечения законности, правопорядка и защиты прав и свобод граждан» (г. Тамбов февраль 2001 г.). Получили практическое использование в педагогическом процессе Института права ТГУ им Г.Р. Державина и Тамбовского филиала Московского университета МВД России.
По материалам диссертационного исследования автором был подготовлен проект Закона «О принципах разграничения полномочий по предметам совместного ведения между органами государственной власти области и муниципальными образованиями и порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями», который был в ноябре 2001 г. официально принят Тамбовской Областной Думой к использованию при подготовке аналогичного законодательного акта.
Обособление органов местного самоуправления в механизме осуществления власти и его конституционно - правовое закрепление
Вопрос о взаимоотношениях местного самоуправления и государственной власти - один из кардинальных в теории и практике муниципального строительства и права. Не случайно, среди основных задач дальнейшего развития местного самоуправления в Указе Президента Российской Федерации "Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации" от 11 июля 1997г. названы организация независимых органов местного самоуправления и их эффективного взаимодействия с органами государственной власти. Решение этой задачи основывается на конституционном принципе не вхождения органов местного самоуправления в систему государственной власти. Поэтому акцент в настоящее время перемещается от централизованного государственного руководства, прямого государственного воздействия на деятельность органов местного самоуправления к децентрализации власти, правовому регулированию, государственной поддержки местного самоуправления. На наш взгляд именно такой подход к местному самоуправлению должен стать основным со стороны органов государственной власти, как на федеральном, так и на региональном уровнях.
Устанавливая самостоятельность местной власти, её не государственных характер, российская Конституция и федеральное законодательство закрепляют основные параметры государственной политики в области местного самоуправления, в его государственных гарантиях, организационном обособлении его органов от органов государственной власти, взаимодействии с ними в осуществлении общих задач и функции. Рассмотрим их подробнее. 1. Признание и гарантированность Российским государством местного самоуправления, закрепление его самостоятельности в пределах своих полномочий, невхолсдение органов местного самоупраления в систему органов государственной власти закрепляется статьёй 12 Конституции Российской Федерации. Это означает, что органы местного самоуправления не являются звеньями единой иерархической системы органов государственной власти, построенной на основе принципов строгой подотчетности нижестоящих органов вышестоящим, руководства вышестоящих органов нижестоящими органами (что было характерно для советской организации власти на местах). В данном случае речь идет об организационной обособленности органов местного самоуправления и органов государственной власти, о разделении властей "по вертикали" (в отличии от ст. 10 Конституции РФ которая закрепляет разделение властей "по горизонтали");
Эта самостоятельность местного саомуправления осуществляется в пределах своих полномочий. То есть его независимость ограничивается ком-петенционной сферой.
В статье 132 Конституции Российской Федерации за местным самоуправлением закреплён определённый круг вопросов местного значения. Данная тема нашла своё дальнейшее развитие в законодательном разграничении полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти и её субъектов по вопросам местного самоуправления, а так лее закреплённых предметов ведения местного самоуправления. 2. Конституционным положением о том, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ст. 131) , то есть на местах появляется возмолшость разработать и внедрить также структуры, которые пригодны к работе в конкретных социально-экономических и политических условиях при учёте слолшвшихся национальных и других традиций.
Решение данного вопроса связывается с принятием устава муниципального образования, в котором указывается структура и порядок формирования органов местного самоуправления. Однако не исключается возможность утверждения по результатам местного референдума отдельно структуры органов местного самоуправления. В этом случае представительный орган местного самоуправления, принимая устав, не вправе вносить какие-либо изменения в структуру органов местного самоуправления.
При формировании структуры органов местного самоуправления ключевая идея должна состоять в разделении властей: первичным органом местного самоуправления является представительный орган, а исполнительный орган ему подотчетен.
Разделение властей не означает, что между ними создаются не прони-цаемые перегородки. Напротив, обе ветви власти взаимопроникают, взаимодополняют и взаимоуравнивают друг друга.
Понятие «структура органов местного самоуправления» не однозначно. Оно не определяется ни Конституцией Российской Федерации, ни Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации». Толкование этого понятия допускает два варианта: в широком смысле оно включает процедуру организации самоуправления, в том числе и представительного органа, в узком смысле - рассматривается как система имеющих самостоятельный статус органов, через которые на данной территории осуществляются функции и полномочия местного самоуправления. 3.Статья 131 Конституции Российской Федерации дает основание полагать, что население (органы местного самоуправления) вправе самостоятельно решать вопросы о количественном составе представительных органов местного самоуправления, о количестве представителей (депутатов), работающих на постоянной основе; - изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, согласно статье 131 Конституции Российской Федерации, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.
Раскрывая вопрос о территориальной основе местного самоуправления, следует иметь в виду, что оно осуществляется на всей территории Российской Федерации. Здесь следует также подчеркнуть, что проблемы муни-ципально-территориального устройства вызывают наиболее острые дискуссии, так как вопросы организации власти в государстве неразрывно связаны в его территориальным устройством, ибо функционирование государственных и муниципальных органов власти и управления осуществляется в границах определенных территориальных единиц, на которые делится территория государства.
Государственная власть на местах организуется в соответствии с административно-территориальным делением, которое имеет несколько иерархических территориальных уровней, что предопределяет соподчиненность в построении единой центральной системы государственных органов. Однако в настоящее время отсутствует федеральный закон об общих принципах административно-территориального устройства страны и не представляется возможным определять те территориальные уровни, на которых создаются либо органы государственной власти, либо органы местного самоуправления.
Теоретико-правовые основы взаимоотношений органов местного самоуправления и государственной власти
Российская Федерация - демократическое федеративное государство, где местное самоуправление самостоятельно и не входит в систему государственной власти страны. В том или ином виде самоуправление существовало почти на всем протяжении истории нашего государства,. хотя не всегда могло выполнять свои функции. По меньшей мере, два века продолжается дискуссия между сторонниками «общественной» и «государственной» теорий самоуправления, каждая из которых по-своему объясняла происхождение местного самоуправления и его соотношение с государственным управлением.
Среди зарубежных ученых большой вклад в развитие этих теорий внесли Токвиль, Гнейст, Штейн, Лабанд. В российской науке известны такие имена, как Васильчиков А.И., Безобразов В.П., Коркунов К.М., Чичерин Б.Н., Свешников М.И., Градовский А.Д., Лазаревский Н.И. и др.
Истоки общественной теории самоуправления коренятся в представлении о существовании естественных и неотчуждаемых прав общины..
Теория свободной общины была разработана немецкими учеными в начале XIX века. Цель этой теории состояла в обосновании необходимости ограничения вмешательства государства в дела общины. Община исторически предшествовала возникновению государства. Последнее появляется в результате объединения общин по экономическим и политическим мотивам. Б.Н. Чичерин, рассуждая о свободной общине, утверждал, что «вольная община образуется, когда, при господстве частного права, вольные люди, живущие в общине, в состоянии отстоять свою независимость против натиска дружинников-вотчинников»1. В догосударственный период община была не- зависимой и самостоятельной единицей в решении всех задач. Сторонники
теории свободной общины стояли на позиции независимости ее от государства. В XIX веке, когда по Европе прокатилась волна муниципальных реформ, органы местного самоуправления стали считать своеобразной «четвертой властью, связанной законом и судебным контролем, но не подчиненной правительству и его органам в центре и на местах» . В России эти идеи хорошо сочетались со славянофильскими представлениями о самобытности русской общины и наличии у нее неотъемлемых прав. Приверженцы общественной (общественно-хозяйственной) теории отстаивали право местных учреждений заниматься местными хозяйственными и общественными делами независимо от государства2. В отечественной юридической науке основные принципы этой теории получили наиболее полное отражение в работе А.И. Васильчикова «О самоуправлении». Он проанализировал системы самоуправления Англии, Франции, Пруссии и пришел к выводу, что ни одна из них не может быть механически перенесена на русскую почву. Самоуправление определялось А.И. Васильчиковым как порядок внутреннего управления, при котором «местные дела и должности заведываются и замещаются местными жителями — земскими обывателями» . Этому порядку он противопоставлял приказный или бюрократический, при котором «те же дела и должности поручаются сторонним людям не вследствие принадлежности их к местности, коей они управляют, а по произвольному выбору и определению начальства, правительства».
Такой подход имеет свои преимущества. Важно, например, что в качестве субъектов самоуправления и муниципального права здесь рассматриваются не органы государственной власти и управления, а местные сообщества, сами люди, составляющие население «свободной муниципии». Местное самоуправление в этом случае не просто форма децентрализации государственной власти и закрепления самостоятельности местных органов, а способ самоорганизации жителей соответствующей территории.
Общественная теория самоуправления как и теория свободной общины основывались на противопоставлении государства обществу. И.М. Коркунов писал: «Общественная теория видит сущность самоуправления в предоставлении обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов - политическим, требуя, чтобы общество и государство каждое ведало только свои собственные интересы» . Представители данной теории тщетно стремились установить, какие именно дела общинного управления должны быть признаны чисто хозяйственными, не заключающими в себе элементы власти. Но в чистом виде таких дел не было, так как земское самоуправление носило принудительный характер. При составлении списка подведомственных дел местного самоуправления, которые бы отличались от государственного управ-ления, то таковыми приходилось признавать местную полицию, дорожное дело, раскладку казенных налогов, установление местных налогов и т.д.," государственное значение которых очевидно безо всяких сомнений.
В дальнейшем, по мере того, как понятие самоуправляющейся группы перестало связываться с общиной и было перенесено на административные единицы государства, возможности естественно-правового обоснования соответствующих притязаний общин отпадали. Источником полномочий территориальных объединений становился закон, а значит, и само право на самоуправление возникало уже только по благоусмотрению государства, независимо оттого, принималось ли такое решение под давлением народа или вследствие признания «сверху» целесообразности введения подобной системы внутреннего управления.
Формы организационного обособления органов местного самоуправления от органов государственной власти
В своем послании Федеральному собранию Российской Федерации Президент России В.В. Путин указал, что в настоящее время существует нечеткость в разграничении полномочий местного самоуправления с региональными органами власти, а также - неопределенность, за что именно должны отвечать государственные органы, а за что - органы местного самоуправления.
В связи с этим, он высказал предложение Федеральному собранию, что необходимо законодательно уточнить само понятие и перечень вопросов «местного значения» так как часть из них пересекаются с задачами, которые выполняются федеральными и региональными органами государственной власти2.
Предметы ведения местного самоуправления определены Федеральным законом «Об основных принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»3.
Толкование термина «предметы ведения» в науке является спорным, хотя для российской науки и не новым. Некоторые ученые (например, И.А. Азовкин) трактовали понятие «предметы ведения» как «сферу приложения компетенции». К.Ф. Шеремет определял «предметы ведения» как «общественные отношения, в которых орган ... юридически компетентен»1. Б.М. Лазарев отмечал, что «говоря о «вопросах и делах» в связи с проблемой компетенции, нельзя отождествлять компетенцию с самими вопросами и делами»2. Другие ученые (Н.Г. Александров, В.Г. Вишняков) полагали, что «предметы ведения»- это круг вопросов, определяющих компетенцию органа власти или «предметы ведения» определяют круг вопросов, входящих в компетенцию органа государственной власти и в связи с этим, определяют объем полномочий органов. По нашему мнению, это не в полной мере раскрывает значение термина «предметы ведения». Считаем, что предметы ведения местного са-моуправления - это сфера деятельности его органов, наделенных правом и обязанностью осуществлять определенные функции применительно к объектам управления. Исходя из предметов ведения органа определяется его компетенция, в то же время компетенция органа относит его к определенной сфере управления. Изучение практики показывает, что в основном субъекты Российской Федерации имеют проблемы в определении компетенции органов местного самоуправления, указывая, что перечень предметов ведения местного самоуправления составляет его компетенцию. Часто встречается в законах субъектов Российской Федерации изложение предметов ведения местного самоуправления как равнозначное полномочиям органов местного самоуправления и отождествление понятий «предметы ведения» и «полномочия» местного самоуправления.
Статья 6 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указывает на предметы ведения местного самоуправления, а не на конкретные полномочия органов местного самоуправления. Мы разделяем точку зрения А. Замотаева что, «установление полномочий местного самоуправления должно осуществляться не путем механического воспроизводства его предметов ведения, а исходя из него».
Необходимо отметить, что юридически-властные полномочия органов местного самоуправления нельзя определить как государственно-властные, поскольку местное самоуправление не входит в систему государственной власти. Это объясняется еще и тем, что муниципальные образования находятся за пределами действия принципа разделения властей. Это касается только тех случаев, когда органы местного самоуправления выполняют полномочия, исходя их собственных предметов ведения. Что касается выполнения органами местного самоуправления государственных полномочий, то в таком случае они могут обладать государственно-властными полномочиями, если эти полномочия будут им переданы. Можно сказать, что органы местного самоуправления, при выполнении собственных полномочий, наделены юридически - властными полномочиями.
Местное самоуправление осуществляет свою функциональную деятельность посредством своих органов. Они в совокупности образуют систему, где сфера управления определяется исходя из задач и функций местного самоуправления. В данном случае, органы управления являются исполнительными органами местного самоуправления . Необходимо отметить, что в отличие от органов исполнительной власти, органы местного самоуправления по юридическому характеру взаимодействия между собой имеют только горизонтальные административно-правовые отношения.
Данное правило не распространяется на внутригородское муниципальное образование. Вопросы образования, объединения, преобразования, уп- разднения последних, установления, изменения их территорий решается с учетом жителей проживающих на них, представительным органом местного самоуправления города в соответствии с его уставом, что предусмотрено ч. 3 ст. 12 Федерального закона от 1995 г. Разграничение предметов ведения, объектов муниципальной собственности, источников доходов местных бюджетов между городом и внутригородскими муниципальными образованиями определяется уставом города (ч 3 ст. 6 Федерального закона от 1995 г.).
К сожалению, как свидетельствует практика, фактически главенствуют «вертикальные» отношения органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Причин этому немало. Разграничение во взаимоотношениях Между местным самоуправлением и региональными органами государственной власти - одна из серьезных проблем. Верховный Суд Российской Федерации в своем определении указал, что «существует необходимость четкого разграничения компетенции между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и Многие ученые считают, что органы местного самоуправления: администрации и органы входящие в ее состав, являются исполнительными органами местного самоуправления. Например: Постовой Н.В. Местное самоуправление. История, теория, практика. М. 1995. С. 156.; Алехин А.П. Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Теис. 1995. С. 23. и др. органами местного самоуправления». «Эта проблема имеет общероссийский характер».
Сущность и основные направления взаимодействия органов местного самоуправления и государственной власти
В соответствии со ст. 3 Конституции Российской Федерации народ осуществляет свою власть непосредственно, а-также посредством органов государственной власти и органов местного самоуправления. Каждый из этих уровней обладает собственной компетенцией, вторгаться в которую органы иного уровня власти не вправе. Следовательно, исходя из положений данной статьи, органы государственной власти и органы местного самоуправления являются органами власти народа, посредством которых он осуществляет свою власть.
Как изчестно, общегосударственная система управления складывается из трех составляющих: - органы государственной власти Российской Федерации; - органы государственной власти субъектов Российской Федерации; - органы местного самоуправления.
Несмотря на то, что органы местного самоуправления не входят в сис-. тему органов государственной власти, они тесно связаны между собой, взаимодействуя при осуществлении властных функций, а также при выполнении отдельных государственных полномочий, когда органы местного самоуправления наделяются ими от имени государственных органов власти.
При этом, как подчеркивают Д.П. Зеркин и В.И. Игнатов, единство трехуровневой организации публичной власти и системы управления - взаимосвязь и преемственность в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления - основное условие обеспечения управляемости государством и обществом .
Организационное обособление местного самоуправления в системе управления государством, как нам представляется, предполагает установление определенных направлений взаимодействия различных уровней власти. При этом возникает необходимость установления возможностей и пределов контроля государственных органов за соблюдением муниципальными образованиями и их органами установленных законами правил, процедур, которым должна соответствовать муниципальная деятельность.
Так, В.И. Фадеев подчеркивает, что отсутствие должной регламентации в этой сфере во многом порождает проблемы во взаимоотношениях органов государственной власти и местного самоуправления .
Недостаточная урегулированность взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления относится к числу наиболее острых проблем формирования государственного устройства Российской Федерации, соответствующего требованиям действующей Конституции Российской Федерации.
В связи с этим недостаточность научно-теоретической базы, отсутствие однозначных представлений о правовой и организационной сущности взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления предопределяют необходимость исследования общих вопросов их взаимодействия.
Полагаем, что прежде всего следует остановиться на анализе общих вопросов взаимодействия, ибо взаимодействие определяет существование, структурную организацию и свойства всякой материальной системы.
Философская категория взаимодействия включает в себя действующие связи и реальное воздействие взаимодействующих элементов и представляет собой абстракцию высшего порядка по отношению ко всем другим ее значениям. В широком смысле слова, «взаимодействие - процесс взаимного влияния тел друг на друга, наиболее общая, универсальная форма изменения их состояния» .
Взаимодействие вообще -это «философская категория, отражающая процессы воздействия различных объектов друг на друга, их взаимную обусловленность, изменение состояния, взаимопереход, а также порождение одним объектом другого. Взаимодействие представляет собой вид непосредственного или опосредованного, внешнего или внутреннего отношения связи».
Взаимодействие определяет существование, структурную организацию и свойства всякой материальной системы, возможность ее объединения в большую систему.
Категория взаимодействия в философской литературе рассматривается как универсальная форма движения, развития материи: взаимодействие двух и более явлений или тел.
В результате взаимодействия становится возможным современное восприятие многофункциональных систем и подсистем в единстве и взаимосвязи всех образующих эти системы элементов. Это дало толчок к широкому употреблению в научной литературе и правовых актах терминов «взаимодействие» и «организация взаимодействия».
Взаимодействие, или организация взаимодействия, как отмечает И.Н. Жильский, - это не механическая, а целостная совокупность, обладающая новым, не присущим отдельным элементам качеством, необходимым для достижения общей цели .
Родовым признаком социального взаимодействия являются их человеческая природа и сущность. Социальное взаимодействие образуется людьми, является сферой их деятельности, объектом их воздействия с целью перевода в иное состояние. Отсюда сущность взаимодействия, на наш взгляд, следует охарактеризовать как деятельное проявление целостности системы.
Организация взаимодействия внутри каждой из взаимодействующих систем требует использования оптимальных форм и методов взаимодействия. Для этого необходимо иметь хорошо отлаженную правовую систему и достоверную информацию, которые являлись бы важным инструментом эффективного взаимодействия.
Исходя из вышеизложенного, следует, что взаимодействие - это деятельное проявление (в соответствии с нормами действующего законодательства) субъектов (участников) взаимодействия - системного образования, согласованное по цели, основанное на кооперации, деловом сотрудничестве и взаимопомощи в интересах решения их общих задач.
