Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Нормативная база российского местного самоуправления
1. Государственно-правовая политика организации местного самоуправления в Российской Федерации 15
2. Оптимизация практики исполнения полномочий местного самоуправления 44
3. Финансово-экономическое состояние муниципальных образований 62
4. Контроль и ответственность в деятельности органов местного самоуправления 70
ГЛАВА II. Проблемы правового регулирования современной системы местного управления
1. Реформирование правовой основы и реальной практики народного управления 79
2. Приоритеты развития местного самоуправления в России 102
ГЛАВА III. Муниципальное самоуправление в зарубежных странах (опыт Германии)
1. Правовая основа муниципального самоуправления в зарубежных странах 128
2. Реформирование местного самоуправления после объединения Германии 149
3. Сравнительный анализ организации местного самоуправления в Германии и России 157
Заключение 172
Список использованной литературы 184
Приложения
- Государственно-правовая политика организации местного самоуправления в Российской Федерации
- Оптимизация практики исполнения полномочий местного самоуправления
- Реформирование правовой основы и реальной практики народного управления
- Правовая основа муниципального самоуправления в зарубежных странах
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Оптимизация основ организации и функционирования местного самоуправления, уточнение его места и роли в структуре органов публичной власти в настоящее время является одной из первоочередных задач государственного строительства. Будучи максимально приближенным к населению, местное самоуправление является первичным уровнем организации публичной власти, обеспечивающим в конечном счете устойчивость и демократический характер всей системы властных институтов'. Поэтому сбои и проблемы в работе местного самоуправления негативным образом сказываются на состоянии всего общества, о чем специально упоминалось в докладе, подготовленном рабочей группой Государственного совета Российской Федерации по вопросам развития местного самоуправления в Российской Федерации к 23 октября 2002 года.1
Местное самоуправление в России имеет мощные исторические корни. Без преувеличения можно сказать, что состоявшаяся российская государственность, насчитывающая более одиннадцати веков, обязана местному самоуправлению. Начиная с первых государственных образований на территории современной России (Киевская Русь, Новгородское государство, Московское государство и др.), местное самоуправление играло системообразующую роль в формировании и укреплении российской государственности.2
За последнее десятилетие XX столетия нашей страной пройден путь от принципиального отрицания идеи местного самоуправления,
1 См.: Доклад рабочей группы по вопросам развития местного самоуправления в
Российской Федерации на заседании Госсовета Российской Федерации «Местное
самоуправление в Российской Федерации: состояние и перспективы развития», ок
тябрь 2002 года //www; .
2 Мокрый B.C. Местное самоуправление: пути становления и развития //Журнал
российского права, 2002, № 10.
характерного для ленинской теории советов, до его конституционного признания и гарантирования. За указанный период сменились три концепции организации местной власти: от единой жестко централизованной системы органов законодательной власти к попытке компромиссного приспособления этой системы к новым социально-политическим и экономическим условиям3, и, наконец, построение местного самоуправления на основе принципов организационной самостоятельности и относительной независимости институтов местного самоуправления от государства. Конституция РФ рассматривает местное самоуправление в качестве основ конституционного строя (ст.ст. 3, 12), права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения, в качестве одной из форм народовластия (ст. 3). Выше указанные положения Конституции РФ нашли свое всестороннее развитие в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ (в редакции от 12.08.2004 года),4 иных федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, уставах муниципальных образований. «Местный уровень власти - это самый короткий и прямой путь к решению насущных, жизненно важных для граждан проблем. И именно здесь мы обязаны наиболее эффективно реализовывать конституционный принцип народовластия. Полагаю, что пришла пора вспомнить это слово и наполнить его реальным практическим содержанием. И, безусловно, роль местного самоуправления здесь становится ключевой. Ведь самоуправление в городах и поселках, демократия именно на местах издавна считается основой гражданственности и народовластия. И потому одной из самых приоритетных задач местной власти является налаживание по-
3 См., напр.: Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного
хозяйства в СССР» от 9 апреля 1990 г. //Ведомости СССР, 1990, № 16. Ст. 267; За
кон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г. //Ведомости
РСФСР, 1991, № 29. Ст. 1010.
4 См.: Собрание законодательства Российской Федерации, 2003, № 40. Ст. 3822.
стоянного и всестороннего взаимодействия с гражданами. Только при таком подходе можно говорить об эффективности других составляющих местного самоуправления - законодательной, финансовой, административной».5
Однако с практической точки зрения, несмотря на создание представительных и исполнительных органов местного самоуправления, функционирование этого института встречает определенные трудности. Налицо все возрастающее число конфликтов между местной и региональной властью, полуофициальный отказ последней от решения общесоциальных вопросов, входящих в компетенцию «самостоятельных» органов местного самоуправления.
Помимо неизбежных трудностей переходного состояния нашего общества (нестабильное экономическое и политическое положение, низкий уровень политической и правовой культуры, обусловленный посттоталитарным сознанием) многие из причин указанных выше негативных проявлений видятся в концептуальных ошибках правового оформления современной модели местного самоуправления, ошибках, вызванных, как представляется, нежеланием учитывать реальное, исторически обусловленное состояние российского общества и определяемую последним оптимальную степень его демократизации.6
Изменения, внесенные в порядке законодательной инициативы Президентом РФ в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» еще 19 мая 2000 г., были направлены на укрепление административной вертикали и усиление государственно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, означали новый этап в реформировании местного самоуправления, положили «начало законодательству
5 Путин В.В. Местное самоуправление - основа гражданственности и народовластия
//Журнал российского права, 2003, № 12. С. 3.
6 См.: Калинин А.Ю. Историко-теоретические основы организации местного само
управления в России. Автореф. дис.... канд.юрид.наук. Волгоград, 2001. С. 4.
о местном самоуправлении».7
Однако само по себе усиление государственного контроля за организацией и деятельностью местного самоуправления одновременно может способствовать как укреплению режима законности, так и возрастанию оторванности государственной власти от общества. Выбор разумного баланса между самостоятельностью и контролем, между децентрализацией и деконцентрацией государственной власти - такова главная задача современного этапа реформы. Выбор этот должен производиться в рамках уже существующей модели местного самоуправления и определяться реально возможным, а не желаемым. Определение же этого реально возможного должно исходить из исторического опыта нашего государства, а именно из общих тенденций исторического развития местного самоуправления России.
Степень разработанности проблемы. Всю совокупность работ, имеющих отношение к данной теме, условно можно разделить на три группы. В первую группу следует отнести работы, где развитие институтов местного самоуправления не составляет основного предмета исследования, а рассматривается в качестве одной из составных частей всей истории России или истории отдельных ее периодов.
Развитие института местного самоуправления в контексте всей истории России рассматривается в трудах классиков отечественной историографии: СМ. Соловьева, В.О. Ключевского, Н.И. Костомарова, С.Ф. Платонова, Н.А. Рожкова, а также в трудах советских и современных историков: В.Л. Янина, Д.П. Калистова, М.М. Горинова, Л.М. Ля-шенко, Л.Г. Косулиной, А.С. Ахиезера и др.
В рамках отдельных периодов истории России институт местного самоуправления рассматривается в работах И.Ф. Эверса, М. Грушевского, Ф.И. Леонтовича, А.Е. Преснякова, В.И. Сергеевича, С.Ф. Юшкова,
7 См.: Концепции развития российского законодательства /Под ред. Т.Я.Хабриевой, Ю.А.Тихомирова, Ю.П.Орловского. М.: ОАО «Издательский дом "Городец"», 2004. С. 17.
М.Н. Покровского, Б.А. Рыбакова, М.Н. Тихомирова, Б.Д. Грекова, Г.В. Вернадского, И.И. Смирнова, Г.В. Гальперина, Л.В. Черепнина, В.И. Буганова, А.А. Зимина, СМ. Каштанова, СО. Шмидта, В.Б. Кобрина, А.В. Романович-Славатинского, П.Н. Милюкова, А.А. Кизеветтера, Н.И. Кареева, М.М. Богословского, Н.Б. Голиковой, СБ. Окуня, М. Раеффа, Н.И. Павленко, СМ. Тройницкого, А.Н. Медушевского, Н.Я. Эйдельма-на, Н.К. Шильдера, А.А. Корнилова, П.А. Зайончковского, Ю.Б. Соловьева, А.В. Предтеченского, В.Я. Лаверичева, Н.М. Дружининой, Л.Е. Шепелева и др.
Однако, несмотря на обширный список, работы выше приведенных авторов затрагивают проблемы местного самоуправления в рамках исторического процесса всего общества в целом, что затрудняет видение специфических тенденций в сфере данного института и не всегда способствует уяснению исторической преемственности в его развитии.
Во вторую группу следует отнести работы, рассматривающие институты местного управления в качестве своего основного предмета исследования. Применительно к отдельным периодам истории здесь следует назвать работы В.А. Александрова, Е.В. Анисимова, СБ. Весе-ловского, Л.Н. Вдовиной, В. Григорьева, Ю.В. Готье, СБ. Демидова, А.Ю. Дворниченко, И.И. Дитятина, И.П. Ермолаева, К.Д. Кавелина, А.А. Кизеветтера (отдельные работы), С.А. Корфа, А.К. Леонтьева, Ю.А. Лимонова, П.Н. Мрочек-Дроздовского, А. Никитского, И.П. Носова, И.М. Тройницкого, И.Я. Фроянова, Н.Я. Чепулина, В.Л. Янина, и
др.
Особенно много работ посвящено исследованию земской реформы 1864 г., среди которых следует отметить монографии и статьи В.Н. Лешкова, А.И. Васильчикова, Н.И. Лазаревского, Б.Б. Веселовского, И.П. Белоконского, В.В. Гармизы, Л.Г. Захаровой, Н.И. Пирумовой, Н.Г. Герасименко, Н.Г. Королевой, В.Ф. Абрамова, диссертации В.Я. Горнова, Т.В. Лобок, О.Н. Богатыревой, А.И. Чвикалова и др.
Отдельно следует сказать о юридическом направлении государственной школы исторической мысли, среди представителей которой громадный вклад в изучение истории местного самоуправления внесли Б.Н. Чичерин, А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов, В.Л. Безобразов, М.И. Свешников. Главный концептуальный вывод выше указанных работ -неприемлемость для России какого-либо противопоставления государственной власти и местного самоуправления, которое должно рассматриваться как составная часть государственного механизма.
Следует отметить, что концептуальные положения государственной школы в целом не были восприняты советской историографией, и это, в свою очередь, с методологической стороны во многом является в настоящее время препятствием к воссозданию научной преемственности. Последнее, однако, не исключает серьезного вклада советских исследователей в разработку данной тематики - С.Ф. Юшкова, К.А. Соф-роненко, Г.С. Калинина, А.Ф. Гончарова, Н.П. Ерошкина.
Среди исследований, отдельно посвященных истории становления и развития советской системы местного управления, следует назвать работы И.П. Ильинского, В.П. Семьянинова, Н.Н. Онищенко, Л.Ф. Бол-тенковой, Б.А. Кириллова, В.Е. Ревы (отдельные работы).
В третью группу уместно отнести работы, в которых организация местного управления рассматривается применительно к реалиям соответствующего периода. Это работы С.А. Авакьяна, С.А.Автономова, И.А. Азовкина, А.А. Аксенова, Д.Ф. Аяцкова, Г.В. Барабашева, А.А. Безуглова, В.И. Васильева, Л.А. Васильева, Б.Н. Гарбичидзе, Л.А. Григоряна, А.И. Лукьянова, Н.А. Емельянова, А.Р. Еремина, В.В. Еремяна, М.В. Федорова, И.А. Игнатюка, В.А. Кряжкова, М.А. Краснова, Е.И. Козловой, Ю.Л. Крузе, О.Е. Кутафина, А.И. Лепешкина, Г.С.Лиманского, В.И. Люцера, М.Н. Матвеева, В.С.Мокрого, И.И. Овчинникова, B.C. Основнина, Р.В. Панова, А.И. Пертцика, Н.П. Постово-ва, А.Я. Сливы, В.В. Таболина, Ю.А. Тихомирова, Я.Н. Уманского, В.И.
Фадеева, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шургиной, Р.А. Галиахметова, Г.П. Кри-гоногова, В.Л. Лавриненко и др.
Несмотря на большое количество работ, так или иначе затрагивающих проблемы организации местного самоуправления, историко-правовые аспекты применительно ко всем периодам истории России, более поздние исследования, фактически, за небольшим исключением, не были комплексно исследованы тенденции в развитии и функционировании местного самоуправления на современном этапе, особенно в свете новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», хотя о необходимости подобного рода комплексных исследований неоднократно говорилось в современной отечественной исторической и правовой нау-ке.8
Исходя из выше сказанного, объект, цель и задачи исследования можно сформулировать следующим образом.
Объектом исследования являются конституционно-правовые основы функционирования органов местного самоуправления в современных условиях, с учетом изменений в российском законодательстве, а также организационные формы его деятельности.
Предметом исследования является эволюция организационных структур, форм и принципов функционирования местного самоуправления в России на современном этапе его реформирования.
Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы, проследить основные тенденции в процессе становления и развития местного самоуправления в России на рубеже XX и XXI веков, высказать соображения о путях оптимизации организационной структуры и деятельности местного самоуправления в интересах прогрессивного развития Российской Федерации в общем русле современной мировой циви-
8 См. напр. Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1983. С. 21; Гусев К.В. /Рецензия/ Герасименко Г.Я. Земское самоуправление в России // История СССР. 1991. № 1. С. 188.
лизации.
Для достижения этой цели были определены следующие задачи:
исходя из особенностей геополитического фактора и социально-административной структуры России, определить изначальные причины дисгармонии взаимоотношений государства и самоуправляющихся общностей в современных условиях;
показать, что при разном направлении эволюционирования, в социально-административном аспекте советская система местного управления была не лишена сходства с системой земского самоуправления дореволюционной России;
показать мнимость и иллюзорность согласованности действий политически значимых факторов при проведении современной реформы местного самоуправления;
вскрыть организационные недостатки современной модели местного самоуправления и дать оценку новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
высказать предложения о дальнейшем представить реформировании местного самоуправления в современной России, определить тенденции его развития.
Теоретическую и методологическую основу исследования составили приемы и способы познания, выявленные и разработанные в теории государства и права и апробированные юридической практикой, общенаучные (системный, исторический, структурно-функциональный и др.), общелогические (анализ, абстрагирование, сравнение, моделирование и др.) и частно-научные (сравнительное правоведение, толкование и др.) методы исследования. Использование перечисленных методов позволило выявить особенности и этапы формирования и развития идей о правовой основе организации и деятельности органов местного самоуправления в теоретико-историческом аспекте. В процессе выполнения
поставленных задач использованы научные труды ученых в области теории государства и права, истории государства и права, истории политических и правовых учений, конституционного и муниципального права, других отраслей российского права.
Источниковедческую основу исследования составили научные труды отечественных и зарубежных авторов, законодательные акты, иные юридические источники, определяющие контуры организации и функционирования системы органов местного управления, как в историческом прошлом, так и в настоящем.
Научная новизна работы состоит в следующем:
Процесс становления современной российской модели местного самоуправления следует рассматривать как трансформацию советской системы, когда вследствие случайного альянса между политически значимыми факторами правовое оформление института местного самоуправления шло без должного учета реальной ситуации.
Исходя из сложности политической, экономической и криминологической ситуации современной России, государственная политика в сфере реформирования местного самоуправления должна учитывать усиление государственно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, значение положения ст. 12 Конституции РФ; недопустимость разрушения районного звена в качестве территориальной единицы местного самоуправления.
3. Деполитизация деятельности институтов местного самоуправления, усиление их хозяйственно-распорядительных функций должна быть сопряжена с оптимизацией форм и методов федерального контроля за взаимоотношениями между региональными и местными органами, в этой связи показана роль политических факторов в ходе современной реформы местного самоуправления.
4. Дана научная оценка новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации», предпринята попытка обозначить приемлемое для современной России соотношение экономических и политических функций органов местного самоуправления, обоснован ряд теоретических рекомендаций по организации местного самоуправления в Российской Федерации.
Исследовательские задачи и методологическая база их решения определили характер выносимых на защиту положений.
Исторический ход развития местного управления (самоуправления) в России заставляет констатировать высокую степень консерватизма традиционных стереотипных отношений в рамках этого института, весьма плохо поддающихся рационализации, что, в свою очередь, должно предполагать плавность модернизационных процессов в данной сфере. Формирование органов местного самоуправления в Российской Федерации в конце 80-х - 90-х гг. XX в. явилось составной частью конституционной реформы, обеспечивавшей переход к принципу разделения властей по образцу либерально-демократических режимов.
Государственно-правовая политика отражает процесс становления современной модели местного самоуправления с использованием опыта трансформируемой советской системы, когда вследствие случайного альянса между политически значимыми силами правовое оформление института местного самоуправления шло без должного учета реальной ситуации. Идеологическим и политическим постулатом законотворческой деятельности была идея «муниципализации» местного самоуправления и выведения его органов из системы органов государственной власти. При этом российское правовое сознание ориентировалось на модель муниципального управления, уже преодоленную в законодательстве ведущих демократических государств.
3. Исходя из сложности политической, экономической и криминологической ситуации современной России, государственная политика в сфере реформирования местного самоуправления должна включать
следующие направления: усиление государственно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления; недопустимость разрушения районного звена в качестве территориальной единицы местного самоуправления; деполитизацию деятельности институтов местного самоуправления, усиление их хозяйственно-распорядительных функций.
Исходя из того, что по политическим мотивам демократизация институтов местного управления не соответствует интересам исполнительной власти субъектов федерации, необходимо усиление федерального контроля за взаимоотношениями между региональными и местными органами.
Развитие местного самоуправления может приобрести устойчивый и необратимый характер лишь при условии включенности в данный процесс населения, что, в конечном счете, определяется уровнем политической и правовой культуры в целом и уровнем профессиональной культуры муниципальных служащих в частности.
Сравнительный анализ организации местного самоуправления в ряде зарубежных стран и России показывается, что, несмотря на существенные различия в традициях и опыте демократического развития, при сопоставлении законодательного и теоретического подходов к анализу соотношения местного самоуправления и государства в них можно увидеть достаточно много общих моментов. Современные государства строят местное самоуправление на основе универсальных демократических принципов, изложенных в Европейской хартии местного самоуправления. Наличие общих исходных принципов в оценке роли местного (коммунального) самоуправления в обществе и государстве, однако, не может и не должно привести к игнорированию особенностей правовой интерпретации и практической реализации данного института в конкретном государстве.
Практическая значимость исследования состоит в разработке и
обосновании предложений по совершенствованию структуры органов местного самоуправления, повышении эффективности государственной политики в сфере реформирования данного института, в возможности использования ряда диссертационных положений в учебном процессе высших учебных заведений, системе подготовки и переподготовки муниципальных служащих.
Результаты исследования могут представлять интерес для преподавания учебных дисциплин как общетеоретического, так и специального профиля: истории государства и права России, муниципального, конституционного, административного права, а также по специальным проблемам теории государства и права.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации обсуждались на заседании кафедры правоведения Коломенского государственного педагогического института и отражены в 5 публикациях автора общим объемом 9,8 п.л., включая монографию и главы в учебнике «Муниципальное право».
Положения и выводы диссертации апробированы в процессе преподавания политологии, общей теории государства и права, правоведения в Коломенском государственном педагогическом институте, в процессе чтения специального курса «Правовые основы организации и деятельности органов местного самоуправления» в Тамбовском государственном техническом университете, учтены в практической юридической деятельности, о чем имеются соответствующие акты о внедрении.
Структура и объем диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, включающих 9 параграфов, заключения, списка использованной литературы, приложений. Общий объем диссертации 212 страниц, включая 11 страниц приложений, что вполне отвечает задачам предпринятого исследования.
Государственно-правовая политика организации местного самоуправления в Российской Федерации
Необходимость совершенствования основ организации и функционирования местного самоуправления, уточнение его места и роли в структуре органов публичной власти в настоящее время одна из первоочередных задач государственной политики. Будучи максимально приближенным к населению, местное самоуправление является первичным уровнем организации публичной власти, обеспечивающим в конечном счете устойчивость и демократический характер всей системы властных институтов. Поэтому сбои и проблемы в работе местного самоуправления негативным образом сказываются на состоянии всего общества,9 о чем специально упоминалось в докладе, подготовленном рабочей группой Государственного совета Российской Федерации по вопросам развития местного самоуправления в Российской Федерации к 23 октября 2002 года.
Следует присоединиться к точке зрения И.И.Овчинникова о том, что совершенствование механизма государственной власти - составная часть процесса реорганизации политической системы в РФ. Качественно новый элемент здесь — реализация концепции местного самоуправления. Анализ конституционных положений, новейшего законодательства о местном самоуправлении позволяет сделать вывод о том, что формирование местного самоуправления предполагает изменение сущностных характеристик прежних органов государственной власти на местах, сложившихся, и нередко гипертрофированных в пользу вышестоящих органов, отношений между центром и местами, переход к принципиально иному уровню взаимоотношений органов власти и управления.
Неблагополучное состояние российского местного самоуправления давно очевидно, и столь же очевидна неотложность решения назревших в этой сфере проблем. Причины этих проблем нуждаются в специальном анализе - только так можно будет выработать адекватные и эффективные практические меры для их разрешения.
О необходимости совершенствования правового регулирования в сфере местного самоуправления как одном из актуальных направлений государственной политики говорилось в Указе Президента Российской Федерации «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» от 15 октября 1999 года№ 1370.
Право населения страны на местное самоуправление создает ответственность государства за обеспечение возможности его реализации. Этот подход предполагает совершенствование законодательства, оптимизацию территориальной организации, рациональное распределение полномочий для максимального удовлетворения интересов граждан.
При этом не следует необоснованно отдалять друг от друга институты государственной власти и органы местного самоуправления. И государственная власть, и местное самоуправление являются дополняющими друг друга формами народовластия, то есть публичной власти народа. Нормативная база российского местного самоуправления достаточно определенно задает параметры его функционирования как института, наиболее тесно связанного с народом, формирующегося и действующего по прямому мандату снизу.
Понятие «основы местного самоуправления» употребляется применительно к элементам системы местного самоуправления и институтам муниципального права. Основами местного самоуправления называются также отдельные разделы науки муниципального права, например, исторические, теоретические основы местного самоуправления. Поэтому в каждом конкретном случае необходимо уточнять, о чем идет речь. Если об институтах муниципального права, то под ними понимаются определенные комплексы правовых норм; если об элементах системы местного самоуправления, то в этом случае имеются в виду условия и средства, посредством которых становится возможным самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Иначе неизбежна путаница, которую можно проиллюстрировать следующим примером. Н.В. Постовой пишет: «Основы местного самоуправления представляют собой важнейшие образующие элементы, которые находятся в тесном взаимодействии и развитии и составляют фундамент местного самоуправления. К ним относятся демографическая, территориальная, экономическая и правовая основа».14 В данном случае основами местного самоуправления называются некие важнейшие образующие элементы. Далее автор раскрывает, чем же являются эти элементы. «Демографическая основа представляет собой совокупность норм, устанавливающих один из характерных признаков местного самоуправления - наличие населения на данной территории». Каких именно норм - правовых или социальных, при этом не уточняется. «Территориальная основа местного самоуправления представляет собой совокупность норм, регулирующих территориальное устройство муниципального образования, определяющих состав земель муниципального образования, его фаницы и порядок их установления и изменения». Говоря об экономической основе местного самоуправления, то в этом случае он понимает под экономической основой уже не нормы права, а реальные материальные объекты, определенное имущество, перечисленное в данной статье.15 Правда, неясно, как правовые нормы могут существовать отдельно от нормативных актов. Таким образом, в содержание понятия «основы местного самоуправления» включаются нормы, материальные объекты, правовые акты, что вряд ли допустимо.
Оптимизация практики исполнения полномочий местного самоуправления
Как уже было отмечено, в силу очевидных исторических причин процесс формирования системы местного самоуправления в современной России отличался высокой степенью хаотичности и стихийности, отсутствием системности правового регулирования.44 Это обстоятельство стало причиной многих проблем, привело к навязыванию гражданам тех или иных решений без всякого учета их реальных интересов. В то же время выявились и позитивные стороны такого хода событий. Во-первых - реальное существование более чем 12 000 муниципальных образований, во-вторых, разнообразие организационно-правовых и территориальных моделей организации местного самоуправления. Россия настолько неоднородна по своим географическим, природно-климатическим, хозяйственным, этническим и иным параметрам, что жесткая унификация структур местной публичной власти неизбежно обернулась бы резким снижением ее эффективности. Стоит напомнить, что до 1917 г. в России существовало более 20 различных систем организации местного самоуправления, и даже из 72 так называемых «русских» губерний только в 37 использовалась унифицированная модель. Конечно, несоответствие некоторых из стихийно сложившихся моделей организации местного самоуправления требованиям федерального законодательства подлежит устранению. Но сам принцип разнообразия конкретных форм реализации конституционного права на местное самоуправление в соответствии с интересами граждан и местной спецификой подлежит безусловному сохранению. Он позволяет, в частности, выбирать оптимальные модели, исходя из реального социально-экономического положения страны и ее регионов, и гибко реагировать на перемены в этом положении.
Практика реализации этого принципа привела к колоссальному разнообразию территориальных моделей местного самоуправления. Сегодня существуют муниципальные образования, созданные в самом различном масштабе - и в городах с миллионным населением, и в деревнях с численностью жителей в несколько сотен или даже десятков.
Общая картина такова: муниципальные образования на уровне только административных районов (6 субъектов Российской Федерации); муниципальные образования на уровне административных районов и городов (37 субъектов Российской Федерации); муниципальные образования на уровне административных районов, городов и сельских округов (волостей, сельсоветов) (23 субъекта Российской Федерации); муниципальные образования на уровне сельских округов (волостей, сельсоветов) и поселков (5 субъектов Российской Федерации); муниципальные образования на уровне городских районов и сельских округов (2 субъекта Российской Федерации); муниципальные образования на уровне городов и сельских округов (волостей, сельсоветов) (11 субъектов Российской Федерации); не определены территории муниципальных образований либо только отдельные территории являются муниципальными образованиями (5 субъектов Российской Федерации).
Примечателен тот факт, что почти половина субъектов Федерации (43) пошли по пути превращения в муниципальные образования крупных административных единиц - районов и городов и не создают муниципальных образований на территориях, входящих в районы и города. Волости (сельские округа, сельсоветы) в сельской местности, районы в городах в этом случае превращаются в территории административного управления. Еще 23 из 89 субъектов Федерации избрали путь создания двухуровневого местного самоуправления в сельской местности. Всего лишь 7 субъектов Федерации свели местное самоуправление на уровень сельских округов (волостей, сельсоветов).
Такое многообразие обусловлено свободой законотворчества субъектов Федерации в этом вопросе, поскольку регламентация этих правоотношений отнесена именно к их компетенции, что вполне закономерно. В то же время необходимо более четко определить на федеральном уровне общие принципы и критерии территориальной организации местного самоуправления, сохранив в компетенции субфедерального уровня наделение конкретных территорий статусом муниципального образования и установление границ между муниципальными образованиями и гарантировав учет мнения населения при решении этих вопросов.
Выбор территориальной модели в значительной мере предопределяет и форму отношений местного самоуправления с региональным уровнем государственной власти, где первые выступают публичными образованиями в лице любых его органов, всегда действуя в публичноправо-вых интересах, включая и частно-правовую форму отношений, где публичный интерес совершенно очевиден.45
До начала реформы местного уровня власти на всей территории России действовала жесткая административная вертикаль, при которой администрации более мелких территорий подчинялись администрации более крупных, на территории которых они были расположены. Возникшие в последнее десятилетие муниципальные образования в разных регионах формировались на разных уровнях прежней административно-территориальной иерархии. В некоторых регионах бывпше районные органы власти были преобразованы в территориальные подразделения региональной администрации, образуя второй уровень государственной власти субъекта Федерации (регион - районы и города), в других регионах бывшие районы превратились в муниципальные образования, нередко с двухуровневой структурой (города, районы - поселки, сельские округа). Встречаются и ситуации, когда на районном уровне одновременно представлены и органы государственной власти субъекта Федерации, и органы местного самоуправления.
Реформирование правовой основы и реальной практики народного управления
В Послании Президента Российской Федерации В.В.Путина Федеральному Собранию РФ в 2003 году в системе мер по укреплению государственной власти отмечалась необходимость наведения порядка в муниципальном законодательстве, была поставлена задача решить назревшие проблемы в этой области. Глава государства справедливо заметил, что именно на уровне административных единиц органы местного самоуправления часто осуществляют функции органов государственного управления.
Не будет лишним напомнить, что система народного представительства действовала в Российской Федерации и до 1993 г., т.е. до реформы местного самоуправления: в этот период успешно осуществляли свои функции местные органы государственной власти, которых насчитывалось более 29 тыс.71 Принятие новой Конституции России 1993 г. и подписание Европейской Хартии о местном самоуправлении определили качественно иной правовой фундамент их формирования и деятельности. Именно эти два важнейших документа требуют тщательного анализа для того, чтобы оценить все новации демократических преобразований в местном самоуправлении. На наш взгляд, реальная практика и законодательная основа негосударственной системы управления существенно отклонились от базовых положений международного договора — Хартии и Конституции РФ.
В частности, в части II Европейской Хартии оговаривается, что все государства обязуются считать себя связанными, по меньшей мере, двадцатью параграфами части I Хартии. Кратко остановимся на принципиальных положениях, которые свидетельствуют о необходимости признания принципа местного самоуправления во внутреннем законодательстве и, насколько возможно, в Конституции.
В новой Конституции РФ не только закреплено местное самоуправление в качестве конституционной основы, но и выделена глава 8 «Местное самоуправление». Нельзя не обратить внимание на разночтение в самом понимании сути самоуправления. В Хартии это «...право и действенная способность местных органов самоуправления регулировать и управлять в рамках закона, под собственную ответственность и в интересах населения значительной частью публичных дел». Уточним, что международный документ неразрывно связывает суть местного самоуправления не только с правовой основой, но и с реальной способностью муниципальных образований обеспечивать управление общественными делами в интересах населения.
Там же подчеркивается, что органы самоуправления создаются не в ущерб референдумам, другим формам участия граждан в общественной жизни. Местное самоуправление - это власть человека, точнее, власть человеческих сообществ, волею судьбы проживающих вместе. Место, где проходит повседневная жизнь человека, -это не планета, не страна от океана до океана и даже не составная часть федеративной России. Это конкретный город, район, село, поселок: Это место, где люди просыпаются и ложатся спать, работают и растят детей, идут под венец и хоронят стариков. Местное самоуправление - это власть местных людей, избираемая ими самими и им подконтрольная. При этом, разумеется, всякая власть, в том числе и местная, должна подчиняться закону.72
Конституция России в ст. 130 закрепляет положение о том, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения и уточняет, что самоуправление осуществляется гражданами через референдумы, выборы, другие формы непосредственного волеизъявления граждан, а также через выборные и другие органы местного самоуправления. Базовый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» раскрывает понятие самоуправления как деятельность населения по решению вопросов местного значения непосредственно или через создаваемые органы.73
Как видим, упускается один из главных принципов Европейской Хартии — действенная способность осуществлять свою компетенцию, который составляет суть концепции Хартии (см. ст. 3 Европейской Хартии). Не менее важно и другое: Хартия считает предметом местного самоуправления значительную часть публичных дел, а законы Российской Федерации относят к компетенции негосударственного управления вопросы местного значения «... непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования» (см. п. 1 ст. 1 указанного Закона). Ниже проанализируем, как именно определил законодатель круг вопросов местного значения.
Международный договор включает в концептуальную основу местного самоуправления и существенное уточнение о том, что представительные органы самоуправления: советы, ассамблеи создаются не в ущерб прямым формам самоуправления — местным референдумам, собраниям, сходам граждан. И это мы рассматриваем в качестве ключевого положения при анализе действующей системы самоуправления граждан.
Правовая основа муниципального самоуправления в зарубежных странах
По мере расширения и углубления процесса разработки нормативного регулирования местного самоуправления в современной России нарастало осознание необходимости большего учета зарубежного опыта. Как правило, главное внимание в этом опыте уделялось не столько содержанию функций и полномочий местного самоуправления в различных областях местной жизни, сколько его организационным формам. Причем все большую популярность завоевывала модель «сильный мэр - слабый Совет». Ее пытались совместить как с принципами Европейской хартии о местном самоуправлении, так и с отечественным опытом закрепления статуса местных Советов народных депутатов.
В конституциях традиционных федеративных государств вопрос об органах местного самоуправления просто игнорировался, поскольку их функционирование относилось к компетенции союзных образований. Поэтому в федеральных конституциях США, Канады и Швейцарии не содержалось никаких положений об образе деятельности органов местного самоуправления. Новая федеральная Конституция Швейцарии порвала с этой традицией: ст.50 закрепляет принцип автономии органов местного самоуправления. При этом в статье содержится ссылка на кантональное право, чем и закрепляются исключительные полномочия кантонов в данной области.
Напротив, положения, признающие и гарантирующие свободную деятельность органов местного самоуправления, содержатся в конституциях современных федеративных государств и государств с региональной автономией, особенно в тех случаях, когда эти государства возникли из унитарных образований. Сначала подобные положения были включены в австрийскую Конституцию. В конституционных статьях со 115 по 120 приводится устав органов местного самоуправления, определяются местные институты власти, перечисляются принципы определения их полномочий (причем проводится различие между собственными полномочиями - eigener Wirkungsbereich и делегированными полномочиями) и условия контроля за их деятельностью. Конституция Веймара (ст. 127) также признала право на свободное самоуправление (das Recht der Selbstverwaltung) коммун и объединений коммун в рамках закона.
Для того чтобы более верно оценить муниципальную реформу в Российской Федерации, представляется необходимым проанализировать ряд особенностей в организации и функционировании органов местного самоуправления в ряде зарубежных стран, прежде всего в Германии, так как, по-нашему мнению, в ней наиболее практически последовательно реализуются основные принципы его организации.
В немецкой литературе, в той или иной степени затрагивающей вопросы организации и осуществления самоуправления общин и их объединений,104 то есть коммунального самоуправления, представлен широкий спектр мнений, характеризующих данное явление с различных позиций. В качестве примера приведем следующие оценки: институционная гарантия (гарантия правосубъектности общин и их объединений как коммунальных самоуправленческих корпораций и гарантия коммунального самоуправления как института);105 форма децентрализации государственной власти, продолжение «руки государства», третий уровень верховной власти (наряду с Федерацией и землями);106 результат реализации принципа разделения властей «по вертикали», «четвертая власть»;107 форма децентрализации административного управления; организационно обособленный элемент системы публичного управления, а именно - земельного управления;108 общественно-коллективная власть;109 право и действительная способность коммунальных территориальных корпораций регулировать и осуществлять в рамках законов значительную часть публичных задач во благо населения;110 основное право сообщества (союза, объединения) граждан;111 элемент и принцип демократического устройства государства «снизу вверх».
Приведенные характеристики коммунального самоуправления основаны, с одной стороны, на различной интерпретации конституционных и законодательных положений, а с другой - отражают разнообразие теоретических подходов к анализу соотношения государства, государственной власти, государственного управления и коммунального самоуправления. Неослабевающие дискуссии по этому вопросу предопределяются многоплановостью феномена коммунального самоуправления, неоднозначностью и сложностью законодательных формулировок, регулирующих те или иные его аспекты.113
Основным Законом ФРГ (1-3 ст. 28) на федеральном уровне установлено, что вопросы местного самоуправления находятся в компетенции федеральных земель, и Федерация не вмешивается в политику федеральных земель в отношении местного самоуправления. Согласно параграфа 1: «Конституционное устройство земель должно соответствовать основным принципам республиканского, демократического и социально-правового государства в духе настоящего Основного Закона. В землях, округах и муниципалитетах граждане должны иметь представительства, избранные путем всеобщих, свободных и равных выборов при тайном голосовании. В муниципалитетах выборный территориальный орган может заменяться муниципальным собранием».
