Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Муниципальное правотворчество: понятие, сущность и история становления 17
1. Современное понятие и сущность муниципального правотворчества 17
2. Муниципальное правотворчество: исторический аспект 34
Глава 2. Основные виды муниципального правотворчества и их особенности 46
1. Непосредственное муниципальное правотворчество 47
2. Опосредованное муниципальное правотворчество 57
3.Договорное муниципальное правотворчество 77
4. Обязательное муниципальное правотворчество 100
Глава 3. Муниципальный правотворческий процесс 120
1. Понятие и стадии муниципального правотворческого процесса 121
2. Некоторые проблемы основного правотворчества 131
3. Дополнительное правотворчество как показатель ответственности правотворческого органа 148
4. Проблемы повышения качества муниципального правотворчества 161
Заключение 175
Библиография 177
Приложение
- Современное понятие и сущность муниципального правотворчества
- Муниципальное правотворчество: исторический аспект
- Непосредственное муниципальное правотворчество
- Понятие и стадии муниципального правотворческого процесса
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Конституция Российской Федерации, признающая местное самоуправление и рассматривающая его в качестве одной из основ конституционного строя, а также Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - ФЗ №131), положивший начало очередной реформе в сфере местного самоуправления, являются в настоящее время основополагающими нормативными документами для муниципальной власти и местных сообществ. Следует отметить, что реформирование коснулось не только организации деятельности органов местного самоуправления, но и почти всех сфер жизнеобеспечения каждого населенного пункта Российской Федерации, ставшего в соответствии с законом самостоятельным муниципальным образованием или частью муниципального образования.
При этом все муниципальные образования столкнулись с проблемами адаптации к проводимой муниципальной реформе.
Одна из проблем, на которую хотелось бы обратить внимание, -нестабильность законодательства. С момента принятия ФЗ № 131 в него уже более 40 раз вносились изменения. При этом перечень вопросов местного значения каждый раз увеличивается. Одновременно идет освоение механизмов действия нового градостроительного, земельного, жилищного законодательства, законодательства о муниципальной службе. С 1 января 2008 г. вступила в силу новая редакция Бюджетного кодекса РФ . Постоянно меняется законодательство, регулирующее порядок размещения муниципального заказа.
Данная проблема имеет две стороны.
Первая - необходимость органов местного самоуправления следовать стремительно изменяющемуся законодательству, подкрепленная многочисленными «тематическими» проверками правоохранительных органов. Причем за-
1 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
2 Рос. газ. 2007. №91.
4 коны не всегда принимаются с отсроченным моментом вступления в силу, но
проверки компетентных органов начинаются сразу же после введения в действие очередного закона. Например, проверки соответствия уставов муниципальных образований изменениям, внесенным в ФЗ № 131, как правило, проводятся не позднее одного месяца с момента внесения изменений1. При этом внести изменения в устав муниципального образования в течение одного месяца не всегда возможно, даже если его корректировка не требует проведения публичных слушаний (п. 1 ч. 3 ст. 28 ФЗ № 131). Особенно остро встает данный вопрос в период традиционных перерывов в работе (так называемых каникул) представительного органа муниципального образования (январь, июль, август).
Вторая сторона — большие бюджетные и трудовые затраты на реализацию законов, которые в любой момент могут прекратить свое действие или будут изменены, и все начнется заново.
Возрастает ответственность органов местного самоуправления за подготовленные документы и принятые решения. При этом необходимость реализовать зачастую взаимоисключающие нормы разных законов и бесконечная работа, обусловленная постоянными изменениями законодательства, вынуждают квалифицированных специалистов оставлять муниципальную службу. В первую очередь сказанное касается юристов. Ведь именно от них зависят качество муниципальных правовых актов, судебная защита интересов муниципального образования и правовая безопасность органов местного самоуправления. В условиях же реализации Национального плана противодействия коррупции2 на правовые службы органов государственной власти и органов местного самоуправления возлагается дополнительная ответственность за проведение антикоррупционной экспертизы принимаемых соответствующими органами нормативных правовых актов.
1 См. п. 2. 3 приказа Генерального прокурора РФ от 2 октября 2007 г. № 155 «Об организации прокурорского
надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской
Федерации и местного самоуправления» (официально не опубликован).
2 Рос. газ. 2008. № 164.
Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»1 также уделяет особое внимание повышению качества принимаемых правовых актов и, как следствие, — профессиональному уровню юридических кадров. Интерес государства к этой теме был продемонстрирован и в указе Президента РФ от 8 мая 2001 г. № 528 «О некоторых мерах по укреплению юридических служб государственных органов»2, принятом в целях улучшения качества подготовки проектов нормативных правовых актов и повышения уровня правового обеспечения деятельности федеральных органов государственной власти.
Четкое понимание пределов правотворческой деятельности исходя из установленных законодательством муниципальных полномочий является актуальным для профессиональной защиты муниципальных образований от необоснованного расширения компетенции органов местного самоуправления за счет отраслевых законов. Формальный запрет на возможность дополнения или изменения перечня и содержания вопросов местного значения, предусмотренных ФЗ № 131, другими федеральными законами, на практике не соблюдается. При этом законодателем предпринимается особый правовой маневр: закрепленные в других федеральных законах обязанности местных властей именуются не вопросами местного значения, а полномочиями. Однако реализация большинства таких «полномочий» требует существенных расходов местного бюджета: согласование перепланировки, вопросы перевода жилых помещений в нежилые и другие полномочия в соответствии со ст. 14 Жилищного кодекса РФ; регистрация коллективных договоров, участие в расследовании несчастных случаев на производстве в соответствии со ст. 50, 229 Трудового кодекса РФ и др.
Более того, в Федеральном законе № 131 появились ст. 14.1, 15.1, 16.1, которые устанавливают право органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, за счет собственных
1 Рос. газ. 2008. № 266.
2 Там же. 2001. №89.
доходов местных бюджетов. Данные нормы, по сути, сделали принципы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления, предусмотренные ст. 18 ФЗ № 131, не более чем декларацией.
Характеристика местного самоуправления как одной из основ конституционного строя логически связана с намерениями России быть демократическим и правовым государством. В. А. Кряжков указывает, что она свидетельствует о понимании ценности местного самоуправления, обеспечивающего реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства, создающего предпосылки к единению общества, служащего формой решения национальных вопросов . Поэтому местным сообществам очень важно уметь грамотно распоряжаться предоставленными государством возможностями, используя для этого в первую очередь правотворческие механизмы.
Очевидно, что проблем, с которыми сталкиваются муниципальные образования в своей деятельности, гораздо больше, а обозначенные - гораздо глубже и сложнее. При этом особую роль в решении многих проблем, достижении поставленных целей играет муниципальное правотворчество, включая внесение в установленном порядке законодательных инициатив по принятию и корректировке региональных законов, а также предложений о внесении законодательных инициатив субъектом РФ по изменению федерального законодательства. Законодательные инициативы муниципальных образований не только являются частью муниципального правотворчества, поскольку оформляются муниципальными правовыми актами соответствующих органов местного самоуправления, но и выступают реальным механизмом организации обратной связи в отношениях с государственной властью, способом повышения эффективности реализации государственных велений. Это способ перевода властного монолога государства в диалог с субъектами правоприменительной деятельности.
Все изложенное и предопределило выбор темы диссертационного исследования.
1 Кряжков В. А. Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1996. С. 63, 64.
Научная задача. В диссертации решена научная задача установления соответствия законодательного регулирования права муниципального правотворчества и практики его реализации.
Степень научной разработанности темы. Муниципальное правотворчество в современном понимании относительно молодо. И хотя отдельные его аспекты рассматривались исследователями (С. А. Авакьян, Н. А. Антонова, Н. С. Бондарь, Д. В. Иванов, Н. Л. Морозов, И. В. Захаров, А. Н. Кокотов и др.), вопрос о конституционно-правовых его основах комплексному анализу не подвергался.
Объектом настоящего исследования стали отношения, складывающиеся в процессе осуществления муниципальными образованиями правотворческой деятельности как неотъемлемой составляющей одной из основ конституционного строя - местного самоуправления.
Предметом настоящего исследования послужили научные представления о муниципальном правотворчестве как о практическом воплощении властного статуса местного самоуправления и наиболее распространенного способа реализации вопросов местного значения, положения Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, иных федеральных и региональных правовых актов, а также муниципальные правовые акты и результаты договорного правотворчества.
Цель настоящей диссертационной работы - комплексное исследование историко-правовых и современных представлений об особенностях муниципального правотворчества, а также разработка на его основе предложений по решению проблем, возникающих в процессе муниципального правотворчества, практических рекомендаций для федеральных и региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления по оптимизации и пределам правового регулирования вопросов, связанных с муниципальным правотворчеством.
8 Эта цель обусловила постановку и решение следующих задач:
определение и анализ основных этапов историко-правового развития института муниципального правотворчества;
анализ теоретической основы современного понятия «муниципальное правотворчество»;
определение значения муниципального правотворчества в осуществлении местного самоуправления и его взаимосвязи с государственным правотворчеством;
сравнительный анализ и выявление особенностей разных видов муниципального правотворчества;
выявление и анализ основных особенностей и проблем, возникающих в муниципальном правотворческом процессе;
выявление и анализ факторов, влияющих на качество муниципального правотворчества, выработка предложений по его повышению;
разработка теоретических и практических предложений по оптимизации муниципального правотворческого процесса.
Методологическую основу исследования составили диалектический метод, а также иные общенаучные методы (статистический, системно-структурный). В процессе работы также широко применялись частнонаучные методы - формально-юридический, исторический, сравнительно-правовой.
Теоретической базой исследования послужили имеющиеся разработки специалистов в сфере местного самоуправления. В частности, при рассмотрении происхождения института принятия решений местными сообществами использованы работы А. В. Батанова, М. Горного, А. Градовского, В. М. Грибов-ского, И. Н. Данилевского, В. В. Еремяна, Т. В. Кашаниной, С. А. Сергеева,
B. И. Сергеевича, Т. А. Сметанниковой, С. М. Соловьева, О. Ю. Сопова,
М. В. Федорова, И. Я. Фроянова, Р. С. Цейтлина.
Большой вклад в разработку вопросов организации и деятельности местных органов советской власти внесли такие ученые, как И. А. Азовкин,
C. А. Авакьян, Г. В. Барабашев, И. Ф. Бутко, В. И. Васильев, Л. А. Григорян,
A. И. Ким, А. И. Лукьянов, А. Е. Лунев, А. И. Лепешкин, В. А; Пертцик,
Г. И. Петров, А. Я. Слива, С. С. Студеникин, К. Ф. Шеремет.
При проведении исследования были использованы труды российских ученых в области общей теории государства и права, затрагивающие изучаемые проблемы: Н. Г. Александрова, С. С. Алексеева, М. И. Байтина, Р. 3. Лившица,
B. М. Корельского, А. В. Малько, Н. И. Матузова, В. А. Мирошникова,
Л. А. Окунькова, В. Д. Перевалова, С. П. Перегудова, А. С. Пиголкина,
В. Н. Синюкова, В. Н. Хропанюка.
Особое внимание уделено работам ученых в области административного, конституционного и муниципального права: Л. А. Андреевой, Н. А. Антоновой,
B. В. Бакушева, И. Н. Барцица, Д. Н. Бахраха, Н. С. Бондаря, Т. М. Бялкиной,
М. А. Васильева, Р. Ф. Васильева, Н. П. Воронова, И. В. Выдрина, Л. И. Глуха
ревой, М. Ю. Дитятковского, И. В. Захарова, А. Н. Кокотова, Е. В. Колесникова,
C. А. Комарова, Г. Н. Комковой, В. А. Кряжкова, М. И. Кукушкина, О. Е. Кута-
фина, В. В. Лазарева, Е. А. Лукашовой, Л. С. Мамут, М. Н. Марченко, Т. С. Ма
словской, А. Мелентьевой, Н. Л. Морозова, В. В. Невинского, Е. А. Незнамо-
вой, С. Э. Несмеяновой, В. И. Новоселова. В. В. Онохова, Н. Л. Пешина,
С. В. Полениной, В. Н. Руденко, Н. Рязанцева, М. С. Саликова, А. Я. Сухарева,
В. В. Таболина, Ю. А. Тихомирова, А. А. Уварова, В. И. Фадеева, В. С. Четве
рикова, В. А. Четвернина, А. Ф. Шебанова, И. И. Шувалова, Е. С. Шугриной,
А. А. Югова.
В рамках исследования были изучены работы таких зарубежных авторов, как Э. Маркварт, Р. Стенфилд, Г. Эрме.
Нормативная основа исследования - Европейская хартия местного самоуправления, Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, иные федеральные нормативные правовые акты, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (в том числе Кировской, Омской, Тюменской областей, Ханты-Мансийского автономного округа - Югры), постановления и определения Конституционного Суда РФ, постановления Пленумов Высшего Арбит-
10 ражного Суда РФ и Верховного Суда РФ, постановления конституционных (уставных) судов субъектов РФ, муниципальные правовые акты, акты муниципального договорного правотворчества.
Научная новизна исследования заключается в том, что впервые на диссертационном уровне проведен комплексный анализ всех вытекающих из конституционных основ аспектов муниципального правотворчества с использованием современной научной и нормативно-правовой базы, с учетом основных принципов местного самоуправления и изменений законодательства о местном самоуправлении. По итогам анализа автором предлагаются новые теоретические и практические подходы к решению проблемы оптимизации и повышения качества муниципального правотворчества как инструмента повышения эффективности деятельности субъектов местного самоуправления.
Сформулированы предложения по определению содержания научной категории «муниципальное правотворчество» и предлагается авторская концепция его структуры.
Исследованы и представлены процедуры отмены и приостановления действия муниципальных правовых актов уполномоченными лицами как части обязательного правотворчества.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Предлагается понимание муниципального правотворчества как осуществляемой в установленном порядке деятельности населения муниципального образования, органов местного самоуправления и их должностных лиц (в том числе в прямо предусмотренных законодательством случаях) по принятию (изданию) муниципальных правовых актов и (или) заключению договоров (соглашений), содержащих правовые предписания, а также по совершению юридически значимых действий в отношении действующих муниципальных правовых актов и договоров (соглашений).
Данный подход к определению муниципального правотворчества предполагает использование в качестве наиболее общего для всех результатов муниципальной правотворческой деятельности термина «акты муниципального
образования». Он охватывает собой: 1) собственно акты муниципального образования (устав муниципального образования); 2) акты непосредственного правотворчества граждан (решения, принятые на местном референдуме, сходе граждан); 3) муниципальные правовые акты органов местного самоуправления и их должностных лиц; 4) договоры (соглашения) публично-правового характера, заключаемые органами местного самоуправления.
Анализ процесса развития муниципального (местного) правотворчества позволяет выделить в нем следующие этапы: 1) зарождение правил на уровне традиций и обычаев местного сообщества; 2) ограничение сферы местного правотворчества в период формирования государства; 3) расцвет непосредственного местного правотворчества в период вечевого самоуправления Киевской Руси; 4) полное уничтожение местного правотворчества в период монголо-татарского нашествия; 5) осуществление городского правотворчества под жестким контролем государства в период становления самодержавия (реформы Ивана Грозного и Петра I); 6) правотворчество местных представительных органов (реформы Екатерины II); 7) появление правотворчества местных исполнительных органов (государственно-правовые реформы XIX в.: Земская реформа 1864 г. и Городская реформа 1870 г.); 8) местное правотворчество - составная часть правотворчества государства (1917 г. - начало 90-х гг. XX в.); 9) период становления муниципального правотворчества органов местного самоуправления и форм непосредственного правотворчества -постсоветские реформы (начало 90-х гг. XX в. — настоящее время).
Выделены восемь основных признаков муниципального правотворчества, характеризующих его неразрывную связь с государственным правотворчеством: 1) публичный характер; 2) использование его в качестве способа реализации иных полномочий, предусмотренных ст. 17 ФЗ № 131; 3) нацеленность на оперативное выявление потребностей местных сообществ с целью реализации конституционно установленных прав и свобод граждан, организаций; 4) воплощение в нем действий уполномоченных органов по управлению муниципальным образованием; 5) регулирование публичных вопросов, не относя-
12 щихся к ведению государства и субъектов Российской Федерации, но имеющих
значение для местных сообществ; 6) выявление с его помощью принципиально новых отношений, развитие или сдерживание которых требует государственного вмешательства либо корректировки публично-властного регулирования ранее существовавших отношений; 7) использование его в качестве механизма детализации установленных на государственном уровне норм с учетом местных особенностей; 8) отражение в нем установленной государством меры дозволенного поведения муниципального образования по решению возложенных на него задач.
Предлагается выделить несколько видов муниципального правотворчества: 1) по способу участия населения в создании правовых актов - непосредственное и опосредованное правотворчество; 2) по способу закрепления правовых норм - правотворчество, результатом которого является создание муниципального правового акта, и правотворчество, результатом которого является заключение договора или соглашения (договорное правотворчество); 3) по отношению к стадиям муниципального правотворческого процесса - основное и дополнительное правотворчество; 4) по наличию волеизъявления муниципального правотворческого органа — добровольное и обязательное правотворчество.
Обосновывается необходимость рассмотрения договорного муниципального правотворчества как деятельности по заключению договоров (соглашений) нормативного и индивидуального характера, осуществляемой органами местного самоуправления и (или) их должностными лицами от имени муниципального образования в качестве обязательных участников возникающих договорных отношений, обусловленных их публично-правовым статусом в соответствии с действующим законодательством и муниципальными правовыми актами.
Формулируется понятие обязательного правотворчества как деятельности органов местного самоуправления по изданию (принятию) муниципальных правовых актов в силу прямого предписания закона, обеспечиваемой воз-
13 можностью применения мер юридической ответственности к правотворческому органу.
Показано доктринальное и практическое значение категории «дополнительное правотворчество» для обозначения деятельности, осуществляемой правотворческим органом в отношении вступившего в законную силу муниципального правового акта и (или) действующего договора (соглашения).
Выделены конституционно-правовые основы муниципального правотворчества. Показаны направления их конкретизации в текущем законодательстве и правоприменительной практике. В числе названных основ: 1) самостоятельность местного самоуправления в осуществлении муниципального правотворчества в пределах своих полномочий; 2) законность правотворческой деятельности; 3) открытость результатов муниципального правотворчества; 4) участие населения в муниципальной правотворческой деятельности;.5) обеспечение прав и свобод граждан; 6) учет исторических и иных местных традиций; 7) подконтрольность государству при реализации переданных государственных полномочий; 8) защита интересов муниципального образования.
Предлагается авторская концепция, позволяющая определить муниципальное правотворчество как изначально ничем не ограниченную деятельность местных сообществ, со временем превращенную государством в строго контролируемую и осуществляемую в установленных им пределах активность. На конкретных примерах показано, что в рамках названной деятельности имеет место постепенное усиление опосредованного правотворчества за счет непосредственного правотворчества, что определяется как усложнением правотворческих задач на муниципальном уровне, так и недооценкой, в первую очередь государством, возможностей самодеятельной активности граждан.
10. Обоснован подход, согласно которому право отмены и приостановле
ния органами местного самоуправления и должностными лицами муниципаль
ных правовых актов, принятых иными органами местного самоуправления
и должностными лицами, должно распространяться только на случаи перерас
пределения полномочий в результате изменения структуры органов местного
14 самоуправления и появления «правопреемника» у прекратившего свое существование органа местного самоуправления или соответствующей упраздненной должности.
11. Предлагается определять качество правового акта через его востребо
ванность и эффективность. При этом под востребованностью правового акта
понимается подтвержденная правоприменительной практикой объективная не
обходимость его существования, реальное регулирование определенных обще
ственных отношений. Эффективность правового акта можно трактовать как
степень достижения тех целей, ради которых он принимался.
12. Дается авторская классификация неэффективных муниципальных
правовых актов и показано доктринальное и практическое значение выделения
таких актов.
Теоретическая значимость исследования. Содержащиеся в диссертационном исследовании выводы расширяют и упорядочивают представления о смысловом содержании понятия «муниципальное правотворчество». В работе определена его структура, раскрыто содержание таких законодательных новаций, связанных с муниципальным правотворчеством, как «антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов» и «право отмены (приостановления) органами местного самоуправления муниципальных правовых актов, принятых другими органами местного самоуправления».
Практическая значимость исследования. Предложения и выводы, сделанные в исследовании, могут быть использованы органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в целях оптимизации муниципального правотворческого процесса, повышения качества принимаемых муниципальных правовых актов и заключаемых ими публично-правовых договоров и соглашений.
Материалы диссертационного исследования могут применяться в учебном процессе при преподавании таких учебных дисциплин, как конституционное право России, муниципальное право России, прокурорский надзор, муниципальное управление, при написании учебно-методических пособий, а также
15 в рамках курсов повышения квалификации муниципальных и государственных гражданских служащих.
Апробация результатов исследования. Материалы диссертационного исследования стали предметом обсуждения на научно-практической конференции «Правовые основы реализации Стратегии развития информационного общества. Обеспечение прав и свобод человека в информационном обществе» (23 марта 2009 г., Ханты-Мансийск), конференциях Ассоциации Сибирских и Дальневосточных городов «Организационная деятельность исполнительного органа местного самоуправления в современных условиях» (октябрь 2008 г., Иркутск) и «Муниципальные образования Сибири и Дальнего Востока в свете современных российских реформ» (февраль 2008 г., Томск), научно-практической конференции «Права человека: регулирование, реализация, защита» (14 декабря 2007 г., Екатеринбург), на заседании Конгресса муниципальных образований «Реформа федеративных отношений и местного самоуправления» (ноябрь 2007 г., Москва), парламентских слушаниях «Вопросы реализации Федерального закона „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": правовое обеспечение и правоприменительная практика» (октябрь 2007 г., Москва), общественно-экспертных слушаниях Общественной палаты Российской Федерации «Роль городских сообществ в стратегии регионального развития» (15 июня 2007 г., Сургут), форуме глав муниципальных образований Сибири и Дальнего Востока и конференции «Актуальные аспекты реализации федерального законодательства в области местного самоуправления и приоритетных национальных проектов (24-25 мая 2007 г., Новосибирск), круглом столе «Проблемы реализации ФЗ № 131 „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в рамках проведения „Дней города Сургута в Тобольске"» (октябрь 2006 г., Тобольск).
Основные результаты исследования опубликованы в ряде научных журналов, в том числе в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки РФ. Генеральная прокуратура РФ предложила использовать данные работы при осуществлении надзорных функций за реализацией муниципальными образованиями права на издание (принятие) муниципальных правовых актов. Методические рекомендации по организации
прокурорского надзора за законностью муниципальных правовых актов, подготовленные диссертантом, направлены прокурором Ханты-Мансийского автономного округа - Югры городским и районным прокурорам для использования в работе.
Положения диссертации используются при проведении лекционных и семинарских занятий в Сургутском государственном университете, Сургутском филиале Московской академии предпринимательства при Правительстве Москвы.
Материалы исследования вошли в спецвыпуск Вестника Уставного Суда
Свердловской области «Современные проблемы конституционного права
и конституционного правосудия», а также отражены в Уставе муниципального
образования «городской округ город Сургут» и иных муниципальных норма
тивных правовых актах муниципальных образований Ханты-Мансийского ав
тономного округа - Югры. *>
Структура диссертации обусловлена кругом рассматриваемых вопросов. Работа состоит из введения, трех глав, объединяющих десять параграфов, заключения и библиографии. К диссертации прилагается методика экспертизы проектов муниципальных нормативных правовых актов и действующих муниципальных нормативных правовых актов на коррупциогенность. <
Современное понятие и сущность муниципального правотворчества
Термин «муниципальное правотворчество» - сложное комплексное понятие, долгое время не имевшее четко сформулированного определения. Применительно к понятию «правотворчество» в большинстве случаев речь в литературе идет о правотворчестве государства или уполномоченных государственных органов. В юридической науке при рассмотрении вопросов создания норм права, правового акта применяются термины «правотворчество», «законотворчество», «нормотворчество», нередко используемые как синонимы. Так, С. С. Алексеев рассматривает правотворчество как завершающую процесс формирования права государственную деятельность, «в результате которой определенные положения возводятся через закон, иные источники в юридические нормы. Правотворческая деятельность выражается в правотворческих актах и системном кодификационном правотворчестве». В. М. Корельский понимает под правотворчеством (законотворчеством) «деятельность компетентных государственных органов (при проведении референдума - всего народа) по изданию новых или переработке действующих нормативно-правовых актов». При большом количестве вариантов определения терминов «законотворчество», «нормотворчество» и «правотворчество» представляется логичным для уяснения их сути использовать смысловое значение первых частей указанных понятий: «закон», «норма», «право». Это упрощает их понимание и позволяет четко уловить различия в толковании. Исходя из этого законотворчество — деятельность по принятию правовых актов в виде законов, нормотворчество - по изданию нормативных правовых актов, а правотворчество - по изданию правовых актов вообще. В любом случае они являются нетождественными по отношению и к результату правотворчества, и к субъекту правотворчества. Например, законы в настоящее время могут приниматься только представительными органами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и непосредственно населением на референдуме соответствующего уровня, в то время как количество субъектов, принимающих правовые акты, практически ничем не ограничено (с учетом возможности издания индивидуальных правовых (локальных) актов организациями и индивидуальными предпринимателями, а также заключения договоров и соглашений). Часто под правовым актом понимают официальный документ правотворческого органа, содержащий юридические нормы1. Согласно Юридическому энциклопедическому словарю" правовой акт (синоним - юридический) - это официальный письменный документ, порождающий определенные правовые последствия, создающий юридическое состояние и направленный на регулирование общественных отношений. К правовым актам относят: 1) нормативные правовые акты, устанавливающие нормы права, регламентирующие определенную сферу (вид) общественных отношений; 2) индивидуальные правовые акты, порождающие конкретные права и обязанности для конкретных субъектов права, в том числе акты применения норм права (судебные решения, акты правоохранительных органов, приказы руководителей предприятий и учреждений и др.); 3) договоры, соглашения, имеющие правовой характер. При таком толковании «правотворчество» есть более широкое понятие по отношению и к «законотворчеству», и к «нормотворчеству», а «нормотворчество» — более широкое понятие относительно «законотворчества».
Муниципальное правотворчество: исторический аспект
В современном обществе муниципальное правотворчество часто рассматривается как производное от государственного . Оно есть мера дозволенного государством поведения субъектов местного самоуправления по решению определенного государством же круга вопросов. Самостоятельность муниципальных образований допускается только в том случае, когда этого захочет государственная власть2. Однако так было не всегда.
Самоуправление всегда в той или иной форме сопутствовало человеческой цивилизации1. Первобытная община — яркий пример самоуправления на заре человеческой истории. Право как совокупность обязательных для исполнения членами сообщества правил поведения зарождалось из традиций и обычаев, складывавшихся в этом сообществе на протяжении жизней многих поколений предшественников. Исполнение общих правил подкреплялось непререкаемым авторитетом вождей, наиболее сильных и опытных сородичей. Самостоятельно решались все вопросы — как связанные с материально-техническим и продовольственным обеспечением, так и с военными действиями или обороной. Наиболее важные и сложные вопросы решались сообща или советами старейшин. Органы управления (советы старейшин, вожди племени) также формировались самостоятельно. Последствия неправильных решений претерпевались всеми членами сообщества и могли быть причиной смены власти. «Правотворчество» в этот период как выработка общих правил поведения для членов сообщества ограничивалось только представлениями о пользе и интересах всего племени и в большей степени было непосредственным.
С появлением государства роль территориальных коллективов в социальной системе постоянно менялась. Если до этого все функции жизнедеятельности социума обеспечивались внутренними возможностями территориальных коллективов, то с образованием государства функции местных сообществ (или их часть) были им взяты (иногда насильно захвачены) на себя. Менялись и правотворческие возможности местных сообществ.
Во времена Киевской Руси во многих землях-волостях действовало вече, являющееся формой народовластия. Подобно тому, как в далекие времена народные собрания не обходились без племенной знати, так и в Киевской Руси непременными их участниками были высшие лица: князья, иерархи церкви, бояре, богатые купцы. При этом древнерусская знать не обладала необходимы- ми средствами для подчинения себе веча. Саботировать его решения она тоже была не в силах.
Приведенные выводы поддерживает и И. Я. Фроянов. Он пишет: «Вечевые сходы суть народные собрания в буквальном смысле слова. Состав вечевых собраний социально неоднороден: здесь встречаются как простые люди, так и «лучшие», т. е. знатные. Нет досаднее заблуждения, чем то, согласно которому народ на вече являлся чем-то вроде послушной овечки в руках знати. Напротив, глас народный на вече звучал мощно и властно, вынуждая нередко к уступкам князей и прочих именитых «мужей». С помощью веча, бывшего верховным органом власти городов-государств на Руси второй половины XI - начала XIII в., народ влиял на ход политической жизни в желательном для себя направлении»2.
Следует отметить, что вече не было постоянно действующим органом. В период между вечевыми сходами вопросы управления решались советом господ, который предварительно рассматривал все дела, относящиеся к ведению вече, готовил проекты вечевых решений3.
Можно сделать вывод о том, что принятие решений на вечевых сходах есть прообраз современного непосредственного правотворчества: так же, как и в настоящее время, решения сходов были обязательны для исполнения органами власти и жителями соответствующего города. Упоминания о других формах местного правотворчества в тот период в литературе не встречаются.
Источники позволяют проследить различные судьбы народных собраний в Древней Руси: местные собрания, сельские и, возможно, кончанские (в развивающихся крупных городах), трансформировались в феодальный институт местного самоуправления — племенное вече — верховный орган самоуправления и суда свободных членов племени . Причем с течением времени понятие «вече» стало использоваться в нескольких смыслах: как совещание знати, как собрания городских «меньших» людей, как военный совет и даже как заговоры и восстания1. Исходя из этого можно судить о вопросах, по которым вече могло принимать решения, т. е. осуществлять правотворчество: оно объявляло войну и заключало мир, утверждало договоры и законодательные акты, приглашало и выгоняло князей2.
Событием первостепенной важности, наметившим путь к новому порядку вещей, стало завоевание Руси татарами. Нашествие татар впервые познакомило русские княжения с властью, которой надо подчиняться безусловно. Почва для развития вечевой деятельности была уничтожена сразу. После татаро-монгольского нашествия хозяйственная и культурная жизнь городов (за исключением Новгорода и Пскова) стала приходить в упадок, рост городов прекратился, а возрожденные города уже более напоминали Восток, нежели Запад3. В источниках этого периода вообще нет никаких упоминаний о принятии решений населением или о существовании местного самоуправления. Местное правотворчество было утрачено.
Непосредственное муниципальное правотворчество
В соответствии со ст. 3 Конституции Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Согласно ч. 3 ст. 3 Конституции Российской Федерации высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. При этом Основной закон допускает существование на муниципальном уровне в качестве форм непосредственного волеизъявления граждан не только референдума и выборов, но и иных форм прямой демократии (ч. 2 ст. 130).
В развитие этой нормы федеральный закон установил такую форму непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения (а следовательно, в реализации муниципальной власти), как сход граждан. Согласно чч. 1, 2 ст. 25 ФЗ № 131 в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 чел. полномочия представительного органа муниципального образования осуществляет сход граждан. В данном случае законодатель сделал выбор в пользу более демократичного института осуществления власти населением. Сход граждан выступает альтернативой представительному органу муниципального образования, что для поселений с малой численностью представляется наиболее целесообразным и менее затратным.
Отметим, что в литературе высказана точка зрения, по которой граждане в принципе не могут обладать никакой властью, так как это означало бы дуализм власти народа и власти государства.
Так, по мнению авторов одного из комментариев Конституции Российской Федерации, понятия народного суверенитета, народовластия были и остаются не более чем юридической фикцией, а потому в действительности граждане не могут осуществлять власть самостоятельно, помимо органов власти. Они могут лишь принимать участие в формировании и реализации власти1.
Ю. А. Тихомиров рассматривает граждан как субъект частноправовых отношений, которые, сталкиваясь с компетенцией органов власти, выступают в качестве правообязанных лиц. При этом народ трактуется как «социальный источник всех компетенций» 2.
Думается, с отсутствием у народа (населения) самостоятельной компетенции на непосредственное решение вопросов, имеющее властный характер, нельзя согласиться. Данная точка зрения опровергается в первую очередь действующим законодательством.
Основным способом реализации полномочий органов государственной власти и местного самоуправления для достижения поставленной цели является нормотворчество, т. е. способность придавать своим велениям общеобязательный характер. Однако такой способностью на муниципальном уровне обладают не только органы местного самоуправления, но и население муниципального образования непосредственно (ч. 1 ст. 7 ФЗ № 131), через механизм референдума и сход граждан (ст. 22, 25 ФЗ № 131).
Правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), входят в систему муниципальных правовых актов (п. 1 ч. 1 ст. 43 ФЗ № 131). Более того, по юридической силе они приравнены к уставу муниципального образования. Так, ч. 2 ст. 43 ФЗ № 131 гласит, что устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. При этом иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).
В связи с этим справедливо замечание В. Н. Руденко о том, что посредством актов прямого народовластия граждане сами, без посредников, осуществляют правовое регулирование, т. е. оказывают результативное правовое воздействие на систему общественных отношений с помощью дозволений, запретов, допущений. Именно способность принимать публично-властные решения может рассматриваться в качестве отличительного признака всякого властвования, в том числе прямого народовластия1.
Самостоятельность актов непосредственного правотворчества отмечает и Р. Ф. Васильев, указывая, что они направлены на достижение определенного юридического эффекта (установление, применение и отмену правовых норм, изменение сферы их действия, а также возникновение и прекращение конкретных правоотношений и т. д.) .
Референдум и сход граждан, несмотря на некоторое сходство между ними и вызываемые одинаковые правовые последствия при принятии правовых актов, являются самостоятельными формами непосредственного правотворчества граждан, имеющими принципиальные различия. Эти различия касаются прежде всего правовых ограничений при решении населением вопросов с использованием указанных форм правотворчества.
Так, согласно ст. 22 ФЗ № 131 в целях решения непосредственно населением вопросов местного значения проводится местный референдум. При этом ст. 12 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее — ФЗ № 67) ограничивает число вопросов, выносимых на референдум
Понятие и стадии муниципального правотворческого процесса
В научной литературе предлагается несколько подходов к определению правотворческого процесса. Некоторые авторы, например Д. В. Чухвичев и А. Б. Венгеров , считают понятия «правотворчество» и «правотворческий процесс» тождественными, другие их различают2. Думается, что правы авторы, которые видят в указанных понятиях разные категории: правотворчество характеризует особый вид правовой деятельности определенных органов или должностных лиц, а правотворческий процесс есть технология создания правовых актов. По мнению Н. А. Антоновой, правотворческий процесс представляет со бой установленный правовыми нормами порядок осуществления правотворче ской деятельности, включающий внесение в правотворческий орган и рассмот рение проектов нормативных актов, их принятие, опубликование и вступление в силу3. Это утверждение верно, но только для абстрактного правотворческого процесса. Муниципальное же правотворчество, во-первых, охватывает не только издание муниципальных нормативных правовых актов, но и правовых актов индивидуально-правового характера, а во-вторых, включает в себя не только принятие (издание) муниципальных правовых актов, но и заключение публично-правовых договоров и соглашений . Подчеркнем также, что большинство научных работ по этой теме посвящено изучению и характеристике именно стадий процесса создания муниципальных правовых актов, а не нормативных договоров. Вероятно, это следствие того, что данный процесс четко не урегулирован на федеральном уровне и в соответствии с ФЗ № 131 должен определяться каждым муниципальным образованием самостоятельно в своем уставе (п. 6 ч. 1 ст. 44), а также в нормативных правовых актах органа местного самоуправления или должностного лица, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты муниципальных правовых актов (ч. 2 ст. 46). Федеральный законодатель при этом установил лишь некоторые обязательные требования, касающиеся в основном процесса создания нормативных правовых актов, оставляя правотворческим органам полную свободу усмотрения в отношении муниципальных индивидуально-правовых актов. Порядок же заключения нормативных договоров (за исключением межмуниципальных договоров (соглашений) практически полностью урегулирован федеральным и региональным законодательством, и здесь у муниципального уровня не так много возможностей для творчества. Таким образом, муниципальный правотворческий процесс можно определить как установленную правовыми нормами процедуру создания муниципального правового акта или заключения договора (соглашения), содержащего правовые предписания. Относительно количества стадий процесса создания нормативного правового акта высказаны разные мнения. Так, В. М. Горшенев выделяет три стадии: подготовку проекта нормативного акта (предварительная стадия), его обсуждение и принятие (основная стадия), введение его в действие (решающая стадия)1. По мнению Ю. А. Тихомирова , этих стадий в два раза больше: 1) прогнозирование и планирование; 2) внесение предложений о разработке проекта; 3) разработка концепции и подготовка проекта; 4) специальное и общественное обсуждение проекта; 5) рассмотрение и принятие проекта; 6) опубликование акта и вступление его в силу. Как видим, по сути, разница между этими точками зрения состоит в том, что первый автор выделяет стадии, формулируя их в укрупненном виде, а второй их детализирует. При этом под стадией в общераспространенном смысле понимается период, ступень в развитии чего-либо1. Отметим, что все указанные стадии в полной мере присутствуют и в муниципальном правотворческом процессе. При этом представляется правильным выделять в муниципальном правотворческом процессе основное и дополнительное правотворчество. Основное правотворчество - это совокупность стадий правотворческого процесса, направленных на создание муниципального правового акта или договора (соглашения), от возникновения потребности в нем до вступления его в силу. Дополнительное правотворчество — правотворческие процедуры, осуществляемые в отношении действующих муниципальных правовых актов и заключенных договоров (соглашений), а именно: внесение в них изменений и дополнений, а также приостановление их действия и отмена. При этом внесенные изменения и дополнения становятся частью первоначального правового акта, меняют его содержание, а отмена и приостановление действия влияют на его юридическую силу. Все эти действия юридически значимы для правового акта, становятся частью его юридической судьбы. Понятно, что дополнительное правотворчество тоже реализуется посредством принятия правовых актов. Однако эти акты: во-первых, производны от тех, в которые они вносят изменения (дополнения), их существование не имело бы смысла без первоначальных правовых актов; во-вторых, не всегда принимаются тем муниципальным правотворческим органом, который принял первоначальный правовой акт (ч. 1 ст. 48 ФЗ № 131); в-третьих, не всегда являются муниципальными правовыми актами (по вопросам отмены и приостановления действия муниципальных правовых актов в части, регулирующей реализацию переданных государственных полномочий, могут приниматься акты органов государственной власти РФ и субъектов РФ).
