Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1 Конституционные основы межгосударственных отношений в рамках Евр Аз ЭС 15
1.1. Конституционные основы участия Российской Федерации в межгосударственных объединениях 15
1.2. Роль конституционных принципов и норм в процессе межгосударственной интеграции в рамках ЕврАзЭС 31
1.3. Порядок реализации международных договоров в конституционных системах государств-членов ЕврАзЭС 43
ГЛАВА 2. Конституционно-правовые аспекты интеграции правовых систем государств-членов ЕврАзЭС 67
2.1. Акты ЕврАзЭС и их место в правовой системе Российской Федерации 67
2.2. Совершенствование организационно-правовых механизмов реализации актов ЕврАзЭС в конституционном праве государств-членов ЕврАзЭС 87
ГЛАВА 3. Гармонизация (сближение и унификация) конституционного законодательства государств-членов ЕврАзЭС 102
3.1. Организационно-правовой механизм гармонизации законодательств государств-членов ЕврАзЭС 102
3.2, Гармонизация (сближение и унификация) конституционного законодательства государств-членов ЕврАзЭС (на примере сферы миграционной политики) 126
Заключение 150
Список использованной литературы 153
- Конституционные основы участия Российской Федерации в межгосударственных объединениях
- Роль конституционных принципов и норм в процессе межгосударственной интеграции в рамках ЕврАзЭС
- Акты ЕврАзЭС и их место в правовой системе Российской Федерации
- Организационно-правовой механизм гармонизации законодательств государств-членов ЕврАзЭС
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Развитие интеграционных тенденций в современном мире приводит к увеличению объема участия стран в межгосударственных объединениях. Правовые режимы участия государств в интеграционных процессах отличаются разнообразием - своего рода восхождение от мягких режимов к более структурированным формам.
Межгосударственные объединения являются наиболее сложной формой интеірации, им присущи более строгие функциональные, институциональные и правовые элементы, структурированная связь надгосударсівенньїх и национальных институтов и норм деятельности. Разновидности объединений - СНГ, СЕ, ЕС, Союзное государство России и Белоруссии, ЕврАзЭС, Шанхайское соглашение, южноамериканские, южноафриканские и тихоокеанские объединения государств -характеризуются неодинаковым соотношением национальных и межгосударственных институтов, разной степенью сближения экономической, торговой и иной деятельности. Причем имеет место тенденция избирательного отношения государств к их реальному участию и выполнению своих обязательств в качестве членов тех или иных объединений.
В то время как в мире, и особенно в Европе, концепция независимости сменилась подходом, основанным на признании многосторонней взаимозависимости между всеми отдельными элементами международной системы, на территории Советского Союза с конца 80-х годов XX века раскручивалась спираль дезинтеграции.
Но с 1995 года на постсоветском пространстве стал набирать силу процесс реинтеграции. В этом контексте социально-экономическая и политическая реинтеграция государств, возникших на территории СССР -один из актуальных вопросов современного развития, поставивших перед
4 государствоведами и теоретиками права задачу доктринальной оценки как самих этих процессов, так и их перспектив.
Российская Федерация активно участвует в реинтеграционном процессе, что обусловлено, в первую очередь, ее особым геополитическим положением, а также исторической традицией существования крупнейших государств на евразийском пространстве, в том числе в рамках российской государственности. Еще в 1994 году президент Казахстана Н.А. Назарбаев выдвинул идею создания нового государственного геополитического образования - Евразийского Союза . Эта модель предполагает начинать объединительные процессы с экономической области, а потом переходить и к другим сферам интеграции.
С подписанием 10 октября 2000 года президентами Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской республики, Российской Федерации и Республики Таджикистан Договора об учреждении Евразийского экономического сообщества (далее - ЕврАзЭС или Сообщество) на постсоветском пространстве стало развиваться новое интеграционное образование. В мае 2002 года по просьбе руководства Молдавии и Украины этим государствам был предоставлен статус наблюдателя при ЕврАзЭС В 2003 году была удовлетворена аналогичная просьба Армении. В январе 2006 года членом ЕврАзЭС стал Узбекистан.
Создание ЕврАзЭС подняло на качественно новую ступень межгосударственное сотрудничество на постсоветском пространстве и является ярким свидетельством «разноуровневой» и «разноскоростной» интеграции государств-членов другого межгосударственного образования на территории бывшего СССР - Содружества Независимых Государств (СНГ).
Хотя в Конституции России не отражено участие нашего государства в СНГ, отношения между Российской Федерацией и этим межгосударственным объединением по своей сути носят конституционный
Назарбаев НА. Евразийский Союз: идеи, практика, перспективы. 1994-1997, М.т 1997. С 38-50 2 Собрание законодательства Российской Федерации от 18 февраля 2002 г. N 7 ст. 632
5 характер3. Как отмечалось в Указе Президента РФ от 14 сентября 1995 года N 940 «Об утверждении Стратегического курса РФ с государствами-участниками СНГ» развитие СНГ отвечает жизненным интересам России4, Приоритетность отношений с Содружеством определяется тем, что; на территории СНГ сосредоточены главные интересы России в области экономики, обороны, безопасности, защиты прав и свобод россиян, обеспечение которых составляет основу национальной безопасности страны; эффективное сотрудничество с государствами СНГ является фактором, противостоящим центробежным тенденциям в самой России. Несмотря на то, что на практике СНГ не отличается высокой степенью интеграции, ее потенциал как промежуточной формы, содействующей постепенному переходу государств-участников к более интегрированным межгосударственным отношениям нельзя недооценивать.
Таким образом, признавая сотрудничество со странами СНГ абсолютным приоритетом внешней политики Российской Федерации, Концепция внешней политики Российской Федерации, утвержденная Президентом РФ В.В. Путиным в 2000 году, закрепляет положение, согласно которому «исходя из концепции разноскоростной и разноуровневой интеграции в рамках СНГ, Россия будет определять параметры и характер своего взаимодействия с государствами - участниками СНГ как в целом в СНГ, так и в более узких объединениях, в первую очередь в Таможенном союзе»5.
Таким образом, вполне закономерным явилось подписание 29 марта 1996 года Договора об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях главами Республики Белоруссия, Республики Казахстан, Киргизской Республики и Российской Федерации6 (в 1999 году к
3 Мамонов В.В. Конституционные основы участия Российской Федерации в Содружестве Независимых
Государств, //Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук.
Саратов, 1999. С. 3,
4 Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N38H Ст, 3667,
5 "Российская газета", N 133,11.07.2000
6 Собрание законодательства Российской Федерации от 28 апреля 1997r.N 17 ст. 1915
Договору присоединился Таджикистан) вывело интеграционные процессы за рамки СНГ, При этом в преамбуле данного Договора стороны подтверждают свое участие в Содружестве Независимых Государств и готовность осуществлять в его рамках интеграционные процессы. Этот Договор предполагал гибкие формы межгосударственного взаимодействия в довольно широком спектре, вплоть до создания наднациональных органах в тех сферах, где это признано целесообразным и необходимым. Учреждение ЕврАзЭС логически завершает формирование Таможенного союза и означает переход к созданию Сообщества интегрированных государств, заявленного в Договоре об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях.
На фоне углубляющегося кризиса СНГ, активизация ЕврАзЭС выдвигает эту структуру на передний план интеграционных процессов на постсоветском пространстве, что актуализирует тему данного исследования. Кроме того, актуальность темы исследования также объясняется тем, что проблема формирования и развития межгосударственных объединений и участия в них государств приобретает важнейшее значение в современный период. А так как межгосударственные объединения создаются на основе суверенных прав государств и их свободного волеизъявления в соответствии с нормами своих конституций, то исследование именно конституционно-правовых основ таких объединений имеет важное теоретическое и прикладное значение.
Евразийское экономическое сообщество на сегодняшний день является наиболее жизнеспособным межгосударственным объединением на постсоветском пространстве, вхождение в которое для России является очень перспективным. Известно, что Конституция Российской Федерации позволяет нашему государству участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации.
7 Вместе с тем, Конституция Российской Федерации (равно как и конституции других государств-членов ЕврАзЭС) не оговаривает участие в каком-либо конкретном союзе или объединении. Это могут быть международные политические, военные и экономические объединения и союзы государств, межправительственные универсальные и региональные международные организации, компетентные в области международной политики и экономики международных отношений, науки и культуры и т.д. То обстоятельство, что на конституционном уровне не учитывается специфика универсальных и региональных структур и таких объединений государств, как сообщества, содружества, союзы, порождает ряд трудностей, в том числе, связанных с выполнением обязательств, налагаемых учредительными договорами на участвующие государства.
Конституционное право государств-членов ЕврАзЭС отстает сейчас от процессов их интеграции, в том числе в сфере экономики. Договор об учреждении ЕврАзЭС от 10 октября 2000 года пытается регулировать эти процессы одновременно в рамках международного и национального права, что зачастую создает путаницу и взаимоисключающие процедуры в процессе реализации Договора, а также влечет необходимость поиска путей оптимизации конституционно-правовых механизмов, способствующих реализации этого Договора.
Достижение поставленных в Договоре об учреждении ЕврАзЭС целей напрямую связано с решением конституционно-правовых вопросов. При этом конституционное право иірает самостоятельную роль в становлении и развитии правовой системы ЕврАзЭС. Конституционное право более эффективно, а главное, более адекватно регулирует систему взаимоотношений в рамках ЕврАзЭС. К сожалению, до сил пор конституционалисты не предпринимали глубокого анализа этих отношений, поэтому образовавшийся вакуум заполняется правовыми категориями и понятиями, заимствованными из международного права. Это ведет к тому, что правовая система ЕврАзЭС не обладает внутренним единством, которое
8 может создать лишь унификация и совершенствование норм конституционного права государств-членов ЕврАзЭС.
Злободневность темы диссертационного исследования обусловлена также тем, что пока дальнейшее развитие жизненно важного процесса экономической интеграции государств ЕврАзЭС затруднено, а для реализации нового уровня интеграции в рамках. ЕврАзЭС требуется система принятия решений прямого действия. В этой связи, основной вопрос, который необходимо решить - это придание отдельным решениям органов ЕврАзЭС наднационального характера с тем, чтобы они имели прямое действие на территориях государств - членов Сообщества. И здесь ключевая роль принадлежит именно конституционному праву, поскольку решение этого вопроса зависит от воли договаривающихся сторон, которые в своих учредительных договорах вправе устанавливать любой порядок действия актов ЕврАзЭС. Таким образом, обязательная сила решений определяется согласованной волей государств-членов ЕврАзЭС, которые и наделяют эти решения юридической силой. Органы ЕврАзЭС признаются тем самым субъектами конституционного (государственного) права, что означает признание за ними собственной воли.
Степень научной разработанности проблемы исследования. Исследования, посвященные конституционно-правовым проблемам участия в межгосударственных объединениях, образованных в рамках Содружества Независимых Государств, появились в отечественной науке сравнительно недавно. Тем не менее, отдельные конституционно-правовые аспекты взаимодействия государств-членов ЕврАзЭС уже стали предметом научного анализа в трудах: С.Н. Бабурина, А.В. Баркова, СВ. Бахина, В.Г. Вишнякова, НА. Воронцовой, Т.Н. Зацепина, НХ Исингарина, А.Я. Капустина, СЮ. Кашкина, И.А. Кубасова, Т.Ш. Кулматова, И.И. Лукашука, Б.Г. Манова, А.Н. Марышева, С.Д. Примбетова, Ґ.А, Рапоты, ОХ. Румянцева, Л.Ю- Рыхтиковой, Н.Б. Слюсаря, Ю.А, Тихомирова и других.
При подготовке диссертационного исследования автор опирался на научные работы, посвященные общетеоретическим правовым проблемам интеграции: С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, Н.Т. Ведерникова, Г.В. Мальцева, З.А. Станкевича, Т.М. Шамбы, А,И. Экимова и других.
В работе также использованы материалы диссертационных исследований последних лет, посвященных правовым проблемам межгосударственной интеграции в рамках ЕврАзЭС: А.В. Баркова, В.В. Мамонова, В.А. Троицкого, СМ. Степаненко, B.C. Хижняк, О.В. Шпак, Е.Н. Шувалова.
Для полноты научного анализа конституционно-правовых проблем участия в межгосударственных объединениях изучались работы, посвященные опыту Европейского Союза: М.М. Бирюкова, Н.Б. Шеленковой, А.О. Четверикова, Ю.М. Юмашева и других.
В качестве информационной основы активно использовались нормативные правовые источники: конституции и национальное законодательство государств-членов ЕврАзЭС, а также нормативно-правовые акты и договоры, принятые в рамках ЕврАзЭС.
В процессе исследования использовались материалы и рекомендации международных научно-практических конференции, семинаров, а также разработки и проекты документов органов ЕврАзЭС.
Объектом исследования является совокупность правоотношений, возникающих в процессе конституционпо-правшого реіулиравания межгосударственного объединения в рамках Евразийского экономического сообщества.
Предметом диссертационного исследования являются нормы права, регулирующие конституционно-правовые основы участия Российской Федерации и других государств в межгосударственной интеграции в рамках ЕврАзЭС.
Цель диссертационного исследования, исходя из актуальности обозначенной темы, состоит в комплексном, системном конституционно-правовом изучении отношений, складывающихся в процессе
10 межгосударственной интеграции в рамках ЕврАзЭС, выявлении актуальных проблем и обосновании рекомендаций и предложений по повышению эффективности ЕврАзЭС.
Указанная цель определила постановку следующих задач диссертационного исследования:
исследовать конституционно-правовые основы участия Российской Федерации и других государств в Евразийском экономическом сообществе;
выявить актуальные конституционно-правовые проблемы, возникающие в ходе реализации международных договоров, заключенных в рамках ЕврАзЭС;
проанализировать систему правовых актов ЕврАзЭС, определить их виды, статус и иерархию;
выявить соотношение принимаемых в ЕврАзЭС правовых актов с национальной правовой системой Российской Федерации, нормами ее конституционного права;
обосновать предложения по совершенствованию организационно-правового механизма реализации актов ЕврАзЭС;
проанализировать конституционно-правовые аспекты организационно-правового механизма гармонизации законодательств государств-членов ЕврАзЭС;
выявить правовые проблемы гармонизации конституционного законодательства государств-членов ЕврАзЭС в сфере миграционной политики и обосновать дальнейшие направления совместной деятельности государств-членов ЕврАзЭС в данной сфере.
Методологическую и теоретическую основу диссертационного исследования составляют современные общенаучные и специальные методы исследования, применение которых позволяет изучать и анализировать рассматриваемые проблемы в их взаимосвязи, единстве и противоречивых тенденциях развития, выработать предложения, значимые для теории и
практики конституционно-правового регулирования участия Российской Федерации и других государств в межгосударственном объединении в рамках ЕврАзЭС.
Для обоснования выводов и предложений использованы приемы и методы, применяемые в современной юридической науке. Были широко использованы методы конкретно-исюрического, сравнительно-правового, системного, статистического, формально-юридического и теоретико-прогностического изучения и анализа предмета исследования.
Научная новизна диссертационно! о исследовании определяется тем, что в нем представлен комплексный анализ проблемных конституционно-правовых аспектов участия Российской Федерации и других государств в межгосударственном интеграционном процессе в рамках ЕврАзЭС, направленный на достижение более высокой степени интеграции государств-членов ЕврАзЭС.
Обоснованы предложения и рекомендации по совершенствованию организационно-правовых механизмов реализации актов, составляющих договорно-правовую базу Сообщества.
Научная новизна исследования состоит в обосновании следующих положений, выносимых на защиту:
1, Конституционное право и национальные правовые системы государств-членов ЕврАзЭС должны реагировать на интеграционные процессы в рамках Сообщества. В этой связи, обязательным условием достижения целей, заявленных в Договоре об учреждении ЕврАзЭС от 10 октября 2000 года, устраняющим путаницу и взаимоисключающие процедуры в процессе реализации Договора, должно стать приведение в соответствие с ним конституционного права государств-членов Сообщества.
Оптимизацию конституционно-правовых механизмов,
способствующих реализации Договора об учреждении ЕврАзЭС от 10 октября 2000 года, предлагается осуществлять в направлении обеспечения формирования единой правовой базы и системы общих институтов,
12 имеющих отчасти межгосударственный, отчасти наднациональный характер и наделенных правом принятия обязательных решений и контроля за их исполнением,
2. Наряду с международно-правовой основой, необходимо создать и
национальные конституционно-правовые механизмы для прямого действия
отдельных видов правовых актов ЕврАзЭС на территории государств-членов
Сообщества. Для этого государствам-членам ЕврАзЭС необходимо будет
внести соответствующие изменения и дополнения в свои конституции,
позволяющие обеспечить:
во-первых, передачу части полномочий, осуществляемых национальными органами государств-членов, органам ЕврАзЭС, которые будут выполнять законодательные или исполнительные либо судебные функции;
во-вторых, прямое применение правовых актов ЕврАзЭС на территориях государств-членов и верховенство этих правовых актов над актами национального законодательства каждого из государств-членов.
В целях повышения эффективности международных договоров, заключаемых в рамках ЕврАзЭС, а также приведения в соответствие национальных законодательств государств-членов ЕврАзЭС в сфере порядка реализации международных договоров потребностям правоприменительной практики Сообщества, предлагается принять меры по унификации законодательства о заключении и исполнении международных договоров государств - членов ЕврАзЭС. Необходимо создание согласованного межгосударственною механизма правового регулирования правоотношений в части синхронизации сроков выполнения внутригосударственных процедур по договорам, заключаемым государствами-членами ЕврАзЭС, что является одним из важнейших аспектов правового регулирования интеграционных процессов в рамках ЕврАзЭС.
Исполнение решений органов ЕврАзЭС государствами-членами осуществляется путем принятая необходимых национальных нормативных правовых актов в соответствии с национальным законодательством, что
допускает возможность существенных расхождений в конкретных способах и формах реализации государствами тех или иных решений органов Сообщества и делает работу органов ЕврАзЭС малоэффективной,
В этой связи, несмотря на то, что в ЕврАзЭС оформился соответствующий механизм подготовки, принятия и реализации договоров и решений, для реализации нового уровня интеїрации необходима система принятия решений прямого действия. Прямое действие означает, что акты, принимаемые органами ЕврАзЭС, становятся частью национального законодательства, национального конституционного права и не требуют выполнения специальных процедур по выражению согласия на их обязательность для государств - членов Сообщества.
5. Обязательность отдельных правовых актов органов ЕврАзЭС может
реализовываться посредством придания решениям органов Сообщества
формата мевдународных договоров, а также посредством установления на
уровне межгосударственного договора обязательств государств - членов
ЕврАзЭС по трансформации (имплементации) правовых актов ЕврАзЭС. При
этом трансформация предполагает обязанность государств-членов принять
соответствующие национальные нормативные правовые акты, с помощью
которых обеспечивается реализация положение содержащихся в
соответствующих правовых актах ЕврАзЭС, подлежащих трансформации, а
государства-члены осуществляют восприятие норм таких актов ЕврАзЭС на
основе принципов своего конституционного права без изменения целей и
основного содержания таких актов в согласованные сроки.
6. Процесс гармонизации конституционного законодательства государств-
членов ЕврАзЭС в сфере миграционной политики в договорно-правовой базе
Сообществе не достаточно урегулирован, национальное законодательство
государств-членов ЕврАзЭС не соответствует принятым на себя
обязательствам государствами-членами ЕврАзЭС в сфере совместной
миграционной политики, В этой связи, государствам-членам ЕврАзЭС
необходимо привести свое конституционное законодательство в
14 соответствие с положениями международных договоров, принятых в рамках ЕврАзЭС в данной сфере.
Поскольку сближение принципов миграционной политики государств-членов ЕврАзЭС является важнейшей задачей интеграционного взаимодействия, согласованная миграционная политика, учитывающая национальные интересы государств - членов ЕврАзЭС, должна быть закреплена в соответствующем международном договоре, принятом в рамках Евразийского экономического сообщества.
Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что сформулированные в нём выводы, в определенной мере развивают и дополняют разделы науки конституционного права, в которых рассматриваются общетеоретические проблемы участия в межгосударственных объединениях.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что содержащиеся в диссертации положения и выводы могут быть использованы в процессе совершенствования договорно-правовой базы Евразийского экономического сообщества и российского законодательства.
Апробация результатов диссертационного исследования. Сформулированные в диссертации и в опубликованных автором работах положения и выводы одобрены на заседании кафедры конституционного и муниципального права Российского государственного торгово-экономического университета, отражены в выступлениях на научно-практических конференциях в Российском государственном торгово-экономическом университете: «Национальные традиции в торговле, экономике, политике и культуре» в рамках Васильевский чтений (октябрь 2006 г., октябрь 2007 г.), «Экономика, государство и общество в XXI веке» в рамках Румянцевских чтений (апрель 2007 г.).
Конституционные основы участия Российской Федерации в межгосударственных объединениях
В современном мире происходит усиление тенденций взаимозависимости и взаимовлияния государств. Данные тенденции обусловлены интеграцией экономических процессов, средств информации и связи, транспортных систем, общностью ресурсных источников, а также растущим интеллектуально-культурным обменом между пародами. Кроме того, становиться все более очевидным, что решать глобальные проблемы привычными ранее способами невозможно, необходим новый подход в вопросах взаимоотношений государств между собой.
Таким образом, поиск и использование гибких и одновременно стабильных форм сотрудничества государств является важнейшей целью мирового сообщества и задачей каждого государства. Межгосударственные объединения, создаваемые на добровольной основе, играют все большую роль в сотрудничестве между государствами, основанном на общих политических, экономических и иных интересах. Как следствие, усиливается правовая зависимость и связанность государств действиями институтов и норм межгосударственных объединений.
Создавая международные организации, государства-члены несут строгие обязательства, Виды организаций влияют на объем и характер членских прав и обязанностей государств. Так, существуют; 1. Универсальные организации (ООН); 2. Специализированные организации (ВТО, ЮНЕСКО); 3. Региональные организации общего типа (Организация американских государств, Европейский Союз, СНГ, ЕврАзЭС); 4. Структуры гуманитарно-демократического назначения (Совет Европы); 5. Организации тематического, предметного сотрудничества7.
Зачастую в рамках родового понятия «международная организация» используется понятие «межгосударственное объединение». Конституция Российской Федерации не лает определение понятию «межгосударственное объединении». Не закреплено оно и в текущем законодательстве. Авторы по-разному соотносят термины «международная организация» и «межгосударственное объединение». В энциклопедическом словаре говорится, что они «сходны», при этом «межгосударственное объединение» определяется как «образование (союз) государств, ставящих целью экономическую и (или) политическую интеїрацию государств-участников»8.
Представляется, что межгосударственные объединения - это один из видов международных организаций, обладающий следующими специфическими признаками:
— межгосударственные объединения выражают большую степень региональной интеграции государств в силу сходства их исторической судьбы;
— они отличаются большей степенью императивности актов межгосударственных объединений и их влиянием на национальные законодательства;
— структура межгосударственных объединений отражает системы институтов государств-членов;
— они имеют судебные институты для разрешения споров и коллизионных процедур9.
Межгосударственные объединения создаются на основе суверенных прав государств и их свободного волеизъявления в соответствии с нормами конституций. Конституционные модели участия государств в межгосударственных объединениях неодинаковы в разных странах.
Межгосударственные организации не обладают, как правило, над государствен ной властью. Их задача - регулирование сотрудничества государств-членов этих организаций без использования властных функций. Однако часть этих организаций наделяется надгосударственными полномочиями, им могут быть переданы даже некоторые суверенные права государств-членов, и по определенным вопросам межгосударственные объединения получают право принимать решения, непосредственно обязывающие национальные органы власти и управления. Однако эти «наднациональные» полномочия носят временный характер; они охватывают лишь определенную сферу отношений и не меняют в целом сущностные свойства суверенитета государств-членов организации, характера отношений между органом этой организации и ее членами, которые остаются международно-правовыми10.
Необходимо отметить, что важнейшую роль в процессе межгосударственной интеграции играет политическая воля государств-участников, поскольку от поставленных политических целей зависит характер взаимодействия норм международного и конституционного права. Сочетать принципы конституционного права и международного права в одной организации невозможно. Все попытки по такому «сочетанию» обречены на провал. Надо брать за основу либо конституционные принципы и строить, создавать, образовывать государство, либо принципы международного права и строить, создавать, образовывать международные организации.
Ярким свидетельством вышесказанного является процесс создания Союзного государства России и Белоруссии. Сообщество, союз, союзное государство не могут создаваться и развиваться одновременно на сочетании принципов международного и государственного права. Попытки такого сочетания приводят, как показывает опыт строительства союзной государственности, к амбициозным теоретическим выводам об открытии некоего нового гибрида - «особого» межгосударственного «ассоциативного» образования с признаками содружества, конфедерации, федерации и др.
Тот же опыт российско-белорусской интеграции убедительно доказывает, что союзное государство можно создавать (если, разумеется, действительно ставить такую цель) только на основе институтов конституционного, государственного права . Если основы взаимодействия Союзного государства и его внутригосударственных отношений с членами государства определяются конституционными правами, то и содержание этого взаимодействия - конституционно-правовое. Механизм действия последних непригоден для регулирования международных отношений. Так же, как международное право в меньшей степени способно регулировать внутригосударственные отношения.
Роль конституционных принципов и норм в процессе межгосударственной интеграции в рамках ЕврАзЭС
Конституционное развитие в Европейском Союзе связано общей динамикой интеграционных процессов 3: рождаются качественно новые взаимосвязи международного (европейского) и внутригосударственного права; конституционное право и национальные правовые системы стран-членов ЕС более чутко, чем в других государствах реагируют на интеграционные процессы, происходящие в Западной Европе; приоритет общеевропейского законодательства (актов органов ЕС) признается всеми членами ЕС и закрепляется ими на конституционном уровне.
Представляется, что подобным образом перспективы развития конституционного права государств-участников СНГ связаны во многом с развитием межгосударственной интеграции. С точки зрения такой перспективы, в настоящий момент можно говорить об определенных проблемах в конституционном регулировании института участия каждого из новых независимых государств на постсоветском пространстве в межгосударственных союзах. Нехватка соответствующих конституционных норм уже стала препятствием органичного взаимодействия правовых систем отдельных государств и правовой системы их более тесного, нежели СНГ, межгосударственного объединения. Однако то, что сегодня является «фактором сдерживания», завтра может стать стимулом развития данной отрасли права на постсоветском пространстве.
Жесткий характер изменения конституций государств-участников СНГ и выдвижение на первый план международных договоров во взаимоотношениях между ними привели к тому, что договорный процесс активно развивался, сводя на нет или ослабляя конституционно-правовые начала. Так, например, Конституции Беларуси и России не закрепляют учредительные процессы по созданию Союзного государства. Поэтому эта проблема решается с помощью международных договоров. Однако создание Союзного государства неизбежно связано с изменением конституций государств и требует приведения в действие механизмов учредительной власти.
К характерным чертам конституционных положений государств-участников СНГ относятся отсутствие, как правило, конституционной нормы об участии в межгосударственных объединениях. Несмотря на очевидные исторические и правовые факты, норму эту содержат только конституции Республики Беларусь, Российской Федерации, Узбекистана и Таджикистана. Положение же собственно о «союзах» содержит одна лишь Конституция Республики Узбекистан- Вообще в данном вопросе ощущается сильное влияние политических настроений начала 1990-х годов с их особенным акцентированием государственного суверенитета и независимости .
Рассмотрим соответствующие нормы конституций Республики Беларусь, Республики Казахстан, Российской Федерации, Республики Узбекистан, Республики Таджикистан и Кыргызской республики 5; 1, Конституция Республики Беларусь (1996 г.):
в части второй статьи 8 устанавливает, что «Республика Беларусь в соответствии с нормами международного права может на добровольной основе входить в межгосударственные образования и выходить из них»; часть 4 статьи 116 косвенно подтверждает, что акты межгосударственных образований, в которые входит Республика Беларусь, признаются частью ее правовой системы и подлежат рассмотрению Конституционным Судом республики.
1. Конституция Республики Казахстан (1995 г.): лишь в самых общих чертах обозначает принцип добрососедства: «Республика Казахстан уважает принципы и нормы международного права, проводит политику сотрудничества и добрососедских отношений между государствами, их равенства и невмешательства во внутренние дела друг друга, мирного разрешения международных споров, отказывается от применения первой вооруженной силы» (статья 8J.
3. Конституция Российской Федерации {1993 г.); Согласно статье 79 «Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации».
4. Конституция Республики Узбекистан (1991 г,): в части второй статьи 17 устанавливает, что «Республика может заключать союзы, входить в содружества и другие международные образования, а также выходить из них, исходя из высших интересов государства, народа, его благосостояния и безопасности»,
5. Конституция Республики Таджикистан (1994 г.); часть третья статьи 11 устанавливает, что «Таджикистан, руководствуясь высшими интересами народа, может входить в содружества и другие международные организации, а также выходить из них, устанавливать связи с зарубежными странами».
6. Конституция Республики Кыргызстан (1993 г.): не затрагивает вопрос об участии в межгосударственных объединениях.
Обращает также на себя внимание тот факт, что лишь две конституции закрепили норму об участии в союзах как неотъемлемую часть основ своего конституционного строя: Беларусь и Таджикистан. Для Узбекистана эта норма является частью конституционных принципов внешней политики (глава IV «Внешняя политика»); для Российской Федерации — частью Главы «Федеративное устройство» (по-видимому — в развитие пункта «к» статьи 71 того же раздела, относящего международные договоры России к федеральному ведению). Как справедливо отмечает ОТ. Румянцев «основы конституционного строя как система общих принципов определяют содержание правового воздействия на отношения в основных подсистемах общества. Самой конституционной природе строя наносится известный ущерб в случае, если в совокупности таких объективных правил не находится места принципам объективно обусловленного участия государств в интеграционном объединении, существующем или перспективном26».
Дополнение перечня конституционных основ нормой об участии Российской Федерации в союзе государств позволил бы добиться повышения ее правовой силы. Преимущество такого способа состоит в гибкости общей конституционной нормы, которая не будет устанавливать государственно-правовую форму союза. Конституция может не содержать конкретных механизмов участия в союзе, форма которого изменяется по мере развития интеграции — от содружества государств вплоть до (предположительно) конфедеративного государства.
Возможно было бы включить в Главу 1 «Основы конституционного строя» Конституции Российской Федерации самостоятельную статью следующего содержания:
«Российская Федерация вправе вступать в союз с другими государствами, принимать участие в создании органов союза и передавать им осуществление необходимой части своих полномочий, в соответствии с заключенными международными договорами, если это отвечает ее национальным интересам».
Акты ЕврАзЭС и их место в правовой системе Российской Федерации
Конституционные положения (в частности, закрепленные в п. 4 ст. 15, п, "б" ст. 86, ст. 106 и ст, 79 Конституции РФ) позволяют России участвовать в международно-правовых отношениях, в подготовке и реализации международных правовых актов. Представляется важным изучение системы правовых актов межгосударственного объединения (на примере Евразийского экономического сообщества), поскольку это позволит более точно определить: характер правовых актов межгосударственного объединения (как модельных, рекомендательных, приоритетных законодательных инициатив, обязательных); порядок их реализации (как самоисполнимых или требующих принятия внутренних актов); соотношение правовых актов межгосударственного объединения и национальных правовых актов государств-членов межгосударственного объединения (от рекомендаций и модельных законов до обязательных норм и решений); а также природу и правовой статус органов межгосударственного объединения, объем их полномочий, юридическую силу актов, решений.
Евразийское экономическое сообщество реально может претендовать на роль одного из мировых центров (полюсов) экономической и политической власти, если оно сумеет реализовать все заложенные в ее учредительном Договоре возможности , Договор об учреждении Евразийского экономического сообщества от 10 октября 2000 года (далее -Договор) устанавливает организационно-правовые основы формирования ЕврАзЭС. Помимо этого, правоотношения государств - членов ЕврАзЭС базируется на основополагающих документах, составляющих договорно-правовую базу ЕврАзЭС, в том числе это: Договор о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве от 26 февраля 1999 года; Договор об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях от 29 марта 1996 года; другие международные договоры между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой, Российской Федерацией, Республикой Таджикистан и Республикой Узбекистан.
Ранее заключенные договоры прекращают свое действие в части, противоречащей Договору об учреждении ЕврАзЭС (часть вторая статьи 2 Договора). Договор в свою очередь четко устанавливает, что решения органов ЕврАзЭС исполняются государствами путем принятия необходимых национальных нормативных правовых актов в соответствии с национальным законодательством (часть первая статьи 14 Договора).
В настоящее время в договорно-правовой базе ЕврАзЭС не определено соотношение принимаемых в Сообществе правовых актов с национальными правовыми системами, не определены вопросы иерархии и юридической силы таких актов, не достаточно урегулирован механизм реализации решений, принимаемых органами ЕврАзЭС. Необходима детальная проработка правового регулирования отношений, направленных на взаимодействие правовых систем государств - членов ЕврАзЭС, требуют дальнейшего изучения и регулирования вопросы формирования единого правового пространства, обеспечения эффективности правовых актов ЕврАзЭС, взаимодействия национальных правовых систем с правовой системой Сообщества,
Евразийское экономическое сообщество является международной организацией и обладает полномочиями, определенными государствами-членами в ее учредительном акте. Из анализа статей 2, 3, 5-8, 11, 13, 14, 16 Договора об учреждении Евразийского экономического сообщества, регламентирующих полномочия органов ЕврАзЭС, следует, что органы ЕврАзЭС принимают "решения", "рекомендации", "документы" и иные акты.
Однако система и иерархия актов, принимаемых органами Сообщества, в Договоре не установлены.
Под актами, нормативными правовыми документами Евразийского экономического сообщества подразумеваются заключаемые Сторонами международные договоры; решения органов ЕврАзЭС, принимаемые в пределах их компетенции; Основы законодательства ЕврАзЭС; иные нормативно-правовые акты, составляющие договорно-правовую базу ЕврАзЭС.
Акты международных организаций условно можно разделить на две группы: по внутри организационным вопросам (внутренняя регламентация) и по вопросам непосредственного осуществления целей международной организации (внешняя регламентация) .
Первая группа актов касается принятия правил процедуры, правил персонала и установления иных норм, регулирующих деятельность внутри международной организации, - обязательных для органов международной организации и государств-членов. К ним относятся решения органов ЕврАзЭС, определяющие структуру и механизм функционирования органов ЕврАзЭС, взаимоотношения между ними, порядок назначения, статус должностных лиц и служащих органов ЕврАзЭС и другие виутриорганизационные вопросы.
Организационно-правовой механизм гармонизации законодательств государств-членов ЕврАзЭС
В правовой сфере сотрудничающих государств и межгосударственных объединений часто возникает потребность в совместном решении общих задач и согласованных действиях. А отсюда и необходимость сближения национальных законодательств. Процесс сближения означает выработку общего курса правового развития; осуществление мер по преодолению правовых различий; принятие мер по выработке общих, совместных или единых юридических правил. Каждое из этих действии предполагает, в свою очередь, серию более конкретных и последовательных действий, связанных между собой.
Необходимо учитывать специфику разных сфер государственной жизни и соответственно национальных законодательств, которые их регулируют. В одних сферах сближение происходит быстрее, поскольку отражает большую степень однородности регулируемых общественных отношений и их меньшую политизированность. Например, подобное явление наблюдается в сфере производственных, торговых отношений, в сфере экологии. В других сферах - в политической, социально-культурной -сближение может происходить более медленно и не столь масштабно ввиду стремления государств сохранить свое национально-историческое своеобразие и обеспечить полноту выражения политических интересов и свободу действий суверенной государственной власти.
Согласованное правовое развитие государств можно рассматривать применительно к четырем основным направлениям и формам их проведения : а) сближение законодательства, когда определяется общий курс государств в данной сфере, направления, этапы сближения, способы сближения; б) гармонизация законодательства, когда согласовываются общие подходы, концепции развития национальных законодательств, вырабатываются общие правовые принципы и отдельные решения; в) принятие модельных законодательных актов; г) унификация законодательства, когда разрабатываются и вводятся в действие общеобязательные единообразные юридические нормы (правила).
Вполне естественно, что в рамках каждого из названных направлений используются преимущественно те или иные правовые акты. В первом случае - программы, планы, модельные акты и т. п.. во втором случае -научные концепции и т. п,, в третьем случае - общие нормы, правовые стандарты и т. п. Причем юридическая сила этих актов неодинакова, поскольку они могут быть программными, нормативно-ориентирующими, рекомендательными, непосредственно-императивными, обязательно одобренными. Соотношение их между собой всегда подвижно, оно меняется с учетом задач согласованного правового развития. И его поиск и установление правильного сочетания юридических средств сближения, гармонизации и унификации национальных законодательств требуют большого умения от теоретиков и практиков.
Многоплановый процесс создания единого экономического пространства в реальности сводится к согласованным последовательным действиям государств-членов ЕврАзЭС в проведении структурных преобразований в экономике с одновременным созданием целой системы правовых норм и синхронизацией принятия национальных законов, определяющих права хозяйствующих субъектов и отдельных граждан. Достижение этих целей возможно прежде всего путем гармонизации национальных законодательств государств-членов ЕврАзЭС.
Все государства-члены ЕврАзЭС заинтересованы в унифицированном порядке регулирования правоотношений и полноценной реализации правовых актов в рамках Сообщества, поскольку отсутствие согласованных подходов к гармонизации (сближению и унификации) национальных законодательств стало одной из причин ситуации, при которой заключенные международные договоры не находят адекватного отражения в национальных законах. В этой связи первостепенное значение приобретает задача по разработке организационно-правового механизма координации деятельности органов Сообщества и органов государственной власти каждой страны ЕврАзЭС для приведения национальных законодательств в соответствие с правовыми актами Сообщества,
Создание организационно-правового механизма гармонизации законодательства государств-членов ЕврАзЭС естественно не является решением всех проблем, однако и отсутствие такою механизма не даст возможности добиться положительных результатов от интеграционного сотрудничества по формированию таможенного союза и единого экономического сообщества. Именно отсутствие согласованных подходов в работе по гармонизации (сближению и унификации) национальных законодательств в рамках СНГ стало одной из причин, предопределивших ситуацию, когда заключенные международные договоры не находят адекватного отражения в национальных законодательных актах, а значит, не имеют правовых предпосылок для реализации и остаются лишь на бумаге,
В Преамбуле к Договору об учреждении Евразийского экономического сообщества от 10 октября 2000 года Стороны выразили готовность в полной мере выполнять обязательства, принятые ими в сооїветствии с Соглашением о Таможенном союзе между Российской Федерацией и Республикой Беларусь от 6 января 1995 года, Соглашением о Таможенном союзе от 20 января 1995 года, Договором об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях от 29 марта 1996 года и Договором о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве от 26 февраля 1999 года. Более того, согласно статьи 2 данного Договора, ЕврАзЭС создается для эффективного продвижения процесса формирования Договаривающимися
Сторонами Таможенного союза и Единого экономического пространства, а также реализации других целей и задач, определенных в вышеназванных соглашениях о Таможенном союзе, Договоре об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях и Договоре о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве, в соответствии с намеченными в указанных документах этапами. Ранее заключенные Договаривающимися Сторонами между собой договоры, а также решения органов управления интеграцией продолжают действовать в части, не противоречащей настоящему Договору.
В статье 2 Договора между Республикой Белоруссия, Республикой Казахстан, Киргизской Республикой и Российской Федерацией об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях от 29 марта 1996 года гармонизация законодательства провозглашена как одна из основных целей интеграции. Согласно статье 22 данного Договора Межпарламентский Комитет в целях сближения и гармонизации законодательства Сторон в пределах своих полномочий: принимает модельные акты, на основе которых разрабатываются акты национальных законодательств; вносит предложения по вопросам развития правовой основы интеграции; участвует в иных предусмотренных Положением о Межпарламентском Комитете формах законодательной деятельности.
