Содержание к диссертации
Введение 3-17
Глава I. Участие в межгосударственных объединениях-элемент правового статуса Российской Федерации. $ 1. Конституционное регулирование вступления Российской Федерации в
Межгосударственные Объединения. jg
$ 2. Образование СНГ: правовые, исторические аспекты. з 1
Глава II. Основные направления сотрудничества Российской Федерации с
СНГ.
$ 1. Механизмы отношений Российской Федерации с СНГ. 41
$ 2. Нормативные договоры СНГ-часть правовой системы Российской
Федерации. г с
$ 3. Отношения в сфере безопасности и экономики. 7 О
$ 4. Участие Российской Федерации в межгосударственных объединениях
стран СНГ. :.>-. L-.1?*" 9Z
Глава III. Защита прав соотечественников-конституционный принцип
государственной политики Российской Федерации.
$ 1. Правовой анализ использования Вооруженных Сил Российской
Федерации на территории СНГ. 106
$ 2. Конституционные обязанности Российской Федерации по защите прав
соотечественников. Пб
Заключение .-7
Библиография
Введение к работе
АКТУАЛЬНОСТЬ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ.
После распада СССР в мире возникла новая геополитическая реальность - Содружество Независимых Государств. Хотя в Конституции не отражено участие Российской Федерации в СНГ, отношения между нашим государством и этим межгосударственным объединением по своей сути носят конституционный характер. В Указе Президента РФ от 14 сентября 1995 года N940 "Об утверждении Стратегического курса РФ с государствами -участниками СНГ"1 отмечено, что развитие СНГ отвечает жизненным интересам России. Приоритетность отношений с Содружеством определяется тем, что: на территории СНГ сосредоточены главные интересы России в области экономики, обороны, безопасности, защиты прав и свобод россиян, обеспечение которых составляет основу национальной безопасности страны; эффективное сотрудничество с государствами СНГ является фактором, противостоящим центробежным тенденциям в самой России. В настоящее время существует необходимость в выявлении конституционных основ участия России в СНГ.
В литературе уже рассматривалась категория "основы"2. Высказываются различные понимания терминов "правовые" и "конституционные" основы. И. А. Умнова, например, не отождествляет эти понятия3. В. А. Ржевский, Н.М. Чепурнова считают, что "состав конституционных основ в любой сфере не может быть объяснен с позиции "моноконституционности", поскольку существенно расширяется, включая как собственно конституционные положения, так и нормы тех актов, которые имеют конституционную природу и выражают принципы, имеющие конституционное значение"4.
1 СЗ РФ. 1995. N38. Ст.3667.
2 Кабышев В. Т. Народовластие развитого социализма: конституционные вопросы. Саратов 1979. С. 45;
Белкин А. А. Категория "основа" в Конституции СССР.//Вестник ЛГУ. Серия экономики, философии и права.
Выпуск 1. 1983. N11.C.75.
3 Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. М. 1998. С.44.
4 Ржевский В. А.,Чепурнова Н. М. Судебная власть в РФ: конституционные основы организации и
деятельности. М. 1998.С.93
В.Т.Кабышев пишет, что в конституционном плане термин "основы" подчеркивает особенности и специфику конституционного регулирования общественных отношений, указывает на источник, то главное, на чем базируется определенное явление"1
Конституционное воздействие на социальные отношения в области участия России в СНГ не ограничивается установлением в ст. 79 Конституции принципов вхождения нашего государства в межгосударственные объединения, но и обеспечивается через действие других правовых актов вытекающих из Конституции Российской Федерации и детализирующих ее положения в процессе регулирования взаимоотношений с СНГ. Участие России в СНГ затрагивает целый спектр конституционных норм помимо закрепленных в ст. 79. Кроме того, некоторые аспекты взаимоотношений России с СНГ вытекают из положений федеральных конституционных законов ("О судебной системе РФ", "О Правительстве РФ" и т. д.), которые принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ, закрепляют важнейшие общественные отношения. Как справедливо отмечает К.Хессе, Конституция "может оставаться невсеобъемлющей потому, что определенные взаимосвязи, такие, как внешняя политика, из-за своих характерных особенностей не могут быть подвергнуты детальной правовой стандартизации"2.
В Конституции РФ наше государство провозглашается частью мирового сообщества. Реализуя данное положение, Россия принимает активное участие в деятельности межгосударственных объединений. В 1996 году Россия вступила в Совет Европы, в 1997- была принята в члены организации Азиатско -тихоокеанского экономического сотрудничества.
Особый интерес для нашего государства представляет налаживание добрососедских и взаимовыгодных отношений со своими соседями. Прежде
1 Конституционное право России: лекции. Ответственные редакторы В. Т. Кабышев, Е. В. Колесников Саратов
1995. С. 52
2 Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. М. 1981. С.ЗО.
всего с республиками бывшего СССР, ныне суверенными государствами. Контакты здесь осуществляются по нескольким направлениям: двусторонние связи между странами и партнерство в рамках СНГ. Оба этих пути взаимодополняют друг друга. Решение некоторых проблем вообще возможно только при условии объединения усилий всех государств Содружества, например: охрана внешних границ СНГ, преодоление последствий катастрофы планетарного масштаба-аварии на Чернобыльской АЭС и т. д.
Россия в силу своего исторического развития, географического положения, культурных традиций особо заинтересована в укреплении СНГ, превращении его в фактор стабильности, мира, экономического прогресса в регионе. Это неоднократно подчеркивалось в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию, его указах, в "Концепции национальной безопасности РФ"1, постановлениях Правительства РФ.
За пределами Российской Федерации в странах СНГ проживают 25,3 млн. русских, а вместе с представителями других российских национальностей 28 млн. человек. Этот фактор заставляет нашу страну считать защиту прав соотечественников одним из принципов государственной политики. Для урегулирования этого вопроса были приняты Указ Президента РФ "Об основных направлениях государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников, проживающих за рубежом" , Постановления Правительства РФ " О мерах по поддержке соотечественников за рубежом" . Кроме того, в ближнем зарубежье проживает 700 тысяч граждан РФ, а, согласно ч.2 ст.61 Основного закона, Россия гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами.
Процедура образования СНГ вызывает неоднозначные оценки политиков, юристов. На наш взгляд, ее необходимо рассматривать неотрывно от факта прекращения существования СССР, который так же повлек различное
1 Российская газета. 1997.26 дек.
2C3P
3 СЗ РФ 1994. N 21 Ст. 2383; Российская газета 1996. 30 мая.
6 отношение в обществе к этому событию.
В документах Содружества отсутствует определение его статуса. В Уставе
СНГ сказано лишь, что оно не является государством и не обладает
4 наднациональными полномочиями. Таким образом, есть необходимость в
выяснении правовой природы СНГ. Актуальной является также задача ответить на вопрос о том, отвечает ли участие Российской Федерации в Содружестве ее Конституции, какие полномочия РФ переданы СНГ и не ограничены ли были при этом права и свободы человека и гражданина, не противоречило ли это основам конституционного строя РФ.
* Для защиты внешних границ СНГ, урегулирования межнациональных
конфликтов используются Вооруженные Силы РФ. В принятии соответствующего решения участвуют как органы государственной власти РФ, так и СНГ. Однако, при практической реализации указанной проблемы возникают некоторые коллизии между отдельными нормами Федерального
L закона "О порядке предоставления РФ военного и гражданского персонала для
| участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного
мира и безопасности"1 и некоторыми положениями документов СНГ.
! Требует анализа правовое регулирование взаимоотношений нашего
государства с СНГ. В настоящее время воссоздано Министерство РФ по делам СНГ . Функционирует значительное количество структур в рамках самого
4 межгосударственного объединения, в которых Россия принимает участие.
4.4 ст. 15 Конституции РФ закрепила положение, согласно которого
нормы международного права и международные договоры РФ являются
составной частью ее правовой системы. Поэтому внимательного изучения,
анализа, обобщения требуют документы СНГ.
Участие России в СНГ нельзя рассматривать в отрыве от интеграционных
^^ процессов с Белоруссией, Казахстаном, Киргизией, Таджикистаном (так
'СЗРФ. .
2 Указ Президента РФ "О структуре федеральных органов исполнительной власти".//Российская газета 1998. 23
сент.Постановление Правительства РФ "Вопросы Министерства РФ по делам СНГ".//Российская газета 1998.
называемая "пятерка"), с Белоруссией (Сообщество, а затем Союз Беларуси и России). В правовой литературе не дан всесторонний и глубокий анализ этих объединений, хотя образование последнего вызвало широкую дискуссию.
ф Несмотря на то, что государства, входящие в СНГ, объективно
заинтересованы в его жизнеспособности, у них существует разное видение перспектив этого образования и своего положения в этом межгосударственном объединении. Очевидным является тот факт, что "будучи политически суверенными, каждое из государств СНГ экономически, демографически и в культурном плане во многом ориентировано на Россию"1.
* Как отмечает С. Н. Бабурин, "социальная, экономическая и политическая
реинтеграция государств, возникших на территории СССР,-один из острейших вопросов современного развития" . Поэтому в настоящее время необходимо изучение и оценка участия России в СНГ, выявление положительных сторон этого процесса, подготовка предложений и научно-практических
U рекомендаций, направленных на совершенствование деятельности нашей
ч*
страны в Содружестве, более широкому использованию интеграционного
і
потенциала рассматриваемого сотрудничества.
Все сказанное выше говорит об актуальности темы диссертационного исследования.
СТЕПЕНЬ РАЗРАБОТАННОСТИ ТЕМЫ И КРУГ ИСТОЧНИКОВ.
*, Комплексный характер исследуемой проблемы предполагает
многоплановость поставленных в настоящей диссертации вопросов и необходимость обращения к литературе, освещающей различные аспекты темы. В отечественной науке проблемы, связанные с участием России в СНГ привлекают внимание многих ученых - юристов, политологов, представителей
других общественных наук. Исследованию этой проблемы прямо или косвенно
«А
w посвящены работы современных отечественных ученых: И. П. Блищенко, Б. А.
10 ноября.
1 Гулисв В. Е., Колесников А. В. Отчужденное государство. М. 1998. С. 120.
2 Бабурин С. Н. Территория государства: теоретико-правовые проблемыУ/Автореферат диссертации на
Бекмурзаева, Б. В. Волженина, Ю. В. Голика, Ю. А. Дмитриева, Д.Л. Златопольского, Ю. А. Королева, М. И. Клеандрова, Р. А. Каламкаряна, В. А. Карташкина, И. И. Лукашука, Е. Г. Моисеева, Г. И. Морозова, Н. А. Михалевой, В. В. Пустогарова, В. А. Ржевского, Р. А. Тузмухамедова, Н. А. Ушакова, С. А. Хабарова, О. И. Чистякова, Г. Г. Шинкарецкой, С. М. Шахрая, Н. П. Яблокова и ряда других авторов.
Среди работ ученых стран ближнего зарубежья, в которых отражены проблемы СНГ и пути их решения можно назвать диссертационное исследование А. X. Абашидзе (в нем автор затронул проблему правовой защиты национальных меньшинств на территории СНГ)1 , монографию Н. А. Назарбаева "Евразийский Союз: идеи, практика, перспективы")2, Н. Исингарина " Проблемы интеграции в СНГ", "Транспорт-магистраль экономической интеграции в СНГ"3.
В настоящее время в некоторых высших учебных заведениях введено преподавание новой учебной дисциплины -"Конституционное право за рубежных стран СНГ". Н. А. Михалевой выпущено специальное учебное пособие и практикум4. Этим же автором совместно с Ю.А.Дмитриевым опубликован сборник новых конституций стран СНГ и Балтии5. Правовому статусу СНГ, международно-правовым основам сотрудничества стран СНГ посвящены учебные пособия Е.Г.Моисеева6.
Признавая важность вклада этих и многих других ученых в разработку вопросов, связанных с деятельностью СНГ, необходимо тем не менее отметить недостаточную разработанность проблемы конституционных основ участия
соискание ученой степени доктора юридических наук. М. 1998. С.З.
1 Абашидзе А. X. Проблемы международно-правовой зашиты меньшинству/Автореферат диссертации на
соискание ученой степени доктора юридических наук. М. 1997.
2 Назарбаев Н. А. Евразийский Союз: идеи, практика, перспективы. 1994-1997. М. 1997.
3 Исингарин Н. Проблемы интеграции в СНГ. Алма-Ата. 1998.; Транспорт-магистраль интеграции в СНГ.Алма-
Ата. 1998.
4 Михалева Н. А. Конституционное право зарубежных стран СНГ. Учебное пособие. М. 1998.; Практикум по
конституционному праву стран СНГ. М. 1998.
5 Михалева H. А., Дмитриев Ю. А. Новые конституции стран СНГ и Балтии. M. 1997.
6 Моисеев Е. Г. Правовой статус СНГ. М. 1995.; Международно-правовые основы сотрудничества стран СНГ.
M. 1997.
России в этом межгосударственном объединении. В нашем Основном законе не говорится о вхождении России в СНГ. Поэтому, для того, чтобы ответить на вопрос о соответствии Конституции РФ участия России в Содружестве, был проанализирован ее текст. Рассмотрению были подвергнуты федеральные нормативные акты прямо или косвенно касающиеся СНГ, некоторые нормативные договоры, подписанные Россией в рамках СНГ. К сожалению, еще не существует в России компьютерных баз данных по договорам Содружества. При рассмотрении темы диссертант использовал Конституции, уставы некоторых субъектов РФ и их договоры с центром о разграничении предметов ведения; конституции государств ближнего зарубежья, а так же США, Германии, Франции, Италии, Словакии; материалы архивов Конституционного Суда РФ, Министерства международных отношений и внешних связей Саратовской области.
ЦЕЛЬ И ЗАДАЧИ ДИССЕРТАОДОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ.
Исходя из актуальности обозначенной темы, в данном диссертационном исследовании ставится цель проанализировать процесс участия России в межгосударственном объединении-Содружестве Независимых Государств и определить на основе анализа федеральных правовых источников, нормативных договоров СНГ, подписанных и ратифицированных Россией, отвечает ли он конституционным принципам государственной политики нашей страны.
В соответствии с этим, основные задачи диссертационного исследования состоят в том, чтобы:
-изучить признаки различных видов межгосударственных объединений, выявить отличия между ними, определить на основе этого правовой статус СНГ;
-выяснить соответствует ли деятельность России в СНГ условиям участия нашей страны в межгосударственных объединениях, закрепленным в Основном законе, а именно, не влечет ли это ограничения прав и свобод
человека и гражданина и не противоречит ли основам конституционного строя;
-исследовать способы защиты прав наших соотечественников, проживающих в странах ближнего зарубежья, используемые Россией в рамках СНГ;
-выделить механизмы отношений России с СНГ как внутригосударственные, так и созданные с участием других стран Содружества;
-изучить наиболее важные нормативные договоры СНГ и определить их место в правовой системе Российской Федерации;
- определить основные направления взаимодействия России с СНГ и дать рекомендации для более эффективного сотрудничества с этим межгосударственным объединением.
МЕТОДОЛОГИЧЕСКАЯ ОСНОВА ИССЛЕДОВАНИЯ. При решении поставленных задач в интересах достижения цели диссертационного исследования автор опирался на современные методы познания, выявленные и разработанные юридической наукой и апробированные практикой. Работа основана на методах исторического, сравнительно-правового анализа. При изучении конституционных и иных правовых норм применялись методы диалектического познания, системный и логический подходы, иные частнонаучные приемы исследования, что позволило определить конституционные основы участия России в СНГ, выявить основные проблемы, существующие в этой области и возможные пути их разрешения.
НАУЧНАЯ НОВИЗНА диссертационной работы выразилась в проведении исследования в аспектах, недостаточно изученных современной отечественной наукой.
Диссертационное исследование относится к числу первых работ, посвященных анализу процесса участия России в СНГ. Диссертант пытается выделить основные направления сотрудничества России с республиками ближнего зарубежья, составлявших недавно одно государство, входивших в единый народно-хозяйственный комплекс, имеющих тесно связанное
11 историческое развитие, через участие в СНГ.
Делается попытка рассмотреть наиболее актуальные проблемы, связанные с деятельностью нашей страны в указанном межгосударственном объединении на основе рассмотрения отечественной истории, а также путем сопоставления российского и зарубежного опыта, позволяющего определить для РФ наиболее эффективную модель построения своих отношений с республиками бывшего СССР.
На основе этого в диссертации вносятся предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего отношения России с СНГ.
НА ЗАЩИТУ ВЫНОСЯТСЯ СЛЕДУЮЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ: - вступление России в СНГ в декабре 1991 года являлось правомерным, отвечало требованиям Конституции РСФСР, статья 75 которой закрепляла за Федерацией право вступать в отношения с иностранными государствами, заключать с ними договоры, участвовать в международных организациях. Деятельность России в СНГ отвечает конституционным условиям участия нашего государства в межгосударственных объединениях, закрепленным в статье 79 Основного закона РФ. Она не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя РФ;
-наша Конституция не отразила участие России в СНГ, однако развитие этого межгосударственного объединения отвечает жизненным интересам нашего государства. Стабильность и успех в решении Федерацией вопросов охраны государственных границ, национальных отношений, миграции, экономики и ряда других зависит от укрепления СНГ. Возможно было бы конституционно закрепить особую роль Содружества для РФ, определить основные направления сотрудничества; принять закон, регулирующий взаимоотношения России с СНГ; -4.2 ст.76 Конституции РФ гласит, что " по предметам совместного ведения
РФ и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ". Соглашения субъектов РФ с международными организациями относятся к такой форме источников права как нормативный договор. Они не принимаются, а могут подписываться и ратифицироваться. Юридически более корректно было бы сформулировать ч.2 ст. 76 Конституции РФ следующим образом: "По предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются федеральные законы, принимаемые и подписываемые в соответствии с ними законы, нормативные правовые акты и соглашения субъектов РФ". Согласно ст. 79 Конституции Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина. Более правильно было бы записать "...ограничения прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в Конституции РФ...";
-в ч.2 ст.65 Конституции РФ сказано о федеральном конституционном законе, регулирующем вопросы принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта. Регламентация в одном законе обоих элементов нецелесообразна, по каждому лучше предусмотреть принятие отдельного документа, т.к. процесс реализации одного из указанных положений существенно отличается от другого. Образование в составе РФ нового субъекта может произойти независимо от принятия в РФ новых территорий, например, путем объединения нескольких субъектов в один;
-защита прав соотечественников, проживающих за пределами РФ, является конституционным принципом государственной политики РФ, обязанностью государства. В законодательстве до сих пор не дано определения рассматриваемой категории. Под соотечественниками в диссертации понимаются лица, в силу различных причин постоянно проживающие за пределами государства, которое они считают своей исторической родиной. Полезно более широко использовать практику защиты соотечественников, чьи
права были нарушены в силу их национальности, в индивидуальном порядке в органах государственной власти стран СНГ. Важную роль здесь должен сыграть Уполномоченный по правам человека в РФ, который, согласно ч.З ст.1 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в РФ"1 способствует развитию международного сотрудничества в области прав человека. С вступлением ряда республик бывшего СССР в Совет Европы все большее значение приобретает региональное сотрудничество в защите прав наших соотечественников. В диссертации рассматривается возможность создания государствами СНГ специального суда, который бы занимался жалобами лиц на нарушение их прав по национальному признаку;
-использование Вооруженных Сил РФ на территории стран СНГ для
урегулирования межнациональных конфликтов соответствует
законодательству РФ. Необходимо законодательно урегулировать вопросы, связанные с охраной Россией внешних границ СНГ. В настоящее время они регулируются документами Содружества. Хотя статьи 3 и 34 Закона "О Государственной границе РФ"2 предусматривают возможность сотрудничества России с иностранными государствами в охране Государственных границ России на основе международных договоров, однако данные нормы неприменимы к сотрудничеству в охране внешних границ СНГ, т.к. они не являются Государственными границами РФ;
- подписанные и ратифицированные Россией нормативные договоры СНГ, согласно ч.4 ст. 15 Конституции, являются частью правовой системы России;
-29 марта 1996 года Российской Федерацией, Белоруссией, Казахстаном, Киргизией был подписан Договор об углублении интеграции в экономической, гуманитарной областях1. Впоследствии к нему присоединился Таджикистан. Этим документом не создается межгосударственное объединение, следовательно Россия не может передавать свои полномочия "пятерке" в
1 Российская газета. 1997. 04 марта.
2 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ 1993. N17 Ст.594; С3 РФ. 1994. N16
Ст. 1801; Российская газета. 1996. 10 дек.
порядке ст. 79 Конституции РФ. Наделение Межгосударственного Совета правом принимать решения, имеющие обязательный характер для органов и организаций Сторон, обеспечивающих непосредственное их исполнение (ст. 24 Договора) нельзя признать соответствующим Конституции РФ;
-в Уставе Союза Беларуси и России перспективы развития Союза определяются как "последовательное продвижение к добровольному объединению, исходя из конституций государств-участников Союза"2; в Декларации о дальнейшем единении России и Беларуси говориться о решимости Президентов "продолжить поэтапное движение к добровольному объединению в Союзное государство при сохранении национального суверенитета государств-участников Союза"3. Высказывается мнение, что можно говорить только об одной форме объединения Российской Федерации и Беларуси- принятие последней в Россию на правах субъекта. С подобным подходом согласиться нельзя. Коль скоро речь идет о сохранении суверенитета Беларуси и России, то это означает, что объединение возможно только через создание конфедерации. Образование же нового государства повлечет за собой прекращение действия не только Конституции РФ, но и поставит под вопрос юридическую силу Федеративного договора. Из анализа Конституции Беларуси можно сделать вывод, что в настоящее время вести речь о принятии ее в Российскую Федерацию преждевременно, т.к. это будет нарушать положения Основного Закона Беларуси, провозглашающие ее суверенитет и территориальную целостность, верховенство и полноту власти на своей территории, самостоятельность осуществления внутренней и внешней политики;
-укрепление интеграционных тенденций в СНГ отвечает государственным интересам РФ, которая всемерно заинтересована в стабильности, прекращении существующих и недопущении новых межнациональных конфликтов на
'СЗРФ. .
2 Российская газета. 1997.24 мая.
3 Российская газета 1998.26 дек.
территории республик бывшего СССР, развитии взаимовыгодных экономических связей, объединении усилий по борьбе с преступностью, совместных действиях по решению экологических проблем и преодолении
* последствий аварии на Чернобыльской АЭС.
ПРАКТИЧЕСКАЯ ЗНАЧИМОСТЬ исследования состоит в том, что многие
положения и выводы, а также концептуальные подходы по проблемам,
связанным с конституционными основами участия России в СНГ,
содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в практической
правотворческой деятельности органов государственной власти РФ,
*\ нормативных договорах СНГ.
Положения диссертации используются при чтении лекций на кафедре
| конституционного права Саратовской государственной академии права.
I Конкретные научно-практические рекомендации и предложения могут быть
учтены при разработке спецкурсов по актуальным проблемам, связанным с
J участием России в СНГ.
J АПРОБАЦИЯ РЕЗУЛЬТАТОВ ИССЛЕДОВАНИЯ.
Основные теоретические выводы и положения диссертационного исследования были изложены в тезисах на научно-практических конференциях: 1) "Этнос и власть" (Саратов 1997), 2) "Актуальные проблемы совершенствования деятельности правоохранительных органов" (Саратов
# 1997), 3) "Законотворческая деятельность субъектов РФ" (Саратов 1997), 4)
"Приоритеты правовой политики в современной России" (Саратов 1997), 5)
"Принципы, пределы, основания ограничения прав и свобод человека по
российскому законодательству и международному праву" (Н. Новгород 1998),
6)"Права человека: пути их реализации" (Саратов 1998).
По теме диссертации опубликована статья в "Вестнике Саратовской
Н^ государственной академии права" (1998 год N3)
