Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Доктринальные основы института права убежища в государствах - участниках Содружества Независимых Государств 15
1. Право убежища как объект познания юридической науки 15
2. Убежище как правовая категория 50
3. Международные стандарты предоставления убежища 80
Глава 2. Убежище в конституционной практике государств - участников Содружества Независимых Государств 112
1. Политическое убежище в государствах - участниках Содружества Независимых Государств 112
2. «Статус беженца» как объект конституционно-правового регулирования в государствах - участниках Содружества Независимых Государств 140
3. Дополнительные формы защиты в государствах — участниках Содружества Независимых Государств 173
Заключение 197
Список литературы
- Убежище как правовая категория
- Международные стандарты предоставления убежища
- «Статус беженца» как объект конституционно-правового регулирования в государствах - участниках Содружества Независимых Государств
- Дополнительные формы защиты в государствах — участниках Содружества Независимых Государств
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В настоящее
время развитие общества и государства в различных регионах мира
сопровождается кризисными явлениями (политическая нестабильность,
вооруженные конфликты), которые обусловливают значительное увеличение
числа беженцев и лиц, ищущих убежища1. В подобных обстоятельствах особое
значение приобретает проблема обеспечения реализации и защиты прав и
свобод лиц, которые были вынуждены покинуть территорию государства своей
гражданской принадлежности или прежнего места жительства и искать
убежища в других странах. Отсутствие международного акта,
устанавливающего обязательство государств по предоставлению убежища, актуализирует потребность исследования внутригосударственных механизмов регулирования отношений в указанной области.
Совершенствование правового регулирования отношений в сфере предоставления убежища приобретает актуальное значение не только для мирового сообщества, но и для государств – участников2 Содружества Независимых Государств (СНГ), о чем свидетельствует обращенность органов отраслевого сотрудничества СНГ к проблеме унификации практики предоставления убежища и статуса беженца его государств – участников3. СНГ
1 По данным УВКБ ООН, в 2012 году в мире насчитывалось 10,5 млн беженцев и 928 тыс.
лиц, ищущих убежище. По состоянию на 01.07.2013 года – 11,1 млн беженцев и 987,5 тыс.
лиц, ищущих убежища (Сайт УВКБ ООН. URL: (дата обращения: 27.01.2014)); По информации руководителя ФМС России, в марте
2014 года ежедневно в территориальные органы ФМС России с ходатайствами о признании
беженцами или с заявлениями о предоставлении временного убежища обращалось более 100
выходцев из Украины (Сайт Российской Газеты. URL:
(дата обращения: 19.03.2014)).
2 К государствам – участникам СНГ в рамках настоящего исследования относятся
государства – учредители СНГ и государства – члены СНГ в определениях, закрепленных в
ст. 7 Устава Содружества Независимых Государств.
3 Впервые вопрос о подходах государств – участников СНГ в сфере предоставления убежища
и статуса беженца был рассмотрен на четырнадцатом заседании Совета руководителей
миграционных органов государств – участников СНГ 15 ноября 2013 года (Интернет-портал
СНГ. URL: (дата обращения: 19.01.2014)).
рассматривается сегодня как «великая площадка для диалога»1 бывших советских республик, выразивших стремление к сотрудничеству в вопросах сближения законодательств в сфере миграции2. Взаимопроникновение правовых систем различных государств как следствие процессов глобализации и интеграции предполагает выработку согласованных механизмов правового регулирования отношений, возникающих в связи с предоставлением убежища, и унификацию внутригосударственного законодательства.
Исследование конституционной практики предоставления убежища в ее сравнительно-правовом контексте, получение на этой основе репрезентативных выводов относительно существующих в государствах – участниках СНГ моделей регулирования отношений в заявленной сфере и использование их в практике государственного строительства современной России согласуются с заявленным Президентом Российской Федерации внешнеполитическим курсом на тесную интеграцию на постсоветском пространстве3. Кроме того, осуществление конституционного анализа теории и практики предоставления убежища в государствах – участниках СНГ в целях выявления передового международного опыта и разработки предложений и рекомендаций по совершенствованию внутригосударственного законодательства коррелирует и с закрепленной в Концепции государственной миграционной политики
1 Лукашенко призывает сохранить СНГ. URL: (дата
обращения: 15.01.2014).
2 Декларация о согласованной миграционной политике государств – участников СНГ
[Электронный ресурс] : Решение совета глав государств СНГ о предложениях по
согласованной миграционной политике государств – участников Содружества Независимых
Государств // Единый реестр правовых актов и других документов Содружества
Независимых Государств. URL: (дата обращения:
23.01.2014).
3 Путин В.В. Россия: национальный вопрос // Независимая газета. 2012. 23 янв.; Послание
Президента Российской Федерации Федеральному Собранию (г. Москва, 12 дек. 2013 г.) /
Официальный сайт Президента России. URL: (дата
обращения: 27.01.2014).
Российской Федерации на период до 2025 года1 задачей по совершенствованию системы предоставления убежища.
Исследование особенностей функционирования и развития права убежища в государствах – участниках СНГ приобретает актуальное научно-практическое и теоретическое значение ввиду осуществляемых в настоящее время мероприятий по совершенствованию законодательства в сфере предоставления убежища2.
Обращение к заявленной теме диссертационного исследования
востребовано самой логикой развития науки конституционного права, так как
отдельные аспекты теории и практики конституционно-правового
регулирования права убежища характеризуются дискуссионностью и не
содержат должных практических рекомендаций, применимых в современных
условиях развития государства и общества. Проведение сравнительно-
правового исследования, направленного на выявление современного состояния
института права убежища, установление форм и видов убежища,
конкретизацию правовых оснований дифференциации лиц, которым убежище
предоставляется, будет способствовать определению перспективных
направлений совершенствования как внутригосударственного
законодательства, так и правоприменительной практики.
Отмеченные выше обстоятельства свидетельствуют об актуальности темы диссертации и обусловливают необходимость проведения комплексного теоретического исследования особенностей отражения права убежища в конституционной практике государств – участников СНГ.
1 Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до
2025 года // Сайт Президента России. URL: (дата обращения:
26.01.2014).
2 Об утверждении плана подготовки законопроектов на 2014 год [Электронный ресурс] :
Указ Президента Республики Беларусь от 27.12.2013 № 572 // Сайт Национального центра
законодательства и правовых исследований Республики Беларусь. URL:
(дата обращения: 22.01.2014); План мероприятий по
реализации в 2012–2015 годах (первый этап) Концепции государственной миграционной
политики Российской Федерации на период до 2025 года (п. 5) [Электронный ресурс] //
Официальный сайт ФМС России. URL: (дата обращения: 25.01.2014).
Степень научной разработанности темы исследования. В научной
литературе на общетеоретическом и отраслевом уровнях особенностям
функционирования правовых институтов посвящены работы таких ученых, как
А.Х. Абашидзе, С.А. Авакьян, Ю.Е. Аврутин, С.С. Алексеев, Л.В. Андриченко,
М.В. Баглай, Н.А. Богданова, Г.А. Василевич, Н.В. Витрук, Н.А. Власенко,
К.К. Гасанов, И.Н. Глебов, И.В. Гончаров, М.Д. Давитадзе, Д.М. Демичев,
А.В. Ендольцева, В.В. Еремян, Е.Ю. Киреева, А.А. Клишас, Л.М. Колодкин,
Ю.М. Колосов, О.Е. Кутафин, В.В. Лазарев, С.Я. Лебедев, С.П. Ломтев,
И.И. Лукашук, В.О. Лучин, В.Д. Мазаев, В.П. Малахов, И.М. Мацкевич,
М.Н. Марченко, В.С. Нерсесянц, А.Ф. Ноздрачев, А.С. Пиголкин,
А.Е. Постников, А.С. Прудников, Б.В. Росинский, В.Е. Сафонов,
Л.Г. Свечникова, И.Н. Синякин, А.А. Тедеев, Ю.А. Тихомиров, В.И. Фадеев, В.Н. Фадеев, А.Г. Хабибулин, Т.Я. Хабриева, Е.Н. Хазов, О.В. Химичева, А.Г. Чепурной, В.И. Червонюк, М.Ф. Чудаков, С.М. Шахрай, Н.А. Щевелева, Б.С. Эбзеев, Н.Д. Эриашвили и др.
Отдельные организационно-правовые аспекты регулирования
миграционных отношений нашли отражение в опубликованных работах таких
исследователей, как А.Н. Антипов, Т.Н. Балашова, Л.А. Васильева,
Г.С. Витковская, В.А. Волох, Н.А. Воронина, Л.Н. Галенская,
Ю.В. Герасименко, Н.М. Голубов, В.А. Гринчак, О.В. Губина, Г.-С. Гудвин-Гилл, А.Н. Жеребцов, Ж.Ф. Зайончковская, Н.Н. Зинченко, А.П. Зливко, Н.А. Зорин, А.М. Ибрагимов, Д.В. Иванов, Р.Р. Искендеров, Дж. МакАдам, Т.Р. Мехтиев, В.И. Мукомель, Л.В. Павлова, В.В. Радул, Л.Л. Рыбаковский, С.В. Рязанцев, И.В. Салеев, А.В. Селиванов, Н.А. Ушаков, Е.А. Шибаева, А.Ю. Ястребова, Д.С. Хэтэуэй и др.
Вместе с тем дискуссионный характер проблем, лежащих в основе
диссертации, а также отсутствие комплексного исследования особенностей
функционирования права убежища применительно к современным
конституционным реалиям обусловливает необходимость выявления
конституционно-правовой специфики права убежища, отраженной в практике государственного строительства государств – участников СНГ.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования
состоит в научной оценке теории и практики правового регулирования в
государствах – участниках СНГ отношений, возникающих в связи с
предоставлением убежища, а также выработке предложений по
совершенствованию внутригосударственного законодательства в сфере предоставления убежища.
Для реализации поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
охарактеризовать доктринальные подходы определения понятия и содержания права убежища;
определить критерии и юридические признаки, свидетельствующие о конституционно-правовой институционализации права убежища;
раскрыть содержание правовой категории «убежище» посредством установления элементов ее теоретической конструкции;
охарактеризовать международно-правовые стандарты в сфере предоставления убежища;
выявить особенности конституционно-правового регулирования отношений в сфере предоставления различных видов убежища в государствах – участниках СНГ;
разработать предложения по совершенствованию действующего законодательства в сфере убежища.
Объект исследования представляет собой правовые отношения, возникающие в связи с реализацией норм внутригосударственного и международного права в сфере предоставления убежища.
Предмет исследования составили природа, принципы,
институциональная форма права убежища и особенности ее отражения в конституционной практике государств – участников СНГ.
Методология и методы исследования. Методологическую основу исследования составляют общенаучные методы. Раскрытие проблемы осуществлялось на основе применения диалектического, историко-правового, формально-логического и сравнительно-правового методов научного познания.
Применение сравнительно-правового метода, обусловленное объектом настоящего исследования, способствовало выявлению общих тенденций и внутригосударственных особенностей правового регулирования института права убежища, определению перспектив его дальнейшего развития.
Построение диссертационного исследования на основе диалектического метода позволило рассмотреть институт права убежища в контексте конституционного устройства государств – участников СНГ, современных общественно-политических процессов и международных стандартов защиты прав и свобод человека в исторической динамике их становления и развития.
Историко-правовой метод применялся для исследования эволюции института права убежища и установления особенностей его становления и развития на различных этапах государственного строительства.
Формально-логический метод использовался в ходе анализа нормативных правовых актов и судебных решений в сфере предоставления убежища в государствах – участниках СНГ.
Нормативную базу исследования составили акты
внутригосударственного законодательства государств – участников СНГ, в том числе утратившие силу, и источники международного права, регулирующие общественные отношения в сфере предоставления убежища и защиты прав его бенефициариев.
Теоретическую основу исследования составляют фундаментальные труды ученых-правоведов в области общей теории, конституционного права
России и конституционного (государственного) права государств – участников СНГ, а также работы по сравнительному правоведению и международному праву.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составили
решения судов конституционной и общей юрисдикции, органов
государственной власти государств – участников СНГ, ведающих вопросами предоставления убежища, а также официальные статистические данные, обнародованные органами государственной власти и международными организациями.
Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что цели и задачи, поставленные в работе, по своему содержанию, предмету и методам исследования применительно к поставленной проблеме не рассматривались ранее в науке конституционного права. Диссертантом охарактеризована природа права убежища как института конституционного права, проанализирована, обобщена и систематизирована конституционная практика предоставления убежища в государствах – участниках СНГ и получены следующие конкретные результаты, соответствующие критерию новизны:
обоснована идея институциональной принадлежности права убежища системе конституционного права;
представлено доктринальное осмысление содержания специальных юридических признаков, раскрывающих природу и системные свойства права убежища как института конституционного права;
приведены в систему конституционно-правовые принципы института права убежища и раскрыто их содержание на основе анализа законодательства государств – участников СНГ;
осуществлена дифференциация убежища в зависимости от места и оснований его предоставления;
выявлены общие и отличительные черты существующих систем предоставления убежища в государствах – участниках СНГ и предложена их классификация;
обоснована необходимость имплементации во внутригосударственное законодательство государств – участников СНГ положений международно-правовых актов, регулирующих отношения в сфере предоставления убежища;
уточнены отдельные понятия: общие – «убежище», «право убежища», «лицо, ищущее убежища»; особенные – «дополнительная защита», «политическое убежище», «статус беженца»;
разработаны предложения и рекомендации по совершенствованию внутригосударственного законодательства государств – участников СНГ в сфере предоставления убежища.
Научная новизна диссертационного исследования также содержится в
положениях, выносимых на защиту:
1. В юридической доктрине право убежища рассматривается в
триединстве его смысловых значений: право государства, право человека,
правовой институт. При этом отсутствует унифицированный подход
определения отраслевой принадлежности его институциональной формы. В
этой связи автор обосновывает, что соответствие права убежища предметно-
методологическим критериям конституционно-правовой институционализации
наряду с обладанием специальными юридическими признаками
идентифицирует исследуемое правовое явление в качестве самостоятельного института конституционного права, представляющего собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в связи с предоставлением лицу убежища, и устанавливающих основания, принципы и порядок предоставления убежища, закрепляющих правовое положение лиц, ищущих убежище и пользующихся им, а также определяющих систему и полномочия органов государственной власти, ведающих вопросами предоставления убежища.
-
Авторский подход к систематизации специальных конституционно-правовых принципов института права убежища, к числу которых следует относить: а) всеобщность убежища; б) персонифицированность и добровольность предоставления убежища; в) недопустимость дискриминации лица по каким-либо признакам при решении вопроса о предоставлении убежища; г) отказ от привлечения лица, ищущего убежище, к ответственности за незаконный въезд или пребывание; д) темпоральность убежища; е) запрет высылки или принудительного возвращения лица в ту страну, из которой оно прибыло; ж) единство семьи; з) конфиденциальность информации о лицах, ищущих убежища, и лицах, которым убежище предоставлено; и) учет государственных интересов при решении вопросов о предоставлении убежища.
-
Вывод о том, что содержание правовой категории «убежище» исчерпывается совокупностью следующих элементов: 1) доступ на территорию, предполагающий разрешение на въезд, отказ от привлечения к ответственности за незаконный въезд или пребывание, а также доступ к процедуре предоставления убежища; 2) отказ от возвращения лица в государство, где ему могут грозить преследования или оно может столкнуться с угрозой применения смертной казни либо пыток или причинением существенного вреда жизни, здоровью, правам и свободам; 3) приобретение лицом специального правового статуса; 4) принятие одного из решений, влекущих изменение или прекращение специального правового статуса лица (добровольная репатриация, натурализация или переселение).
-
Правовое регулирование общественных отношений, возникающих в связи с предоставлением убежища в Российской Федерации, характеризуется применением различных по наименованию и правовому содержанию терминов, что обусловливает наличие коллизионных правовых норм. Для обеспечения единства правовой системы и устранения коллизионности законодательства обосновывается необходимость нормативного закрепления унифицированной дефиниции «убежище», как предоставляемой Российской Федерацией защиты иностранным гражданам и лицам без гражданства, находящимся на территории
Российской Федерации, которые не могут или не желают пользоваться защитой государства гражданской принадлежности или прежнего обычного места жительства по причине наличия опасений стать жертвой насилия или преследований в иных формах по признаку расы, гражданства, национальности, вероисповедания, языка, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений либо возможности столкнуться с пытками или угрозой жизни, здоровью и свободе в условиях вооруженного конфликта международного или немеждународного характера либо угрозой применения смертной казни.
-
Отсутствие контрольного механизма защиты прав беженцев и лиц, ищущих убежища, закрепленных в Конвенции ООН о статусе беженцев 1951 года, создает условия для нарушения международно признанных прав и свобод беженцев. В связи с этим обосновывается необходимость учреждения конвенционного органа ООН и соответствующей контрольной процедуры посредством разработки и принятия дополнительного протокола к указанной конвенции.
-
Временное убежище в России характеризуется противоречивостью юридических и фактических оснований его предоставления. В этой связи предлагается внести изменения в абз. 2 п. 2 ст. 12 Федерального закона от 12 февраля 1993 года «О беженцах», исключив гуманные побуждения, влекущие отказ от высылки (депортации) лица за пределы территории Российской Федерации, заменив их в качестве основания предоставления временного убежища на наличие информации, свидетельствующей о том, что в результате возвращения на территорию государства гражданской принадлежности или прежнего обычного места жительства лицо может столкнуться с угрозой применения смертной казни, пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания либо угрозой жизни, здоровью и свободе в условиях вооруженного конфликта международного или немеждународного характера.
7. Совершенствование действующего законодательства в сфере
предоставления убежища должно осуществляться по следующим основным направлениям:
приведение законодательства в соответствие с Конституцией Российской Федерации (ст. 63) посредством исключения абз. 6 п. 5 Положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 21.07.1997 г. № 746, исключающего из числа субъектов права политического убежища иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывших в Российскую Федерацию в безвизовом режиме;
приведение законодательства в соответствие с международными обязательствами Российской Федерации, вытекающими из положений Конвенции ООН о статусе беженцев 1951 года, посредством исключения абз. 1 п. 2 ст. 12 Федерального закона от 12 февраля 1993 года «О беженцах», устанавливающего возможность предоставления лицу, которое соответствует установленным критериям признания беженцем, временного убежища на основании его заявления о разрешении на временное пребывание;
дифференциация оснований предоставления различных видов убежища посредством внесения изменения в Положение о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 21.07.1997 г. № 746, предусматривающего исключение из числа субъектов права политического убежища лиц, которым может быть предоставлен статус беженца;
- систематизация действующего белорусского законодательства в сфере
убежища посредством инкорпорации положений Указа № 204 «Об
утверждении Положения о предоставлении иностранным гражданам и лицам
без гражданства убежища в Республике Беларусь, его утрате и лишении и иных
вопросах пребывания в республике иностранных граждан и лиц без
гражданства» в Закон Республики Беларусь от 23.08.2008 г. «О предоставлении
иностранным гражданам и лицам без гражданства статуса беженца,
дополнительной и временной защиты в Республике Беларусь».
Теоретическая и практическая значимость работы заключается в расширении и углублении научных представлений о современных концепциях права убежища в политико-правовой доктрине государств – участников СНГ, влиянии универсальных и региональных международных стандартов на содержание конституционно-правового института права убежища, тенденциях развития конституционного законодательства в сфере предоставления убежища, инновационных подходах построения национальной системы убежища современного государства.
Научно обоснованные выводы, содержащиеся в диссертации, в
дальнейшем могут быть использованы при разработке теоретических проблем
института права убежища в конституционном праве, в учебном процессе при
преподавании конституционного права, конституционного права зарубежных
стран. Отдельные результаты диссертационного исследования позволят
дополнить учебно-методический комплекс такой дисциплины, как
международное публичное право. Рекомендации по совершенствованию действующего законодательства в сфере предоставления убежища, основанные на сравнительно-правовом анализе национальных подходов государств – участников СНГ в исследуемой области, могут быть использованы в правотворческой деятельности органов государственной власти государств – участников СНГ.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования докладывались автором на заседаниях кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД Российской Федерации, а также во время выступлений на международных научных конференциях в Академии МВД Республики Беларусь «Проблемы борьбы с преступностью и подготовки кадров для правоохранительных органов» (Минск, 5 апреля 2012 г.), в Национальном университете «Юридическая академия Украины имени Ярослава Мудрого» «Ценности современного конституционализма (V Тодыкиевские чтения)»
(Харьков, 28–29 сентября 2012 г.), в Академии МВД Республики Беларусь
«Проблемы борьбы с преступностью и подготовки кадров для
правоохранительных органов» (Минск, 4 апреля 2013 г.), в Московском университете МВД России «20 лет Конституции Российской Федерации: становление, проблемы и тенденции развития» (Москва, 24 октября 2013 г.), в Белорусском государственном экономическом университете «Тенденции развития юридической науки в Беларуси» (Минск, 19–20 ноября 2013 г.).
Положения и выводы диссертационного исследования внедрены в
практическую деятельность Департамента по сотрудничеству в сфере
безопасности и противодействия новым вызовам и угрозам Исполнительного
комитета Содружества Независимых Государств, в законотворческую
деятельность Национального центра законодательства и правовых
исследований Республики Беларусь, в научно-исследовательскую деятельность Академии МВД Республики Беларусь, в учебный процесс Московского университета МВД России и Международного учебного центра подготовки, повышения квалификации и переподготовки кадров в сфере миграции и противодействия торговле людьми Академии МВД Республики Беларусь.
Структура исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка литературы.
Убежище как правовая категория
Таким образом, на основе краткого анализа опыта государственного строительства в сфере предоставления убежища в государствах - участниках СНГ можно сделать вывод о том, что в настоящее время в регионе существуют три государственно-правовые модели организации системы убежища: полиазильная, дуазильная и моноазильная1.
Полиазильная модель убежища предусматривает возможность предоставления трех (Российская Федерация) и более (Беларусь, Молдова, Украина) форм защиты. Дуазильная модель характеризуется наличием двух форм защиты: политического убежища и статуса беженца (Азербайджан, Армения, Казахстан, Кыргызстан, Таджикистан, Туркменистан). В свою очередь, моноазильная модель предполагает существование только одной формы защиты (Узбекистан).
Учитывая изложенное, считаем необходимым заметить, что наличие одновременной возможности предоставления различных видов убежища предполагает, на наш взгляд, обладание каждой из них собственной формально-содержательной идентичностью. Представляется, что краткая характеристика указанных выше разновидностей убежища позволит установить основания их дифференциации.
Так, политическое убежище имеет такое наименование в силу того обстоятельства, что предоставляется в основном известным политическим деятелям2, и для его получения лицо должно опасаться преследований по политическим мотивам . Например, согласно ст. 3 Закона Республики Армения «О политическом убежище», целью предоставления данной формы убежища является защита на территории Республики Армения иностранного гражданина, получившего такой статус, от политических преследований, которым он подвергался в стране его гражданства или постоянного местожительства или мог подвергаться в этой стране1. При этом в конституциях государств - участников СНГ устанавливается, что решение о предоставлении политического убежища принимается главой государства2.
Следующей формой защиты, имеющей место в конституционной практике государств - участников СНГ, является «статус беженца». В молдавском законодательстве «статус беженца» определяется как «признанная Республикой Молдова форма защиты иностранного лица или лица без гражданства, соответствующая условиям, предусмотренным Конвенцией о статусе беженцев, подписанной в Женеве 28 июля 1951 года, а также Протоколом о статусе беженцев от 31 января 1967 года»3. Укажем, что в соответствии со статьей 1 данной конвенции беженцем признается такое лицо, которое по причине наличия у него вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений4. Очевидно, что представленный перечень оснований преследования лица шире по своему содержанию рассмотренных ранее оснований предоставления политического убежища.
Еще одна особенность «статуса беженца», на наш взгляд, заключена в составе субъектов, уполномоченных рассматривать ходатайства и принимать решения о предоставлении лицу такого статуса. Стоит сказать, что в государствах — участниках СНГ решение о предоставлении статуса беженца принимается не главой государства, как в случае с политическим убежищем, а органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление государственной политики в сфере миграции, или его должностным лицом. Например, в Российской Федерации таким органом является Федеральная миграционная служба. В Азербайджане выполнение задачи по предоставлению статуса беженца возлагается на Государственную миграционную службу Азербайджанской Республики1. Решение аналогичной задачи в Республике Беларусь осуществляется Департаментом по гражданству и миграции Министерства внутренних дел2. Что же касается выделения такой разновидности убежища, как «дополнительная защита», то в данном случае речь идет о признанной на международном уровне необходимости обеспечения защиты лиц, находящихся вне пределов действия Конвенции ООН о статусе беженцев 1951 года, поскольку считается, что дополнительная защита позволяет оценить потребность лица в международной защите на более широкой основе, чем она определена в Конвенции ООН 1951 года о статусе беженцев3.
Анализ законодательства государств — участников СНГ4 позволил диссертанту в обобщенном виде представить некоторые отличительные черты «дополнительной защиты» как вида убежища. Во-первых, дополнительная защита предоставляется только таким лицам, которым не может быть предоставлен статус беженца. При этом решение о предоставлении дополнительной защиты принимается после рассмотрения вопроса о возможности признания лица беженцем и предоставлении ему соответствующего статуса. Во-вторых, основаниями предоставления анализируемой разновидности убежища являются не признаки лица, находящиеся в основании его преследования, а обстоятельства, свидетельствующие о наличии угрозы его жизни и здоровью. Такими обстоятельствами являются: а) угроза применения смертной казни; б) угроза применения пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания; в) угроза жизни и здоровью по причине возникшего насилия в условиях вооруженного конфликта международного и немеждународного характера.
Далее представляется возможным остановиться на краткой характеристике такой защиты, как временная. В настоящее время практика государственного строительства зарубежных стран исходит из понимания того, что временный характер должна носить та защита, которая необходима в случае невозможности по объективным причинам эффективного решения вопроса по определению правового статуса лица, которое ходатайствует о предоставлении убежища.
Проведенный анализ законодательства государств — участников СНГ1 показал, что «временная защита» также обладает рядом отличительных признаков. Во-первых, рассматриваемая форма защиты носит исключительный характер и предоставляется в случае массового прибытия на территорию государства иностранных граждан и лиц без гражданства. Во-вторых, временная защита носит не индивидуальный, а коллективный характер, поскольку предоставляется на групповой основе. В-третьих, цель предоставления временной защиты - обеспечение безопасности лиц, прибывших в массовом порядке, с последующим установлением на индивидуальной основе потребности в предоставлении одного из таких видов убежища, как статус беженца или дополнительная защита, что, на наш взгляд, свидетельствует о прелиминарном характере такой защиты.
Международные стандарты предоставления убежища
Кроме того, институт убежища в соответствии с Конституцией Российской Федерации носит ярко выраженный «политический» характер. По нашему мнению, существованию подобного подхода способствуют не только выявленные особенности становления и развития данной разновидности убежища в исторической ретроспективе, но и структурная организация статьи 63 Конституции Российской Федерации, первая часть которой посвящена политическому убежищу, а вторая устанавливает принцип невыдачи лиц, преследуемых по политическим мотивам. Поэтому и представляется логичным подход, в соответствии с которым ст. 63 анализируется в единстве ее структурных элементов, из чего следует вывод о политическом характере права убежища.
В соответствии с конституцией полномочие по решению вопроса о предоставлении политического убежища предоставлено Президенту Российской Федерации (ст. 89). Порядок предоставления Российской Федерацией политического убежища определяется Положением, которое утверждено Указом Президента РФ № 746 от 21 июля 1997 года (ред. от 12.07.2012)2 (далее -Положение).
В Положении устанавливается, что политическое убежище может быть предоставлено лицам, ищущим убежище и защиту от преследования или реальной угрозы стать жертвой преследования в стране своей гражданской принадлежности или в стране своего обычного местожительства за общественно-политическую деятельность и убеждения, которые не противоречат демократическим принципам, признанным мировым сообществом, нормам международного права. Отдельные положения рассматриваемого акта определяют категории лиц, которым политическое убежище не предоставляется.
В целях совершенствования законодательного регулирования и правоприменительной практики по вопросам предоставления политического убежища считаем необходимым остановиться на рассмотрении отдельных нормативных установлений, содержащихся в Положении, которые, по мнению автора, требуют уточнения, а в отдельных случаях — существенной корректировки.
Исследование показало, что предоставление убежища проистекает из феномена государственного суверенитета и связанных с ним принципов верховенства и полноты власти государства над своей территорией. В связи с этим государство по своему усмотрению определяет основания и порядок предоставления убежища, исходя, в том числе, из того факта, что международным правом на него не возлагается такая обязанность, а лишь содержится призыв следовать принципам гуманизма и предоставлять его нуждающимся лицам. Таким образом, используемые в Положении критерии следует считать проявлением государственной воли по вопросу определения тех лиц, в отношении которых решение о предоставлении защиты принимается главой государства. Следовательно, и оценивать предложенные критерии необходимо с этих позиций.
Считаем, что для уяснения смысла такого правового предписания по предоставлению политического убежища, как «преследование лица или реальная угроза быть подвергнутым преследованию в государстве прежнего обычного места жительства», предлагается использовать определение понятия «преследование», которое дается экспертами Международной организации по миграции: «преследование — любое серьезное нарушение прав человека»1. Стоит уточнить, что к числу прав, о серьезном нарушении которых идет речь, следует относить те права, которые составляют так называемое неотъемлемое ядро в соответствии с действующим законодательством. В соответствии с ч. 3 ст. 56 Конституции Российской Федерации «неотъемлемое ядро» составляют права и свободы, предусмотренные статьями 20, 21, 23 (ч. 1), 24, 28, 34 (ч. 1), 40 (ч. 1), 46 54 Конституции Российской Федерации.
Далее обращаем внимание на то, что в качестве оснований преследования лица, которому может быть предоставлено политическое убежище, указывается его общественно-политическая деятельность и убеждения. Видится, что использование в Положении подобной формулировки и отсутствие какой-либо конкретизации относительно того, что понимается под такой деятельностью, как лицо должно было себя проявить, будучи вовлеченным в такую деятельность, порождает правовую неопределенность при применении положений данного указа, что, несомненно, несовместимо с целями политического убежища.
Стоит отметить, что в ст. 19 Всеобщей декларации прав человека 1948 года закрепляется: «Каждый человек имеет право на свободу убеждений и на свободное выражение их; это право включает свободу беспрепятственно придерживаться своих убеждений и свободу искать, получать и распространять информацию и идеи любыми средствами и независимо от государственных границ»1. Данное положение нашло свое отражение и развитие в Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 года. В ст. 19 Пакта также устанавливается, что каждый человек имеет право беспрепятственно придерживаться своих мнений. В содержание этого права включаются право на свободное выражение своего мнения и свобода искать, получать и распространять всякого рода информацию и идеи (ч. 2 ст. 19). В свою очередь Конституция Российской Федерации в статье 29 гарантирует каждому свободу мысли и слова, а также закрепляет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Таким образом, право на свободу слова, мысли и их свободное выражение является общепризнанным правом, которое получило закрепление на международном и внутригосударственном уровне, что позволяет относить его к конституционным правам.
«Статус беженца» как объект конституционно-правового регулирования в государствах - участниках Содружества Независимых Государств
В настоящее время дополнительная защита рассматривается как разновидность убежища, предоставляемая государством на основе признанной на международном уровне необходимости обеспечения защиты лиц, находящихся вне пределов действия Конвенции ООН о статусе беженцев 1951 года. Применение такой защиты может быть основано на договорах о правах человека, таких как Конвенции против пыток 1984 года или Конвенции о правах ребенка 1989 года, или на более общих гуманитарных принципах, таких как оказание помощи лицам, спасающимся от всеобщего насилия. Главной ее функцией является обеспечение права на защиту на альтернативной основе. При этом считается, что дополнительная защита оценивает потребности лица в международной защите на более широкой основе, чем они определены в Конвенции 1951 года1.
Многими зарубежными странами воспринята положительная практика предоставления дополнительной защиты, и подобный институт получил законодательное закрепление.
В странах Европейского союза формирование национального законодательства в сфере предоставления дополнительной защиты основано на положениях Директивы Совета Европейского союза 2004/83/ЕС от 29 апреля 2004 года о минимальных стандартах для квалификации и статуса граждан третьих стран или лиц без гражданства в качестве беженцев или лиц, нуждающихся в иной форме международной защиты, и содержании предоставляемой защиты2.
В соответствии с указанным документом дополнительная защита должна предоставляться в случае, если лицо, которое не соответствует критериям, чтобы быть признанным беженцем, не может быть возвращено в государство гражданской принадлежности или прежнего обычного места жительства по причине того, что в результате подобных действий такое лицо может столкнуться с реальным риском нанесения серьезного вреда. Серьезный вред при этом заключается в следующем: «(а) смертная казнь или экзекуция; или (b) пытки и бесчеловечное или унижающее достоинство обращение или наказание заявителя в стране его происхождения или, если это лицо без гражданства, в стране его прежнего обычного местожительства; или (c) серьезная персональная угроза жизни или здоровью гражданского лица по причине беспорядочного насилия в условиях международного или внутреннего вооруженного конфликта»1.
Кроме того, в Директиве устанавливается, что ее положения не распространяются на граждан третьих стран или лиц без гражданства, которым разрешено пребывание на территориях государств-членов по соображениям сочувствия или по гуманитарным причинам, а не по причинам, вызванным необходимостью международной защиты. Из этого следует, что предоставление дополнительной защиты предопределено международными обязательствами государства в сфере защиты прав человека.
В Канаде основаниями предоставления дополнительной защиты является наличие обстоятельств, указывающих на возможность лица быть подвергнутым применению пыток либо столкнуться с личным риском для жизни в результате жестокого и бесчеловечного обращения или наказания. При этом указывается, что подобные риски не могут быть связаны с неспособностью государства гражданской принадлежности обеспечить адекватное медицинское обслуживание или медицинскую помощь1. Схожая практика предоставления дополнительной защиты существует и в некоторых государствах - участниках СНГ.
Например, дополнительная защита в Республике Беларусь определяется как совокупность прав и обязанностей иностранца, в отношении которого принято решение об отказе в предоставлении статуса беженца в Республике Беларусь и о предоставлении дополнительной защиты в Республике Беларусь . Основаниями предоставления такой защиты выступают вполне обоснованные опасения столкнуться при возвращении в государство гражданской принадлежности или прежнего обычного места жительства с угрозой смертной казни, пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания либо с угрозой жизни, возникшей по причине насилия в условиях вооруженного конфликта международного или немеждународного характера3.
В молдавском законодательстве исследуемая разновидность убежища именуется «гуманитарная защита», под которой понимается «признанная Республикой Молдова форма защиты иностранного лица или лица без гражданства, предоставленная по иным, чем предусмотренные Женевской конвенцией от 28 июля 1951 года, причинам»4. При этом устанавливается, что такая защита предоставляется иностранцу, не выполняющему условия для признания статуса беженца и в отношении которого существуют основания полагать, что при возвращении в страну происхождения он будет подвергнут серьезному риску и в связи с этим риском не может или не желает получить защиту той страны. В Украине «додатковий захист - форма захисту, що надається в Україні на індивідуальній основі іноземцям та особам без громадянства, які прибули в Україну або перебувають в Україні і не можуть або не бажають повернутися в країну громадянської належності або країну попереднього постійного проживання внаслідок обставин, які загрожують їх життю, безпеці чи свободі» . При этом лицо, которое нуждается в дополнительной защите, — это «особа, яка не є біженцем відповідно до Конвенції про статус біженців 1951 року і Протоколу щодо статусу біженців 1967 року та цього Закону, але потребує захисту, оскільки така особа змушена булла прибути в Україну або залишитися в Україні внаслідок загрози її життю, безпеці чи свободі в країні походження через побоювання застосування щодо неїсмертної кари або виконання вироку про смертну кару читортур, нелюдського або такого, що принижує гідність, поводження чи покарання»3.
Дополнительные формы защиты в государствах — участниках Содружества Независимых Государств
В современной юридической науке право убежища рассматривается в триединстве его смысловых значений: а) как право государства; б) как право человека; в) как правовой институт. Во-первых, право убежища представляет собой возможность государства предоставить разрешение на временное проживание на своей территории лицу, у которого существуют вполне обоснованные опасения столкнуться с угрозой жизни, здоровью, правам и свободам в государстве гражданской принадлежности или прежнего постоянного места жительства. Во-вторых, право убежища — есть установленная нормами объективного права возможность лица искать убежище и пользоваться этим убежищем в других странах по причине преследования или наличия иной угрозы жизни, здоровью, правам и свободам. В-третьих, право убежища представляет собой совокупность внутригосударственных и международно-правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере предоставления иностранным гражданам и лицам без гражданства убежища. Соответствие права убежища институционализирующим критериям и обладание специальными юридическими признаками идентифицирует исследуемое правовое явления в качестве института отрасли конституционного права государств - участников СНГ. Критериями институционализации выступают предмет и метод правового регулирования, а системные свойства исследуемой нормативной общности конституционно-правовых норм раскрываются в содержании следующих юридических признаков: особая система источников и принципов правового регулирования; юридическое своеобразие правовых норм; специфический состав субъектов конституционно-правовых правоубежищных отношений, особый понятийно-категориальный аппарат. С этой точки зрения право убежища представляет собой совокупность конституционно-правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в связи с предоставлением лицу убежища, и устанавливающих основания, принципы и порядок предоставления убежища, закрепляющих правовое положение лиц, ищущих убежище и пользующихся им, а также определяющих систему и полномочия органов государственной власти, ведающих вопросами предоставления убежища.
Эволюция института убежища свидетельствует о возможности дифференциации убежища в зависимости от места предоставления защиты на религиозное, территориальное и дипломатическое. Исторически обусловленными признаками убежища как государственно-правового феномена являются: персонифицированный защитный кросс-граничный характер, предполагающий необходимость нахождения преследуемого лица под юрисдикцией государства, к которому обращено его ходатайство о предоставлении убежища.
В настоящее время конституционной практике государств — участников СНГ присуща территориальная форма убежища. Существуют три модели организации системы убежища в рассматриваемых странах: полиазильная, дуазильная и моноазильная. Полиазильная система убежища предусматривает возможность предоставления трех и более форм защиты, дуазильная - двух, а моноазильная — одной.
Формами защиты иностранных граждан и лиц без гражданства, нашедшими отражение в конституционной практике государств - участников СНГ, являются: «политическое убежище/убежище», «статус беженца», «дополнительная защита», «временная защита». «Временная защита» не является разновидностью убежища, поскольку представляет собой коллективный прелиминарный инструмент обеспечения безопасности лиц, ищущих убежище. Таким образом, к видам убежища в государствах — участниках СНГ следует относить «политическое убежище/убежище», «статус беженца» и «дополнительную защиту». Дифференциация названных разновидностей убежища возможна в силу различия оснований их предоставления.
Анализ теории и практики предоставления убежища в государствах — участниках СНГ свидетельствует о том, что содержание правовой категории «убежище» раскрывается в следующих элементах, образующих структуру ее теоретической конструкции: 1) доступ на территорию, предполагающий разрешение на въезд, отказ от привлечения к ответственности за незаконный въезд или пребывание, а также доступ к процедуре предоставления убежища; 2) отказ от возвращения лица в государство, где ему могут грозить преследования или оно может столкнуться с угрозой применения смертной казни либо пыток или причинением существенного вреда жизни, здоровью, правам и свободам; 3) приобретение лицом специального правового статуса; 4) принятие одного из решений, влекущих изменение или прекращение специального правового статуса лица (добровольная репатриация, натурализация или переселение).
Отсутствие законодательно закрепленного определения понятия «убежище» обусловливает в целях обеспечения единства правовой системы и устранения коллизионности российского законодательства необходимость нормативного закрепления следующей унифицированной дефиниции: убежище — защита, предоставляемая Российской Федерацией иностранным гражданам и лицам без гражданства, находящимся на территории Российской Федерации, которые не могут или не желают пользоваться защитой государства гражданской принадлежности или прежнего обычного места жительства по причине наличия опасений стать жертвой насилия или преследований в иных формах по признаку расы, гражданства, национальности, вероисповедания, языка, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений либо возможности столкнуться с пытками или угрозой жизни, здоровью и свободе в условиях вооруженного конфликта международного или немеждународного характера либо угрозой применения смертной казни.
