Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Вот уже почти двадцатилетний период в независимых постсоветских странах продолжаются трансформационные процессы, связанные с переходом от тоталитарной государственности советского типа к государственности демократической и правовой. Подобные процессы требуют существенного пересмотра правового регулирования общественных отношений, а также реорганизации всего государственного механизма. Одно из главных направлений такой реорганизации – реформирование института парламента, который должен стать действительным органом народного представительства, что подразумевает необходимость наделения граждан реальными избирательными правами, а также становление политической системы, основанной на принципах плюрализма и добросовестной политической конкуренции. Таким образом, преобразование избирательного права является одной из основ всего трансформационного процесса. Высокая степень сходства политико-правовых процессов в европейских государствах-членах Содружества Независимых Государств (СНГ) обусловливает необходимость изучения избирательного законодательства не только Российской Федерации, но и иных постсоветских стран для выявления общих тенденций развития избирательного права, а также оптимальных путей разрешения возникающих в этой сфере проблем.
Настоящее исследование представляет собой попытку автора рассмотреть в совокупности основные институты избирательного права и правовое регулирование стадий избирательного процесса в четырех европейских странах СНГ - Республике Беларусь, Республике Казахстан, Республике Молдова и Украине. Выбор названных четырех государств объясняется в первую очередь интересом автора к выявлению причин, по которым при значительной степени сходства правового регулирования парламентских выборов в указанных странах наблюдаются существенные различия в практике реализации норм избирательного права. Так, в Украине и Республике Молдова существует реальная политическая конкуренция, а выборы являются важным социально-политическим событием. В Республике Казахстан и Республике Беларусь, напротив, выборы во многом предсказуемы и поэтому не воспринимаются как социально значимое событие. Вряд ли такие страны, как Украина или Молдавия, можно назвать идеальными с точки зрения демократичности выборов, однако реально существующая политическая конкуренция, на наш взгляд, несомненно, их к такому состоянию приближает.
Многие авторы, как российские, так и зарубежные обращались к вопросу о том, что заставляет одни страны строить демократию более эффективно, чем другие. Представляется, что анализ норм избирательного законодательства имеет существенное значение для разрешения данного вопроса, в связи с чем необходимо выявление общих или преобладающих тенденций развития избирательного права и установление основных их достоинств и недостатков. Однако демократия в политической практике различных стран и народов, а также в повседневной жизни предстает перед нами в настолько различных, а подчас и противоречивых проявлениях, что говорить о большей или меньшей эффективности ее построения не всегда корректно. Думается, необходимы более точные ценности-критерии, через призму которых следует рассматривать избирательное законодательство. Ими могут служить принципы избирательного права, которые нашли свое отражение в международно-правовых актах, конституциях и актах законодательства всех рассматриваемых государств. Но и здесь возникают сложности. Во-первых, некоторые нормы избирательного права, соответствующие указанным принципам, на практике не могут быть реализованы, а во-вторых, в силу абстрактности самих принципов возможно выхолащивание их сути правовыми нормами и институтами, которые формально этим принципам не противоречат.
В связи с изложенным возникает необходимость использования дополнительных критериев, с помощью которых возможно оценивать нормы и институты избирательного права. В процессе поиска таких критериев мы пришли к следующему.
Первое. Выборы – это форма непосредственной демократии, один из способов участия граждан в управлении делами государства. В нашем представлении, чем шире круг граждан, участвующих в избирательном процессе и способных повлиять на его ход, чем больше избирательное законодательство способствует реальной политической конкуренции, тем парламент представительнее, а выборы важнее для общества и государства. При этом, конечно, государство должно способствовать формированию гражданина, способного сделать адекватный и ответственный выбор. Таким образом, наличие или отсутствие политической конкуренции, а также количество категорий граждан, отстраненных от участия в выборах, свидетельствуют о степени демократичности выборов.
Второе. Результат выборов должен соответствовать волеизъявлению граждан, то есть распределение мандатов между кандидатами в соответствии с нормами избирательного права, не должно искажать волеизъявление граждан, а соотношение политических сил в парламенте должно отражать соотношение политических сил в обществе. Кроме того, законодательство должно эффективно противодействовать стремлению некоторых участников избирательного процесса исказить результаты выборов с помощью различного рода злоупотреблений своими правами и фальсификаций. Необходимо, чтобы политические силы, стремящиеся к представительству в парламенте, отражали интересы относительно широких слоев общества и были эффективно организованы.
С точки зрения развития институтов демократии, в том числе выборов, если точкой отсчета считать момент обретения независимости странами, входящими в СНГ, то на сегодняшний день их можно разделить на три группы. К первой относятся государства, где парламентские выборы никогда не были существенным социальным явлением, а политическая конкуренция отсутствует (например, Белоруссия, Туркмения или Казахстан). Ко второй группе относятся государства, в которых выборы имеют реальное политическое и юридическое значение и проводятся на альтернативной и конкурентной основе (например, Армения, Молдавия, Украина). В государствах же третьей группы, несмотря на существенное развитие институтов прямой демократии в 90-е годы, в настоящее время происходит ограничение политических прав и свобод граждан, снижение социальной значимости выборов (например, Грузия и Россия). Таким образом, ситуацию с точки зрения демократизации в странах первой группы условно можно охарактеризовать понятием «стагнация» («застой»), второй группы – «прогресс», третьей – «регресс».
Очевидно, что четыре названных европейских государства СНГ относятся к разным группам, и с этой точки зрения представляется интересным сравнить правовое регулирование парламентских выборов именно в данных странах.
Названные вопросы являются актуальными и для России, так как в нашей стране имеют место схожие политические и правовые процессы.
Источниковедческие основы исследования и уровень разработанности темы. За время существования альтернативных выборов в России было проведено значительное число исследований, посвященных избирательному праву или его отдельным институтам, а также избирательному процессу. Однако предметом таких исследований, как правило, являются российские избирательное право и избирательный процесс, либо они посвящены сравнительно-правовому анализу какого-либо отдельного института (или нескольких институтов) избирательного права. Незначительное внимание ученых-юристов уделяется электоральным процессам, происходящим в постсоветских странах, в основном исследуется политическая сторона данных явлений. Вместе с тем большую пользу для проведения настоящего исследования принесли труды таких российских, украинских и белорусских авторов как С.А. Авакьян, А.С. Автономов, И.А. Алебастрова, С.А. Альфер, Р.Т. Биктагиров, И.Б. Борисов, А.Ю. Бузин, Г.А. Василевич, А.Е. Вашкевич, Ю.А. Веденеев, А.А. Вешняков, И.А. Дудко, С.Е. Заславский, А.В. Иванченко, Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин, Е.И. Колюшин, В.В. Комарова, В.И. Лысенко, В.В. Маклаков, В.Ф. Погорилко, Г.Д. Садовникова, М.И. Ставнийчук, Б.А. Страшун, В.Е. Чиркин, В.Н. Шаповал и другие.
Тем не менее, в отечественной науке правовое регулирование парламентских выборов в европейских странах СНГ, тенденции его развития и практика применения исследованы еще недостаточно, особенно действующие редакции избирательных законов.
Существенную информационную поддержку диссертанту оказали председатель Центральной избирательной комиссии Украины Владимир Николаевич Шаповал, а также эксперты Ассоциации Демократии Участия «ADEPT» (Республика Молдова).
При проведении исследования автор широко использовал материалы, распространяемые в глобальной информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», на новостных лентах и официальных сайтах государственных, в частности избирательных, органов.
Нормативной базой диссертационного исследования выступили отдельные международно-правовые акты, конституции и нормативные правовые акты рассматриваемых, а также некоторых иных государств, решения судебных органов, в том числе и органов конституционного контроля.
Автором выполнен собственный перевод нормативных источников и решений судебных органов (в том числе и Конституционного Суда) Украины. Источники белорусского и казахстанского права публикуются на русском языке (в Республике Беларусь он является вторым государственным языком, в Республике Казахстан – официально используется наравне с казахским языком). В соответствии со статьей 10 Закона Республики Молдова от 1.09.1989 г. № 3465 «О функционировании языков на территории Молдавской ССР» все акты государственных органов подлежат опубликованию не только на государственном, но и на русском языке. Однако решения судебных инстанций опубликованы только на молдавском языке, в связи с чем автор выполнил собственный их перевод.
Объектом диссертационного исследования выступает выявление некоторых общих тенденций развития избирательного права европейских зарубежных стран СНГ, выявление общих достоинств и недостатков и существенных особенностей законодательства каждой из рассматриваемых стран, а также практика его применения.
Предметом исследования являются международные обязательства рассматриваемых стран в области проведения выборов, правовые предписания, содержащиеся в конституциях и иных нормативных правовых актах рассматриваемых, а также некоторых иных государств, в том числе России. Как отмечает В.Е. Чиркин, в общественном мнении парламент – это прежде всего нижняя палата. Связано это, на наш взгляд, с порядком ее формирования, ведь прямые выборы нижней палаты в тех странах, где предусмотрено формирование верхней палаты невыборным способом, обеспечивают представительный характер парламента в целом. В связи с этим исследуется правовое регулирование выборов только в центральные парламенты, а в тех странах, где они двухпалатные, исследуется правовое регулирование выборов только в ту палату, которая формируется путем всеобщих и прямых выборов. Кроме того, предметом исследования являются решения по избирательным спорам судебных органов, а также правовые позиции органов конституционного контроля.
Источниками избирательного права в рассматриваемых странах являются акты международного права, конституции, специальные законы, регламентирующие процедуры выборов, законы, содержащие правовое регулирование деятельности отдельных категорий субъектов избирательного права в течение избирательного процесса, а также акты избирательных органов.
В части регулирования непосредственной демократии конституции Украины и Белоруссии восприняли традицию советских конституций, заключающуюся в том, что указанным вопросам посвящается специальный раздел. Так, например, в Конституции СССР 1977 года глава XIII называлась «Избирательная система» и содержала нормы избирательного права. В Молдавской и Казахстанской конституциях порядок избрания депутатов устанавливается разделами, регулирующими статус парламента.
В трех рассматриваемых государствах действуют кодифицированные акты избирательного права: Кодекс Республики Молдова о выборах от 21.11.1997 г. № 1381 «О выборах» (Кодекс о выборах), Избирательный кодекс Республики Беларусь от 11.02.2000 г. № 370-З и Конституционный закон Республики Казахстан от 28.09.1995 г. № 2464 «О выборах в Республике Казахстан». Однако последний не регулирует вопросы организации и проведения референдумов. В иерархии нормативных правовых актов указанные законы занимают положение «выше», нежели законы обычные. Так, статья 10 Закона Республики Беларусь от 10.01.2000 г. № 361-З «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» предусматривает, что кодексы имеют большую юридическую силу чем другие законы. Аналогичное регулирование в отношении конституционных законов содержит и статья 4 Закона Республики Казахстан от 24.03.1998 г. № 213-1 «О нормативных правовых актах». В соответствии с пунктом «а» части (3) статьи 72 Конституции Молдавии избирательная система регулируется органическим законом, характеризующимся тем, что он принимается большинством от общего числа парламентариев, а не присутствующих на заседании (как это установлено для обычных законов). Кодекс о выборах, таким образом, является органическим законом. В Украине в настоящее время не существует кодифицированного акта избирательного права, несмотря на то, что мысль о его разработке популярна среди украинских конституционалистов.
Цели диссертационного исследования заключаются в:
- установлении тенденций развития избирательного права в рассматриваемых странах;
- изучении практики применения избирательного законодательства в ходе последних парламентских выборов;
- выявлении положительного опыта правового регулирования выборов в рассматриваемых странах, который может быть применен в России;
- изучении новых правовых идей, получивших отражение в избирательном праве рассматриваемых государств и литературе;
- выявлении основных недостатков избирательного законодательства и практики его применения, а также путей устранения указанных недостатков.
Для достижения целей диссертационного исследования необходимо было решить следующие задачи:
- провести детальный анализ правового регулирования парламентских выборов, а также практики его применения в каждой из этих стран;
- осуществить сравнительно-правовое исследование основных институтов избирательного права и стадий избирательного процесса;
- прокомментировать некоторые решения судебных органов по избирательным спорам;
- провести анализ правовых позиций органов конституционного контроля по вопросам, связанным с выборами.
Методологические основы диссертационного исследования. При проведении исследования использовались общенаучные, частнонаучные и специальные методы. Для достижения поставленных целей и решения задач диссертационного исследования применялись следующие методы:
- метод системного анализа норм и институтов избирательного права;
- метод синтеза, примененный при выявлении общих тенденций развития, достоинств и недостатков правового регулирования парламентских выборов в рассматриваемых странах;
- сравнительно-правовой метод, использованный, в частности, при анализе отдельных институтов избирательного права и стадий избирательного процесса;
- формально-юридический метод, примененный в ходе анализа положений конституций, законов, актов судебных органов и органов конституционного контроля и иных источников права при обращении к ним в ходе исследования;
- статистический метод, позволивший исследовать практику реализации исследуемых норм и институтов избирательного права.
Эмпирической базой исследования выступили данные о результатах парламентских выборов в рассматриваемых странах, о деятельности кандидатов, политических партий, избирательных и судебных органов в связи с рассмотрением избирательных споров, а также иных публичных органов.
Научная новизна исследования состоит в том, что автор в результате комплексного сравнительного исследования основных институтов избирательного права и стадий избирательного процесса четырех зарубежных европейских государств СНГ впервые выявил основные тенденции развития избирательного права и процесса в зарубежных европейских странах СНГ.
Основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту:
1. В законодательстве рассмотренных стран установилась тенденция к ослаблению независимости и самостоятельности избирательных органов, чему способствует действующая модель формирования и организации их деятельности. Кроме того, в некоторых случаях избирательные органы несут политическую ответственность перед представительными органами, следовательно, перед определенными политическими силами, что на практике дает этим силам необоснованное преимущество в политической борьбе.
Аналогичные проблемы существуют в отечественном правовом регулировании выборов. В то же время судебная власть ни в России, ни в рассмотренных странах практически не участвует ни в организации выборов, ни в формировании избирательных органов, а лишь отменяет некоторые решения последних, принятые не в соответствии с законом. Представляется целесообразным усилить роль органов судебной власти в процессе организации подготовки и проведения парламентских выборов, а также усилить гарантии их беспристрастности.
2. В ходе исследования выявлена тенденция усиления роли политических партий в избирательном процессе в рассматриваемых странах. Та же тенденция имеет место и в Российской Федерации.
В настоящее время политические партии не достигли еще достаточного уровня структурно-функциональной развитости, демократичность их организации и деятельности обычно оставляет желать много лучшего, и потому они не обладают высокой степенью доверия граждан. Однако правовое регулирование парламентских выборов в странах, где используется пропорциональная избирательная система, уже предполагает их монополию в избирательном процессе. При выдвижении списков кандидатов фактически лидеры политических партий или их бюрократические руководящие структуры решают вопросы реализации гражданами пассивного избирательного права. Только в Республике Молдова предусматривается право граждан на самовыдвижение, однако возможность его реализации существенно ограничена.
Указанное обстоятельство позволяет говорить об установившейся в рассматриваемых странах тенденции ограничения пассивного избирательного права путем его фактической трансформации из индивидуального права каждого гражданина в право коллективное, реализуемое руководящими силами партий.
Кроме того, Казахстан и Молдова, равно как и Россия, не в полной мере исполняют или вообще не исполняют при парламентских выборах международные обязательства в части обеспечения права граждан на самовыдвижение в качестве кандидатов. Данное право предусмотрено Конвенцией о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках СНГ. Поэтому представляется преждевременным упразднение права граждан на самовыдвижение и закрепление за партиями монопольного права на выдвижение кандидатов на парламентских выборах как в нашей стране, так и в Украине и Казахстане.
Конкретный правовой механизм устранения сложившейся коллизии между нормами международного права и избирательного законодательства может заключаться в изменении указанной Конвенции либо в приведении национального избирательного законодательства в полное соответствие с ней. Возможно использование положительного опыта правового регулирования данного вопроса в Республике Молдова, где в условиях действия пропорциональной избирательной системы индивидуальный кандидат имеет право на самовыдвижение и конкуренцию с партийными списками. Однако устанавливаемые для независимых кандидатов условия регистрации и избрания должны способствовать реальному осуществлению ими пассивного избирательного права.
3. Исследование порядка регистрации избирателей приводит к выводу о том, что в правовом регулировании названного процесса имеет место тенденция распространения системы обязательной регистрации избирателей и ее усовершенствование, осуществляемое схожими правовыми и организационно-техническими методами, в том числе путем внедрения в избирательный процесс современных информационно-телекоммуникационных систем, которые в конечном итоге позволяют существенно увеличить точность списков избирателей.
Однако представляется, что система обязательной регистрации избирателей морально устарела, дальнейшее ее использование будет сопровождаться присущими этой системе проблемами, а избирательное законодательство в этом смысле нуждается в корректировке. Такой вывод вызван тем обстоятельством, что низовыми избирательными органами в большей степени ведется «ручная работа», что чревато ошибками в их действиях. Кроме того, функции по регистрации избирателей являются не основными для многочисленных органов, ее осуществляющих, поэтому зачастую происходит несвоевременная передача информации об избирателях.
Правовым механизмом разрешения обозначенной проблемы может стать замена системы обязательной регистрации системой личной регистрации избирателей в день голосования непосредственно на участке. Та же мера позволит отказаться от использования открепительных удостоверений, так как граждане смогут проголосовать на любом избирательном участке. Кроме того, все полномочия по регистрации избирателей будут сосредоточены в компетенции избирательных органов. При этом избежать многократного голосования возможно путем проставления штампов в специальных карточках избирателя.
4. Исследование свидетельствует о том, что имеет место тенденция снижения эффективности представительства, обусловленная используемыми избирательными системами и моделями территориальной организации выборов.
Мажоритарная избирательная система с использованием одномандатных избирательных округов способствует ослаблению роли Парламента в политической жизни страны, усилению Президента и исполнительной ветви власти, установлению президенциального государственного режима.
В свою очередь, пропорциональная избирательная система с использованием общегосударственного избирательного округа приводит к сосредоточению власти в руках узкого круга партийных бюрократов, чья воля имитирует волю избирателей.
В Российской Федерации предпринята попытка разрешить подобную проблему путем разделения списков кандидатов на общефедеральную и региональные части. Теоретически это должно способствовать более тесной связи депутатов с избирателями, а также дальнейшему развитию партийной системы. Практика, на наш взгляд, пока еще это не подтверждает. Впрочем, в рассматриваемых странах и этого не сделано.
5. В рассмотренных странах установилась характерная, пожалуй, для всех демократических государств тенденция усиления роли средств массовой информации в избирательном процессе, в связи с чем обострилась очень актуальная и для российского избирательного права проблема разграничения информирования избирателей и агитации.
В настоящее время выработан только один более или менее четкий критерий, с помощью которого предлагается разграничивать агитацию и информирование в спорных правоотношениях – это агитационная цель, выявить которую далеко не всегда представляется возможным. По мнению диссертанта, отказ от разграничения агитации и информирования, если не разрешит полностью, то снизит остроту проблемы при проведении выборов в России, следующими путями.
Первое. Используя положительный опыт молдавского правового регулирования института агитации, установить предельный и равный объем эфирного времени и печатной площади, отводимый каждому кандидату (списку кандидатов, партии) при ведении ими агитации и оплачиваемый как кандидатом или партией, так и государством. Кроме того, предлагается использовать аналогичные правила при информировании избирателей средствами массовой информации в течение избирательного процесса, независимо от того, сколько информационных поводов и какие созданы субъектами избирательного процесса. Второе. Предлагается также создание системы превентивных мер, направленных на ограничение возможностей некорректного использования СМИ и выпуска в эфир и печать незаконной агитации. Многие избирательные споры, связанные с незаконной агитацией на телевидении и радио, могут и должны разрешаться до выхода в эфир (печать) соответствующей информации. Достижимо это путем своевременного обнаружения незаконной информации наблюдателями от конкурирующих политических сил, которые могут направляться в СМИ, а также оперативного разрешения спора специальным или судебным органом. Такие меры могут быть реализованы путем внесения соответствующих изменений в законодательные акты о выборах.
6. Анализ правового регулирования финансирования избирательных кампаний в четырех странах позволяет выявить тенденцию усиления роли частного их финансирования. Важно не допускать чрезмерного влияния финансов на ход избирательных кампаний, что имеет место в Украине. В то же время нельзя допускать и недофинансирования избирательных кампаний, которое существенно ограничивало возможности реализации избирательных прав при проведении всех предыдущих выборов в Республике Беларусь. Стоит положительно оценить правила финансирования избирательных кампаний на парламентских выборах в России, которые позволяют политическим партиям провести эффективную предвыборную кампанию, при этом установлены разумные ограничения размера используемых средств.
Необходимо также учитывать и общемировые интеграционные процессы, происходящие прежде всего в экономической сфере жизни общества. В связи с этим в России установлено право организаций с иностранным участием финансировать избирательные кампании партий, но одновременно ограничен уровень такого финансирования, чего не сделано к настоящему времени в рассматриваемых странах.
7. Сравнительно-правовой анализ таких форм голосования, как досрочное голосование и голосование по открепительным удостоверениям, свидетельствует о том, что процедура досрочного голосования не предусматривает достаточных гарантий обеспечения избирательных прав граждан, так как оставляет разнообразные возможности для фальсификации его итогов и результатов выборов. В сравнении с процедурой досрочного голосования голосование с использованием открепительных удостоверений является более надежной формой фиксации волеизъявления граждан при условии, что используются именные открепительные удостоверения, а полномочия по их выдаче гражданам изъяты из компетенции участковых избирательных органов и переданы вышестоящим избирательным органам.
8. В рассматриваемых странах, да и в большинстве других государств, основным фактором при выборе той или иной избирательной системы служит политическая целесообразность. Определяет такую целесообразность парламентское большинство, периодически корректирующее избирательное законодательство в своих интересах. При этом подчас устанавливается правовое регулирование, ущемляющее политические права граждан и иных субъектов избирательного права, нарушающее соответствие распределения политических сил в парламенте распределению политических сил в обществе.
Представляется, что нормы, устанавливающие ту или иную избирательную систему, должны проверяться на предмет соответствия конституции в порядке предварительного конституционного контроля, на основе принципов верховенства права и справедливости. Такая мера ограничит возможность злоупотреблений в законодательной деятельности со стороны парламентского большинства в ущерб иным политическим силам. На соответствие конституции, а также принципам верховенства права и справедливости могут быть проверены нормы, устанавливающие порядок распределения мандатов, заградительный пункт, категории граждан, лишенных активного и (или) пассивного избирательного права, и др.
Теоретическая и практическая значимость работы заключается в том, что содержащиеся в диссертации положения и выводы представляют интерес для понимания тенденций развития избирательного права в европейских странах СНГ, включая Россию, будут полезны для последующих научных исследований правовых проблем, рассмотренных в ней.
Материал диссертации может быть использован в процессе преподавания конституционного права, при подготовке учебных программ, учебников, учебных пособий и методических рекомендаций по дисциплинам «Конституционное (государственное) право зарубежных стран», «Конституционное право зарубежных стран СНГ», «Конституционное право Российской Федерации», «Теория государства и права», «Политология».
Предложенные в диссертации возможные пути решения проблем, связанных с правовым регулированием парламентских выборов, могут быть использованы в процессе совершенствования российского избирательного законодательства.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре конституционного (государственного) права зарубежных стран Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина.
Основные идеи, теоретические и практические положения, изложенные в диссертации, нашли отражение в публикациях, подготовленных автором.
Кроме того, автор принимал участия в конференциях и круглых столах, посвященных проблемам конституционного и избирательного права, в том числе в Украине.
Структура исследования. Диссертация включает введение, три главы и заключение, библиографический список использованной литературы и приложения.
