Содержание к диссертации
Введение
1. Глава 1. Концепция конституционно-правового взаимодействия государственных органов по поводу обращений граждан 14
1.1. Конституционно-правовая природа и принципы взаимодействия государственных органов по поводу обращений граждан 14
1.2. Развитие конституционно-правового регулирования форм взаимодействия государственных органов по поводу обращений граждан в России 40
1.3. Зарубежный опыт конституционно-правового регулирования форм взаимодействия государственных органов в связи с обращениями граждан 59
2. Современные модели и формы конституционно-правового форм взаимодействия государственных органов по поводу обращений граждан 77
2.1. Конституционно-правовое регулирование и особенности взаимодействия государственных органов по поводу обращений граждан 77
2.2. Специализация обращений граждан как фактор совершенствования форм конституционно-правового взаимодействия государственных органов 104
2.3 Институционализация форм взаимодействия федеральных органов государственной власти по поводу обращений граждан 121
Заключение 137
Список использованной литературы 148
- Конституционно-правовая природа и принципы взаимодействия государственных органов по поводу обращений граждан
- Развитие конституционно-правового регулирования форм взаимодействия государственных органов по поводу обращений граждан в России
- Конституционно-правовое регулирование и особенности взаимодействия государственных органов по поводу обращений граждан
- Специализация обращений граждан как фактор совершенствования форм конституционно-правового взаимодействия государственных органов
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Обновленная стратегия конституционного строительства России, гуманитарные вызовы современности, а также характер стоящих перед нашей страной правозащитных задач, требуют объединения усилий всех элементов ее государственного механизма. Подобная консолидация обусловлена конституционной обязанностью российского государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (ст. 2), поддерживается соответствующими положениями нормативных правовых актов, опосредована диалектикой единства и функционального разделения государственной власти, а также инициируется обращениями граждан в публичные органы.
Обращения граждан, будучи субъективным конституционным правом, формой участия в управлении делами государства, способом защиты нарушенного права, источником информации об их отношении к функционированию публичных структур и степени доверия к ним, сказываются на характере взаимодействия государственных органов. При этом особенности публичного адресата наряду с содержанием обращения влияют на форму последнего. Это находит свое подтверждение как в конституционных положениях, так и разноотрас-левых нормах материального и процессуального права.
Взаимодействие государственных органов по поводу обращений граждан в современных условиях приобретает актуальность и в связи с тем, что в этом процессе происходит востребованное для упрочения демократических ценностей согласование интересов личности и государства. Одновременно путем объединения усилий государственных органов возможно достижение более значимого правозащитного эффекта, более всестороннего анализа доведенной до их сведения информации, а также раздвижение границ понимания публичными структурами взаимозначимости в разрешении проблем, изложенных в обращениях.
Актуальность темы поддерживается отсутствием научных разработок, посвященных конституционно-правовым формам взаимодействия государственных органов Российской Федерации по поводу обращений граждан. Исследовательское внимание конституционалистов неоднократно фокусировалось на со-
4 держании субъективного права граждан на обращения, универсальном порядке их рассмотрения, особенностях анализа таковых органами, представляющими различные ветви и уровни государственной власти. Подчеркивая значимость формирования в России конституционного партнерства с учетом всеобщности правозащитных задач функционирования государственных органов, подобная постановка проблемы является новой, представляется продуктивной в научном и практическом планах, требует глубокого осмысления и комплексного анализа, определения путей совершенствования обозначенной деятельности.
Вышеизложенным и был определен выбор темы настоящего диссертационного исследования.
Степень научной разработанности обусловлена значимостью реализации правозащитной функции государственных органов Российской Федерации вообще, а по поводу обращений граждан, в частности, с целью дальнейшего совершенствования конституционного строительства в нашей стране и обретения ею качества правового государства.
Анализ юридической литературы показал, что институту обращения граждан уделялось пристальное научное внимание как в советский период, так и с принятием Конституции Российской Федерации 1993 г. и Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ. Этой проблемой в разных аспектах занимались такие ученые, как А. Н. Алистратов, П. А. Астафичев, А. В. Беляев, Р. Ч. Бондарчук, И. А. Бородин, Н. В. Витрук, Е. Е. Глушко, М. В. Головацкая, В. А. Карташкин, Е. И. Лыскова, М. В. Мархгейм, Л. А. Нудненко, Д. Е. Потяркин, Е. В. Прокопьев, PL Ю. Хаманева и др.
Общетеоретические и конституционно-правовые вопросы принципов организации, функционирования и взаимодействия государственных органов исследованы в трудах М. В. Баглая, Н. А. Бобровой, Л. М. Карапетяна, PL Ю. Козлихина, О. Е. Кутафина, И. В. Левакина, В. С. Нерсесянца, Л. И. Никоно-вой, В. Н. Самсонова, Е. В. Самсоновой, М. Д. Сомова, Е. Е. Тонкова, Б. Н. Топорнина, В. А. Черепанова, В. Е. Чиркина и др.
Юридические проблемы и особенности рассмотрения обращений граждан в отдельных государственных органах раскрыты такими учеными, как П. П. Баранов, В. Н Бутылин, Г. А. Грузнова, О. Н. Доронина, А. В. Ищенко, М. В. Костенников, В.О. Лучин, В. В. Любогощинский, А. Е. Новикова, Е. М. Пе-реплеснина, А. С. Плетень, В. А. Сафронов, С. В. Рыбак, А. В. Чаптыков, др.
Среди зарубежных авторов, чьи подходы, концепции и доводы повлияли на освещение конституционно-правовых форм взаимодействия государственных органов Российской Федерации по поводу обращений граждан, следует назвать Д. Гомьена, Г. Джонсона, Л. Зваака, Дж. Локка, Д. Харриса.
Вместе с тем большинство работ названных авторов исследовали отдельные аспекты проблем, связанные с конституционным правом граждан на обращение или порядком рассмотрения таковых. Конституционно-правовые формы взаимодействия государственных органов Российской Федерации по поводу обращений граждан ранее не выступали предметом специального конституционно-отраслевого научного исследования.
Объектом диссертационного исследования явились конституционно-значимые отношения, складывающиеся между федеральными государственными органами по поводу обращений в них граждан с учетом обязанности государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы личности.
Предмет диссертационного исследования составила совокупность конституционно-правовых норм, регулирующих формы взаимодействия федеральных государственных органов по поводу обращений граждан с учетом правозащитной обязанности государства.
Цель диссертационной работы состоит в комплексном исследовании и выявлении конституционно-правовых форм взаимодействия государственных органов Российской Федерации по поводу обращений граждан с учетом их генезиса и современных особенностей проявления.
Достижению заявленной цели способствовало решение ряда научных задач, среди которых:
- определение конституционно-правовой природы и принципов взаимо
действия государственных органов по поводу обращений граждан;
исследование развития отечественных конституционно-правовых форм взаимодействия государственных органов по поводу обращений граждан;
обобщение зарубежного опыта конституционно-правового регулирования форм взаимодействия государственных органов в связи с обращениями граждан;
характеристика конституционно-правового регулирования, особенностей форм и соответствующих моделей взаимодействия государственных органов по поводу обращений граждан;
выявление специализации обращений граждан в контексте совершенствования конституционно-правовых форм взаимодействия государственных органов;
анализ институционализации форм взаимодействия органов государственной власти по поводу обращений граждан;
выработка научно-практических рекомендаций по повышению эффективности и развития форм взаимодействия государственных органов Российской Федерации по поводу обращений граждан.
Методологическая основа исследования представлена комплексом научных методов, позволяющих достичь теоретических результатов в процессе исследования и сделать соответствующие научные выводы.
Среди них определяющее значение имели диалектический, анализа и синтеза, системно-структурный общенаучные методы.
С помощью формально-юридического метода на основе правил юридической техники и формальной логики детально проанализирован и обобщен обширный правовой материал, а также обосновано авторское представление о формах взаимодействия государственных органов Российской Федерации по поводу обращений граждан.
Использование метода конкретного социально-правового исследования позволило отразить как российский, так и зарубежный конституционно-
7 правовой опыт регулирования форм взаимодействия государственных органов по поводу обращений граждан.
Сравнительно-исторический метод позволил показать не только прошлое и нынешнее состояние российского законодательства, регулирующего формы взаимодействие государственных органов по поводу обращений граждан, но и возможные тенденции развития такового.
Сравнительно-правовой метод исследования стал важным инструментом выявления существующих моделей взаимодействия государственных органов по поводу обращений граждан.
В исследовании темы автор опирался также на метод структурно-функционального анализа, статистические, социологические и другие методы познания. Применялся также лингвистический метод исследования, способствующий анализу изучаемого феномена.
Применение названных методов позволило исследовать заявленные объект и предмет диссертационного исследования в целостности и всесторонности.
Правовую основу диссертационной работы составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы (от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», от 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации», от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», от 26 февраля 1997 г. № 1 -ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», от 23 июня 1999 г. № 1-ФКЗ «О военных судах Российской Федерации», от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»), кодексы Российской Федерации (от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ Арбитражный процессуальный, от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ Гражданский процессуальный, от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, от 8 января 1997 г. № 1-ФЗ Уголовно-исполнительный, от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ Уголовно-процессуальный), федеральные законы (от 30 марта 1998 г. № 54-ФЗ «О рати-
8 фикации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и протоколов к ней», от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», от 31 мая 2001 г. № 73-ФЗ «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации», от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»), законы (от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», от 19 февраля 1993 г. № 4530-1 «О вынужденных переселенцах», от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», от 21 июля 1993 г. № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне»), регламенты государственных органов РФ (от 22 января 1998 г. № 2134-П ГД Государственной Думы, от 30 января 2002 г. № 33-СФ Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, от 1 июня 2004 г. № 260 Правительства Российской Федерации и др.), законодательные акты субъектов Российской Федерации, имеющие отношение к взаимодействию государственных органов по поводу обращений граждан. Привлечены также соответствующие инструктивные документы различных государственных органов.
В диссертации использованы международные правовые акты, связанные с реализацией субъективного права граждан на обращение, в том числе, в международные организации.
Эмпирическая база диссертационной работы охватывает аналитические материалы, касающиеся конституционно-правового регулирования форм взаимодействия государственных органов по поводу обращений граждан (главы государства, палат парламента, федеральных органов исполнительной власти, судебных органов, органов прокуратуры, федерального Уполномоченного по правам человека др.), а также статистические данные, связанные с темой исследования.
Теоретическая основа диссертационной работы сформирована с учетом научных исследований, посвященных проблемам реализации права граждан на обращения, становления конституционных принципов, координирующих деятельность государственных органов в связи обращениями граждан. Кроме того, привлечены общетеоретические и отраслевые правовые разработки, позволившие выявить конституционно-правовые формы взаимодействия государственных органов Российской Федерации по поводу обращений граждан.
Диссертация обобщила в себе научный материал, связанный с исследуемой темой, и позволивший сохранить преемственность развития правовой науки. В том числе привлечены концептуальные разработки, обобщения и выводы таких ученых-юристов, как С. С. Алексеев, Д. Н. Бахрах, Г. А. Борисов, Ы. С. Бондарь, Л. Д. Воеводин, С. Б. Глушаченко, Л. Ю. Грудцына, А. Е. Козлов, Е. А. Лукашева, Г. В. Мальцев, Е. Д. Проценко. Б. С. Эбзеев и др.
Научная новизна диссертационной работы связана с поставленными целью и задачами исследования и заключается в том, что диссертация представляет собой первую научную работу, комплексно с позиции доктрины и практики конституционного права раскрывающую правовые формы взаимодействия государственных органов Российской Федерации по поводу обращений граждан.
В рамках данного подхода выявлены детерминанты взаимодействия государственных органов по поводу обращений граждан; обосновано понимание такого взаимодействия как особого вида конституционного партнерства; предложена авторская трактовка взаимодействия государственных органов по поводу обращений граждан; выявлены правовые формы данного взаимодействия и осуществлена их классификация; охарактеризованы типичные модели конституционно-правовых форм взаимодействия государственных органов Российской Федерации по поводу обращений граждан; проанализирован феномен специализации обращений граждан; предложены направления совершенствования конституционно-правового регулирования форм взаимодействия государственных органов Российской Федерации по поводу обращений граждан.
10 На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:
1. Анализ научных и конституционно-правовых источников позволил
выявить детерминанты взаимодействия государственных органов по поводу
обращений граждан. Таковое:
- обусловлено конституционной обязанностью российского государства
признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина;
- поддерживается гуманитарными приоритетами государственного
строительства и демократическими ценностями;
определено диалектикой единства и функционального разделения государственной власти;
связано принципами организации и функционирования государственного механизма;
упорядочено нормативными правовыми актами материального и процессуального свойства;
опосредовано фактом обращения лица в публичные структуры.
2. Обосновано, что такого рода взаимодействие государственных органов
Российской Федерации предстает как особый вид конституционного партнерст- ї
ва, складывающегося по инициативе граждан в процессе реализации ими субъек
тивного права на обращения. При этом лицо по усмотрению выбирает публично
го адресата, исходя из своих представлений об эффективности его действий в
конкретном случае. Государственные органы, оказавшись адресатами, неизбеж
но вступают во взаимодействие, но уже с компетентными структурами.
3. Предложена авторская трактовка взаимодействия государственных
органов по поводу обращений граждан. Этот конституционно-значимый, спо
собствующий согласованию интересов общества и государства процесс пред
ставляет собой обоюдное проявление целесообразной активности публичных
структур, вмененно или инициативно в соответствии с установленной проце
дурой и в юридически значимых формах участвующих в разрешении проблем,
изложенных в обращении гражданина.
4. Рассмотрение доктринальных и конституционно-отраслевых источни
ков на предмет выявления правовых форм взаимодействия государственных
органов по поводу обращений граждан показало многообразие таковых и по
зволило предложить критерии для их классификации. Так, различаются:
- по юридической природе конституционные, законодательные и подза
конные формы исследуемого взаимодействия;
- по функциональной обусловленности — внутрифункциональные и
межфункциональные;
по наличию властеотношений — координационные и субординационные;
по способу фиксирования — письменные и устные.
5. Охарактеризованы пять типичных моделей конституционно-правовых
форм взаимодействия государственных органов Российской Федерации по по
воду обращений граждан.
Цикличная модель отличается тем, что рассмотрение обращения по существу в конечном итоге реализовывает первичный адресат. Она имеет две разновидности взаимодействия государственных органов:
первичный адресат - адресат по поручению — первичный адресат;
первичный адресат - адресат, реагирующий на запросы - первичный адресат.
Векторная модель отличается тем, что рассмотрение обращения по существу реализовывается вторичным адресатом:
- первичный адресат - вторичный адресат.
Информативная модель отличается тем, что процесс взаимодействия государственных органов по поводу обращений граждан связан с обменом информацией по схеме:
- первичный адресат - вторичный адресат в порядке информирования.
Ретрансляционная модель отличается самым широким кругом участ
вующих во взаимодействии по поводу обращений граждан адресатов:
- первичный адресат — адресат содействующий - первичный адресат -
адресат устраняющий.
12 Фокусная модель отличается единственным адресатом, рассматривающим обращение по существу.
Представленные модели, с одной стороны, подчеркивают значимость выбора гражданами адресата своего обращения, с другой, - демонстрируют особенности взаимодействия государственных органов, обусловленные их правовым статусом.
6. Раскрыт феномен специализации обращений граждан, опосредован
ный конституционно-правовыми формами взаимодействия государственных
органов. Показано, что типичные виды обращений - предложение, заявление,
жалоба, ходатайство - приобретают характерные наименования и правила
оформления в зависимости от адресата.
Установлено, что специализация обращений граждан наиболее свойственна судебной сфере. В частности, здесь сложились апелляция, исковое заявление, отзыв на иск. В системе Министерства обороны Российской Федерации распространен рапорт, а претензия - в обращениях гражданско-правового характера.
7. Показано, что совершенствованию конституционно-правового регу
лирования форм взаимодействия государственных органов Российской Фе
дерации по поводу обращений граждан будут способствовать:
обособление в специализированном законодательном акте в отдельный раздел с аналогичным наименованием норм о порядке взаимодействия государственных органов по поводу обращений граждан;
внесение в Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», а также в ведомственные инструкции «О порядке рассмотрения обращений граждан» норм, устанавливающих обоюдные правила взаимодействия для государственных органов по поводу обращений граждан;
принятие Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации и Правительством Российской Федерации специальных инструк-
13 ций «О порядке рассмотрения обращений граждан» или внесение в Регламенты указанных органов соответствующих норм.
Теоретическая и практическая значимость исследования определена необходимостью совершенствования конституционно-правового регулирования форм взаимодействия государственных органов Российской Федерации по поводу обращений граждан. Основные положения диссертации могут быть использованы в ходе дальнейших научных исследований в сфере конституционного права, в нормотворческой и правоприменительной деятельности в области взаимодействия российских государственных органов по поводу обращений граждан.
Материалы исследования могут быть использованы в учебном процессе в ходе преподавания конституционного права, дисциплин государственно-правовой специализации, связанных с защитой прав человека и функционированием государственного механизма.
Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседаниях кафедры международного права и государствоведения Белгородского государственного университета.
Основные положения диссертационного исследования были представлены на международной («Вторая Международная научно-практическая конференция «Юридическая наука: проблемы и перспективы развития (региональный аспект)» (Новгород, октябрь 2009 г.»)), всероссийской («Право и экономика» (Ростов-на-Дону, 15 декабря 2008 г.)), межрегиональной («Эффективность местного самоуправления: правовые, организационные и финансово-экономические аспекты» (Белгород, 18 мая 2009 г.») и внутривузов-ских научно-практических конференциях.
Кроме того, наиболее значимые выводы диссертационного исследования отражены в опубликованных автором 5 научных статьях, общим объемом более 3 п.л.
Структура исследования обусловлена его целью и поставленными задачами, а также логикой развития проблемы. Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Конституционно-правовая природа и принципы взаимодействия государственных органов по поводу обращений граждан
Конституция Российской Федерации является основой правовой стратегии развития нашего государства. В этой связи, представляется перспективной идея конституционного партнерства, которая отражает базовые принципы взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, иных государственных органов и институтов гражданского общества.
Формула «конституционное партнерство» была введена в политико-правовой оборот ежегодными докладами Совета Федерации 2004-2006 гг.1 Под таковым понимается процесс и результат согласованной государственной политики в законодательной деятельности и правоприменительной практике, конструктивное взаимодействие всех ветвей и уровней государственной власти во имя правового развития страны.
Основы стратегии правового развития и конституционного партнерства закреплены в базовом законе Российского государства. В качестве органов конституционного партнерства указаны: Президент Российской Федерации, Совет Федерации и Государственная Дума, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральные суды, суды субъектов Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, а также органы прокуратуры (ст.ст. 80, 95, 103, 104, 125, 120, 127 Конституции Российской Федерации). Большинство из них осуществляют государственную власть в Российской Федерации (ст.ст. 5, 10, 11 Конституции Российской Федерации).
Отметим, что конституционное партнерство — это не только вектор правового развития страны, но и демонстрация правовой культуры власти. В процессе конституционного партнерства формируется образ человека - гражданина новой России, новый образ государства, общества, страны. Органы конституционного партнерства вырабатывают наиболее эффективные модели согласованного функционирования и взаимодействия с учетом требований о непосредственном действии прав и свобод человека и гражданина.
Наряду с конституционным партнерством государственных органов существует и партнерство институтов гражданского общества. Названные виды партнерства взаимно влияют, нередко определяя при этом перспективы развития друг друга.
Стратегия развития нашего государства обусловлена конституционными постулатами гуманитарного и публично-властного характера и имманентно связана с идеей конституционного партнерства. Таковое, помимо прочего, отражает базовые принципы взаимодействия государственных органов Российской Федерации, инициированного обращениями граждан. Поэтому есть основания утверждать, что такое взаимодействие является особым видом конституционного партнерства.
Уточним, что сам институт обращений граждан в государственные органы - это не только важнейшая составная часть правового статуса человека и гражданина, но и эффективный инструмент влияния на деятельность органов государственной власти.
Основные положения об институте обращений заложены в ст. 33 Конституции Российской Федерации, которая предусматривает право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.
Развитие данного конституционного права проявляется в различных по юридической силе нормативных правовых актах. Так, к числу федеральных конституционных законов, регулирующих правоотношения, связанные с обращениями граждан, относятся акты от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об
Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»1, от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»" и др. Например, согласно первому их них, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации рассматривает жалобы российских граждан и находящихся на территории России иностранных граждан и лиц без гражданства. Уполномоченный рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе.
На уровне кодифицированных актов данные отношения урегулированы, например, Гражданским процессуальным (подраздел III раздела II «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений») и Арбитражным процессуальным (раздел III «Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений») кодексами Российской Федерации.
Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» закреплены универсальные правила, распространяемые на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами.
Вопросы судебного обжалования упорядочены Законом Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» .
Развитие конституционно-правового регулирования форм взаимодействия государственных органов по поводу обращений граждан в России
Как ранее нами было отмечено современной конституционно-правовой основой взаимодействия государственных органов по поводу обращений граждан являются нормы ч. 3 ст. 5, ст.ст. 10, 11 Базового закона Российского государства. Однако представляет особый интерес ретроспективное сравнительно-правовое развития форм взаимодействия государственных органов по поводу обращений граждан в зависимости от особенностей реализации в России принципов единства и разделения государственной власти на функциональные ветви, а также специфики становления в нашей стране института обращений граждан.
Отметим, что соотношение единства и разделения государственной власти в Российской Федерации имеет не просто научно-практическое значение в рамках обозначенной проблематики. Этот вопрос относится к числу методологических, от адекватности его решения зависит сама направленность научного поиска. В рамках данной части исследования очевидна и политическая составляющая. Так, преувеличение роли разделения государственной власти обосновывает ее раздробленность и разорванность в стране, стимулирует дезинтеграционные процессы, влияющие на качество взаимодействия государственных органов по поводу обращений граждан. Преуменьшение или игнорирование роли разделения власти детерминирует обратные тенденции к самодовлеющему верховенству целого над составляю-. щими его частями, неоправданному и беспредельному ограничению их самостоятельности, утрате федеративных начал в решении проблем, связанных с взаимодействием государственных органов по поводу обращений граждан.
Единство государственной власти, чаще в соотношении с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную, рассматривалось многими учеными (Л.Ф. Болтенкова, И.И. Бушуев, Л.М. Карапетян, И.В. Левакин, М.Н. Марченко, И.А. Умнова, В.Е. Чиркин, Б.С. Эбзеев и др.)1. В их работах обосновывается вывод о том, что разделение государственной власти, как по горизонтали, так и по вертикали не противоречит единству государственной власти и не исключает его.
Так, И.А. Умнова в самом общем виде обозначает взаимосвязь этих явлений: «Принцип единства системы государственной власти в сочетании с принципом субсидиарности предопределяет особенности правового регулирования разграничения государственной власти по вертикали»".
По мнению В.Е. Чиркина, «государственная власть в федерации едина: она осуществляется в соответствии с принципами ее горизонтального разделения на различные ветви и вертикального разделения между федерацией и ее субъектами на условиях сбалансированности, взаимодействия и субсидії-арности при верховенстве федеральной государственной власти»1.
И.И. Бушуев приходит к заключению, что «федеративное государство есть единое государство. Однако единство федерации имеет сложносостав-ной характер. Государственная власть в федеративном союзе едина, но осуществление ее суверенных прав разделено не только по «горизонтали», как в любом демократическом государстве, но и по «вертикали» между союзными органами и органами субъектов федерации... Главный отличительный признак федеративного устройства заключается в двухуровневой организации системы государственной власти, разделении и расчленении единой системы власти на два вполне самостоятельных блока»".
Наиболее полно и емко рассматривает данный вопрос Б.С. Эбзеев: «Устойчивый федерализм, независимо от способа формирования федеративного государства ..., выполняет две взаимосвязанные функции: с одной стороны, он децентрализует публичную власть посредством ее разделения по вертикали и тем самым формирует полицентризм, гарантирующий демократические институты государства, провозглашенные в его конституции; с другой, - он интегрирует объединившиеся в федерацию государства и иные территориальные сообщества, обеспечивая их государственное единство»3.
С позиций системного подхода государственное единство Российской Федерации исследуется И.В. Левакиным: «Государственность - есть система, развивающаяся от дезинтеграции к единению либо балансирующая между единением и дезинтеграцией, - отмечает он. - Возникновение единства имеет место лишь в том случае, если существуют его компоненты, систематизация которых приводит к единению»1.
Аналогично, с точки зрения системного подхода В.Е. Чиркин утверждает, что идея единства государственной власти в современных условиях отнюдь не отвергает принципа разделения властей. Главное заключается в правильном прочтении этих постулатов и их применении".
Проведенное исследование показало, что государственная власть в Российской Федерации одна, едина и единственна. Однако ее нельзя рассматривать как неразделимое внутри себя целое, государственная власть имеет системное строение. Принцип единства появился только лишь в Конституции России 1993 г. Как система власть состоит из образующих ее частей: федеральной и региональных. Как система она целостна, взаимодействующие между собой части интегрируют ее в это целое. Власть отличается .. внутренней противоречивостью, находится в противоречии с образующими ее частями. Их взаимодействие между собой как раз и образует диалектическое единство системы государственной власти в стране.
Государственная власть в Российской Федерации в силу своей учредительной природы одна. В связи с федеративным устройством государства она имеет два уровня, две формы своего проявления: федеральную и региональную. Обе эти формы одной государственной власти действуют одновременно, причем не раздельно и параллельно, а, сопрягаясь и дополняя друг друга, образуют в своем взаимодействии диалектическое единство всей системы государственной власти в стране. В этой связи, поддерживаем позицию И.В. Левакина - все же главное, что реально на сегодняшний день может обеспечить государственное единство - единая конституционная государственная власть3.
Конституционно-правовое регулирование и особенности взаимодействия государственных органов по поводу обращений граждан
Правовое регулирование форм взаимодействия государственных органов по поводу обращений граждан осуществляет Конституция Российской Федерации, федеральные законы, а гакже подзаконные правовые акты.
Как нами ранее указывалось к числу основных законов, регламентирующих рассматриваемую сферу, относится Федеральный закон Российской Федерации от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Следует отметить, что это единственный действующий законодательный акт. специально посвященный порядку рассмотрения обращений граждан.
До его принятия долгие годы отношения, связанные с обращениями граждан, регулировались Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. № 2534-VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан». За 38 лет, в течение которых действовал этот Указ, он полностью исчерпал свой потенциал и регулятивную значимость и перестал соответствовать стандартам правового государства.
Федеральный закон Российской Федерации № 59-ФЗ в определенной степени заполнил правовой вакуум, возникший в этой сфере, создал минимальные правовые основы взаимодействия государственных органов по поводу обращений граждан. Вместе с тем он носит рамочный характер. В нем нет детального регулирования административных процедур, связанных с рассмотрением обращений граждан, но контекстно обозначены основные направления взаимодействия государственных органов по поводу обращений граждан. На основе указанного закона государственные органы Российской Федерации приняли соответствующие инструкции по работе с обращениями граждан1. Анализ таких инструкций показал, что их содержание типично.
Как правило, в таких документах имеется раздел «Общие положения», в котором определяется значение инструкции, даются определения основных терминов, а также дается характеристика адресатов получения обращений. Далее следует раздел «Порядок рассмотрения обращений», где уже более детально отражается процессуальная сторона разрешения поступившего обращения, отмечается порядок и взаимодействия государственных органов по поводу обращений граждан, а также сроки. Следующим разделом выступает «Делопроизводство по обращениям», содержание его носит более технический характер и с точки зрения юридического содержания они не представляют интереса в рамках данного исследования. Завершает инструкции раздел «Личный прием граждан», который устанавливает правила получения и реакцию на устные обращения граждан. Также в инструкциях может быть раздел, посвященный ответственности, но таковой наблюдается не во всех подобного рода документах. Отметим, что структурно разделы в инструкциях тоже могут занимать различное местоположение.
Исходя из рассматриваемого формата взаимодействия государственных органов по поводу обращений граждан, нами были проанализированы положения конституционно-правовой науки, а также имеющиеся современные нормативные правовые акты на предмет выявления складывающихся форм и моделей такого взаимодействия. Результаты анализа позволяют утверждать наличие следующих типичных форм и моделей.
Выделенные и охарактеризованные нами критерии классификации принципов взаимодействия государственных органов по поводу обращений граждан дают основания утверждать о многообразии форм взаимодействия государственных органов по поводу обращений фаждан. Следовательно таковые также можно классифицировать с учетом уже представленной концепции конституционно-правового взаимодействия государственных органов по поводу обращений граждан. Так, исследуемые формы различаются по юридической природе; по функциональной обусловленности; по наличию властеотпошений; по способу фиксирования. В соответствии с этим можно обозначить конституционные, законодательные и подзаконные формы; внутрифункциональные и межфункциональные формы; координационные и субординационные формы; письменные и устные формы такого взаимодействия. В целях исключения повторяемости характеристика приведенных форм осуществлена в различных частях диссертационном исследования (см. параграфы 1.1., 2.2 и 2.3).
Цикличная модель отличается тем, что рассмотрение обращения по существу в конечном итоге реализовывает первичный адресат. Она имеет две разновидности взаимодействия государственных органов: первичный адресат - адресат по поручению - первичный адресат; первичный адресат — адресат, реагирующий на запросы - первичный адресат.
Специализация обращений граждан как фактор совершенствования форм конституционно-правового взаимодействия государственных органов
Установленная нами в ходе исследования «комплексная» особенность источниковой базы, регулирующей формы взаимодействия государственных органов по поводу обращений граждан, является следствием разнообразных отношений «человек-государство». В связи с этим, представляется перспективным рассмотрение направлений специализации обращений граждан в процессе конституционно-правового взаимодействия с органами государственной власти с учетом их видового многообразия, чему способствует метод классификации. В этих целях нами выделены несколько критериев, среди которых: по форме выражения, в зависимости от адресата, с учетом содержания, по количественному признаку, по юридической природе. Не в каждом из названных критериев имеет место специализация обращений граждан, но эти классификационные критерии способствуют выявлению таковой. В настоящем исследовании охарактеризуем отдельные виды обращений с учетом проведенной классификации.
Итак, по форме выражения возможна классификация обращений на письменные и устные. Устные обращения рассматриваются в тех случаях, когда изложенные в них факты и обстоятельства очевидны и не требуют дополнительной проверки, а личности обращающихся известны или установлены. На устные обращения граждан, как правило, дается ответ в устной форме.
В отдельных случаях ввиду сложного характера вопросов, поставленных в устных обращениях, либо необходимости дополнительной проверки изложенных в них фактов, должностные лица дают соответствующие распоряжения в порядке подчиненности.
Поступившие устные обращения граждан регистрируются и в случае необходимости ставятся на контроль органом или должностным лицом, принявшим дело по обращению к производству.
Результаты рассмотренных по существу устных обращений граждан доводятся до сведения заинтересованных лиц в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и субъекта Российской Федерации.
Поступившие письменные обращения граждан также регистрируются в порядке, определяемом законодательством Российской Федерации, законодательными и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации.
По природе правового закрепления обращения можно разделить на конституционно-правовые и подзаконноустановленые. К числу первых отнесем обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33), жалобы в Конституционный Суд Российской Федерации (ч. 4 ст. 125), обращения в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека (ч. 3 ст. 46).
Подзаконноустановленные обращения отражены в нормативных правовых актах подзаконного характера, которые определяет порядок регистрации и учета, отчетность и организацию работы с обращениями граждан в отдельных отраслях. В качестве примера можем указать Приказ МВД РФ от 22 сентября 2006 г. № 750 «Об, утверждении Инструкции по работе с обращениями граждан в системе МВД России», Приказ ФТС РФ от 25 декабря 2006 г. № 1371 «Об утверждении Инструкции о порядке рассмотрения обращений граждан в ФТС России», Приказ Министра обороны РФ от 28 декабря 2006 г. № 500 «Об утверждении Инструкции по работе с обращениями граждан в Вооруженных Силах Российской Федерации» и др.
В зависимости от адресата, обращения можно подразделить на: апелляции (судебные инстанции, Министерство образования и науки Российской Федерации), рапорт (Министерство обороны Российской Федерации, Структурные подразделения Вооруженных Сил Российской Федерации), исковое заявление и отзыв на иск (судебные инстанции).
Апелляция (от лат. appellatio - обращение) — обжалование какого-либо постановления в высшую инстанцию, которая имеет право пересмотреть де ло по существу1. В качестве примера приведем апелляцию результатов Единого государственного экзамена. Участник ЕГЭ имеет право подать апелляции в органы местного самоуправления, осуществляющих полномочия в сфере образования: - о нарушении установленного порядка проведения ЕГЭ - в день экзамена после сдачи бланков ЕГЭ до выхода из ППЭ; - о несогласии с результатами ЕГЭ - в течение 2 рабочих дней после официального объявления результатов экзамена и ознакомления с ними участника ЕГЭ". Далее на основе гражданского процессуального законодательства приведем пример обжалования не вступивших в законную силу решений и определений мировых судей субъектов Российской Федерации в форме апелляции. Первое упоминание о возможности существования в гражданском процессе апелляции содержится в ст. 36 Федерального конституционного закона Российской Федерации от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» . В настоящее время обжалование решений и определений мировых судей осуществляется в порядке, предусмотренном гл. 39 «Апелляционное производство по обжалованию решений и определений мировых судей» Гражданского процессуального кодекса РФ. Под апелляцией понимается обращение лица, участвующего в деле, в суд второй инстанции с просьбой проверить законность и обоснованность решения суда первой инстанции. В теории гражданского процесса выделяют два вида апелляции - полную и неполную .
