Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Конституционно-правовое исследование парламентаризма
1. Понятие и основы формирования парламентаризма 13
2. Влияние формы и системы правления на положение законодательного органа в конституционном механизме Японии и в мире .. 45
3. Конституционно-правовой статус парламента Японии 61
Глава 2. Конституционные основы деятельности законодательного органа Японии
1. Формирование законодательного органа Японии 72
2. Компетенционная характеристика парламента Японии 95
3. Проблемы и перспективы конституционного развития Японии 112
Заключение 139
Библиографический список 150
- Понятие и основы формирования парламентаризма
- Влияние формы и системы правления на положение законодательного органа в конституционном механизме Японии и в мире
- Формирование законодательного органа Японии
- Компетенционная характеристика парламента Японии
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В каждом из более 200 государств, которые насчитываются в мире, в ходе исторического процесса в соответствии с потребностями регулирования общественных отношений сформировалась своя правовая система. Эти государства сильно отличаются друг от друга по уровню социально-экономического развития и характеру политического строя; значительная группа государств достигла высокого уровня экономического, политического и социального развития. Одной из таких стран является Япония.
Исследование опыта конституционного строительства в Японии в полной мере востребовано современной юриспруденцией. В Японии процесс такого строительства идет намного интенсивнее, чем в России. Возможно, причинами являются и наличие проработанного законодательства, и более высокий уровень информированности населения, и необходимое материальное обеспечение реформ и др. Кроме того, значительную роль играют особенности исторического развития Японии: принятие в 1947 году прогрессивной демократической Конституции, способствующей подлинному выражению и учету воли народа, укреплению демократических порядков, осуществлению назревших социально-экономических реформ, предопределило формирование современной правовой системы государства.
Япония долгое время отставала в своем политическом, экономическом развитии от передовых европейских государств; буржуазные преобразования были осуществлены лишь в 70-80 годы XIX века. В силу этого Япония выступила на международной арене сравнительно поздно, однако японскому государству и обществу удалось преодолеть исторические трудности и построить демократическое правовое государство.
Актуальность данного исследования многократно возрастает с учетом того обстоятельства, что сегодня Япония, как и Россия, ищет варианты совершенствования конституционного строя.
К середине 90х годов XX века необходимость конституционной реформы была окончательно признана Японией, что предопределило интерес российских ученых к осуществляемым Японией структурным преобразованиям. Ознакомление с накопленным японским опытом реформирования, является востребованным в Российской Федерации из-за текущих изменений или дискуссий по поводу изменений того или иного нормативно-правового акта в конституционном законодательстве страны, что может привести к трансформированию конституционного строя.
В процессе конституционного строительства Японии и России ключевой проблемой является проблема взаимодействия власти и общества. В современных условиях на фоне расслоения российского общества, появления многообразных форм собственности, формирования многопартийной системы, возрастает значимость анализа отношений между законодательной властью, исполнительной, президентом, а также общественными объединениями.
Роль и место законодательной власти в системе государственной власти, организация, структура, принципы, и способы отношения с ней других государственных органов власти, местного самоуправления - эти проблемы волнуют людей во всех государствах мира независимо от уровня их развития. К сожалению, до сих пор нет универсального и окончательного ответа, так как эти проблемы приходится решать применительно к конкретному социально-экономическому состоянию каждой страны.
Сегодня особую актуальность приобрела задача поиска рационального решения данных проблем с учетом тенденций глобализации и опыта международного исторического развития.
В настоящем диссертационном исследовании изучается опыт становления и развития государственной власти на примере парламента Японии. Конституционный опыт Японии на данном этапе развития России, как нам кажется, может послужить примером для строительства правового государства, так как известно, что Россия тяготеет к восточному типу государства, что отражается на формировании и работе органов государственной власти.
Степень разработанности темы исследования. Конституционно-правовой статус парламента в системе государственной власти неоднократно анализировался и анализируется отечественными и зарубежными учеными - юристами.
Общетеоретической основой исследования конституционных основ становления парламентаризма в России послужили работы таких отечественных ученых правоведов как: М.В. Баглая, Н.А. Бобровой, Б.Н. Габричидзе, Е.И. Козловой, О.А. Колобова, Н.М. Коркунова, А.А. Корнилова, Б.И. Кретова, О.Е. Кутафина, Н.И. Лазаревского, B.C. Нерсесянца, А.А. Сергунина, Б.А. Страшуна, Б.Н. Топорнина и других.
Особое внимание в диссертационной работе уделено конституционным основам деятельности законодательного органа Японии. Основу диссертационного исследования составили работы современных отечественных и зарубежных авторов Н.В. Анисимцева, X. Баервальда, К. Кишимото, В.М. Курицына, А.А. Макарова, В.В. Маклакова, А. Морита, И. Муракава, К. Сасаго, В.Е. Чиркина, С. Эда и других.
Вопросы, связанные с проблемами конституционно-правового статуса
парламента в Японии, в России и в мире приобрели особую актуальность в
современный период, подтверждением чему служат публикации в
журналах, газетах, на интернет-сайтах. В этой связи следует отметить
работы К. Брахер, И.А. Василенко, О.И. Зазнаева, X. Канеда,
СВ. Коврижкина, Н. Мамору, О.О. Миронова, X. Морихиро,
В.Э. Молодякова, Д.В. Петрова, P.M. Романова, И.М. Степанова, Б.А. Стародубского, А. Тацуо и многих других.
Отметим также работы Р.Б. Андервега, С.А. Деханова, Е.П. Дубровиной, С.А. Егорова, Т.Д. Зражевской, Г.А. Ирвина, О.А. Кузнецова, М.А. Могуновой, Я. Накасонэ, М.Г. Нисно, И. Одзава, М.В. Попелхова, И.П. Рыбкина, А.Н. Сенаторова, К. Такахиса, Ю.П. Урьяса, И.А. Цветовой, В.Е. Чиркина и других авторов, непосредственно исследующих и раскрывающих проблемы конституционного развития Японии.
Цели и задачи исследования. В процессе настоящего исследования перед диссертантом стояла цель: исследование теоретических и правовых основ деятельности законодательной власти в Японии с целью совершенствования конституционно-правовых основ деятельности органов законодательной власти в России.
Достижению поставленной цели способствовало решение следующих основных задач:
исследовать развитие понятий и основ парламентаризма;
определить конституционно-правовой статус парламента;
проанализировать историческое развитие статуса законодательного органа Японии;
рассмотреть влияние формы и системы правления на положение законодательного органа в конституционном механизме Японии и в мире;
изучить конституционные основы организации и деятельности законодательного органа Японии;
обозначить основные конституционные проблемы современной Японии, предложив пути их решения, а также определить перспективы конституционного развития Японии.
Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе формирования парламентаризма, а также
правовые отношения, определяющие роль парламента Японии в системе государственной власти.
Предметом исследования является система конституционно-правовых норм, определяющая конституционно-правовой статус парламента в системе государственной власти, на примере Парламента Японии.
Нормативную основу исследования конституционно-правового статуса парламента в системе государственной власти на примере Парламента Японии составили зарубежные и национальные нормативно-правовые акты.
В качестве основных зарубежных источников диссертационного исследования были использованы: Конституция Японии 1947 г.; Основной закон ФРГ 1949 г.; Конституция Италии 1947 г.; а также ряд нормативных, правовых актов министерств и ведомств Японии: Закон о выборах публичных должностных лиц 1950 г., Закон о выборах общественных должностных лиц 1983 г., Закон о парламенте 1950 г., Избирательный закон 1994 г., Закон о мерах по обеспечению мира и национальной безопасности в условиях чрезвычайной обстановки вокруг Японии 1999 г., Закон об опубликовании информации, принадлежащей административным органам" 2001 г., проект основных положений пересмотра Конституции 2005 г. и др.
К числу внутригосударственных актов, посвященных парламентаризму в России, следует отнести: Конституцию РФ 1993 г., Федеральный закон от 8 мая 1994 № 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", Федеральный закон от 5 августа 2000 № 113-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации", Федеральный закон от 20 декабря 2002 № 175-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального
собрания Российской Федерации", Федеральный закон от 6 октября 1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Федеральный закон от 11 июля 2001 № 95-ФЗ "О политических партиях", Федеральный закон от 10 января 2003 № 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации" и многие другие.
В необходимой мере изучены и другие правовые акты: указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ, Постановления палат парламента России, Постановления Конституционного Суда РФ, законопроекты, находящиеся на рассмотрении Государственной Думы Федерального Собрания России.
Методологической основой исследования служит общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частно-научные методы: системно-структурный, конкретно-социологический, технико-юридический, метод сравнительного правоведения и других научных методов познания социально-политических методов и процессов. Их применение позволило диссертанту исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостности, всесторонне и объективно.
Эмпирической базой диссертационного исследования послужили:
Участие в третьей меэюдународной конференции Евразийской Сети Политических Исследований "Политическая наука и политические процессы в РФ и новых независимых государствах" (Екатеринбург, 4-6 февраля 2005 г.);
Участие в международном семинаре "Конституционный статус верхних палат парламентов" (Москва, 15 декабря 2004 г.). Тема сообщения: "Принципы и методология финансового обеспечения конституционного статуса верхних палат парламентов";
3. Участие в меэюдународном семинаре "Бикамерализм в Европейских парламентах: учет интересов и согласование позиций" (Москва, 22-23 мая 2003 г.).
Научная новизна диссертационного исследования заключается, прежде всего, в предпринятой попытке комплексного исследования конституционно-правового статуса парламента в системе государственной власти (на примере парламента Японии).
Кроме того, в числе результирующих выводов диссертационного исследования можно воспринять авторские взгляды и аналитические выводы о влиянии форм и систем правления на положение законодательных органов в конституционных механизмах разных стран мира.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Вывод о том, что к существенным аспектам существования
парламентаризма следует отнести следующие:
- парламентаризм как реальный политико-правовой институт,
воплощающий в себе единство представительной и законодательной
власти в обществе, где существует разделение властей.
- парламентаризм как особый случай расширения власти парламента и
образования парламентского правительства (фактически это понятие
используется к определенному виду исполнительной власти, что
характерно для парламентской республики).
- парламентаризм как идейно-теоретическая концепция, служащая
научным обоснованием необходимости парламента как института и его
общественных функций.
2. Предложение о том, что изучение законодательной власти в
парламентской монархии на примере Японии необходимо в целях
совершенствования работы законодательной власти в России и ее
субъектах.
Вывод о том, что взаимоотношения японского парламента с государством, как основным элементом политической системы Японии, носят законодательный, представительный и контрольный характер. Основной смысл данных взаимоотношений заключается в том, что парламент принимает правовые нормы, на основе которых действует государство, а также - дает возможность гражданам участвовать в управлении государством. Государство же, в свою очередь, обеспечивает деятельность парламента, в частности, не позволяя другим государственным органам вмешиваться в его деятельность, обеспечивая выборы в состав парламента.
Вывод о том, что взаимоотношения японского парламента с государственными органами происходят в рамках системы разделения властей, в строгом соответствии с нормами Конституции Японии 1947 г. и функциональными обязанностями того или иного государственного органа.
5. Вывод о том, что взаимозависимость между японским парламентом
и политическими партиями заключается в следующем: политическая
партия использует парламент для претворения политической идеи,
которую она пропагандирует, в жизнь; а парламент, в свою очередь,
формируясь посредством деятельности политических партий, напрямую
зависит от их жизнеспособности и активности.
6. Вывод о том, что под конституционно-правовым статусом
парламента Японии подразумевается оформленное Конституцией Японии
и иными источниками конституционного права правовое положение
парламента Японии, характеризующее природу данного органа
государственной власти, его место в системе органов государственной
власти и политической системе Японии, а также - права и обязанности
данного органа государственной власти, процедуры их реализации и акты,
принимаемые при данной реализации. Заключение о том, что основы
конституционного статуса парламента Японии обладают определенной системностью и состоят из следующих элементов: природа парламента Японии; место парламента Японии в системе органов государственной власти и политической системе Японии; важнейшие права и обязанности (компетенция) парламента Японии; формы (порядок) реализации прав и обязанностей парламента Японии; совершаемые действия и принимаемые акты в процессе реализации прав и обязанностей парламента Японии.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что полученные в ходе исследования выводы, освещают и переосмысливают важные аспекты правового регулирования парламентской системы. Материалы диссертации могут служить основой для последующих исследований в этой области. Работа в целом способствует формированию концепции понимания научного содержания категорий "парламентаризм", "политическая система", "разделение властей", "конституционно-правовой статус парламента", дополняет существующую базу для развития законодательства и последующих научных исследований.
Практическая значимость исследования заключается в том, что его основные положения могут быть использованы в дальнейших научных работах по конституционному праву, в процессе преподавания этой учебной дисциплины, а также специальных курсов, посвященных конституционно-правовому статусу парламента России. Материалы диссертации могут представлять интерес для депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации и региональных парламентов.
Кроме того, полученные в ходе исследования выводы и сформулированные на их основе практические предложения по осуществлению законодательной деятельности могут быть применены при совершенствовании федеральной базы, закрепляющей и развивающей статус парламента России.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования опубликованы автором в статьях, докладывались на вузовских, межвузовских и международных научных и научно-практических конференциях в г. Белгороде (1998 гг.), г. Липецке (1998 г.) и в г. Москве (2004 г.). Результаты исследования прошли апробацию в учебном процессе МИФИ на факультете информационной безопасности по курсам: "Конституционное право России" и "Конституционное право зарубежных стран".
Структура диссертации определена содержанием темы. Она состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и нормативно-правовых актов.
Понятие и основы формирования парламентаризма
Парламентаризм, являясь фундаментальным понятием в государствоведении и политологии, представляет собой одно из сложнейших явлений общественно-политической жизни, однако современная юриспруденция только начинает осознавать сущность и многогранность данного явления.
Вместе с тем, до сих пор ряд сущностных аспектов существования такой категории как "парламентаризм" не подвергались достаточно подробному изучению. Попытаемся восполнить данный пробел.
В юридической литературе часто констатируется, что пока не сложилось достаточно четкого, развернутого, общепринятого и вполне устоявшегося представления о парламентаризме как существующей во многих странах государственно-правовой реальности и не сформировалась единая точка зрения относительно истолкования, содержательного наполнения, определения данного понятия1.
Так, депутат Государственной Думы О.О. Миронов трактует парламентаризм как сложный и многогранный феномен, некую шкалу социальных ценностей, "где господствует закон, утвердились принципы верховенства права и разделения властей, где гражданское общество характеризуется демократизмом и высокой политико-правовой культурой"2.
Более расширительную трактовку парламентаризму дает И.П. Рыбкин. Он определяет его как "политическую систему, где суверенная воля народа находит свое воплощение в избираемом в условиях многопартийности и разделения властей, а также на основе всеобщего и тайного голосования высшем представительном учреждении, которое осуществляет законодательную деятельность и контроль за органами исполнительной власти и гарантирует защиту интересов как большинства, так и меньшинства граждан"1. Данное определение парламентаризма представляется излишне громоздким и переполненным вторичными признаками исследуемого явления.
В отличие от И.П. Рыбкина русский юрист П.Г. Мижуев в начале XX в. достаточно кратко определял парламентаризм как "такую организацию государственного управления или, точнее, такие отношения между законодательным собранием и исполнительной властью, в которых парламенты играют доминирующую роль" . Вместе с тем, представляется, что данное определение весьма далеко от идеального, и, прежде всего, по причине своей однобокости в понимании такого многогранного явления как парламентаризм.
В этой связи более адекватно исследуемому явлению следует признать определение И.М. Степанова, который считает, что "парламентаризм есть особая система организации государственной власти, структурно и функционально основанная на принципах разделения властей, верховенства закона при ведущей роли парламента в целях утверждения и развития отношений социальной справедливости и правопорядка".3 Так, в отличие от предыдущих авторов И.М. Степанов отразил в своем определении парламентаризма практически все его основные признаки.
С другой стороны перечисленные точки зрения на исследуемую категорию сходны в одном: в них парламентаризм отождествляется с верховенством или привилегированным положением центрального представительного учреждения по отношению к иным политическим институтам. Как подчеркивает В.Е. Чиркин, первое место среди ветвей государственной власти принадлежит власти законодательной .
Однако имеются и иные мнения. Например, А.Д. Керимов полагает, что парламентаризм не предполагает приоритетной роли высшего законодательного органа. Так, безусловно, наличие в государстве представительного учреждения относится к обязательным признакам парламентаризма. Без парламента немыслим и парламентаризм, это аксиома, разделяемая всеми исследователями. Верно и то, что парламент, законодательствуя, определяет порядок функционирования как исполнительной, так и судебной властей, что, однако, не должно быть причиной абсолютизации его роли в системе разделения властей. При парламентаризме особую важность приобретает баланс властных полномочий, когда ни один государственный орган не имеет возможности единолично осуществлять государственную власть.
Влияние формы и системы правления на положение законодательного органа в конституционном механизме Японии и в мире
Конституция Японии 1947 г., также как и многие другие конституции, объявила носителем суверенитета и единственным источником власти народ. Она предусматривает несколько форм осуществления этой власти: референдум, выборы, через органы государственной власти и органы местного управления и самоуправления. Государственную власть в Японии осуществляет парламент, кабинет, суды. Император является символом государства и единства народа, его статус определяется волей народа, которому принадлежит суверенная власть.
В учрежденной Конституцией 1947 г. структуре органов государственной власти чувствуется влияние правового опыта Великобритании. Статья 41 определила Парламент в качестве высшего органа государственной власти и единственного законодательного органа государства , включив в его состав две неравноправные палаты, причем нижняя - Палата представителей - в своих полномочиях имеет заметный перевес по сравнению с верхней - Палатой советников. Правительство несет ответственность перед нижней палатой; предусмотрено право роспуска нижней палаты по предложению Кабинета; формально это право осуществляет глава государства. Влияние правового опыта Великобритании чувствуется в закреплении правового статуса монарха; институт конституционного контроля в качестве изначального имеет опыт соответствующих американских учреждений. Местное управление и самоуправление построено в соответствии с англосаксонской системой. В то же время сама структура Основного закона, соподчиненность его частей, многие закрепленные институты (статус Парламента, Правительства) весьма похожи на соответствующие элементы европейских актов.
Контроль за соблюдением Конституции возложен на суды. Несмотря на некоторую туманность формулировки, ст. 81 Конституции Японии не запрещает низшим судам осуществлять контроль за конституционностью .
Дальнейшее рассмотрение конституционной власти, а также конституционно-правового статуса парламента Японии невозможно без определения положения, которое оказывает форма правления.
Как известно, форма правления - это способ управления государством, включающий структуру и взаимоотношения органов государства, а также формы их прямых и обратных связей с населением2. Соответственно, она играет большую роль и оказывает огромное влияние на положение законодательного органа в конституционном механизме государств. Так, например, по Конституции Японии 1889 г. Япония по форме правления была дуалистической монархией. Император играл главную роль, а другие органы государственной власти, например, парламент, существовали лишь как совещательные учреждения. Причем государственный режим в Японии некоторые ученые называли тоталитарным3. В 1947 г. форма правления была изменена на парламентарную монархию, где император утратил властные полномочия и остался лишь как символ государства и единства народа, которому принадлежит суверенная власть, а парламент стал высшим и единственным законодательным органом государственной власти.
В связи с этим, представляется необходимым, рассмотреть несколько основных моделей легислатур в мире.
Первая представлена законодательной властью стран, которые провозгласили в качестве основы конституционного строя принцип парламентского правления. Главный признак этой формы правления -институт политической ответственности правительства. В таких странах парламент играет важную роль в формировании правительства. Парламентарная форма правления существует в таких развитых странах демократических странах как Австрия, Италия, Германия, Болгария, Индия, Венгрия и др.
Рассмотрим подробнее систему законодательных органов в Германии. Осуществление законодательной власти возможно на бундестаг и бундесрат - орган, через посредство которого земли участвуют в законодательстве и управлении Федерацией. Вопрос о принадлежности бундесрата к законодательной ветви власти относится к дискуссионным. По смыслу основного закона, в соответствии с решением Федерального конституционного суда от 25 июня 1974 г., а также согласно теоретическим концепциям бундесрат не является верхней палатой парламента
Формирование законодательного органа Японии
Статус является понятием, широко используемом в праве, в том числе и в праве конституционном. Обозначает данное понятие "оформленное нормативным актом положение (отсюда - правовое положение) органа, организации, объединения, должностного лица, личности (гражданина) (иначе - субъекта)". Статус характеризует природу субъекта, его место в системе общественных отношений и прочих субъектов права, его важнейшие права и обязанности, формы (порядок) их реализации и принимаемые при этом акты или совершаемые действия. Соответственно, под "конституционным статусом" необходимо понимать "правовое положение того или иного субъекта, закрепленное в конституции и иных нормативно-правовых актах государства". Таким образом, под конституционным статусом парламента Японии подразумевается оформленное Конституцией Японии и иными источниками конституционного права правовое положение парламента Японии, характеризующее природу данного органа государственной власти, его место в системе органов государственной власти и политической системе Японии, а также - права и обязанности данного органа государственной власти, процедуры их реализации и акты, принимаемые при данной реализации.
Приведенная дефиниция конституционного статуса парламента Японии позволяет определиться с составляющими данной категории. Речь идет о: - природе парламента Японии; - месте парламента Японии в системе органов государственной власти и политической системе Японии; - важнейших правах и обязанностях (компетенции) парламента Японии; - формах (порядке) реализации прав и обязанностей парламента Японии; - совершаемых действия и принимаемых актах в процессе реализации прав и обязанностей парламента Японии.
Согласно ст. 42 Конституции Японии, "Парламент состоит из двух палат: Палаты представителей и Палаты советников" .
Анализируя природу обоих палат парламента Японии, необходимо отметить, что они независимы друг от друга и равноправны. Каждая палата устанавливает свои правила ведения заседаний, процедуры, внутренней дисциплины и может применять наказания в отношении своих членов за поведение, нарушающее дисциплину.
Следует отметить, что в первом проекте японской конституции, разработанном американцами в 1946 г., высший законодательный орган Японии был однопалатным. В основе такого подхода лежали чисто прагматические соображения. Во-первых, в Японии отсутствовала многонациональность населения, порождающая необходимость национального представительства в рамках парламента, во-вторых, не сложились федеральные принципы административно-территориального деления, дающие их носителям право быть представленными в высшем органе власти.
Двухпалатность же довоенного парламента не была выражением устойчивой политической традиции, поскольку парламентаризм проник в Японию лишь в конце XIX века. В то же время прямые и равные выборы в однопалатный парламент, по мысли американских специалистов, позволили бы ускорить процесс демократизации общества. И, наконец, они считали, что однопалатный парламент более практичен и прост в управлении, требует меньше затрат на свое содержание и техническое обеспечение.
Однако этот проект вызвал резко негативную реакцию японской стороны. Отказ от верхней палаты означал, по мнению японского руководства того времени, что в парламенте не будет противовеса, способного заблокировать чрезмерный радикализм, придать законодательному процессу дополнительную стабильность. Палата советников мыслилась как "институт здравого смысла", призванный устранить перегибы и восполнить недостатки нижней палаты.
Присутствовали в идее двухпалатности и другие мотивы. Верхнюю палату с самого начала предполагалось хотя бы частично избирать на иной, нежели Палату представителей, основе - по общенациональному избирательному округу. Избранные подобным образов депутаты, как предполагалось, будут в меньшей степени подвержены "местническому синдрому".
Однако на практике, с усилением партийного влияния на политическую жизнь страны сущностные различия между палатами все труднее поддаются идентификации.
Так, палаты сами выбирают себе спикеров и иных должностных лиц, определяют для себя продолжительность сессии и периодичность работы. Палаты обладают рядом одинаковых прерогатив, например, как обсуждение ситуации в стране, принятие резолюций прошений, проведение расследований в отношении деятельности правительственных органов1.
Компетенционная характеристика парламента Японии
В целях систематизации норм, относящихся к конституционному статусу парламента Японии, наряду с нормами, определяющими его природу, следует отметить нормы, фиксирующие компетенционную характеристику данного органа государственной власти.
Можно выделить следующие группы полномочий парламента Японии: 1. Законодательная деятельность (например, принятие законов, ратификация международных договоров); 2. Утверждение бюджета; 3. Решение кадровых вопросов (например, назначение премьер министра); 4. Осуществление контрольных полномочий (например, утверждение программы правительства, право выносить вотум недоверия правительству).
Законодательная деятельность парламента Японии является его главной функцией, т.к. он создан как единственный законодательный орган в стране, что и закреплено в ст. 41 Конституции Японии .
В Японии, как и в Великобритании, в законодательном процессе нижняя палата имеет больший вес. Это подтверждается положениями Конституции и Законом о парламенте.
Так, при несовпадении мнений палат относительно обычного законопроекта, он вновь поступает в нижнюю палату на рассмотрение, а если получает там более двух третей голосов, немедленно становится законом. Аналогично законопроект возвращается в Палату представителей, если задерживается в верхней палате более 60 дней . Когда речь идет о национальных и международных договорах или государственном бюджете, то срок задержки в верхней палате сокращается до 30 дней. В подобной ситуации Палата представителей может также потребовать созыва совместного заседания палат или создания согласительного комитета. Согласительный комитет состоит из 20 человек, от каждой палаты избирается по 10 человек. Кворум для принятия решения необходим не менее 2/3 состава комитета. Разработанный комитетом компромиссный текст законопроекта передается на рассмотрение палат. Если комитет не в состоянии выработать компромиссный вариант или этот вариант не утверждается обеими палатами, действует решение, принятое Палатой представителей.
В тоже время нельзя полностью отрицать значение верхней палаты. Например, для принятия поправок к Конституции в любом случае требуется квалифицированное большинство обеих палат, а не только Палаты представителей. Также кабинет министров, согласно ст. 66 Конституции, несет коллективную ответственность перед всем парламентом, а значит и перед Палатой советников1.
Палата советников, в отличие от Палаты представителей, не подлежит роспуску. По Конституции в случае роспуска нижней палаты прекращает свою работу и верхняя, но при чрезвычайных обстоятельствах премьер-министр может созвать Палату советников на чрезвычайную парламентскую сессию, которая выносит тогда имеющие силу закона решения. Однако все решения палаты советников, принятые в момент роспуска нижней палаты, утрачивает свою силу, если в десяти дневный срок после открытия очередной сессии они не были утверждены нижней палатой Парламента.
За весь послевоенный период Палата советников собиралась на чрезвычайную сессию лишь дважды: в 1952 г. - для назначения членов Центральной избирательной комиссии и в 1953 г. - для принятия нескольких важных законопроектов, включая проект временного бюджета.
По Конституции выборы в Палату представителей должны быть проведены в течение 40 дней после ее роспуска, а созывается новый ее состав в 30-дневный срок после выборов. Иными словами, в работе Парламента образуется 70-дневный перерыв, который открывает для исполнительной власти дополнительную возможность проводить через Парламент под предлогом "чрезвычайных обстоятельств" любые, даже самые непопулярные решения.
Существуют различия палат в области процедуры выдвижения законопроектов. Так, для выдвижения законопроекта в Палате представителей необходимо собрать подписи, как минимум, двадцати депутатов, в Палате советников - одиннадцать.
Право законодательной инициативы принадлежит в Японии депутатам Парламента и Кабинета министров. С точки зрения доктрины разделения властей законотворческая деятельность должна быть исключительной прерогативой высшего законодательного органа страны. Однако в большинстве парламентских стран по мере усложнения юридического материала подготовка законопроектов все в большей степени перекладывается на правительственные инстанции, обладающие разветвленным аппаратом специалистов. Пожалуй, только в американской модели парламентаризма сохранилась практика подготовки законопроектов самим парламентом.
