Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Конституционно-правовые основы представительной и законодательной власти в Чеченской Республике 16
1.1. Возникновение, становление и развитие законодательных органов в Чечне на основе народного представительства 16
1.1.1. Из ранней истории народного представительства в Чечне 16
1.1.2. Органы народного представительства в советской и постсоветской истории чеченского парода 18
1.2. Понятие и структура статуса парламента субъекта Российской Федерации 24
1.3. Место и роль Парламента Чеченской Республики в системе ее органов государственной власти. Принципы его организации и деятельности 31
CLASS ГЛАВА 2. Особенности формирования, структура и полномочия Парламента Чеченской Республики CLASS 50
2.1. Порядок формирования и структура Парламента Чеченской Республики 50
2.2. Внутренняя структура и организация деятельности представительного органа власти Чеченской Республики 73
2.3. Компетенция законодательного органа Чеченской Республики 83
2 А Контрольные полномочия Парламента Чеченской Республики 102
2,5. Механизм взаимодействия законодательной и исполнительной власти Чеченской Республики. Основные пути их оптимизации 115
Заключение 127
Список использованной литературы 130
Приложение 147
- Возникновение, становление и развитие законодательных органов в Чечне на основе народного представительства
- Понятие и структура статуса парламента субъекта Российской Федерации
- Порядок формирования и структура Парламента Чеченской Республики
- Внутренняя структура и организация деятельности представительного органа власти Чеченской Республики
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Произошедшая в начале 90-х годов прошлого века трансформация общественно-политического строя Российской Федерации объективно обусловила изменения государственного обустройства в ее субъектах. Повсеместно внедряется разделение системы организации государственной власти на три ветви и провозглашается самостоятельность каждой из них.
За прошедшие после принятия Конституции Российской Федерации годы законодательная власть в субъектах стала заметной и весьма активной составляющей регионального политического ландшафта. Вместе с тем, в отличие от других субъектов Федерации, становление законодательного органа Чеченской Республики, в силу известных обстоятельств, началось лишь в начале 2000-х годов, что позволило учесть накопленный в 90-х годах как негативный, так и позитивный опыт создания нормативно- правовой базы организации, деятельности и взаимодействия властей на региональном уровне. Такое «отставание», однако, сделало процесс становления законодательного (представительного) органа менее трудным и способствовало формированию собственной модели народного представительства.
Ввиду непродолжительного времени действия нового парламентского института в ЧР, пока преждевременно говорить с уверенностью о том, что он стал подлинно демократическим органом народного представительства. На сегодняшний день ясно только одно: процесс обновления политической жизни меняет поведение людей, способствует избавлению от старых, доставшихся от прежней эпохи архаичных привычек, обычаев и рудиментов.
С принятием в 2003 году новой Конституции Чеченской Республики и проведением на ее основе 27 ноября 2005 г. выборов в ее Парламент, наступил новый этап нормализации политической и социально - экономической обстановки в республике и становления современной организации ее государственной власти.
Необходимость проведения комплексного научного исследования конституционно-правового статуса Парламента ЧР на столь ранней стадии его деятельности обусловлено, по нашему мнению тем, что сама по себе институционализация Парламента еще не гарантирует деятельностную сторону законодательной власти. Впереди еще большой и долгий труд по приведению законодательного (представительного) органа государственной власти Республики в оптимальную систему, повышению его эффективности в соответствии ожиданиями чеченского народа.
С избранием двухпалатного Парламента Чеченской Республики завершился процесс восстановления всех трех ветвей государственной власти: законодательной (представительной), исполнительной и судебной. Все эти конституционные организационно-правовые меры в целом позволять утверждать, что жизнь в Республике постепенно обретает присущее всей России содержание и формы госу дарственно го строительства.
Исходным началом этих процессов является непременный учет институционально-правовой формы федеративного устройства России, которое основывается на государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, их равноправии и самоопределении народов в РФ (ч.З ст.5 Конституции Российской Федерации).
Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти (ч.2 ст. 11 Конституции РФ). Закрепленный на федеральном уровне в качестве одной из основ конституционного строя принцип разделения властей, обеспечивает в субъектах Федерации, с одной стороны, функциональную самостоятельность деятельности ветвей государственной власти, а с другой, их взаимодействие в целях соблюдения Конституции РФ и обеспечения прав, свобод и законных интересов человека и гражданина. Тем самым достигается не обособление ветвей власти, а, наоборот, переход от узкой функциональной специализации к
взаимопроникновению их функций, интеграции деятельности их органов. Интеграцию этой деятельности на всей территории страны, ее согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти в установленном Конституцией РФ порядке обеспечивает Президент РФ (ч.2 ст. 80 Конституции РФ).
Образование, формирование, деятельность законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти основываются на Конституции РФ и регулируются ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», конституциями (уставами), законами субъектов РФ. Из этого следует, что вопросы их организации находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п. «н» ст. 72 Конституции РФ).
Важно при этом подчеркнуть, что в настоящее время конституционные (уставные) и правовые основы законодательных органов в основном повсеместно сложились. Поэтому стремление к оптимальной организации законодательных (представительных) органов государственной власти в Чеченской Республике должно быть направлено на обеспечение эффективной законодательной деятельности в целях защиты прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, обеспечения нормального функционирования государственной власти и местного самоуправления.
Актуальность проблемы исследования факторов и условий формирования и становления законодательного органа Чеченской Республики обусловлена также ее географическими, территориальными, природными, демографическими, историческими и иными условиями и факторами. При этом основная задача состоит в том, чтобы сформированная легитимная законодательная
В.Н. Лопатин. Теоретико-правовые и организационные проблемы проведения административной реформы в России/ Сб. докл. «История становления и современное состояние исполнительной власти в России. -М, 2003. С.26,
(представительная) власть обеспечивала бы реализацию конституционных прав и свобод для каждого гражданина вне зависимости от места проживания. В этой связи исследование конституционно-правового статуса, порядка формирования, организации и деятельности законодательной (представительной) власти - Парламента Чеченской Республики приобретает особое значение, что в целом и определило выбор темы диссертационной работы.
Степень научной разработанности проблемы.
До настоящего времени проблемы организации и статуса Парламента Чеченской Республики не были предметом не только самостоятельного исследования, но и при проведении сравнительного анализа органов законодательной власти субъектов Российской Федерации. Исследователи чаще всего обращают внимание на те или иные институты в системе законодательства об организации государственной власти всех субъектов Федерации или определенных их видов (республик, областей). В литературе малоисследованными являются вопросы реализации принципа разделения властей в субъектах Федерации, структуры статуса их законодательных органов, компетенции, форм взаимодействия с исполнительной властью.
Теоретической основой исследования послужили труды отечественных и зарубежных специалистов по правоведению, истории, политологии. Диссертант базировался на научных работах российских ученых Р.Г. Абдулатипова, С.А. Авакьяна, А.С.Автономова, АЛ. Алехина, Г.В. Атаманчука, М.В. Баглая, Д.Н. Бахраха, НА. Богдановой, Л.Ф. Болтенковой, А.В. Васильева, Н.В. Витрука, ГА. Гаджиева, Р.В. Енгибаряна, Д.Л. Златопольского, Е.Р. Кастеля, А.Н. Кима, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, В.М. Лебедева, В.О.Лучина, Л.А. Окунькова, A.M. Осавелюка, Т.М.Пряхиной, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.А. Туманова, ИА. Умновой, В.Е.Чиркина, О.И. Чистякова и др.
Проблемы парламентаризма, в том числе и касающиеся статуса органов исследовались в работах А.С. Автономова, М.И. Байтина, Е.Е. Бобракова, Н.В. Варламовой, Г.М. Вельяминова, А. В. Зиновьева, Л.М. Карапетяна, Э.В. Тадевосяна, В.Е. Чиркина, Б.С. Эбзеева и др.
Несмотря на достаточно большое количество диссертационных исследований, посвященных проблемам конституционно - правового статуса законодательной (представительной) власти, все еще имеются проблемы, как в теории, так и на практике, обусловленные как динамикой процесса формирования, становления законодательного (представительного) органа власти- Парламента Чеченской Республики, так и потребностями совершенствования его деятельности.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в ходе организации и деятельности законодательного органа Чеченской Республики на основе принципа народовластия.
Предметом диссертационного исследования составляют теоретические основы, нормативное содержание конституционно-правового статуса Парламента Чеченской Республики, а также практика реализации его полномочий, в том числе контрольных, содержания и форм взаимодействия с органами исполнительной власти Республики.
Целью диссертационного исследования является комплексный научный теоретико-правовой анализ конституционно-правового регулирования статуса Парламента ЧР, выявление его содержания и структуры. Для достижения данной цели поставлены следующие задачи:
раскрыть правовое содержание принципов формирования и становления основ парламентаризма, обеспечивающих реализацию в субъектах Федерации принципов народовластия и разделения властей;
выявить и проанализировать содержание и структуру конституционно-правого статуса законодательного (представительного) органа власти Чеченской Республики;
определить особенности реализации конституционно-правового статуса законодательного (представительного) органа власти Чеченской Республики с учетом различной типологии форм организации органов государственной власти субъектов РФ;
провести сравнительно-правовой анализ конституционно-правового статуса законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ и Российской Федерации;
выработать рекомендации и предложения по совершенствованию конституционных, организационно-правовых процедурно-регламентарных средств и механизмов формирования, организации и деятельности Парламента Чеченской Республики.
Методологическая основа диссертационного исследования. При выполнении работы использовались различные методы познания. Среди них основное значение имели методы; системного подхода и системного анализа формирования и становления законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации; формальной логики; историко-правовой и сравнительно-правовой методы, аналогии, обобщения проблем правового регулирования; формально-юридические и социологические методы. Применялись также системно-структурные методы анализа, моделирования с целью выявления тенденций, а также были использованы методы наблюдения, сбора информации, ее обработки и анализа.
Исторический подход в исследовании проблем выбранной темы сочетался с правовой оценкой различных юридических актов государственного строительства России и Чеченской Республики, формирования и развития правового статуса органов власти субъектов РФ.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, постановления Конституционного Суда РФ и иные нормативные правовые акты федеральных органов, Конституция Чеченской Республики 2003 года, ее законы, нормативные правовые акты, принятые субъектами Федерации: конституции республик и уставы иных субъектов Федерации, иные их правовые акты, регулирующие те или иные аспекты формирования и организации деятельности законодательных органов
государственной власти субъектов Федерации. В сравнительном контексте использовалось конституционное законодательство зарубежных стран.
Теоретическую базу исследования составили воззрения, выработанные в трудах отечественных и зарубежных ученных по теории государства и права, конституционному (государственному) праву, в особенности по парламентскому праву и парламентаризму, правовому статусу депутата, труды дореволюционных российских юристов, исторические и историко-правовые исследования по проблемам организации и функционирования представительной власти; труды политологов и социологов.
Эмпирическая база исследования. В качестве эмпирического материала использовались статистические показатели деятельности государственных органов, стенограммы заседаний Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Парламента Чеченской Думы, отчеты о работе комитетов Народного собрания Парламента Чеченской Думы, данные социологических опросов.
Научная новизна исследования заключается в том, что в нем впервые проведена комплексная разработка конституционно-правового статуса законодательного органа Чеченской Республике и с системных позиций проанализированы различные аспекты его правового регулирования, организации и функционирования.
Такой подход позволил придти к выводу, что объем компетенции органов государственной власти Чеченской Республики должен устанавливаться с учетом экономических, социально-культурных, этнических и политических факторов в целях обеспечения защиты прав, свобод и законных интересов человека и гражданина.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Исторические источники позволяют утверждать, что начала оригинального народного представительства на территории современной Чеченской Республики возникли в 13-14 веках. Эту функцию осуществлял высший орган власти Мехк-Кхел - Совет страны - представительное по своей природе учреждение, сочетавшее и
осуществлявшее одновременно функции высшего законодательного, исполнительного и судебного органа власти.
2. Порядок формирования, предназначение, функции и полномочия в своей совокупности определяющие место и роль законодательного органа в системе структурирования и осуществления власти в Чечне позволяют обосновать не только номинальную, но и сущностную его оценку как Парламента. В свою очередь, конституционное определение значимости Парламента ЧР в историческом и социальном контексте современной Чеченской государственности, формирование его нормативно-правового каркаса означают начало пути к подлинному парламентаризму.
З.Выделены основные начала, которыми руководствуется в своей деятельности Парламент ЧР в целом. К ним относятся: признание Республики равноправным субъектом Российской Федерации; разделение властей и их самостоятельность; разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерации и ЧР; законность; признание и защита в равной мере всех форм собственности; свобода экономической деятельности; признание экономики Республики составной частью экономического пространства Российской Федерации; гарантии сохранения и развития национальной культуры, историко-культурного наследия чеченского народа; содействие развитию культур представителей народов, проживающих на территории Чечни; сохранение незыблемости статуса ЧР в составе Российской Федерации; обеспечение достойной жизни и свободного развития для каждого, стабильности политических и межнациональных отношений.
4. Деятельность палат Парламента ЧР - Народного Собрания и Совета Республики - базируется на следующих принципах: раздельной деятельности палат; политического многообразия; коллективного, свободного обсуждения и решения вопросов; гласности; ответственности и подотчетности создаваемых ими органов, избираемых или назначаемых ими должностных лиц; законности; учета общественного мнения.
5. Оценка норм об обязательности пропорциональных выборов в
законодательные органы субъектов Федерации позволяет утверждать, что не в
полной мере согласуется со статьёй 3 Протокола №1 Конвенции о защите прав
человека и основных свобод от 20 марта 1952 г., обязывающей государства
проводить выборы в таких условиях, которые обеспечивали бы свободное
волеизъявление народа. Свободные выборы следует понимать не только как
свободу индивидуального волеизъявления граждан, свободные условия подготовки
и проведения выборов, но и свободу избрания народом непосредственно или через
своих представителей в законодательном органе вида избирательных систем,
применяемых для формирования парламента.
6. При формировании законодательного органа ЧР предпочтительной
является пропорциональная система открытых списков. Она более демократична и
прозрачна, так как позволяет избирателям выразить свое отношение не только к
политическим партиям, но и к отдельным кандидатам.
7. Системный анализ законодательства и практики его применения позволил
внести следующие предложения по совершенствованию порядка формирования и
структуры Парламента ЧР:
предусмотреть образование однопалатного законодательного (представительного) органа Чеченской Республики, так как переход к избранию депутатов по партийным спискам делает нецелесообразным бикамеральную организацию данного органа государственной власти;
- количество депутатов Народного Собрания следует увеличить до 50 человек;
- законодательно обеспечить очередность списка кандидатов и их
«прозрачность»;
- повысить заградительный барьер до 10% от числа участвующих в
голосовании избирателей;
- предусмотреть положение, согласно которому прекращение депутатского
мандата допускается только указанным в законодательстве уважительным
причинам; для иных случаев - ввести дисциплинарные санкции за необоснованное
его прекращение;
- закрепить институт отзыва депутата в следствии утраты доверия
избирателей и по иным основаниям.
В целях оптимизации работы Парламента ЧР следует закрепить создание фракций депутатов как обязательную задачу регионального парламента. Это повысит эффективность работы законодательного органа, обеспечит согласие по большинству рассматриваемых парламентом вопросов, позволит в оптимальные сроки осуществить выполнение планов законопроектных работ, усилит ответственность депутатов перед избирателями и перед политической партией, включившей соответствующую кандидатуру в свой избирательный список.
Оценка аппаратов палат Парламента ЧР как их структурного элемента, вспомогательного рабочего органа, созданного в целях организационного, правового, информационного, материально-технического и иного обеспечения деятельности законодательного органа, позволила сформулировать ряд предложений по совершенствованию работы аппарата. В том числе:
в целях обеспечения гласности, открытости деятельности Парламента ЧР обоснована целесообразность образования в составе аппаратов палат пресс-службы и введения должности пресс-секретаря;
указано на необходимость включения в состав аппарата социологической службы, изучающей реализацию принятых Парламентом законов в целях как внесения в них поправок, изменений и дополнений, так и обоснования необходимости принятия новых законов;
отмечено, что в Парламенте ЧР не решён должным образом вопрос о научной экспертизе законопроектов. Чтобы исправить ситуацию, обеспечить постоянную и тесную связь между наукой и правотворческой деятельностью следует создать научный экспертно-консультативный совет, деятельность которого способствовала бы достижению более высокого качества принимаемых нормативных правовых актов, осуществлению научного прогнозирования и планирования развития законодательства.
10. Активное участие Парламента ЧР в решении кадровых вопросов означает,
по мнению диссертанта, что законодательный орган разделяет с Президентом
Республики, представляющим для назначения кандидатуры на целый ряд ключевых должностей, ответственность за деятельность Правительства.
Конституция ЧР определила перечень вопросов, которые должны быть урегулированы исключительно законом Чеченской Республики. По сути, это основная іруппа полномочий, принадлежащая исключительно Парламенту и формулирующая его компетенцию как законодательного органа.
Право Президента ЧР издавать указы, восполняющие пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, оценивается неоднозначно. С одной стороны, данное право Президента можно рассматривать как своеобразный баланс в системе разделения властей на республиканском уровне. С другой стороны, если Президент воспользуется этим правом в межсессионный период это будет означать, что временно он действует как законодатель. Подобное положение не совместимо с конституционной характеристикой Парламента ЧР как постоянно-действующего и единственного органа законодательной власти.
Подробный анализ законодательного процесса в Чеченской Республике позволил обосновать необходимость ограничения права вето высшего должностного лица данного субъекта Российской Федерации. Право вето не должно распространяться на законы, повторно принятые региональным парламентом с поправками главы исполнительной власти. Ограничено право вето и в отношении поправок конституции. Соответственно, в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации» должно быть прописано положение о том, что высшее должностное лицо субъекта РФ не вправе отклонять направленную ему для подписания и обнародования конституцию (устав), так как голосование по её принятию выявляет позиции подавляющего большинства депутатов.
В работе акцентируется внимание на необходимость урегулирования на федеральном уровне ситуации не исполнения главой исполнительной власти субъекта РФ обязанности по подписанию и обнародованию принятого региональным парламентом закона.
Законодательным (представительным) органам субъектов РФ органично присуща контрольная функция. Анализ Конституции и законодательства Чеченской Республики свидетельствует о том, что контрольные полномочия её Парламента по отношению к исполнительной власти более объемны, чем на федеральном уровне. Парламент ЧР осуществляет контрольные полномочия в сфере кадровой политики, соблюдения и исполнения законов ЧР, исполнения республиканского бюджета, соблюдения установленного порядка распоряжения собственностью ЧР. Правовая природа парламентских слушаний позволяет сделать вывод, что это не только форма контроля законодательного органа, но и инструмент обратной связи парламента с общественностью.
Механизм взаимодействия законодательной и исполнительной власти Чеченской Республики свидетельствует, что, с одной стороны, Президент включен в процессе осуществления законодательной власти. С другой стороны, и Парламент не может быть свободным от провозглашённых Президентом позиций, поскольку согласно статьи 70 Конституции ЧР он непосредственно или через органы исполнительной власти обеспечивает проведение единой государственной политики в социально-экономической и иных сферах жизни Республики.
«Правительственный час», особо выделенный чеченским законодателем, оценивается не только как форма контроля, но и как способ взаимодействия двух ветвей власти.
18.Конституция ЧР не предусматривает проведение согласительных процедур в качестве самостоятельной формы взаимодействия Президента и Парламента ЧР. Полагаем, что существует настоятельная потребность нормативного закрепления процедуры создания и деятельности согласительных комиссий, функционирование которых способствует активизации сотрудничества законодательной и исполнительной власти в целях преодоления разногласий, достижения компромисса между ними в рамках правового пространства.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что оно направлено на разрешение актуальной проблемы формирования и становления законодательного органа власти Чеченской Республики, определение
новых, адекватных форм и средств правового воздействия на отношения между органами государственной власти в Чеченской Республике и их взаимоотношения с федеральными органами государственной власти.
Содержащиеся в диссертации обобщения и выводы также могут быть полезными при проведении дальнейших научных исследований по проблемам регионального парламентаризма, а также использованы в правотворческой и правоприменительной практике в целях оптимизации организации и повышения эффективности деятельности Парламента Чеченской Республики. Предложенный материал может быть задействован при чтении лекций и проведении семинаров и практических занятий по курсу «Конституционное право России», спецкурсу «Конституционное право в субъектах Российской Федерации»,
Апробация результатов диссертации. Основные положения, выводы и рекомендации обсуждены и одобрены на заседаниях и учебно-методических семинарах кафедры конституционного и международного права РГСУ и отражены в опубликованных научных статьях, в докладах на научных конференциях.
Отдельные выводы и предложения диссертации реализованы на практике при участии в рабочих группах по разработке проектов законов Чеченской Республики «О выборах депутатов Парламента Чеченской Республики», «О Парламенте Чеченской Республики»^ «О статусе депутата Парламента Чеченской Республики».
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих в себя восемь параграфов, заключения, списка использованных нормативно-правовых актов и специальной литературы и приложения.
Возникновение, становление и развитие законодательных органов в Чечне на основе народного представительства
Исторические источники свидетельствуют, что зачатки народного представительства на территории современной ЧР возникли в 13-14 веках и просуществовали вплоть до присоединения Чечни в 19 веке к Российской империи. Эту функцию осуществлял высший орган власти, именовавшийся Мехк-Кхел - Совет страны, Это, представительное по своей природе учреждение, являлось прообразом общенационального органа законодательной власти, сочетавшей и осуществлявшей одновременно функции высшего законодательного, исполнительного и судебного органа власти. Его деятельность основывалась на системе адатов - норм обычного права, которое, как писал известный русский правовед П.МКоркунов, не устанавливается волей отдельных лиц. «История застает у всех народов право уже сложившимся, имеющим положительный характер и представляющим своеобразный национальный отпечаток, точно так как язык народа, его права и политическое устройство». Следует заметить, что нормы адата, выступающего на протяжении веков формой взаимодействия местных обычаев с предписаниями шариата (Кораном или сунной), продолжают оказывать огромное влияние на формирование политико-правовых институтов и воззрений народов современного Северного Кавказа.
Из трудов историков, главным образом дореволюционных, известно, что в период формирования чеченского этноса в горных районах Чечни и Ингушетии в конце 15 - начале 16 веков, после того, как предки чеченцев были вынуждены покинуть равнинные территории под давлением монголо-татарского нашествия, а затем с приходом орд Тимура, Мехк-Кхел был высшим органом управления страной. Его установления имели для вольных чеченских общин силу неписаного закона, который не мог нарушить никто. Обязательность решений Мехк-Кхсла основывалась на высоком личном авторитете его членов, понимаемом как их общепризнанное значение, влияние, определенные моральные качества и заслуги. В его состав выбирали людей, имевших высокий нравственный авторитет, жизнь и социальное поведение которых служили образцом для всех жителей страны. Примечательно, что при избрании в Мехк-Кхел имущественный ценз не допускался, однако были возрастные ограничения (не моложе 40 лет). В него могли быть избраны только представители коренных чеченских тейпов (родов). К сожалению, история Мехк-Кхела совершенно не изучена учеными. Существующие отрывочные сведения, относящиеся к этой важной теме, кратко записаны у Вахушти Ьагратиони, Гюльденштедта, С. Броневского, И. Попова, Г. Вертепова, П.И. Гаговинского, II. Семенова, Н.Ф. Яковлева и др.
Броневский С, ссылаясь на Гюльденштедта сообщает, например, названия ряда округов (территориальных общин)3 и мест сбора местных кхелов - советов, которые действовали на определенной территории фактически в качестве местных органов власти.
Древнейшими местами проведения Советов страны служили селения Майсты, Кий, Нашаха, горы Мизир-корт, Кхеташ-корт и др. В Чечне до сих пор помнят случаи разбирательства спорных дел в селении Майсты, Кхел -Совет которого являлся одним из самых авторитетных и просуществовал, в качестве неформальной формы самоуправления вплоть до депортации чеченского народа в 1944 году.
Авторитет, традиции и опыт Майстинского Кхела оказывали огромное влияние не только на чеченцев и ингушей, но и на другие горские народы, в частности, на осетин. Попов И. в своем исследовании 1878 года придавал Мехк-Кхел большое значение и считал, что он способствовал процессу сплочения различных племен и формирования чеченской нации4.
Мехк-Кхел и его члены - чеченские старейшины, обладали, если выражаться современным языком, достаточно широкими правами: устанавливали порядок землевладения и землепользования5, определяли нормы поведения и меры наказания за их нарушение, решали вопросы как внутренней, так и внешней торговли, принимали меры по обеспечению обороны крепостей, по строительству сторожевых постов и пограничных поселений, решали вопросы войны и мира. Для общественных нужд ими устанавливались и проводились сборы материальных средств, вводились различные виды обложений и повинностей, В случае, если отдельные сельские или территориальные общины не подчинялись решению Мехк-Кхела, к ним применялись суровые меры, вплоть до полного и уничтожения селениий. Из письменных источников известны случаи, когда власти сжигали неповиновавшиеся села . О Мехк-Кхел свидетельствует народное изречение: «За действия против страны не мстили, за них не прощали».
Понятие и структура статуса парламента субъекта Российской Федерации
Категория «статус» широко используется в конституционном праве для обозначения правового положения различных субъектов права, В него включают ту или иную совокупность элементов, которыми охватываются права, обязанности, полномочия, гарантии и запреты, ответственность и другие составляющие. Применительно к законодательным органам субъектов Российской Федерации, очевидно можно говорить и о том, что элементами их статуса являются и общие нормы-принципы организации системы органов государственной власти как предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, установленный пунктом «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации и конкретно не урегулированные Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Определение статуса парламентов субъектов Российской Федерации ее Конституцией, федеральными законами, основополагающим среди которых является вышеназванный Закон, а также конституциями или уставами и законами, регламентами и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации изначально вызвало и вызывает вопросы, о чем свидетельствует практика оспаривания многих положений указанного Федерального закона в Конституционный Суд Российской Федерации, Рассматривая, например, запрос Правительства Республики Ингушетия, которое полагало, что общие принципы организации системы органов государственной власти субъектов Федерации не должны содержать детальное регулирование вопросов формирования и деятельности их органов власти, Конституционный Суд РФ указал, что в силу принципа разделения властей, разграничения предметов ведения, полномочий и компетенции между Российской Федерации и ее субъектами, организация власти на уровне субъекта в принципе должна соответствовать организации власти на федеральном уровне, а потому регулирование статуса органов власти субъекта Федерации не может быть исключительной их прерогативой. Из правовой позиции Суда следует, что Федеральный закон «Об общих принципах...» устанавливает лишь основные полномочия органов власти субъектов Российской
Федерации и не содержит исчерпывающего их перечня, следовательно, не урегулированные им вопросы подлежат регламентации их актами Анализ федерального законодательства, Конституции и законов Чеченской Республики позволяет утверждать, что собственно конституционно-правовой статус ее Парламента определяется федеральными и республиканскими правовыми актами единой правовой системы России. Говоря о первом массиве таких актов следует отмстить, что ими закрепляются общие начала образования, формирования, деятельности законодательных органов субъектов Федерации, их полномочия и виды ответственности, порядок взаимодействия с исполнительными и федеральными органами власти. По сути, установленной на федеральном уровне совокупностью правовых норм определяются факторы и общие принципы организации законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представляющие собой основной конституционный стандарт требований к ним. Обязательное следовании этим принципам - требованиям основывается на Конституции Российской Федерации (ч,2 ст. 4 и ч.2 ст. 15), ее верховенстве, обязанности се соблюдения всеми органами государственной власти и местного самоуправления, должностными лицами, гражданами и общественными объединениями.
Собственно к факторам, во многом предопределяющим и формирующим статус законодательных (представительных) органов власти субъектов Федерации относятся:
1. Двойственная природа, отраженная в их наименовании - они являются единственными органами, наделенными правом принимать законы и одновременно выполнять представительскую функцию - выступать от имени народа, выражать его волю в законодательных актах и добиваться проведения ее в жизнь. При этом Федеральный закон «Об общих принципах,,,» (ст.4) закрепил правило, согласно которому законодательный (представительный) орган субъекта Федерации, как и Федеральное Собрание Российской Федерации, является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта Российской Федерации, это означает, что на протяжении всего периода своей работы он вправе собираться и принимать решения по вопросам своей компетенции. Соответственно, исходя из принципа разделения властей, ни один другой орган субъекта Федерации не вправе осуществлять законодательные функции, Иное следует рассматривать как нарушение разделения властей, самостоятельности органов их осуществляющих, присвоение властных полномочий, вторжение в чужую компетенцию.
Применительно к представительской функции парламента нельзя не отметить, что в науке до сих пор нет единства ее понимания. Можно отметить разные подходы к рассмотрению данной конституционно-правовой категории, относящейся к системе народовластия13. Так, например, Ю.А. Тихомиров рассматривает представителя народа как носителя воли верховной власти, а не воли конкретного избирателя, потому что она даже не известна заранее. Никто не может и сам знать заранее, какова будет его воля. Тем более не может этого знать представитель .
Порядок формирования и структура Парламента Чеченской Республики
Известно, что бикамерализм характерен не только для государств с федеративным устройством, когда одна из палат парламента осуществляет представительство интересов субъектов федерации, но и для унитарных, в которых представительская функция верхних палат может по - разному обосновываться. Учреждение двухпалатного парламента в субъекте федерации преследует также свои цели и допустимо при условии, что функции и полномочия палат достаточно четко разграничены, т.е. нет их дублирования.
Складывается впечатление, что чеченская модель парламента воспроизводит структуру Федерального Собрания Российской Федерации. Однако это неверно.
Вопрос о целесообразности и предназначении двухпалатного парламента в унитарном государстве, о его достоинствах и недостатках является давним предметом исследователей парламентаризма. В современный период интерес к нему проявляется не только в трудах по конституционному (государственному) праву, но и политологии.
Термин «структура парламента» в литературе рассматривается в широком и узком смысле слова. В первом значение им обозначают только деление парламенты на палаты. Во - втором не только разделение единого органа на палаты, но и на составные элементы палат парламента (комитеты, комиссии и иные структурные элементы). На структуру парламента в узком и широком смысле слова влияют, в большой или меньшей мере, множество факторов. Основываясь на анализе многовековой истории парламентов, можно еделагь вывод о том, что структура всех парламентов (как в широком, так в узком смысле) имеет много сходных черт. Остановившись на рассмотрении структуры парламента в узком смысле, следует отметить как данность, что парламент обычно бывает однопалатным, либо двухпалатным. Иногда палат может быть больше. Например, Конституция ЮАР 1983г. предусматривала существование трехпалатного парламента. По Конституции Югославии 1974г., Скупщины республик и автономных краев имели трехпалатную структуру. Но это исключения из современного правила53.
По мнению большинства ученых, наличие двухпалатного парламента оправданно в федеративном государстве, в котором одна палата формируется на основе представительства всего населения государства, а другая представляет интересы отдельных субъектов федерации. В силу этого каждый субъект федерации представлен равным или пропорциональным количеством членов второй палаты. Только в четырех федеративных государствах (Танзания, Сент-Китс и Невис, Федеративные штаты Микронезии, Коморские острова) существуют однопалатные парламенты.
Говоря о целесообразности второй палаты, известный французский государствовед Марсель Прело54 подчеркивал, что бикамеральное устройство имеет естественную основу только в федеративных государствах. Такая конструкция органично вписывается в конституционные модели и традиции современных федераций,
«В федеральном государстве, - указывает бельгийский профессор А.Алея, -двухпалатная система не лишняя, поскольку при федеративном устройстве парламент рассматривается как представитель территориальных единиц и является одним из элементов центробежных сил. Тем самым обеспечивается участие территории в принятии решений на общенациональном уровне, особенно по вопросам их статуса, что является существенной чертой федеративного государства- Такая процедура - прерогатива второй государственной палаты, где представлены территориальные образования»,
Суждений, доказывающих существование связи между формой государственного устройства и организационной структурой парламента, достаточно много. Даже советские юристы, критически воспринимавшие дуализм палат, признавали его обоснованность в федерациях. Эти представления сохранили свое назначение в современной теории и практике российского федерализма. При всем этом на практике во многих унитарных государствах также учреждаются двухпалатные парламенты. Чем же тогда обосновывается необходимость второй палата в унитарном государстве?
В некоторых странах сохранение второй палаты - дань традиции, а в некоторых вторая палата - дополнительный или сдерживающий фактор на пути преобразований (в зависимости от политики режима). Иногда в отдельных унитарных государствах вторую палату формируют как орган представительства территориальных коллективов, проживающих в пределах административно-территориальных единиц (Франция, Италия, Испания). Этим стараются объяснить необходимость сохранения верхних палат парламентов в таких государствах. К основным преимуществами такой системы относят выполнение роли взаимно сдерживающего фактора, большую эффективность в обеспечении равновесия с исполнительной властью, более тщательную проработку законопроектов, поскольку удлиняются сроки прохождения спорных законопроектов, что дает дополнительное время для рассмотрения законопроекта и его общественного обсуждении- Но, безусловно, главным достоинством бикамерализма является обеспечение более широкого представительства избирателей, особенно в многонациональных государствах, каковым является и Российская Федерация,
Внутренняя структура и организация деятельности представительного органа власти Чеченской Республики
Собственно структура парламента служит не только отражением его строения в виде одно- или двух палатного органа, но и внутренних форм системной организации, выступающей как единство взаимосвязанных между собой элеменшв, наделенных ролевыми, вспомогательными функциями и взаимосвязями.
Структура регионального парламента представляет собой внутреннее устройство коллегиального орган, соотношение его частей и подразделений91, т.е. по существу в пей отражено наличие вертикальных и горизонтальных связей между элементами системы в законодательном органе.
В структуре парламентов субъектов Федерации можно выделить следующие подразделения, приемлемые и для парламента Чеченской Республики: руководство парламента; палаты парламента; комитеты и комиссии парламента; депутатские объединения парламента; обслуживающий аппарат парламента.
Эффективность функционирования любого парламенты зависит от многих факторов, в том числе от рациональной организации его внутренней структуры в широком смысле слова, работы депутатов на постоянной профессиональной либо на не освобожденной основе.
Собственно к элементам внутренней структуры в конституционном праве обычно относят их руководящие органы (коллегиальные и единоличные), комитеты и комиссии, депутатские объединения и фракции, а также специальные органы, создаваемые в отдельных субъектах Федерации. На практике структура определяется Регламентами Совета Республики и Народного Собрания Парламента ЧР, которые разрабатываются и принимаются каждой из них самостоятельно, с учетом различной их компетенции.
Регламент Совета Республики состоит из 166 статей, а Народного Собрания из 150. Сравнительный анализ этих актов, их структуры и содержания, позволяет сделать следующие выводы;
1. Ими устанавливаются принципы, на которых основывается деятельность палат Парламента. Среди них принципы независимости деятельности, политического многообразия, коллективного, свободного обсуждения и коллективного решения вопросов, гласности, ответственности и подотчетности создаваемых ими органов, избираемых и назначаемых должностных лиц, законности и учета общественного мнения.
2, Чрезвычайно важным представляется установление регламентами как принципов деятельности, так и принципов организации, процедурно процессуальных правил, регулирующих вопросы избрания руководителей палат, их заместителей, порядок и основания для освобождения от должности, статус коллегиальных органов и их компетенцию, вопросы создания комитетов и комиссий, организации их работы, проведения парламентского часа и парламентских слушаний, создания депутатских объединений и другие регламентные нормы. Весь этот комплекс позволяет палатам и парламенту в целом самооргагшзовываться и вести свою деятельность не произвольно, а последовательно и по утвержденным процедурным правилам. Различия в регламентация указанных отношений обусловлены местом, ролью и полномочиями палат при осуществлении законодательной функции.
Как и на федеральном уровне, палаты Парламента Чеченской Республики возглавляются их председателями. Следует заметить, что с начала 1990-х годов роль этих руководителей в системе организации органов государственной власти в субъектах РФ качественно изменилась. Связано это, на наш взгляд, с разделением властей и признанием самостоятельности каждой ветви власти, с повсеместным введением новой организации законодательного процесса, приданием органам законодательной власти статуса постоянно действующего, наделением новыми полномочиями и необходимостью их осуществления, с потребностями обеспечения взаимодействия и согласованного функционирования с высшими должностными лицами, органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации и с Федеральным Собранием. Кроме того, одним из факторов, усиливающим данную тенденцию, является то, что законодательные органы не образуют «вертикаль», которая предписана Конституцией РФ исполнительной власти (ч,2 ст.77), и способны, в рамках разделения властей, проводить самостоятельно законотворческую политику.
Руководители палат занимают, по сути, третье место в управленческой пирамиде Республики, поэтому этим постам уделяется пристальное внимание со стороны высшего должностного лица и (или) органа исполнительной власти, поскольку они заинтересованы иметь во главе палат лояльные и не слишком самостоятельные либо не оппозиционные фигуры, чтобы не повторять оставшийся в прошлом негативный опыт противостояния между региональными. исполнительными и законодательными органами.
