Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Парламент Канады: теоретические основы института, этапы становления
1. Теоретические основы Парламента Канады 13
2. Основные этапы становления и развития канадских законодательных учреждений 30
Глава II. Современный конституционно-правовой статус Парламента Канады
1. Компетенция Парламента Канады 66
2. Порядок формирования палат Парламента Канады 91
3. Структура Парламента Канады 135
4. Процедуры в Парламенте Канады 168
Заключение 188
Библиографический список использованной литературы 192
- Теоретические основы Парламента Канады
- Основные этапы становления и развития канадских законодательных учреждений
- Компетенция Парламента Канады
- Процедуры в Парламенте Канады
Введение к работе
Актуальность темы исследования
В отечественной науке конституционного права, особенно в последние годы, проблемам парламентаризма уделяется повышенное внимание. Это обусловлено особой ролью парламента в общественно-политической жизни нашей страны, активизацией его законодательной и контрольной деятельности, а также сложностью и нередко противоречивостью отдельных сторон развития парламентских институтов.
Поскольку российский парламентаризм в нашей стране сравнительно молод, многие его аспекты (модель разделения властей, соотношение президентской, полупрезидентской и парламентской республик, роль политических партий и др.) составляют предмет активной дискуссии и требуют выработки по ним взвешенных политических решений.
Вот почему необходимым направлением в российском конституционном праве является обращение к богатому и разнообразному опыту тех зарубежных демократических правовых государств, которые имеют давно сложившуюся и продолжающую развиваться парламентскую систему. Несомненный интерес в этом смысле представляет опыт парламентаризма в Канаде, где общенациональный Парламент функционирует с 1867 года.
Канадский опыт уже сам по себе заслуживает изучения в связи с особой ролью страны в мировом сообществе. Канада входит в «восьмерку» ведущих индустриально развитых стран; по результатам международного опроса, обнародованным в 2007 г. британской корпорацией ВВС, занимает первое место в рейтинге государств с наиболее положительным имиджем.
Кроме того, в вопросах государственного и общественного устройства Канада имеет много общего с Россией. Будучи федерацией, Канада занимает огромную территорию, большая часть которой расположена в неудобных для
4 проживания местностях. Один из субъектов канадской федерации (франкоязычная провинция Квебек) является национально-государственной единицей в отличие от девяти англоязычных провинций. В канадской федерации проживают коренные малочисленные народы, создавшие ряд форм территориального самоуправления и получившие представительство в федеральном Парламенте.
Конституционно-правовой статус Парламента Канады, в свою очередь, может представлять для нашей страны практический интерес» поскольку характеризуется постоянным усилением демократических тенденций, рациональным распределением компетенции и полномочий между федеральным Парламентом и законодательными органами субъектов канадской федерации, решением сложных этнических, социальных и языковых проблем, своеобразием многих институтов.
Но если канадский федерализм изучен более или менее основательно, то канадский Парламент почти не исследован. В российском научном обороте почти полностью отсутствуют современные канадские источники по парламентаризму (монографии, статьи, нормативно-правовые акты), в связи с чем некоторые публикации, затрагивающие статус Парламента Канады, зачастую оперируют уже устаревшими сведениями.
Все вышеперечисленное обуславливает интерес к современному канадскому парламентскому опыту и определяет актуальность изучения и самостоятельного творческого использования в российских условиях тех сторон канадского парламентаризма, которые могут оказаться созвучными вопросам, активно обсуждаемым российской наукой конституционного права.
Степень научной разработанности темы
Конституционно-правовые аспекты становления и развития парламентских институтов в Канаде затрагивались российскими канадоведами Л.В.
5 Кошелевым, О.С. Сороко-Цюпой, В.А. Тишковым1 и др. в работах, посвященных истории канадского государства.
В той или иной степени конституционно-правовой статус Парламента Канады исследовался в монографиях СЮ. Данилова, А.И. Лидина, В.Е. Шило о государственном механизме Канады. О роли канадского Парламента в федерально-провинциальных отношениях говорится в работах Е.В. Белоусовой, Я.Е. Борисова, И.М. Денеки, И.Н. Ившиной, Т.Н. Тимашовой, А.А. Мелкумова и др.
Особую ценность представляют коллективные монографии сектора Канады Института США и Канады4, затрагивающие в рамках анализа современного политико-экономического развития канадской федерации вопросы эволюции ее партийной системы и влияния парламентских институтов на федеративные отношения.
Анализ отдельных аспектов конституционно-правового статуса Парламента Канады, связанных с вопросами избирательного права, дан Н.М. Касаткиной5.
Единственным же комплексным исследованием по теме диссертации до настоящего времени остается работа проф. А.А. Мишина «Парламент Канады»6. Но за шестнадцать лет со времени ее опубликования конституционно-правовой статус Парламента Канады во многом изменился, как и наши подходы к оценкам западного парламентаризма.
1 См.: Данилов СЮ. История Канады. - М.: Издательство «Весь мир», 2006; Сороко-Цюпа О.С История
Канады. - М.: Высш. шк., 1985; Тишков В.А., КошелевЛ.В. История Канады. - М.: Мысль, 1982.
2 См.: Данилов СЮ., Шило В.Е. Политико-государственный механизм современной Канады. Сравнительно-
историческое исследование. - М/. Наука, 1991; Лидии А.И. Государственный строй Канады. - М.:
Государственное издательство юридической литературы, 1960.
3 См.: Белоусова Е.В. Канадский федерализм: правовые концепции и политическая практика. Автореф. дис. на
соис. учен. стел, к.ю.н. - М., 1991; Борисов Я.Е. Канадский федерализм. Автореф. дис. на соис. учен. степ. к.ю.н.
- М., 2000; Денека И.М. Канадский федерализм: взаимоотношения федерального центра и провинций.
Монография. - М.-Пятигорск: Изд-во Пятигорского государственного лингвистического университета, 2004;
Ившина И.Н. Становление и развитие канадского федерализма. Дис. на соис. учен. степ. к.ю.н. - СПб, 2004.
Тимашова Т.Н. Канадская модель федерализма. - М.: Изд-во «Анкил», 2002; Мелкумов А.А. Канадский
федерализм: концептуальный аспект. Дис. на соис. учен. степ, д.п.н. - М., 2003.
4 См.: Канада - 2000: Очерки канадской современности / Отв. ред. В.И. Соколов. - М.: Ин-т США и Канады,
2001; Канада: взгляд из России / Отв. ред. В.И. Соколов. - М.: «Анкил», 2002.
5 См.: Касаткина Н.М. Избирательная система и выборы в Канаде // Современные избирательные системы.
Вып. 1: Великобритания, Канада, Мексика, Польша. - М: РЦОИТ: Норма, 2006.
6 См.: Мишин А.А. Парламент Канады. // Парламенты мира: Сб. - М.: Высш. шк., Интерпракс, 1991.
Таким образом, поскольку глубокие исследования конституционно-правового статуса Парламента Канады в современный период отсутствуют, можно констатировать, что проблемы канадского парламентаризма и, в особенности, современные тенденции развития института Парламента в Канаде, не получили должного и полного отражения в российской литературе.
Объект и предмет исследования
Объектом исследования являются конституционно-правовые аспекты истории развития института Парламента в Канаде, его современного статуса, а также основные тенденции развития канадского парламентаризма.
В качестве предмета исследования выступают конституционно-правовые предписания, судебные прецеденты и конституционные соглашения, устанавливающие компетенцию Парламента Канады, порядок ее реализации, порядок формирования и организационную структуру Парламента Канады.
Цели и задачи исследования
Цели исследования заключаются: в анализе особенностей конституционно-правового регулирования института Парламента в Канаде; в установлении основных тенденций его развития; в выявлении положительного опыта канадского парламентаризма, который может быть полезен для России.
В рамках указанных целей были определены следующие исследовательские задачи:
анализ теоретических основ канадского парламентаризма;
исследование истории становления первых представительных органов на территории современной Канады, а также дальнейшей эволюции института канадского Парламента;
изучение конституционно-правовых норм, регламентирующих современный статус Парламента Канады.
7 Методологические основы диссертационного исследования
Для достижения целей и реализации задач диссертационного исследования в работе был использован широкий круг методов, как общенаучных, так и специальных, таких как: сравнительно-исторический метод, сравнительно-правовой, метод системного анализа конституционно-правовых норм, формально-юридический, статистический метод и др.
Теоретическая основа исследования
Теоретическую основу исследования составили труды уже перечисленных выше отечественных специалистов, а также С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, И.А. Алебастровой, М.В. Баглая, И.А. Дудко, СЮ. Кашкина, В.А. Кикотя, Е.И. Козловой, Б.С. Крылова, О.Е. Кутафина, В.И. Лафитского, Ю.И. Лейбо, В.В. Маклакова, Н.А. Михалевой, Б.А. Страшуна, Т.Я. Хабриевой, В.Е. Чиркина.
Особое внимание при исследовании проблем канадского парламентаризма диссертантом было уделено трудам таких видных канадских ученых-государствоведов как Дж. Берджеми, Дж. Лемко, Р. Лэндс, П. Малкольмсон, Р. Майэерз, П. Монахан, Д. Смит, Дж. Стэнли, Е. Форси, К. Френке и др.
Эмпирико-правовая база исследования
Нормативную базу исследования составили конституционные акты Канады (как действующие, так и не имеющие в настоящий момент юридической силы, но позволяющие проанализировать процесс формирования института Парламента в Канаде), судебная практика Верховного Суда Канады по вопросам парламентаризма, законодательные акты Парламента Канады, регламенты его палат, а также конституции ряда зарубежных стран, оказавших влияние на развитие канадского парламентаризма.
8 Эмпирическая основа исследования представлена ежегодными отчетами палат Парламента Канады, заключениями комитетов палат, содержанием парламентских дебатов. Значительную помощь в подготовке исследования оказали материалы, размещенные на официальных сайтах государственных органов Канады в сети Internet.
Научная новизна исследования
Научная новизна исследования состоит в том, что оно представляет собой выполненное на новом уровне комплексное исследование современного конституционно-правового статуса Парламента Канады.
В диссертации подробно проанализирована история зарождения первых представительных органов на территории современной Канады, всесторонне исследована компетенция Парламента Канады, порядок формирования его палат, внутренняя организация и парламентские процедуры, используемые в Парламенте Канады. Кроме того, диссертантом рассмотрены и введены в научное обращение положения нормативно-правовых актов, закрепляющих особенности правового статуса Парламента Канады, а также широкий круг зарубежных исторических и правовых трудов по данной проблематике.
Положения, выносимые на защиту
В результате проведенного исследования диссертантом выдвинуты на защиту следующие положения, содержащие элементы научной новизны:
1. В отличие от Великобритании, где парламентаризм сформировался под
влиянием внутренних причин, в Канаду он был привнесен извне и сверху.
2. В канадской доктрине разделение властей имеет некоторые
своеобразные черты, поскольку оно означает, прежде всего, независимость
судебной власти и ее четкое отделение от исполнительной и законодательной
властей. Подчеркивая это обстоятельство, канадская доктрина, по-видимому,
9 ставит судебную власть на первое место, что в определенной степени характерно для американского доктринального толкования разделения властей. Между законодательной и исполнительной властями в Канаде, в свою очередь, не существует разделения в классическом понимании.
Фундаментом парламентской системы Канады выступает концепция ответственности законодательного органа - Парламента (главным образом, демократически избранной Палаты общин) перед народом.
Активные интеграционные процессы в Северной Америке в настоящий момент не оказывают глубокого влияния на суверенитет канадского Парламента. Однако не исключено, что со временем существование НАФТА сможет способствовать развитию политико-правовой составляющей этих процессов, которая найдет свое отражение и в развитии статуса канадского Парламента.
3. . Своеобразие канадского парламентаризма предопределили
колониальное прошлое страны, творческое использование положительного
опыта Франции, Великобритании и США, а также «внутриканадские» факторы,
важнейшим из которых стал федерализм.
На состояние компетенции Парламента Канады значительно повлияли общие тенденции развития конституционного права (такие как демократизация, децентрализация, интернационализация, расширение круга общественных отношений, ставших предметом правового регулирования). В результате чего о современном содержании полномочий Парламента Канады следует судить, обращаясь не только к писаной, но и к «живой» Конституции страны.
Многие вопросы, изъятые Конституцией Канады из исключительной учредительной компетенции федерального Парламента и требующие участия, в том числе, и провинциальных легислатур, длительное время стоят в Канаде на повестке дня. Тем не менее, сложность процедур конституционных изменений сдерживает скорейшее разрешение таких вопросов. Об этом свидетельствует
7 НАФТА (North American Free Trade Agreement, NAFTA / «североамериканское соглашение о свободной торговле») - экономическое интеграционное объединение, в которое входят США, Канада и Мексика.
ряд неудачных попыток конституционных реформ, предпринятых в Канаде после 1982 г. Самостоятельную же деятельность Парламента Канады по принятию конституционных изменений ввиду наличия большого числа предметных ограничений также нельзя признать достаточно эффективной. Поэтому власти Канады ищут альтернативные пути для более активной реализации федеральным Парламентом самостоятельных учредительных полномочий.
Двухпалатная структура Парламента Канады была вызвана к жизни как примером Парламента унитарной Великобритании и потребностями самой Канады, так и мировым опытом бикамерализма, который, в принципе, является необходимой характеристикой многих федеративных и унитарных государств. Двойственная основа канадской федерации (две преобладающие нации и тринадцать территориальных единиц в ее составе), как, впрочем, и действующая жесткая процедура внесения поправок в ее конституционные акты в значительной степени исключают превращение общенационального Парламента Канады в однопалатный орган.
В статусе Парламента Канады определенную роль играет наличие в составе канадского населения автохтонного элемента. Равные избирательные права граждан туземного происхождения, включение их представителей в число лиц, избираемых от провинций в Палату общин и назначаемых в Сенат канадского Парламента, их активное участие в парламентских процедурах существенно дополняют общую картину структуры и деятельности федерального Парламента Канады.
Правовое регулирование выборов в Палату общин Парламента Канады в значительной степени соответствует общим тенденциям демократического развития. Для канадского законодателя характерно стремление к экспериментам, в частности, повышающим эффективность и доступность для граждан избирательного процесса, быстрое реагирование на возникающие проблемы.
9. Уникальный порядок формирования канадского Сената опирается на
принципы, не во всем свойственные современным демократическим правовым
государствам (назначаемость сенаторов главой Кабинета, их несменяемость,
равное представительство в Сенате регионов - групп провинций при неравном
представительстве самих провинций). Тем не менее, действующий порядок
благоприятствует расширяющемуся осуществлению ряда демократических и
правовых тенденций: повышению женского представительства и
представительства коренного населения; повышению профессионального
уровня и общественной активности сенаторов и др. В формировании и
деятельности Палаты общин эти тенденции выражаются в несколько меньшей
мере.
10. В последние десятилетия премьер-министры Канады, по всей
видимости, использовали правомочие назначать сенаторов не только в
интересах правящей партии, но ориентировались также на потребности
канадских граждан в адекватном представительстве их разнообразных
интересов в верхней палате Парламента. Выразителями таких интересов в
современном канадском обществе являются многочисленные общественные
организации и группы давления, поддерживающие кандидатуры
потенциальных сенаторов.
11. Организационная структура Парламента Канады весьма эффективна и
направлена на лучшую реализацию каждой из его палат возложенных на них
функций. Этому немало способствуют: четкость в распределении обязанностей
между всеми их звеньями, особая роль партийной составляющей
организационной структуры, призванной координировать деятельность
парламентариев, высокий профессионализм должностных лиц Парламента
Канады.
12. Практика законодательного регулирования лоббизма в Канаде,
преследующая цель сделать деятельность лоббистов прозрачной для канадской
общественности, может представлять определенный интерес и для Российской
Федерации, где подобные проблемы тоже существуют.
12 Теоретическая и практическая значимость исследования
Обобщенный в диссертационном исследовании опыт канадского парламентаризма может быть учтен в процессе совершенствования конституционно-правовой регламентации российских парламентских институтов.
Нормативно-правовой материал, статистические данные и фактологическая база, содержащиеся в работе, могут быть полезными для государственных органов, учреждений и общественных организаций, имеющих отношение к российско-канадским связям.
Сформулированные в работе положения и выводы могут быть использованы в преподавании ряда юридических и исторических дисциплин («Истории государства и права зарубежных стран», «Конституционного права зарубежных стран» и др.), при подготовке учебных программ, методических рекомендаций, учебников и учебных пособий.
Апробация результатов исследования
Диссертация подготовлена на кафедре конституционного (государственного) права зарубежных стран Московской государственной юридической академии.
Основные идеи и выводы работы отражены в четырех научных публикациях, подготовленных диссертантом.
Структура исследования
Структура диссертационного исследования определена поставленными целями и задачами. Работа состоит из введения, двух глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения и библиографии.
Теоретические основы Парламента Канады
Парламент Канады, являясь высшим законодательным органом и основным звеном в разделении властей в демократическом, правовом, социальном, светском и многонациональном8 государстве - канадской федерации, как и парламент любого другого современного высокоразвитого государства, характеризуется сочетанием следующих важнейших элементов.
Во-первых, конституционно-правовой статус Парламента Канады основан на таких проверенных временем ценностях как демократия, представительное правление, господство права, гласность, разделение властей. Во-вторых, эти общие черты, свойственные демократическому правовому государству и его парламенту, сочетаются в Парламенте Канады с традиционно высоким уровнем соблюдения и развития правовой и политической культуры, конституционного права и права вообще, с федеративным устройством и развитой системой прав и свобод граждан и коренных народов, присущих высокоразвитым странам цивилизованного мира, к числу которых во многом принадлежит и Канада.
Канадский парламентаризм складывался постепенно, опираясь на опыт стран, с которыми Канада находилась в тесном взаимодействии на различных исторических этапах своего государственного строительства либо в силу колониальной зависимости (Великобритания, Франция), либо близкого географического положения (США).
Наибольшее влияние на становление и развитие Парламента Канады оказали парламентские традиции Великобритании. Как справедливо отметил проф. А.Х. Саидов, «в отличие от США, в Канаде не произошло революционного разрыва с прошлым; на протяжении XIX в. она шла за Великобританией по пути конституционной эволюции».
В связи с этим в Канаде действуют в основном британская Вестминстерская система, конституционная парламентарная монархия и ответственное перед Парламентом Правительство10, а также аналогичная британской система источников права, в том числе конституционного, существенно отличающаяся от источников, действующих в странах европейской континентальной правовой системы.
К основным признакам Вестминстерской системы в научной литературе по конституционному праву, как правило, относят:
- наличие главы государства, полномочия и обязанности которого носят, в основном, церемониальный и ритуальный характер;
- наличие главы исполнительной власти в лице Премьер-министра, которым глава государства назначает лидера партии, получившей на выборах большинство мест в нижней палате парламента;
- наличие двухпалатного законодательного органа - Парламента, в котором, по крайней мере, одна из палат формируется путем всеобщих выборов, а глава государства включается в расширенное понятие парламента наряду с его палатами;
- правомочие нижней палаты Парламента контролировать правительство и отправлять его в отставку, отклоняя проект бюджета либо вотируя недоверие;
- и, наконец, возможность роспуска Парламента главой государства по инициативе Премьер-министра практически в любое время.
Применительно к Канаде данные признаки выглядят следующим образом.
Главой канадского государства является Королева Великобритании. Её постоянный представитель - Генерал-губернатор Канады - назначается Королевой на пять лет «по совету» Премьер-министра Канады. Юридически Генерал-губернатор Канады, являясь главой исполнительной власти, наделен широкими формальными полномочиями: он одобряет принятые обеими палатами Парламента Канады законопроекты, созывает нижнюю палату Парламента, обладает правом ее досрочного роспуска, назначает Премьер-министра и высших должностных лиц, решает вопросы внешней политики, ему принадлежит право помилования. Однако на деле Генерал-губернатор - лишь формальный глава исполнительной власти, поскольку почти все полномочия он осуществляет по совету Правительства Канады. Поэтому de facto главой исполнительной власти в Канаде является Премьер-министр, которым в силу действующего конституционного соглашения становится лидер партии, получившей большинство на парламентских выборах в нижнюю палату федерального Парламента. Парламент Канады наподобие британского Парламента состоит из трех элементов: Королевы, верхней палаты - Сената и нижней палаты - Палаты общин.
Канадский парламентаризм, согласно Конституции Канады, опирается на тот же теоретический фундамент, что и парламентаризм в Великобритании, где доктринальное понимание парламентаризма включает в себя ряд основополагающих конституционных принципов (господство права и верховенство парламента, разработанные в конце XIX в. британским конституционалистом А. Дайси, и принцип разделения властей). Преамбула канадского Конституционного акта 1867 г. прямо говорит об организации Доминиона Канада на принципах, «сходных с Конституцией Соединенного Королевства». В связи с этим и в канадской литературе большинством авторов принципы господства права, разделения властей и верховенства парламента признаются действующими в Канаде.
Однако в силу различных исторических, политических и экономических факторов парламентаризм в Канаде имеет и свои особенности, на которые, прежде всего, оказало влияние колониальное прошлое страны. В отличие от Великобритании, где парламентаризм сформировался под влиянием внутренних причин, в Канаду он был привнесен извне и сверху. В статусе Парламента Канады определенную роль играет и наличие в составе канадского населения автохтонного элемента. Равные избирательные права граждан туземного происхождения, включение их представителей в число лиц, избираемых от провинций в Палату общин и назначаемых в Сенат канадского Парламента, их активное участие в парламентских процедурах существенно дополняют общую картину структуры и деятельности федерального Парламента Канады.
Другим важнейшим фактором развития парламентаризма в Канаде стало федеративное устройство канадского государства. Как практически единодушно признается в литературе11, Канада в настоящее время представляет собой один из наиболее децентрализованных федеративных государств. В основе такого союза лежит деление страны на десять провинций и три федеральных территории. Важным «федерализующим» фактором является также преобладание в стране двух разноязычных наций - англоканадцев и франкоканадцев и наличие канадцев местного (индейского) происхождения.
Канадский федерализм сказался и продолжает сказываться на статусе Парламента Канады и на его взаимоотношениях с провинциальными законодательными органами. Кроме того, федеративное устройство Канады послужило отправной точкой для модификации на канадской почве основных британских принципов парламентаризма - разделения властей, верховенства парламента и господства права (в том числе прав и свобод человека и гражданина).
Основные этапы становления и развития канадских законодательных учреждений
Канадская доктрина рассматривает Конституцию страны как «частично писаную и частично неписаную»: в классификации она занимает место «где-то между американской и британской моделями» . Обращение только к писаной части канадской Конституции не дает полного представления о конституционно-правовом статусе Парламента Канады и его месте в системе федеральных государственных органов. Необходимо также принять во внимание парламентские традиции, обычаи, конституционные соглашения, судебные решения - все то, что составляет неписаную, «живую» Конституцию канадской федерации. Живая Конституция Канады складывалась исторически. Поэтому исследование современного конституционно-правового статуса Парламента Канады необходимо предварить поэтапным обзором становления и развития канадских законодательных учреждений.
Периодизацию парламентской истории Канады можно основать на ключевых событиях развития ее государственности. В науке конституционного права такими событиями признаются: получение ограниченного самоуправления отдельными колониями британской короны (первая половина XIX в.); принятие Акта о Британской Северной Америке, получение Канадой статуса федеративного доминиона и обретение внутриполитической самостоятельности (1867 г.); первое самостоятельное подписание Канадой международного договора без посредничества Великобритании (1919 г.); принятие Вестминстерского статута, обретение политической (но не конституционно-правовой) самостоятельности (1931 г.); принятие закона о канадском флаге (1965 г.); прекращение действия норм о британском гражданстве канадцев (1977 г.); принятие закона о государственном гимне (1980 г.); принятие Конституционного акта 1982 г. и обретение Канадой суверенитета в конституционно-правовой сфере (1982 г.) .
В свою очередь, выявление среди указанных выше событий наиболее конституционно значимых (таких как образование канадского доминиона, оформленное принятием Акта о Британской Северной Америке 1867 г., принятие Вестминстерского статута 1931 г. и принятие Конституционного акта 1982 г.) позволяет разбить парламентскую историю Канады на следующие основные этапы.
Первый этап (со второй половины XVIII в. по 1867 г.) связан с колониальным («предконфедеративным») периодом истории государства в Канаде. На данном этапе на территории британских колоний, вошедших в последствии в Доминион Канада, происходит зарождение первых законодательных представительных органов, эволюция принципов их деятельности, структуры и компетенции, результатом которой в 1867 г. становится учреждение общеканадского двухпалатного Парламента и закрепление его конституционно-правового статуса в Акте о Британской Северной Америке (Конституционном акте 1867 г.).
Второй этап канадской парламентской истории (с 1867 г. по 1931 г.) важен, прежде всего, с точки зрения его результатов: он завершается обретением Парламентом Канады независимости от Великобритании в политической сфере, оформленной Вестминстерским статутом 1931 г. Кроме того, в этот же период происходят наиболее значимые демократические реформы, расширяющие избирательные права граждан; изменяется представительство в палатах федерального Парламента за счет вхождения в канадскую федерацию новых субъектов.
Важнейшими событиями третьего этапа (с 1931 г. по 1982 г.) становятся: расширение компетенции Парламента Канады, прежде всего, в социальной сфере; принятие Парламентом Канады актов, имеющих особое значение для развития канадского государства; реформа верхней палаты Парламента -Сената, призванная несколько демократизировать порядок его формирования. Указанный этап завершается принятием Конституционного акта 1982 г., наделившим Парламент Канады учредительной компетенцией, в результате чего федеральный законодательный орган Канады становится полностью независимым от британского Парламента.
Четвертый этап (с 1982 г. по январь 2006 г.) не был отмечен какими-либо серьезными юридическими изменениями в статусе Парламента Канады. Однако именно в этот период в канадском обществе с новой силой начали разворачиваться дискуссии по вопросу о необходимости дальнейших парламентских реформ, касающихся, в основном, порядка формирования Сената.
И, наконец, пятый этап (с января 2006 г.) связан с приходом к власти по результатам внеочередных парламентских выборов Консервативной партии Канады, ориентированной, согласно программным документам, на парламентскую реформу (усиление контрольных полномочий Парламента, демократизацию порядка формирования Сената и др.) и немедленно приступившей к ее реализации.
Компетенция Парламента Канады
Основой конституционно-правового статуса Парламента Канады является его компетенция, представляющая собой совокупность закрепленных, прежде всего, в конституционных актах, а также в законах и иных источниках права его функций и полномочий по определенным предметам ведения. Исследование объема и содержания компетенции Парламента Канады выступает необходимой предпосылкой для последующего анализа производных, но столь же важных элементов его статуса - структуры и порядка формирования, внутренней организации, парламентских процедур, которые, в свою очередь, должны обеспечивать эффективность исполнения его функций и полномочий.
Вопрос о том, насколько полно функции и полномочия федерального Парламента закреплены в конституционных актах Канады, по-разному разрешается некоторыми российскими и канадскими исследователями. Так, например, П. Малкольмсон и Р. Майерз указывают на наличие пробелов конституционного регулирования парламентской компетенции . СЮ. Данилов и В.Е. Шило, напротив, полагают, что «компетенция центрального парламента страны в главном документе писаной конституции - Акте о Конституции 1867 г. - очерчена в значительной мере подробно и четко, разграничивая полномочия Оттавы и легислатур провинций»89.
Такое различие подходов определяется смыслом, который авторы вкладывают в содержание термина «компетенция». СЮ. Данилов и В.Е. Шило, по сути, ведут речь только о законодательной компетенции Парламента Канады, подробно закрепленной в главе VI Конституционного акта 1867 г. («Распределение законодательной власти»). Канадские авторы понимают парламентскую компетенцию шире - как совокупность не только законодательных, но и других полномочий Парламента, не нашедших подробного закрепления в конституционных актах Канады.
Действительно, относясь к конституциям первого поколения, Конституционный акт 1867 г., представляет собой так называемую «скелетную» конституцию. Поэтому компетенция Парламента Канады определена в нем фрагментарно, тем более что нормы о парламентских полномочиях не собраны в какой-либо одной главе. Исключение, как уже указывалось, составляют законодательные полномочия Парламента. Ряд важнейших полномочий, на практике осуществляемых Парламентом Канады (например, контрольные полномочия), в Конституционных актах 1867 г. и 1982 г. попросту отсутствуют.
Такой пробел, по мнению П. Малкольмсона и Р. Майэрза, может быть преодолен путем обращения к британским парламентским традициям, поскольку в преамбуле Конституционного акта 1867 г. установлено, что Канада должна иметь Конституцию, «в принципах сходную с Конституцией Соединенного Королевства».90 Это положение приводит канадских специалистов к заключению, что, «если иначе не определено, наш Парламент должен быть канадской версией британского Парламента в Вестминстере»91 (в том числе и в вопросах компетенции). Значимость данной рекомендации несомненна, но при исследовании компетенции Парламента Канады не менее полезно обращение и к иным источникам ее парламентского права - законам общего применения, конституционным соглашениям, регламентам палат Парламента Канады, судебной практике, и, в некоторых случаях, к канадской конституционно-правовой доктрине. Юридически почти во всех странах парламент рассматривается как единое целое, даже если он состоит из двух или большего числа палат.92 Конституция Канады не содержит отдельных перечней полномочий каждой из палат федерального Парламента (как это сделано, например, в Конституции Российской Федерации). Она дает общий перечень полномочий Парламента, указывая лишь на некоторые изъятия из них для Сената. Поэтому представляется целесообразным рассматривать компетенцию Парламента Канады в целом, показывая различия полномочий Сената и Палаты общин там, где они существуют.
Принципиальной стороной деятельности современных законодательных органов в демократических государствах является их представительный характер: они должны выражать интересы народа. Поэтому основополагающей социальной функцией Парламента Канады является представительство различных интересов канадских граждан. И хотя в канадских конституционных актах данная функция не нашла своего прямого закрепления, в науке конституционного права ей отводится особое место: представительство, осуществляемое в значительной степени выборным законодательным органом, рассматривается канадскими исследователями в качестве одного из «столпов», поддерживающих Парламент.93
Различный способ формирования палат Парламента Канады породил в науке дискуссию о том, обе ли его палаты реализуют функцию представительства, или же эта функция принадлежит только Палате общин, поскольку она получает свой мандат непосредственно от населения страны.
Как правило, наличие функции представительства у Палаты общин не оспаривается в научной литературе. Как указывает проф. А.А. Мишин, «значение Палаты общин во многом определяется тем обстоятельством, что она выступает как орган, в котором в той или иной степени представлены интересы различных социальных групп, политических и общественных течений и т.д.».
В отношении же Сената преобладает мнение об отсутствии у него представительной функции ввиду недемократичности процедуры его формирования. Хотя исторически именно эта функция была возложена на него «отцами Конфедерации». Так, ст. 22 Конституционного акта 1867 г. говорит именно о «представительстве провинций» в Сенате, осуществляемом лицами, которых назначило Правительство, а не избранными населением.
Процедуры в Парламенте Канады
Для успешной реализации возложенных на него функций и полномочий, единообразного обсуждения вопросов и принятия по ним легитимных решений Парламент Канады организует свою деятельность в рамках парламентских процедур.
Термин «парламентские процедуры» в науке конституционного права Канады применяется в двух взаимосвязанных значениях. В первом из них, более узком, парламентские процедуры рассматриваются как «парламентский закон» - совокупность процедурных правил, которыми каждая из палат Парламента Канады руководствуется в своей деятельности, основанных на законодательных актах, регламентах палат, авторитетных научных работах, прецедентах и традициях. Во втором значении под парламентскими процедурами понимаются основные формы деятельности Парламента Канады («процедурные формы»), которые, по сути, складываются из отдельных процедурных правил и в своей совокупности характеризуют порядок работы Парламента.
Так, например, П. Малкольмсон и Р. Майерз выделяют следующие формы деятельности Парламента: принятие законопроектов; принятие решений; изучение общественных расходов (смет); получение информации о деятельности Правительства. В канадской литературе существует и более широкая классификация парламентских процедур.294 Среди ее структурных элементов называются: парламентский цикл (созыв Парламента, состоящий из одной или более сессий); пленарное заседание; порядок работы комитетов; дебаты и голосование; законодательный процесс; финансовые процедуры; «вопросы» и др., то есть все те формы, которые, в принципе, укладываются в традиционную для науки конституционного права схему, предусматривающую деление парламентских процедур на общие и специальные.
Парламентские процедуры в Парламенте Канады весьма динамичны, поскольку Конституция страны содержит лишь некоторые основополагающие предписания процедурного характера (например, употребление языков в Парламенте, выборность Спикера Палаты общин, требования к кворуму, порядок голосования в палатах). В Канаде действует множество законодательных актов (уже упомянутые ранее Канадский акт о выборах, Акт о ясности, Акт о реорганизации границ избирательных округов и др.), которые также в той или иной степени регулируют процедурные аспекты деятельности палат Парламента Канады (в основном - Палаты общин).
Основными же источниками процедуры в палатах Парламента Канады являются Правила процедуры Палаты общин (Standing Orders of the House of Commons) и Регламент Сената (Rules of the Senate) - постоянные писаные правила, принимаемые каждой из палат в виде единого документа. Длящаяся (постоянная) природа таких правил означает, что они не истекают в конце каждой сессии или Парламента определенного созыва, а остаются в силе, пока палаты не решат приостановить, изменить или аннулировать их. Кроме того, правила парламентской процедуры содержатся в конституционных соглашениях, решениях спикеров палат Парламента Канады, парламентской практике, а также в некоторых наиболее авторитетных научных работах , систематизирующих парламентские традиции, прецеденты и процедуры.
В канадской практике деятельность федерального Парламента делится на отдельные периоды - парламенты определенного созыва («Parliaments»), отграниченные друг от друга выборами в нижнюю палату Парламента - Палату общин. Парламентом 1-го созыва в Канаде является Парламент, выборы в нижнюю палату которого прошли в 1867 г. С января 2006 г. в Канаде действует 39-й Парламент.297
Парламент Канады созывается Генерал-губернатором Канады после всеобщих выборов в Палату общин и продолжает существовать до того момента, пока он не будет распущен в соответствии с прокламацией Генерала-губернатора по требованию Премьер-министра Канады.
Парламент Канады очередного созыва состоит из одной или более сессий; каждая сессия, в свою очередь, - из отдельных заседаний палат, разделенных «периодами перерывов». Канадская Хартия прав и свобод гарантирует, что федеральный Парламент будет заседать, по меньшей мере, один раз каждые двенадцать месяцев (ст. 5 Хартии). Парламентские сессии продолжаются большую часть года с учетом государственных праздников Канады и с перерывами на парламентские каникулы (рождественские, пасхальные и летние). Все сессии Парламента Канады, кроме заключительных, заканчиваются, когда Парламент пророгируется Генерал-губернатором (объявляется перерыв в работе Парламента). Заключительные сессии завершаются роспуском Парламента Канады и объявлением новых выборов в Палату общин. Каждый новый Парламент и каждая сессия Парламента, в свою очередь, также открывается Генерал-губернатором Канады.
Первые заседания каждой из палат Парламента Канады после всеобщих выборов носят учредительный характер и сопровождаются традиционными церемониями. Члены вновь избранной Палаты общин собираются в ее помещении, регистрируются и приводятся к присяге клерком палаты. После чего, в соответствии с парламентской традицией, в Палату общин из Сената пребывает герольдмейстер и объявляет, что Генерал-губернатор, заседающий в верхней палате Парламента «желает немедленного посещения Благородных Членов в Палате Благородных Сенаторов». Члены Палаты общин направляются в помещение Сената, где Спикер Сената сообщает им о необходимости избрания Спикера Палаты общин. Как только Спикер Палаты общин избирается, весь состав палаты во главе с ним вновь вызывается в Сенат, где Спикер Палаты общин сообщает Генерал-губернатору о своем избрании и просит подтверждения королевской властью «всех традиционных прав и привилегий Палаты общин». Вслед за этим следует тронная речь, которая обычно зачитывается Генерал-губернатором и содержит повестку дня Правительства для наступающей парламентской сессии. Если же время открытие сессии в Парламенте совпадает с визитом в Канаду Королевы Великобритании, она может зачитать тронную речь вместо Генерал-губернатора.
