Содержание к диссертации
Введение
Глава первая Теоретические и исторические основы института британского Парламента
1 Классическая британская конституционная доктрина о Парламенте 17
2 История развития британского Парламента 59
Глава вторая Эволюция принципа парламентского верховенства на рубеже XX — XXI вв.: реформы лейбористского Правительства
1 Парламент и избирательный корпус 85
2 Современный британский Парламент в системе разделения властей 119
3 Парламент и регионализация 156
4 Парламент и институты Евросоюза 183
5 Попытки модернизации британского бикамерализма: реформа Палаты лордов 199
Заключение 238
Список использованных источников и литературы 253
- Классическая британская конституционная доктрина о Парламенте
- История развития британского Парламента
- Парламент и избирательный корпус
- Современный британский Парламент в системе разделения властей
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
Щг Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии
считается родиной парламентаризма1. И уже с самого своего появления
Парламент в Англии стал играть заметную роль в системе государственного
управления, а после «славной революции» (1688 г.) и принятия Билля о правах
(1689 г.) превратился в центральный институт системы высших органов власти,
t^' что получило отражение в концепции парламентского суверенитета,
разработанной в XIX в. великим английским конституционалистом А. Дайси2.
Признание Парламента важнейшим звеном механизма управления страной
обусловило то, что всякие реформы конституционного устройства в той или
иной степени затрагивают этот орган.
\ЛР XX век для Соединенного Королевства Великобритании и Северной
Ирландии ознаменован целым комплексом кардинальных конституционно-правовых реформ. При этом основным объектом конституционного реформирования оказался британский Парламент.
Представляется, что начало современному этапу эволюции Парламента было положено Актом о Парламенте 1911 г. Именно этот Акт начал процесс реформирования Палаты лордов (который не закончен по сей день), а также закрепил главенствующее положение нижней палаты Парламента - Палаты общин. Тем самым была усилена роль Правительства в государственном механизме, поскольку через партийное большинство оно получило (ЩР возможность решающего воздействия на Палату общин, от которой в результате ослабления Палаты лордов стала в конечном счете зависеть судьба законопроектов.
Таким образом, Акт о Парламенте 1911 г. поставил под сомнение один из фундаментальных принципов британского конституционализма - принцип
#
1 Правда, эта историческая заслуга Англии перед человечеством оспаривается некоторыми странами, например,
Исландией и островом Мэн.
2 См.: Дайси А. Основы государственного права Англии. Введение в изучение английской конституции: Пер. с
англ. - M.: Изд. T-ва И.Д. Сытина, 1907.
4
верховенства Парламента. Далее в течение всего XX в. эволюция британского
Парламента происходила в основном по линии ослабления положения
Парламента (Акт о Парламенте 1949 г., Акт о пожизненных пэрах 1958 г. и др.).
rJjP" После победы на всеобщих выборах 1997 г. лейбористской партии
(Ш
наблюдается активизация конституционных реформ, продолжающихся до сих пор и существенно повлиявших на положение представительного органа в государственном механизме. Эти реформы, хотя и проводятся в рамках классической конституционной доктрины, продолжающей отстаивать принцип V* верховенства Парламента, являются революционными по сути, т.к. они значительно изменили указанный принцип. Следует отметить, что Правительство лейбористов никогда не провозглашало своей целью отказ от принципа парламентского суверенитета. Оно лишь ставило задачу создания реального механизма разделения властей. Впрочем, говорить о полном исчезновении парламентского верховенства представляется преувеличением.
Ограничение главенствующего положения Парламента в системе органов государственной власти связано, прежде всего, с укреплением в XX в. роли Правительства, которое, как было указано, в названный период получало все больше возможностей для эффективного проведения своих решений через законодательный орган. Парламентский суверенитет оказался ограниченным и в связи с началом практики использования референдумов, которые стали не только моральными и политическими (как выборы), но и юридическими ограничителями для законодательного органа (по мнению ряда ученых3 в Соединенном Королевстве в настоящее время складывается соответствующий (шр правовой обычай). Третьим значительным фактором, ослабившим принцип парламентского верховенства, является право Евросоюза, которое, в соответствии с учредительными договорами, должно иметь преимущество перед национальным правом. Ограничителем суверенитета Парламента выступает и Акт о правах человека 1998 г., обладающий повышенной степенью
См. напр.: Alder Jh. General principles of Constitutional and Administrative Law. - London: Palgrave Macmillan, 2002. P. 121.
Ъ-ЛУ
#
5 юридической защиты. Реальную угрозу парламентскому верховенству представляет также предстоящее учреждение в стране Верховного суда в связи с проводящейся судебной реформой. Сферу деятельности Вестминстера ограничили и региональные конституционные реформы, а именно создание в Шотландии, Уэльсе и Северной Ирландии собственных представительных органов, у которых есть своя компетенция.
Следует отметить, что снижение роли парламентов — это характерная черта развития большинства современных постиндустриальных государств. Связано это с усложнением задач управления, которое сделало необходимым повышение роли исполнительной власти и судов, т.е. профессионалов, в государственном механизме. Необходимо обратить внимание на то, что среди конституционных реформ имеются и попытки противостоять ослаблению статуса Парламента. Это касается прежде всего внутренней парламентской реформы. Основным объектом этого реформирования является Палата лордов. Именно она претерпела наиболее радикальные изменения в XX веке, став более демократичной после значительного сокращения в ней численности наследственных пэров и ожидаемого полного их исключения из состава Палаты а также появления у нее элементов выборности. Тем самым должна повыситься степень легитимности Палаты лордов, а значит, и Парламента в целом, что в свою очередь, позитивно отразится на его роли в государственном механизме4. Некоторым процедурным реформам, направленным, прежде всего, на повышение эффективности работы, подверглась и Палата общин.
В настоящей диссертации рассматриваются классическое содержание принципа верховенства Парламента, а также те изменения, которым оно было подвергнуто в течение XX в., а особенно на рубеже XX - XXI вв., а также основные факторы, так или иначе повлиявшие на изменение роли Парламента в системе высших органов государственной власти Соединенного Королевства. Безусловно, наиболее мощным импульсом к изменению трактовки
4 Правда, ряд авторов (например, X. Барнетт) заявляют, что результаты этой реформы предсказать трудно, и она может сказаться на независимости верхней Палаты и сделать ее подконтрольной Правительству.
'#
*
конституционного принципа парламентского верховенства послужили лейбористские реформы в сфере государственного управления, начавшиеся в конце XX в. Но изучение этих реформ и степени их влияния на указанный принцип невозможно без рассмотрения основных вех развития Парламента, предшествовавших конституционным реформам лейбористов.
Исследование данного комплекса проблем представляется актуальным потому, что все они позволяют проследить изменение роли и соотношения различных элементов государственного механизма в управлении обществом в аграрный, индустриальный и начавшийся постиндустриальный периода человеческой истории; в частности выявить тенденции развития публичной власти на нынешнем постиндустриальном этапе. Представляется, что акцент на трансформации представительных органов в современный период дает возможность наиболее отчетливо увидеть происходящие сегодня изменения в устройстве публичной власти. Ведь именно они в индустриальную эпоху считаются главными инструментами управления обществом в демократических национальных государствах. Поэтому те изменения, которые происходят сейчас с британским Парламентом, во многом отражают эволюцию публичной власти в постиндустриальном обществе в целом.
При этом выбор Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии в качестве страны, статус парламента которой исследуется в настоящей диссертации, обусловлен как минимум двумя обстоятельствами. Во-первых, с приходом в 1997 г. к власти лейбористской партии именно в данной стране реформы, повлиявшие на статус Парламента, происходят наиболее бурно. Во-вторых, Англию принято считать родиной парламентаризма (как и конституционализма в целом), что объясняется ее вступлением в индустриальный период раньше других стран. Поэтому некоторое ослабление роли Парламента в государстве, где принцип парламентского верховенства традиционно считается одним из устоев государства, наиболее отчетливо показывает значительность изменений механизма управления постиндустриальным обществом по сравнению с индустриальным. Кроме того,
7 Великобритания известна своим консерватизмом, силой традиций. Поэтому активизация реформ, сопоставимых с революцией, именно в данной стране представляет особый интерес.
Наконец, изучение конституционных реформ, влияющих на статус Парламента, имеет особую важность для российских исследователей в свете происходящих в нашей стране реформ конституционного значения.
№
#
Для Российской Федерации, как и для Соединенного Королевства с конца j|\ XIX в., традиционно характерно доминирование сильной исполнительной власти. Конституция Российской Федерации 1993 г., провозгласившая Россию демократическим государством с принципом разделения властей, не изменила этой черты. Несмотря на то, что Государственная Дума на протяжении довольно долгого времени находилась в оппозиции главе государства и исполнительной власти, последняя проводила последовательно свои решения. После последних выборов 2003 г. Государственная Дума фактически оказалась подконтрольна Правительству. Совет Федерации — верхняя палата Парламенте - не способен оказать заметного влияния на процесс взаимодействия исполнительной и законодательной властей. В России начались значительные конституционные реформы, затрагивающие статус Парламента: преобразован статус политических партий, предполагается переход от мажоритарно-пропорциональной к пропорциональной избирательной системе, а возможно, и изменение способа формирования Совета Федерации. Актуальной проблемой современной российской действительности является и повышение авторитета представительного органа среди населения. Традиционно авторитет российского Парламента находится на низком уровне и отношение к нему со стороны населения подчас открыто враждебное.
*
Как видно, параллелей между современной конституционно-правовой действительностью Российской Федерации и Соединенного Королевства можно провести множество.
Опыт Соединенного Королевства интересен для нашей страны и доминирующим положением одного лица (Премьер-министра) в системе
8 высших органов власти, и предпринимаемыми попытками реформирования органов власти, главным образом Парламента, с намерением повысить его авторитет в обществе, а также положение, занимаемое им в государственном механизме. В данной стране, так же как и у нас, проводится реформа верхней палаты Парламента, изменен статус политических партий, намечается реформирование избирательной системы в направлении пропорциональных выборов. В силу указанных причин законодательство Соединенного ^\ Королевства о реформах, практика их осуществления, проекты реформирования представляют несомненный интерес для теории и практики конституционализма в Российской Федерации.
(0
Степень разработанности темы Публикации, посвященные британскому Парламенту, его месту и роли в системе государственных органов до 1997 г., т.е. до прихода к власти лейбористов и начала крупномасштабных конституционных изменений, имеются и в британской, и в российской науке. Прежде всего, следует назвать работы классиков британского конституционализма, в том числе — переведенные на русский язык. Среди них труд первого разработчика основополагающего принципа конституции Соединенного Королевства — принципа суверенитета Парламента, А.В. Дайси «Основы государственного права Англии»5, а также У. Беджгота «Английская конституция»6. Интересна книга бывшего клерка Парламента К. Илберта «Парламент. (Его история, организация и практика)», посвященная работе палат Парламента, их взаимоотношениям и отношениям с другими органами власти. Среди современных работ следует назвать труд П. Бромхеда «Эволюция британской конституции»8, в котором автор рассматривает взаимодействие всех институтов государственной власти. Значительное место тема Парламента занимает и в
*
5 См.: Дайси А. Указ. осч.
6 См.: Bagehot W. The English Constitution (1867). - London: Fontana. 1993. ! ДЧ *
7 См.: Илберт К. Парламент. (Его история, организация и практика). - Петроград, 1915.
8 См.: Бромхед. П. Эволюция британской конституции.- М.: Юрид. лит., 1978.
учебниках по конституционному праву Соединенного Королевства И.С.С. Уэйда и Г.Г. Филлипса9, X. Барнетт10, Дж. Альдера11.
В российской науке также имеется достаточно работ, посвященных британскому Парламенту. Это труды по истории возникновения и развития представительного органа: в частности монографии Е.В. Гутновой12, М.И. Левиной13. Положение Парламента в системе разделения властей рассматривается и в работах Б.С. Крылова14, Н.С. Крыловой15, В.Н. Шаповала16; а также И.Ю. Богдановской17, В.В. Бойцовой и Л.В. Бойцовой18, Т.В. Апаровой19, В.А. Баранчикова20, В.В. Маклакова21.
Отдельным проблемам британского парламентаризма посвящены следующие публикации: Боботов СВ. «Законодательный процесс в Великобритании»22, Дмитриева О.В. «У истоков английского парламентаризма» , Жданович В.А. «Об избирательной системе Великобритании»24, Романов P.M. «Понятие и сущность парламентаризма»25, Перегудов СП. «Разделение властей по-британски» , Тимошенко И.Г. «Парламентский контроль в Великобритании» , Якушева А.Ю. «Кризис
;|jk
9 См.: Уэйд И.С.С, ФиллипсГ.Г, Конституционное право. - М.: Наука, 1950.
10 См.: BarnettH. Constitutional and Administrative Law. - London. Sydney.: Cavendish Publihing Limited, 2002.
11 См.: Alder Jh. Op. cit.
12 См.: Гутнова E.B. Возникновение английского Парламента, (из истории английского общества и государства
XIII в.). - М.: Из-во Московского Университета, 1960.
13 См.: Левина М.И. Парламентское право Великобритании XVII - начала ХГХ в. - М.:Из-во «Зерцало», 2000.
14 См.: Крылов Б.С. Государственный строй Великобритании. - М.: Госюриздат, 1957; Крылов Б.С. Парламент
буржуазного государства: Политическая сущность и формы парламента и парламентаризма на современном
этапе. - М.: Изд-во ИМО, 1963.
15 См.: Крылова Н.С. Центральные государственные органы Великобритании. - М.: Юрид. лит., 1965;
Английское государство. - М.: Наука, 1981; Британский парламентаризм // Очерки парламентского права:
Зарубежный опыт. - М.; Изд-во ИГиП РАН, 1993.
16 См.: Шаповал В.Н. Британская конституция: политико-правовой анализ. - Киев: Лыбедь, 1991.
17 См.: Богдановская И.Ю. Закон в английском праве. - М.: Наука, 1987; Прецедентное право. - М.: Наука, 1993.
18 См.: Бойцова В.В., Бойцова Л.В. Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт. - М.: БЕК, 1996.
19 См.: Апарова Т.В. Суды и судебный процесс Великобритании. Англия, Шотландия, Уэльс. - М: Институт
международного права и экономики. Изд. «Триада Лтд», 1996.
20 См.: Баранчиков В.А. Муниципальные органы Великобритании. - М., ВЮЗИ, 1990.
21 См.: Маклаков В.В. Иностранное конституционное право. - М.: Юристь, 1996; Парламенты стран - членов
Европейского Союза. - М.; Изд-во ИНИОН РАН, 1994.
22 См.: Боботов СВ. Законодательный процесс в Великобритании. //Журнал Российского права. 1998, № 4-5.
23 Си.: Дмитриева О.В. У истоков английского парламентаризма // Британия и Россия. - М., 1997.
24 См.:ЖдановичВ.А. Об избирательной системе Великобритании //Журнал российского права. 1998. № 1.
25 См.: РомановР.М. Понятие и сущность парламентаризма. // Социально-политический журнал 1998 № 4.
26 См.: Перегудов СП. Разделение властей по-британски // Британия и Россия. Сборник статей. - М., 1997.
27 См.: Тимошенко ИГ. Парламентский контроль в Великобритании // Журнал российского права. 2000, № 9.
*
(ф!
10 парламентаризма и делегированное законодательство в Великобритании»28, а также переводные статьи Б. Бауринга29.
Тем не менее, теоретических исследований современной конституционной реформы в Соединенном Королевстве не очень много, в связи с тем, что основные изменения произошли в течение последних 10 лет и не завершены по сей день. Это статьи о реформах 1990-х гг. Д. Шелла, В. Виндхэма, М. Эллиота, Б. Сейвея, опубликованные в британской периодике30.
В российской науке имеются лишь отдельные работы, посвященные некоторым аспектам конституционных реформ последних лет, так или иначе затронувших статус Парламента. К ним относятся книги Н.А. Алексеева, СИ. Коданевой, В.В. Лобанова31; а также публикации в периодических изданиях И.К. Ивановой, И.А. Алебастровой . Но комплексного исследования проводимых мероприятий, воздействовавших на статус Парламента, и их влияния на конституционную доктрину и практику в целом нет.
Объект исследования
Объектом настоящего исследования являются правовые аспекты истории развития Парламента и эволюции принципа парламентского верховенства, основные вехи реформы Парламента, содержание конституционных реформ 1990-х гг. и их результаты.
28 См.: Якушева А.Ю. Кризис парламентаризма и делегированное законодательство в Великобритании //
Современный буржуазный конституционализм в теории и на практике. Межвузовский сборник научных
трудов.- Свердловск, 1985.
2 См.: Бауринг Б. Долгий путь Великобритании к европейским стандартам прав человека: в авангарде или
далеко позади // Конституционное право (восточно-европейское обозрение), 2002, № 1, Судебная система и ее
радикальная реформа в Англии и Уэльсе. // Конституционное право (восточно-европейское обозрение), 2002, №
3.
30 См.: Shell D. Ladour and the House of Lords: A Case Study in Constitutional Reform // Parliamentary affairs. - L.,
2000. - Vol. 53, № 2.; Wyndham W., Kent N. Reforming the House of Lords. A submission of the Tory Reform Group
to the Royal Commission.// Reformer, July 1999, availiable at:
: Elliott M. Parliamentary sovereignty and the new
constitutional order: legislative freedom, political reality and convention // Legal Studies 2002, № 22; Seiway B. The
Constitution of the UK: a Long Distance Perspective II Common Law World Review (2001) № 1.
31 См.: Алексеев H.A. Палата лордов британского Парламента: от Суда короля Эгберта до революции премьера
Т.Блэра. 825 - 2003. - М: БЕК, 2003; Коданева СИ. Британский регионализм (конституционная реформа). - М.:
Юрист, 2004; Лобанов В.В. Модернизация правительства в Великобритании.- М, 2000.
32 См.: Иванова И.К. Палата лордов в составе пэров. М., 1999; Алебастрова НА. Британская конституционная
реформа: учреждение региональных органов власти // Представительная власть в XXI веке. 2002, № 5-6.
Цели и задачи исследования
*
Основная цель настоящей диссертации состоит в том, чтобы показать, что содержание главного принципа конституционной доктрины - принципа парламентского верховенства в XX в., а особенно на рубеже XX — XXI вв. значительно изменилось в сторону его ограничения под воздействие целого рядя факторов, созданных лейбористскими реформами. Вторая цель -исследование конституционной реформы Парламента и, в частности, Палаты /^v» лордов, результатов и значения проводимых реформ.
Эти поставленные цели достигаются в результате решения следующих задач:
- исследование эволюции британского Парламента и принципа
парламентского верховенства;
Щ>
г/
анализ факторов, оказывающих влияние на суверенитет Парламента -положение Парламента в системе разделения властей и его взаимоотношения с исполнительной и судебной властями, отношения Парламента и избирательного корпуса, влияние на Парламент процессов регионализации и членства Соединенного Королевства в Евросоюзе;
исследование реформы Палаты лордов, причин и результатов этой реформы и ее влияние на Парламент в целом.
Методологические основы диссертационного исследования В работе над поставленной проблемой использовался целый ряд методов научного исследования, как общенаучных, так и специальных: таких как метод системного анализа, сравнительно-правовой, формально-юридический, исторический.
Научная новизна исследования
Новизна исследования состоит в том, что с начала проведения лейбористами конституционных реформ положение Парламента в системе высших органов государственной власти и содержание основного принципа
і*
№
#
12 британской конституции рассматриваются впервые. Новым для российской науки конституционного права является и рассмотрение новейшего британского законодательства в отношении Палаты общин, судебных полномочий Палаты лордов и практики его применения.
Положения, выносимые на защиту
В результате проведенного исследования автором выдвинуты на защиту следующие положения, содержащие элементы научной новизны:
1. Парламент оказался центром всего комплекса конституционных
реформ, проводимых с конца XX века лейбористским Правительством. Это
проявляется в том, что каждая из них так или иначе повлияла на статус
Парламента, а все вместе они существенно изменили его положение в
государственном механизме.
2. Изменение конституционно-правового статуса британского
Парламента в результате проведенных на сегодняшний день реформ является
неоднозначным. Доминирующим направлением преобразований является
некоторое падение роли Парламента в государственном механизме. Факторы
ослабления его влиятельности действуют как «сверху» (членство в ЕС) и
«снизу» (регионализация), так и по горизонтали (усиление роли Правительства
и судов). С другой стороны, среди проводимых реформ имеются и попытки
усилить роль Парламента в управлении или, по крайней мере, приостановить ее
дальнейшее падение. Это прежде всего, организационно-процедурные реформы
Палаты общин (отмена дисконтинуитета, введение программы
правительственных законопроектов, учреждение «параллельной» палаты,
изменение порядка заседаний и др.). Некоторый потенциал для усиления роли
Парламента создает и демократизация состава Палаты лордов, т.к. она может
повысить ее легитимность, придать Палате уверенность во взаимоотношениях с
Правительством, что, в свою очередь, создает возможности для возрастания
влиятельности Парламента в целом.
#1
^
.,/
#
3. Степень влияния проводимых лейбористами реформ на статус
Парламента неодинакова. Ряд обстоятельств — членство в Европейском Союзе,
практика референдумов, изменения отношений с избирательным корпусом -
можно считать значительными ограничителями парламентского верховенства.
Другие — региональная реформа — не оказывают существенного влияния на
суверенитет Парламента в связи с тем, что акты представительных
региональных органов могут быть отменены судами или лишены юридического
действия, если они не соответствуют статутам Вестминстера. Кроме того,
формально британский Парламент признается верховным органом по
отношению к региональным, т.к. сохраняет «спящие» полномочия
законодательствовать для всех регионов Королевства. Большим ограничителем
в этой связи можно считать референдум, т.к. он является результатом
непосредственного волеизъявления граждан.
4. Конституционные реформы конца XX — начала XXI вв., с одной
стороны, знаменуют собой новый этап в развитии британского Парламента,
который характеризуется значительным подрывом традиционно понимаемого
принципа парламентского верховенства. С другой стороны, проводимые
реформы нельзя считать проявлением резкой смены курса лейбористским
Правительством. Они представляют собой закономерное продолжение
достаточно длительного периода эволюции британского Парламента, который
условно можно назвать современным этапом его развития. Начало данному
современному этапу было положено принятием Акта о Парламенте 1911 г.,
который следует считать первым шагом к ослаблению роли Парламента и
подрыву принципа парламентского суверенитета. Формально этот Акт ослабил лишь Палату лордов, но на деле - Парламент в целом, т.к. позволил Правительству через партийное большинство в Палате общин проводить свой курс.
5. Общее ослабление роли Парламента в государственном механизме в XX в. (доминирование права ЕС, появление института референдума, частый роспуск Палаты общин, исчезновение практики парламентской
*
14 ответственности Правительства, его доминирование как субъекта законодательной инициативы, расцвет делегированного законодательства) сочетается с безусловным признанием современной британской доктриной принципа парламентского суверенитета. Это дает повод говорить о противоречии между доктриной британского конституционного права с одной стороны, и его законодательством и практикой - с другой. Тем не менее парламентский суверенитет нельзя считать утраченным. Парламент по-прежнему выступает центральным институтом государственного механизма. Его законодательная компетенция формально остается абсолютно-неограниченной: даже после вступления в ЕС и учреждения региональных органов власти Парламент сохранил за собой право законодательствовать по любому вопросу, в том числе отменить свои акты по вопросам регионализации и членства в ЕС. Он обладает целым комплексом способов воздействия на Правительство и сохраняет функции реального контроля за ним. Представляется, что статус британского Парламента, характеризуемый в данной стране посредством принципа парламентского верховенства, изменившись, приблизился сегодня к тому пониманию приоритетного положения законодательного органа в системе разделения властей, которое господствует в континентальных странах.
6. Снижение роли Парламента в государственном механизме представляется одной из тенденций развития государственного механизма в постиндустриальный период. Безусловное признание парламентского верховенства в системе государственных органов было характерно для индустриального общества, что служило целям борьбы с Короной и объединения общества. Ослабление роли представительного органа в постиндустриальном обществе объясняется, с одной стороны, усложнением управления и усилением влиятельности его профессионального элемента, олицетворяемого исполнительной и отчасти судебной властями. С другой стороны, это проявление ослабления власти самого государства при общем
15 усилении публичной власти общества, включая ее региональный и надгосударственный уровни.
7. Понятие суверенитета в британской доктрине, в отличие от российской, никогда не абсолютизировалось. В частности, суверенитет Парламента традиционно признавался ограниченным классической британской доктриной . В XX в., особенно в его конце, число таких ограничителей значительно увеличилось. Причем наряду с политическими (суверенитет народа, всеобщие выборы) появились юридические ограничители парламентского суверенитета (обычай проводить референдум по наиболее важным вопросам конституционного значения, право ЕС, возрастание роли судов, кодификация прав человека).
Практическая значимость работы
Положения и выводы исследования, а также новые юридические материалы могут быть использованы в дальнейшем при разработке проблемы конституционных изменений в Соединенном Королевстве Великобритании Северной Ирландии и их влияния на конституционную доктрину. Опыт этой страны в реализации конституционных изменений и реформы Парламента может быть полезен при разработке реформ в Российской Федерации.
Изложенные в работе материалы могут быть использованы в преподавании конституционного права, при подготовке учебных программ, методических рекомендаций, учебников и учебных пособий и при разработке спецкурса по дисциплинам конституционное право России и конституционное право зарубежных стран.
Апробация результатов исследования
Диссертация выполнена на кафедре конституционного
(государственного) права зарубежных стран Московской государственной юридической академии.
Сгл.-.ДайсиА. Указ. соч. С. 91-92.
Основные идеи, теоретические и практические положения работы получили отражение в статьях, подготовленных автором.
Структура работы
Диссертация состоит из введения, двух глав, содержащих семь параграфов, заключения и библиографии.
#
'#
*
#
#
#
#
Классическая британская конституционная доктрина о Парламенте
Центральным институтом системы государственного управления Соединенного Королевства согласно британской конституционной доктрине является Парламент. Действительно, на протяжении весьма длительного периода британской истории, т.е. практически с самого своего появления в конце XIII в., он играет огромную роль в жизни страны. Парламент в Соединенном Королевстве является не только органом законотворчества. Его верхняя палата до сих пор выступает высшей судебной инстанцией страны34. Из членов же его нижней палаты формируется Правительство. Исходя из этого известный конституционалист конца XIX - начала XX вв., А. Дайси, чьи труды стали классикой юридической науки и вошли в число доктринальных источников английской конституции, считал, что Парламент занимает важнейшее место в системе государственного управления страны35. Поэтому главной чертой конституционного статуса британского Парламента и одновременно одним из фундаментальных принципов конституционализма в целом современная правовая доктрина данной страны считает парламентский суверенитет или верховенство Парламента (Parliamentary Sovereignty).
Британская доктрина конституционного права, признающая указанный принцип, сформировалась на основе той расстановки политических сил и элементов государственного механизма, которая сложилась в Англии после принятия Билля о правах 1689 г. Наибольшая заслуга в ее формировании по всеобщему признанию английских конституционалистов принадлежит А. Дайси. Основными классическими принципами британского конституционализма согласно этой доктрине являются: принцип господства права (Rule of Law), разделение властей (Separation of Powers) и принцип верховенства Парламента (Parliamentary Supremacy) Два из них — принцип господства права и верховенства Парламента - были сформулированы А. Дайси в работе «Основы государственного права Англии» (1885 г.). Принцип разделения властей, восходящий к Аристотелю и наиболее основательно разработанный Ш.-Л. Монтескье, в настоящее время признается большинством британских ученых-конституционалистов.
Принцип верховенства Парламента является согласно А.Дайси «основной характеристикой политических институтов» данной страны37. Однако этот принцип настолько тесно связан с двумя другими, что рассмотрение института Парламента невозможно в отрыве от раскрытия двух других названных основных принципов британской конституции. Поэтому ниже они все будут кратко рассмотрены.
Ключевым в этой триаде является принцип господства права. Этот принцип был провозглашен уже в XIII в. известным английским юристом X. Бректоном, который писал, что над королем нет никого, кроме Бога и Закона, потому что Закон сделал короля королем38. Великая Хартия Вольностей (Magna Charta) 1215 г. закрепила этот принцип в статье 39: «Ни один свободный человек не будет арестован или заключен в тюрьму, или лишен владения, или каким-либо (иным) способом обездолен,... иначе как по законному приговору равных его и по закону государства» .
Согласно классической теории А.Дайси принцип господства права состоит из трех элементов.
Во-первых, это превосходство закона над любой властью или дискреционными полномочиями государственных органов. «Никто не может быть наказан и поплатиться лично или своим состоянием иначе, как за определенное нарушение закона, доказанное обычным законным способом перед обыкновенными судами государства»40.
Во-вторых, господство права предполагает равенство всех перед законом и судом. Это означает, что «каждый подчиняется обыкновенному закону и подлежит юрисдикции обыкновенных судов". В этой связи А. Дайси обращает особое внимание на то, что любое официальное лицо не должно быть защищено от действия закона, на него распространяется обычное законодательство. Если должностное лицо нарушает закон, то должно нести ответственность, как простой смертный: "всякое должностное лицо, начиная с первого министра и кончая последним констеблем или сборщиком податей, подлежит такой же ответственности, как и всякий другой гражданин», т.к. «обыкновенное правило, что каждый человек лично ответственен за совершенный им поступок, служит основанием конституционной доктрины об ответственности министров»41.
Третий элемент принципа господства права по А. Дайси — это признание конституции результатом действия общего права. А. Дайси считал, что основной особенностью конституции Соединенного Королевства является то, что права граждан были не дарованы сверху, а стали результатом действия общего права. В каждом конкретном случае суд определял права частных лиц. Таким образом, идея о равенстве всех граждан выросла из практики, а не при помощи ученых и закрепления их умозаключений в конституции, как это было в других государствах. Те права, которые должны соблюдаться, в европейских странах были записаны в конституциях. По мнению А. Дайси, это опасно тем, что гарантии и исполнение этих прав зависят от самой конституции, конституцией же они могут быть и приостановлены, ограничены или вообще аннулированы.
История развития британского Парламента
Парламент в Великобритании, как уже указывалось, считается старейшим представительным органом. Его называют «праматерью» всех парламентов. Парламентская система в Великобритании на протяжении всего развития считалась классической. Одной из особенностей ее развития является тот факт, что деятельность Парламента практически не прекращалась на протяжении многих веков после его учреждения, так же как и не падало его значение, как это было во многих странах Европы. Парламент только расширял сферу своего влияния на государственное управление и укреплял позиции.
Для того чтобы понять, почему Парламент обладает таким авторитетом и почему британская система так привержена традициям, а также разобраться в особенностях современного положения британского Парламента, необходимо исследовать историю его возникновения и развития. Следует отметить, что для Соединенного Королевства, в частности для исследования его Парламента, история имеет особое значение, т.к. британский Парламент и сегодня сохранил огромное количество правил, традиций и церемоний, действующих с самых начальных периодов его зарождения и становления. Такое положение обусловлено во многом специфическими чертами правовой системы Англии, где основным источником конституционного права являются конституционные соглашения и прецеденты. И парламентское право — не исключение. Оно представляет собой обычное право, основанное на прецедентах, описанных в парламентских хрониках. Это придает нормам парламентского права гибкость и приспособляемость.
Однако развитие парламентского права происходит и при постоянном изменении парламентских процедур. Процедуры же для английского Парламента имеют особое значение, т.к. им отводится, несомненно, большее место, чем, например, в странах континентальной Европы. Связано это, прежде всего с отсутствием в стране писаной конституции как единого акта.
Для рассмотрения исторического развития Парламента необходимо провести его разделение на определенные вехи, периоды, т.к. периодизация выступает важным способом познания процесса развития любого явления. Следует отметить, что в британской и российской доктрине не существует однозначного мнения по поводу хронологии развития Парламента j i, Соединенного Королевства. Большинство исследователей рассматривают эту историю во взаимосвязи с общей историей страны. При этом некоторые авторы предлагают исследовать историю развития того или иного государства на основе общепринятых крупных вех в мировом историческом развитии народов - Древний мир, Средние века, Новое и Новейшее время98. Такая периодизация во многом условна, но ее несомненным достоинством является то, что она позволяет взглянуть на историю развития государственных институтов в ключе развития социально-экономических и культурных отношений.
Некоторые авторы" предлагают отдельно проводить периодизацию развития Парламента в зависимости от появления и изменения парламентских процедур, значительно влиявших на развитие парламентского права.
Представляется разумным совмещение двух приведенных периодизаций для рассмотрения в данной работе развития Парламента и парламентского права. Это позволяет, с одной стороны, взглянуть на процесс развития парламентаризма в Великобритании с учетом влияния социально-экономического и культурного развития страны на становление основных институтов власти, а с другой - проследить процесс развития основных парламентских процедур, способствовавших становлению и усилению Парламента как законодательного и представительного органа.
С учетом вышесказанного представляется целесообразным периодизировать историю английского Парламента следующим образом: во-первых, выделить этап парламентской предыстории, т.е. период зарождения основных органов, послуживших основой Парламента. В качестве такого этапа М. Бонд, клерк Палаты общин, подготовивший работу по истории Парламента и парламентских процедур, выделяет период с 825 (объединение древних английских государств) по 1265 гг. (Парламент Симона де Монфора)100.
Далее следует собственно первый период, продолжаясь с конца XIII до начала XV в. Он охватывает такие события, как зарождение Парламента, созыв ф .і «образцового Парламента», становление Парламента как представительного органа, формирование основных процедурных норм. Данный период заканчивается утверждением лидирующего положения Палаты общин к 1425 г., когда каждый билль должен был быть утвержден Палатой общин.
Парламент и избирательный корпус
Верховенство Парламента, т.е. его суверенитет, согласно британской конституционной доктрине, как уже было сказано, ограничен. Одним из ограничителей парламентского суверенитета выступает политический суверенитет народа. Концепцию суверенитета народа разработал Ж.-Ж. Руссо. В соответствии с ней теоретически суверенитет народа неделим и неотчуждаем, и подлинный суверенитет осуществляется им только в форме выборов и голосований109. Но с использованием лишь этих форм управление крупным государством невозможно. Для того, чтобы обеспечить выражение и баланс интересов населения и существует парламент - представительный, т.е. выборный, коллегиальный орган. Таким образом парламент произволен от народа, являясь выразителем его интересов. Именно в этом коренится источник его силы и влиятельности в государственном механизме, выражающийся в праве Парламента принимать законы, а также контролировать исполнительную и в меньшей степени - судебную ветви власти. Представительный характер парламента во многом обеспечивается тем, что он является коллегиальным органом, весь его состав или его наиболее влиятельная палата, должны формироваться путем прямых выборов, а избиратели должны иметь возможность влиять на последующую деятельность парламента. И если первое и второе требования считаются однозначно ценными, то третье согласно британской конституционной доктрине, в отличие от концепции Ж.-Ж. Руссо, не должно подрывать принцип верховенства Парламента. Другими словами, влияние избирательного корпуса на Парламент не должно быть абсолютным, т.к непременным условием эффективности любой организации является та или иная степень ее самостоятельности. Применительно к британскому Парламенту это нашло отражение в концепции его юридического верховенства110, который ограничен только политической волей народа.
В настоящем параграфе будут исследованы проблемы, связанные с обеспечением народного суверенитета, в том числе то, насколько выборы отражают волю народа, насколько состав Парламента соответствует ей. Второй блок проблем — масштабы влияния населения на деятельность Парламента, т.е. соотношение народного и парламентского суверенитета, в промежутках между избирательными кампаниями.
Согласно конституционной теории демократическое правление в Соединенном Королевстве обеспечивается тем, что избиратели формируют орган законодательной власти, являющий собой собрание представителей, избранных от избирательных округов. В свою очередь, законодатели образуют исполнительную власть. Поэтому, в действительности, как первым заметил У. Бэджгот, избиратели в условиях парламентарной формы правления голосуют за Правительство, за Премьер-министра, за партию, которая составит Правительство111.
В связи с этим наиболее важным институтом непосредственного осуществления народного суверенитета являются выборы. В рамках первого круга проблем представляется необходимым рассмотреть существующую избирательную систему и ее возможности по адекватному выражению воли народа на выборах, а также проблемы общественного контроля над проведением выборов и, в частности, над деятельностью партий. Основными источниками, регулирующими порядок проведения выборов, являются Акты о народном представительстве 1949, 1969, 1974, 1983, 1985, 1989, 2000 гг. Акт об избирательных округах 1983 г., Акт о политических партиях, выборах и референдуме 2000 г. и другие. Несмотря на то, что ни в одном акте это не указывается прямо, в Великобритании действует, свободное, всеобщее, равное, прямое избирательное право при тайном голосовании. Наиболее детально регулирует проведение выборов. Акт о народном представительстве 1983 г., но с точки зрения происходящих в стране перемен необходимо более подробно остановиться на исследовании Акта о политических партиях, выборах и референдуме 2000 г. Этот документ впервые стал регулировать ряд вопросов организации и деятельности партий, а также сделал ее гласной и внес в нее некоторые ограничения.
Следует отметить, что вплоть до конца XX в. деятельность политических партий в Великобритании не была урегулирована законодательно. В Соединенном Королевстве политические партии относились к разряду частных клубов. Во многих континентальных странах политическая деятельность партий является предметом конституционного регулирования (например,
Болгария, Германия). Поэтому Акт о политических партиях, выборах и референдуме 2000 г. стал в своем роде уникальным для конституции Соединенного Королевства, т.к. сделал деятельность закрытых клубов — политических партий «прозрачной» для всего общества. Этот Акт детально урегулировал в основном финансовые вопросы деятельности партий. Что же касается других аспектов деятельности партий: таких, как идеологические и программные положения, порядок организации и т.п., то закон оставляет эти вопросы на усмотрение партий.
Современный британский Парламент в системе разделения властей
Несмотря на то, что именно Великобританию Ш.-Л. Монтескье считал образцом реализации разделения властей, данного принципа в его классическом понимании в этом государстве не существует. Иначе это противоречило бы главному принципу британской конституции - принципу верховенства Парламента. Напомним, что специфическими чертами механизма разделения властей в Соединенном Королевстве формально главенствующее положение Парламента, реально сильное Правительство, тесное взаимодействие и даже переплетение всех трех ветвей власти, сочетающееся с их относительной самостоятельностью, наличие монарха как резервного орудия управления.
Но конституционные реформы последнего десятилетия изменили существующую столетиями систему. Интересно, что, изучая сложившиеся в ходе реформ взаимоотношения властей, можно заметить определенные противоречия между заявленными Правительством целями реформы, с одной стороны, и конкретными проводящимися мероприятиями, а также результатами - с другой. Хотя о последних говорить с уверенностью еще рано. Главный вопрос, который необходимо рассмотреть в рамках этого параграфа, заключается в том, изменился ли механизм разделения властей в ходе реформы, и какое место в системе государственного управления занимает Парламент сегодня. Для ответа на этот вопрос необходимо более подробно рассмотреть взаимоотношения исполнительной и судебной властей с Парламентом, сложившиеся на рубеже XX - XXI вв.
Наиболее явные противоречия принципу разделения властей существуют, как уже подчеркивалось, в рамках взаимоотношений Правительства и Парламента. В отношении развития взаимоотношений Парламента и Правительства на протяжении послевоенного периода и вплоть до конца XX века можно выделить тенденции к усилению роли Правительства, влияния его на Парламент, а таїсже заметному усилению власти Премьер-министра. По мнению некоторых ученых136, важной тенденцией конституционного развития государства является свертывание коллегиальных форм управления и сосредоточение власти в руках Премьер-министра. Развитие Палаты общин в XX в. неуклонно шло в направлении ослабления ее роли, ограничения возможностей самостоятельного выполнения своих функций и вообще фі уменьшения ее влияния на Правительство. Это отрицательно сказалось и на его авторитете в обществе, который стремительно падал. Подрывалось и доверие избирателей к своим представителям в законодательном органе. Все это послужило причинами для начала проведения серьезных реформ в области организации и порядка работы Парламента. Они стали важнейшей частью общей конституционной реформы, проводимой в стране. Эти реформы имеют своей целью улучшение работы Парламента, восстановление его авторитета среди населения, повышение его роли в системе общенациональных органов государственной власти, а также восстановление его реально пошатнувшегося верховенства.
К концу XX в. можно говорить уже об обратной тенденции изменения статуса Палаты общин в системе горизонтального разделения властей в сторону постепенного повышения ее роли и влияния на Правительство. Но процесс этот происходит очень медленно. Проявления такого укрепления Палаты общин можно наблюдать в области контроля над исполнительной властью со стороны Парламента. Изменились и процедурные формы работы Палаты общин. Эти реформы нацелены на восстановление равновесия между Палатой общин и Правительством и усиление контроля со стороны депутатов и избирателей в их лице над ним.
Несмотря на то, что исполнительная власть обладает широчайшими полномочиями, пользуется важным правом законодательной инициативы и внесения финансовых законопроектов, во время прохождения биллей проекты могут испытывать серьезное давление со стороны депутатов. Несмотря на исключительно редкие случаи ухода или смещения Правительств, угроза потерпеть поражение в Парламенте постоянно побуждает их следить за настроениями в Парламенте. Голосование по Маастрихтским соглашениям в конце 1992 г. может служить тому ярким примером. Под давлением сильной оппозиции со стороны значительной части консерваторов, которые выступали против «федеративной» Европы, а также стремления лейбористов свалить Правительство Дж. Мейджора, оно смогло одержать верх при обсуждении этого вопроса лишь при помощи поддержки либеральных демократов.
Данное голосование также является выражением тенденции к ослаблению партийной дисциплины. В 1994 г. при голосовании по вопросам о торговле в воскресные дни 8 членов консервативной партии отказались поддержать законопроект. Немного позже при голосовании по законопроекту о финансировании, связанном с членством в Европейском Союзе, 8 членов правящей партии стали на сторону оппозиции, а еще 7 человек отказались от голосования. Притом, что Консервативная партия имела преимущество в Палате общин всего в 21 голос, Правительство было поставлено в затруднительное положение и было вынуждено забрать билль на доработку. При этом партийные «кнуты» не смогли выполнить свои задачи.
