Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические и правовые аспекты обеспечения миграции в условиях глобализации 13
1. Тенденции миграционных процессов в условиях глобализации 13
2. Международно-правовое регулирование миграционных процессов и особенности законодательного обеспечения миграции в зарубежных странах 26
3. Состояние научного обеспечения конслтуїшонно-правового регулирования положения мигрантов в Российской Федерации 45
Глава II. Характеристика конституционно-правового регулирования положения мигрантов в Российской Федерации 64
1. Основные тенденции миграционных процессов в Российской Федерации 64
2. Правовое регулирование конституционных прав граждан Российской Федерации в сфере миграционных отношений... 79
3. Особенности правового регулирования конституционных прав иностранных граждан и лиц без гражданства в сфере миграционных отношений 101
Глава III. Основные направления развития правового регулирования положения мигрантов в Российской Федерации 135
1. Имгшементация норм международного права в российское законодательство о миграции 135
2. Международно-правовое сотрудничество государств-участников СНГ в законодательном обеспечении миграционных процессов 145
3. Развитие иммиграционной политики и ее законодательное обеспечение в Российской Федерации 159
Заключение 178
Список использованных источников 184
Приложение 205
- Тенденции миграционных процессов в условиях глобализации
- Основные тенденции миграционных процессов в Российской Федерации
- Особенности правового регулирования конституционных прав иностранных граждан и лиц без гражданства в сфере миграционных отношений
- Международно-правовое сотрудничество государств-участников СНГ в законодательном обеспечении миграционных процессов
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина, согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации. При этом осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц. В условиях глобализации процесса миграции и усиления ее влияния на экономическое положение нашей страны актуализируется проблема конституционно-правового регулирования положения мигрантов: иностранных граждан, лиц без гражданства, граждан российской Федерации.
Конституционно-правовое регулирование прав мигрантов определяется нормами Конституции Российской Федерации, сопряжено с особенностями правового положения различных категорий мигрантов и включает в себя право на свободу передвижения, выбор места жительства и пребывания, свободный выезд за пределы Российской Федерации и другие.
В рамках регулирования миграционных процессов особое место занимает концептуальная основа иммиграционной политики развитых стран, которая направлена, прежде всего, на привлечение в страну квалифицированных иммигрантов и ограничение нелегальных иммиграционных потоков. В этой связи, регулирование миграционных процессов обуславливает необходимость учета позитивных факторов миграции, выражающихся в возможности улучшения социально-экономического и демографического развития страны, и негативных факторов, определяемых нелегальными потоками иммигрантов в страну, являющихся предпосылками нарушений прав человека в данной сфере отношений, социальной напряженности в обществе и т.д. Поэтому осознание роли миграционных процессов и их последствий является чрезвычайно важным для оценки перспектив социального, экономического и демографического развития Российской Федерации. Для этого очень важно четко определить концептуальную основу иммиграционной политики государства на законодательном уровне. При этом регулирование миграционных процессов должно охватывать интересы всех субъектов миграционных правоотношений.
Возросшая сложность и многогранность современных миграционных потоков, специфика их нормативно-правового регулирования на международном уровне и в Российской Федерации, потребность в анализе состояния и тенденций миграции в контексте глобального развития, и вместе с тем, правового положения мигрантов обусловили необходимость и востребованность новых исследований в данной сфере отношений.
Актуальность темы исследования обусловлена также состоянием миграционной обстановки в России сегодня, характеризующейся несбалансированностью миграционных потоков на отдельных ее территориях, высокой динамикой нелегальной иммиграции в страну, массовыми нарушениями прав человека в данной сфере отношений, определяемых несовершенством миграционного законодательства.
Научное исследование конституционно-правового регулирования положения мигрантов в Российской Федерации, проблем реализации прав и интересов субъектов миграционных правоотношений, а также потребностей и возможностей совершенствования правового регулирования миграционных процессов, позволит определить ряд направлений и задач, способствующих выправить существующее положение в сфере миграционных отношений в нашей стране в настоящее время.
Степень научной разработанности темы исследования.
В последнее время в отечественной науке наблюдается устойчивый исследовательский интерес к миграционной тематике в самых различных направлениях.
Значительный вклад в изучение актуальных вопросов миграции внесли: А.Г. Вишневский, Г.С. Витковская, О.Д. Воробьева, Л. Графова, Ж.А. Зайончковская, В.А. Ионцев, Т.М. Регент, Л.Л. Рыбаковский, И. Цапенко и др. В отечественной юридической науке изучением вопросов внешней миграции, а также регулирования миграционных процессов с точки зрения зарубежного опыта для России занимались: Л.Ф. Абзалова, О.В. Дамаскин, Н.Н. Зинченко, В.М. Мишуров, М.В. Петровец, М.Л. Тюркин, и др.2
Исследование состояния миграционной политики в России и зарубежных странах нашло отражение в работах: Л.Ф. Абзаловой, Г.Е. Алексеева, Н.Х. Гулиева, В.М. Мипгурова, И.В. Плаксиной, А.Н. Горохова, МЛ. Тюркина и др.3
Изучением проблем вынужденной миграции занимались следующие исследователи: Т.Н. Балашова, ОБ. Губина, Н.А. Зорин, М.Д. Оздоев, МБ. Плещеева, АБ. Сокольникова и др.1
Исследованием проблем миграции с позиции национальной безопасности занимались: Л.В. Андриченко, И.Н. Глебов, ОБ. Дамаскин, О.И. Забелло, В.Е. Подшивалов, Г.Г. Попов и др.2
Вопросам конституционно-правового обеспечения и защиты прав мигрантов (граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без фажданства) посвящены работы: JLB. Андриченко, Е.Д. Аникеевой, НБ. Васильевой, ЮБ. Герасименко, ДП. Дежиной, ТБ. Кочукова, АЛ Куц, НА. Лимоновой, АЮ. Малумова, А.С. Прудникова, В.М Решетина, ОБ. Ростовшиковой, А.Н. Торохова и др. Оценивая степень разработанности темы исследования, следует отметить, что в настоящее время отсутствует комплексное исследование по данной тематике в условиях трансформации миграционного законодательства. Это обуславливает необходимость в научном исследовании института миграции через призму конституционно-правового регулирования положения мигрантов в Российской Федерации.
Объектом исследования являются общественные отношения в сфере миграции в Российской Федерации.
Предметом исследования является конституционно-правовое регулирование положения мигрантов в Российской Федерации.
Научная задача исследования состоит в теоретическом обосновании и разработке мер конституционно-правового регулирования положения мигрантов в Российской Федерации.
Рабочая гипотеза исследования заключается в предположении, что выявление особенностей современного развития миграционных процессов в стране на основе анализа тенденций и состояния правового регулирования в сфере миграции в России и за рубежом, позволит выработать адекватные направления государственной иммиграционной политики как основы совершенствования миграционного законодательства в интересах мигрантов, российского общества и государства.
Содержание научной задачи и рабочей гипотезы определяют цель исследования, которая заключается в изучении общественных отношений в процессе миграции, конституционно-правового регулирования положения мигрантов и разработке правовых мер по обеспечению конституционных прав и законных интересов мигрантов, интересов российского общества и государства.
Достижение поставленной цели осуществлялось посредством решения следующих задач исследования:
1. Изучение теоретических и правовых аспектов миграции в условиях глобализации.
2. Анализ основных направлений законодательного обеспечения правового положения мигрантов в зарубежных странах.
3. Анализ состояния правового регулирования консттуционных прав мигрантов в Российской Федерации.
4. Изучение основных направлений развития конституционно-правового регулирования положения мигрантов в Российской Федерации.
5. Разработка теоретических положений и правовых мер по законодательному обеспечению конституционно-правового положения мигрантов в Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования заключается:
- в исследовании института миграции в Российской Федерации в условиях существенной трансформации конституционно-правового регулирования положения мигрантов и иммиграционной политики страны;
- в разработке теоретического понятия «иммиграционная политика Российской Федерации», уточнении понятий: «миграция», «вынужденный переселенец», «соотечественники за рубежом»;
- в характеристике конституционно-правового положения мигрантов и правового обеспечения миграционных процессов в России;
- в характеристике состояния иммиграционной политики Российской Федерации и перспектив ее развития;
- в обосновании предложений по совершенствованию правового обеспечения миграции, в части касающейся уточнения понятий «вынужденный переселенец», «соотечественники за рубежом» в действующем законодательстве, а также необходимости организации государственного мониторинга в сфере миграции и законодательного обеспечения гарантий трудовых прав иммигрантов, принятия концепции государственной иммиграционной политики Российской Федерации и федерального закона «Об иммиграции».
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Уточненное определение понятия миграции как урегулированное государством территориальное перемещение мигрантов, связанное с пересечением ими государственной или административно-территориальной границы, обусловленное изменением места жительства на постоянный или временный срок в целях реализации своих личных интересов, сопровождаемое, как правило, изменением ими своего правового статуса.
2. Авторское определение понятия иммиграционной политики Российской Федерации как направления миграционной политики, представляющего собой систему политических, социальных, правовых, экономических, организационных и контрольных мер, определяемых и реализуемых органами государственной власти в целях обеспечения эффективного регулирования иммиграционных процессов.
3. Обоснование необходимости разработки и принятия концепции государственной иммиграционной политики Российской Федерации в условиях современной иммиграционной обстановки и принятого органами государственной власти курса по регулированию иммиграционных процессов в целях социально- экономического и демографического развития страны.
4. Обоснование необходимости разработки и принятия федерального закона «Об иммиграции», в котором должны быть отражены основные принципы регулирования иммиграционных процессов, полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере иммиграции в целях реализации иммиграционной политики государства, обеспечения прав и законных интересов иммигрантов, российского общества.
5. Обоснование вносимых предложений по изменению и дополнению норм федеральных законов, регулирующих отношения в сфере миграции, в части касающейся уточнения понятий «вынужденный переселенец», «соотечественники за рубежом» в действующем законодательстве, а также организации государственного мониторинга в сфере миграции и законодательного обеспечения трудовых гарантий иммигрантов.
Методологической основой исследования является системный подход к анализу объекта исследования - отношений субъектов миграции, складывающихся в процессе миграции. В работе были использованы общенаучные методы познания, в том числе метод системного анализа, метод комплексного подхода, структурно-функциональньш метод, а также специальные юридические методы: сравнительно-правовой, статистический, системно-структурный, технико-юридический и иные методы.
Эмпирическую и правовую базу исследования составляют:
- разработки, положения и выводы ведущих отечественных ученых, занимающихся изучением миграционных процессов;
- статистические данные Федеральной службы государственной статистики, Федеральной миграционной службы;
- информационно-аналитические материалы аналитического управления аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации;
- материалы о состоянии законности в сфере миграции Генеральной прокуратуры Российской Федерации, НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации, Федеральной миграционной службы;
- материалы социологического опроса методом анкетирования 400 респондентов, проведенного диссертантом: мигрантов (100 человек), работников органов прокуратуры (100 человек), сотрудников органов миграционной службы (100 человек), студентов (100 человек);
- Конституция Российской Федерации, федеральные законы и подзаконные нормативно-правовые акты Российской Федерации, международно-правовые документы, регулирующие процессы миграции.
Теоретическая значимость исследования состоит в разработке рекомендаций и предложений, предназначенных для использования в правотворческой и правоприменительной деятельности. В исследовании дана характеристика состояния правового регулирования конституционных прав мигрантов в Российской Федерации, иммиграционной политики государства и перспектив ее развития, а также обоснованы основные направления развития конституционно-правового регулирования положения мигрантов в Российской Федерации.
Практическая значимость исследования заключается в том, что положения и выводы диссертации могут быть использованы при разработке и совершенствовании миграционного законодательства. Положения и выводы диссертационного исследования могут быть использованы в деятельности органов миграционной службы и прокуратуры, в высших учебных заведениях при преподавании курсов «Конституционное право Российской Федерации», «Конституционное право зарубежных стран», а также для последующих научных исследований в области миграции конституционно-правового регулирования положения мигрантов.
Апробация и внедрение результатов исследования. Материалы диссертационного исследования апробированы на научных конференциях в Марийском государственном университете в 2005 году, в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации в 2006 году; использованы в деятельности Комитета по обороне и безопасности Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации при подготовке проектов федеральных законов: «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», а также проектов Концепции Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом и Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации.
Материалы диссертационного исследования также отражены в восьми научных статьях автора, а также в научно-методическом пособии для работников органов прокуратуры.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих девять параграфов, заключения, списка использованных источников и приложений.
Тенденции миграционных процессов в условиях глобализации
Миграция населения всегда сопровождалась и сопровождается масштабными изменениями во всем мире - колонизацией, индустриализацией, мировыми войнами, различными природными и техногенными катаклизмами, движением информации, технологий, капитала, товаров, несбалансированностью экономического роста, ростом численности населения, появлением новых видов неравенства и сегрегации людей, стран и целых регионов и др.
Одним из непременных составляющих данных процессов глобализации является движение населения. Это предопределяет связь миграции с глобальными процессами.
Глобализация представляет собой многоплановый и макромасштабньш процесс, охватывающий все стороны жизни общественных отношений, где права человека имеют значение для решения многих глобальных проблем, среди которых особое место занимают проблемы регулирования миграционных процессов, и вместе с ними, прав мигрантов.!
Следует заметить, что масштабы и динамика миграций по существу определяется реакцией населения, граждан отдельных стран на процессы глобализации, в основе которых лежат экономические процессы.
Миграция населения в условиях глобализации определяется, прежде всего, концентрацией и централизацией капитала, приведшие к возникновению транснациональных корпораций. Вследствие ускорения движения капиталов, информации и технологий растет объем экономического сотрудничества, что, безусловно, приводит к распределению труда между странами для достижения стойкого и стабильного развития и повышения эффективности. Сегодня уже не выгодно производить высоколиквидную и наукоемкую продукцию в пределах одной страны. В этой связи границы становятся префадами для свободного и быстрого движения товаров, поэтому страны пытаются глобализировать свои производственные возможности, открывая свои фаницы для свободного передвижения товаров, работ и услуг, и соответственно свободного передвижения рабочей силы. Вместе с тем, увеличивается сальдо постоянной мифации населения из одной страны в другую в поисках лучшей жизни.
Ключевую роль в процессе глобализации шрает научно-техническая революция. В условиях глобализации развитие экономического сотрудничества, современного транспорта и коммуникационных технологий способствует свободному передвижению населения. В частности, международная торговля определенными услугами и интернационализация производственных процессов стимулирует мифационные потоки по отношению к тем, кто оказывает данные услуги, и тех, кто их потребляет.
Одной из движущих сил глобализации выступает политический фактор, выражающийся в создании межнациональных политических и экономических институтов, формировании региональных политических и экономических объединений.
Практика последних лет, в частности, появление таких организаций как Евросоюз, Совет Европы и Шенгенской зоны как единого мифационного пространства, показала, что интефационные процессы, в том числе в сфере мшрации, возможны сегодня только среди равных, создавая таким образом очаги неравенства между локальными интефационными союзами и противостоящими им отдельными сфанами. Если раньше одному государству было достаточно договориться с другим, чтобы определить сфатегию мшрационной политики, то теперь этому государству противостоит админисфация целого интефационного союза. Данные процессы меняют сложившиеся механизмы формирования мифационной политики на международной арене.
Важнейшим фактором мифационного движения в условиях глобализации выступает неравномерность уровней социально-экономического развития участников процесса, в которое вовлекается население различных стран мира.
Интернационализация экономик и неравномерность развития стран привели к тому, что миграция труда приобрела беспрецедентное социально-экономическое и политическое значение в современном мире. По оценкам ООН и МОТ только легальных трудовых мигрантов в мире в к. 1990-х насчитывалось от 120 до 200 млн. по сравнению с 75 млн. в 1965 г.1
Разница в уровне жизни и экономических возможностях в разных странах предопределяет стремление трудовых мигрантов посредством переезда в более экономически развитую страну успешно реализовать свой профессиональный потенциал, а также повысить уровень жизни и социальный статус.
Виртуальность «равных возможностей» образа жизни в государствах с качественно разным уровнем экономического развития порождает реальность массовых миграционных процессов, которые вызваны либо элементарной потребностью мигрантов обеспечить свое существование, либо их стремлением достичь уровня пропагандируемых образцов «общества потребления».
В частности, самым многочисленным видом миграции в СНГ является трудовая миграция, вызванная сложной экономической ситуацией и безработицей в постсоветских государствах. При этом основным центром притяжения трудовых мигрантов по-прежнему остается Россия.
Специфика миграционной обстановки в странах СНГ определяется тем, что во время существования единого государства миграционные процессы подпадали под определение внутренней миграции, тогда как сейчас это уже внешние миграционные процессы, происходящие между государствами - участниками СНГ на фоне достаточно активного внешнего миграционного обмена людьми между странами Содружества и так называемыми государствами дальнего зарубежья. В данном случае прослеживается некоторая аналогия со странами ЕС, где внешние мигранты, с одной стороны, представлены гражданами собственно государства Европейского Союза, а с другой стороны - выходцами из третьих стран.
В тоже время, правовое регулирование внешних миграционных процессов в странах СНГ и ЕС имеет существенное различие, которое заключается в том, что процесс интеграции западноевропейских государств длится уже давно и на каждом этапе своего развития им удавалось предпринимать определенные шаги, направленные на упорядочение правового регулирования своих отношений в той или иной сфере деятельности, в том числе миграционной. В результате постепенно, на протяжении десятилетий, формировалась правовая база, регулирующая внешние миграционные процессы в странах ЕС, чего нельзя сказать о государствах-участниках СНГ, которым пришлось в спешном порядке разрешать проблему правового регулирования внешней миграции в условиях подъема ее активности.1
Основные тенденции миграционных процессов в Российской Федерации
В последнее десятилетие миграционные процессы в России определялись последствиями распада СССР, политической нестабильностью, вооруженными этническими конфликтами, подъемом национализма, разным уровнем экономического потенциала вновь образовавшихся государств, дезинтеграционных процессов в экономике и активным развитием рыночных отношений. Эти динамичные изменения политической и социально-экономической обстановки во многом определили состояние и тенденции миграции в России.
Динамика миграционных процессов в России с 1991-2005 годов свидетельствует о тенденции снижения миграционной активности населения с 1995 года.
В 1994 г. число прибывших в Российскую Федерацию находилось на максимальном уровне, где миграционный прирост составлял 811,1 тыс. чел., то с 1995 г. по 2004 г. миграционный прирост снизился до 39,3 тыс. чел., то есть в 20 раз.1
При этом устойчивое сокращение иммиграции в Россию имело место по всем направлениям: это миграция между Россией и странами СНГ и Балтии, а также миграционный обмен со странами дальнего зарубежья. Причиной быстрого снижения миграционного прироста населения в Российской Федерации явилось уменьшение иммиграционных потоков в страну, вызванные главным образом ослаблением миграционного давления со стороны стран СНГ и Балтии.
Иммигранты из государств СНГ и Балтии являются наиболее адаптированными к условиям жизни и трудовой деятельности в России, однако по различным причинам миграция русскоязычного населения имела тенденцию к сокращению. Лишь в 2005 году миграционный прирост населения России увеличился на 68,0 тыс. человек, что произошло в результате возросшего числа зарегистрированных по месту жительства прибывших в Российскую Федерацию, в том числе за счет иммигрантов из государств-участников СНГ и Балтии - на 58,2 тыс. человек.2
Следует заметить, что основную часть в общем иммиграционном потоке, направленном на территорию Российской Федерации, составили выходцы из стран СНГ. На период 2005 года в Россию въехало 168,5 тыс. иммигрантов из стран государств-участников СНГ и 8,6 тыс. иммигрантов из стран Дальнего зарубежья.
В то же время, согласно статистическим данным, поток въезжающих в страну граждан из стран СНГ значительно превышает поток выезжающих. Это иллюстрирует диаграмма 2. Миграционный прирост на период 2005 года составляет (+)132,4 тыс. чел, когда как в 2004 году (-) 73,3 тыс. чел. Как видно из данной диаграммы, в общем иммиграционном потоке из стран СНГ прослеживается преобладание граждан Казахстана, Украины, Узбекистана и Киргизии.
Иммиграция в Российскую Федерацию из других зарубежных стран имеет отрицательное сальдо и составляет на период 2005 г. (-) 25,0 тыс. человек. Соответственно число выезжающих иммигрантов из стран Дальнего зарубежья превышает число въезжающих. Данные тенденции иллюстрирует диаграмма 3.
По данным Федеральной миграционной службы России в третьем квартале 2005 года число иммигрантов из стран СНГ и Балтии в Россию на постоянное место жительство составило 99,2 тыс. человек, из других зарубежных стран - 3,7 тыс. человек.1
Причины смены места жительства мигрантами определяются различными факторами: учеба, трудовая деятельность, обострение межнациональных отношений, криминогенная обстановка в регионе, экологическое неблагополучие, несоответствие природно-климатических условий, причины личного, семейного характера, возвращение к прежнему месту жительства и др. Анализ статистических данных показал, что основными причинами, побудивших граждан стран СНГ, Балтии и других зарубежных стран сменить место жительства и уехать в Россию явились: воссоединение семей (причины личного, семейного характера - 1 млн. 84 тыс. человек; возвращение к прежнему месту жительства- 298 тыс. человек) и трудовая миграция - 203 тыс. человек.2
В динамике развивающихся миграционных процессов особое место занимает трудовая миграция в Россию. В первом полугодии 2005 года в Россию приехало 462,2 тыс. иностранных работников из-за рубежа, из них 236,5 тыс. человек из стран государств-участников СНГ, из других стран - 225,6 тыс. человек.1
При этом, как видно на диаграмме 4, в общем потоке трудовых иммигрантов из стран СНГ преобладают граждане Украины, Таджикистана, Узбекистана, Армении, Азербайджана и Киргизии. Среди трудовых мигрантов, въехавших на территорию Российской Федерации из стран Азии, подавляющее большинство составили граждане Китая, Вьетнама и Кореи.
Особенности правового регулирования конституционных прав иностранных граждан и лиц без гражданства в сфере миграционных отношений
Одной из важнейших направлений исследования в сфере защиты прав человека касается вопросов обеспечения прав иностранных граждан и лиц без гражданства, которые, пребывая на территории иностранного государства, имеют определенные ограничения в своей правосубъектности, и, следовательно, подвергаются большей опасности быть ущемленными в своих субъективных правах.
Следует заметить, что правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства во многих отношениях схож, поскольку имеет общую конституционно-правовую основу. В частности, в ч. 3 ст. 62 Конституции Российской Федерации иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с ее гражданами, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. При этом конституционно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства в полном объеме применим к тем, кто на законных основаниях находится на территории Российской Федерации.1
В то же время статус иностранных граждан, незаконно находящихся на территории Российской Федерации имеет свои особенности. В частности, им обеспечиваются все конституционные гарантии в сфере личных прав и свобод -право на жизнь, личную неприкосновенность, достоинство личности, свободу совести, свободу мысли и слова. Вместе с тем, к данной категории лиц могут быть применены меры пресечения, ограничивающие свободу только на основании закона. Кроме того, нелегально пребывающие иностранные граждане не могут претендовать на реализацию прав и свобод, которые предусмотрены для иностранных граждан, законно находящихся на территории Российской Федерации, в частности легально трудиться, получить образование, гражданство и т.д.
Правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства определяется совокупностью предоставленных государством конституционных прав и обязанностей.
Для оценки состояния правового регулирования конституционных прав иностранных граждан и лиц без гражданства в сфере миграции необходимо обратиться к анализу миграционного законодательства Российской Федерации, в котором получили свое развитие основные конституционные права данной категории лиц.
Конституционное право иностранного гражданина и лица без гражданства на свободу передвижения и свободный выезд за пределы Российской Федерации закреплено в Федеральном законе «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» от 15.08.1996 г, № 114-ФЗ.
В соответствии с Федеральным законом «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», иностранные граждане и лица без гражданства могут въезжать в Российскую Федерацию и выезжать из Российской Федерации при наличии визы по действительным документам, удостоверяющим их личность (ст. 24 Закона).
Закон устанавливает определенные ограничения иностранным гражданам для въезда в Российскую Федерацию. В частности, иностранному гражданину может быть не разрешен въезд, в случае использования им подложных документов, наличия неснятой или непогашенной судимости, в случае неоднократного привлечения к административной ответственности, нарушения миграционного законодательства, и др.
В отношении лиц, которым не разрешен въезд в Россию и лиц, незаконно находящихся в России, в случае, если их пребывание создает реальную угрозу интересам государства и личности, может быть принято решение о нежелательности пребывания (проживания) данного иностранного гражданина или лица без гражданства в России, что является основанием для последующего отказа во въезде в Россию.
Следует заметить, что многие иностранные граждане уклоняются от выезда за пределы Российской Федерации в связи с истечением срока разрешения на временное пребывание в стране. Одной из причин данного явления является коррупция среди сотрудников правоохранительных органов. В 2004 г. прокуратурой Московской области возбуждено 15 уголовных дел в отношении сотрудников паспортно-визовой службы.1
Конституционное право иностранного гражданина и лица без гражданства на свободу передвижения, выбор места жительства и пребывания закреплено Федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25.07.2002 г. № 115-ФЗ.2
Следует заметить, что правоприменительная практика последних лет по исполнению Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (в ред. от 02.11.2004 г. № 127-ФЗ) свидетельствовала о его несовершенстве, неполноте и фрагментарности. Это, прежде всего, касалось процедуры оформления статуса иностранных граждан и механизма осуществления трудовой деятельности данной категории лиц.
В частности, Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» в редакции от 02.11.2004 г. № 127-ФЗ обязывал иностранных граждан, въехавших в Российскую Федерацию, зарегистрироваться по месту пребывания в течение трех рабочих дней со дня прибытия. При этом временно проживающие и постоянно проживающие в России иностранные граждане должны были ежегодно проходить перерегистрацию.
Вместе с тем, анализ состояния законности в данной сфере отношений свидетельствовал о массовых нарушениях правил миграционного законодательства как непосредственно иностранными гражданами, так и должностными лицами органов государственной власти.
Международно-правовое сотрудничество государств-участников СНГ в законодательном обеспечении миграционных процессов
Анализ особенностей правового регулирования конституционных прав иностранных граждан и лиц без гражданства в сфере миграции позволяет сделать следующие выводы: 1. В рамках регулирования миграционных отношений можно выделить конституционные права и конституционную гарантию иностранных граждан и лиц без гражданства в сфере миграции. К конституционным правам относятся: - свобода передвижения, выбор места жительства и пребывания каждому, кто законно находится на территории Российской Федерации; - свободный выезд за пределы Российской Федерации; - право на политическое убежище в соответствии с общепризнанными нормами международного права. К конституционной гарантии относится равенство прав и обязанностей иностранных граждан и лиц без гражданства наряду с гражданами Российской Федерации, кроме случаев установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. 2. Особенности конституционно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства заключаются в том, что они имеют определенные ограничения в реализации своих субъективных прав и дополнительные обязанности, которые прекращаются с момента пересечения ими границы Российской Федерации. 3. Потребности российского государства в трудовых ресурсах с одной стороны, и бюрократическая волокита и ограничительные нормы миграционного законодательства,, с другой, послужили основанием пересмотра действующего законодательства о миграции на предмет упрощения механизма трудоустройства иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, а также совершенствования государственного регулирования рынка иностранной рабочей силы.
Вместе с тем, внесенные изменения в действующее миграционное законодательство не в полной мере восполнили существующие в нем пробелы, касающиеся определения правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства, а также обеспечения национальной безопасности: - не упрощен механизм трудоустройства для иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывших в Российскую Федерацию в визовом порядке; - не урегулировано правовое положение лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории Российской Федерации и желающих получить российское гражданство; - не закреплены трудовые гарантии для иностранных работников; - не предусматривается право обжалования иностранными гражданами решения об отказе в выдаче разрешения на работу или аннулирования выданного разрешения, а также право обжалования решения об отказе в выдаче разрешения на временное проживание (либо аннулирование) для иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию в визовом порядке; - не указывается возможный предел сокращения Правительством Российской Федерации срока временного пребывания иностранных граждан в Российской Федерации; - не предусматривается выдворение нелегально пребывающего в Российской Федерации иностранного гражданина после отбытия им наказания за совершение преступления. 4. Отсутствие возможности обжалования беженцем решения об отказе в рассмотрении ходатайства по существу свидетельствует о правовой незащищенности данной категории лиц и ущемляет их конституционное право на судебную защиту. В связи с этим, полагаем необходимым включение в Федеральный закон «О беженцах» нормы, оговаривающей возможность защиты беженцем своих прав. 5. Тенденции, связанные с злоупотреблением отдельными иностранными гражданами права на убежище в целях незаконного пребывания в Российской Федерации, обуславливает необходимость законодательного закрепления дополнительного основания, по которому лицу может быть отказано в рассмотрении ходатайства по существу, а также основание по которому лицо может быть лишено права не убежище. 6. Нормы Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации», предусматривающие возможность двойного гражданства у лица в случае непредставления документов о выходе из иного гражданства в связи с приобретением российского гражданства, обуславливает необходимость установления гарантий представления соответствующих документов. 7. Проблемы реализации статуса иностранными гражданами в сфере гражданства, и связанные с ними нарушения их конституционных прав, определяются не только пробелами законодательства, но и проводимой органами государственной власти политики по ограничению иммиграционных потоков в отдельные регионы страны в целях обеспечения национального баланса, что предопределяет необходимость проведения грамотной иммиграционной политики и совершенствования миграционного законодательства. 8. Нечеткость и неоднозначность толкования понятий «соотечественник» и «соотечественники за рубежом» в Федеральном законе «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» обуславливает необходимость пересмотра данных определений. 9. Основным условием достижения позитивного результата в области миграционного регулирования является государственный мониторинг в сфере миграции, представляющий собой систему мероприятий по анализу, оценке и отслеживанию состояния миграционного законодательства Российской Федерации, полноты и своевременности его принятия, степени его реализации и соответствия нормам международного права.
