Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Реализация прав и свобод вынужденных мигрантов в Российской Федерации 22
1.1. Типология миграции и правовой статус вынужденных мигрантов в Российской Федерации 22
1.2. Личные права и свободы вынужденных мигрантов 47
1.3. Социально-экономические права беженцев и вынужденных переселенцев 68
Глава 2. Обеспечение и защита прав вынужденных мигрантов государственными органами Российской Федерации, международными организациями и российскими общественными объединениями 95
2.1. Обеспечение и защита прав вынужденных мигрантов государственными органами Российской Федерации 95
2.2. Деятельность международных организаций и российских общественных объединений по обеспечению и защите прав вынужденных мигрантов 133
Заключение 164
Библиографический список использованных нормативно-правовых источников и литературы
- Типология миграции и правовой статус вынужденных мигрантов в Российской Федерации
- Личные права и свободы вынужденных мигрантов
- Обеспечение и защита прав вынужденных мигрантов государственными органами Российской Федерации
- Деятельность международных организаций и российских общественных объединений по обеспечению и защите прав вынужденных мигрантов
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
Миграция как самостоятельное явление общественной жизни получила признание со стороны государства в начале 90-х гг. XX в. Основными факторами, обусловившими этот процесс, стали: распад СССР; падение «железного занавеса»; строительство новых государственных институтов; переориентация российского общества и государства на эффективные механизмы обеспечения и защиты прав человека.
Прекращение существования Союза ССР и начало становления независимых государств в рамках постсоветского пространства привели к всплеску миграционной активности населения и возникновению массовых потоков мигрантов. По данным официальной статистики, с 1992 г. по 1998 г. из стран СНГ и Балтии в Россию прибыло свыше 5 млн. человек . Среди различных миграционных потоков значительную часть составляли вынужденные мигранты. Федеральной миграционной службой России всего по стране в период с 1994 по 2000 гг. было зарегистрировано 160 450 беженцев и 969 689 вынужденных переселенцев, причем в 1996 г. статус беженца получили 19 824 чел., статус вынужденного переселенца - 172 672 чел.; в 1999 г. - беженцами признано 304 чел., вынужденными переселенцами - 78 745 чел.; в 2001 г. соответственно 134 и 41 824 2.
Беженцы, вынужденные переселенцы, перемещенные лица - основные группы населения, образующие потоки вынужденных мигрантов. Категорию вынужденных мигрантов составили люди, которые покинули постоянное место жительства вследствие совершенного в отношении них или членов их семей насилия либо из-за реальной опасности подвергнуться преследованию по различным причинам, в связи с вооруженными и межнациональными конфликтами, в результате войн, угрозы безопасности или гонений, а также вследствие массовых нарушений общественного порядка или прав человека.
Государство на миграционную ситуацию отреагировало формированием правовой базы, регламентирующей статус мигрантов, и созданием соответствующих органов государственной власти.
В условиях демократизации российского общества получили признание в качестве высшей ценности права и свободы человека и гражданина. Социальное и экономическое развитие страны потребовало выработки адекватного законодательства, целью которого стало создание условий для беспрепятственной \К реализации прав и свобод мигрантов в соответствии с международными стан дартами и взятыми Российской Федерацией на себя международными обязательствами, а также защита национальных интересов и обеспечение безопасно- ста государства. Именно с этого времени можно говорить о формировании ми грационной политики как отдельного направления политики государственной.
Законодательство России в сфере миграции практически приведено в соответствие с международно-правовыми актами в области обеспечения прав и свобод человека. Правовое регулирование отношений в сфере миграции в основном отражает качественные и количественные изменения в миграционной обстановке.
Однако имеются трудности в области претворения в жизнь прав мигрантов, особенно относящихся к категории вынужденных. Существенными причину нами, по которым складывается сложная обстановка в сфере реализации прав мигрантов, являются:
• отсутствие в Российской Федерации механизма реализации общей 1 / концепции защиты прав человека, одной из составляющих которой служит защита категорий населения, нуждающихся в преимущественной защите, в том числе вынужденных мигрантов;
• противоречие требованиям законов, регламентирующих широкий спектр прав и свобод беженцев и вынужденных переселенцев, правоприменительной практики;
• многочисленные реорганизации системы и структуры органов государственной власти, призванных регулировать отношения в сфере миграции, способствовать созданию механизма обеспечения и защиты прав вынужденных мигрантов;
• отсутствие согласованности как правовых институтов, так и институтов власти, регулирующих миграционные процессы;
• отсутствие четкого разграничения предметов ведения и полномочий в сфере миграции между федеральными органами государственной власти, органами власти субъектов РФ и органами местного самоуправления;
• невосприятие со стороны государства инициатив международных организаций и российских общественных объединений, основанных на зарубежном опыте обеспечения и защиты прав вынужденных мигрантов.
Значимость вопроса формирования и развития миграционной политики и одного из ее важнейших аспектов - обеспечения и защиты прав мигрантов -обусловливается тем, что умелое регулирование данного процесса способствует стабилизации российской государственности, развитию экономической, социальной и политической сфер общества. Отсутствие такой политики повлечет потерю контроля над миграционными процессами, что в свою очередь грозит серьезными последствиями, которые повлияют на все аспекты жизни населения: изменится демографическая ситуация, возникнет угроза национальной безопасности государства, ухудшится криминогенная ситуация, возрастет количество нелегальных мигрантов и т.д.
«При сохранении сложившейся тенденции к снижению численности населения России, в ближайшие годы дефицит рабочей силы составит 10 миллионов человек. (...) Коренные жители России не хотят занимать низкооплачиваемые, мало престижные должности - их способны заполнить только иммигранты. Если не принять меры для увеличения их количества, восстановление и тем более развитие российской экономики станет невозможным» . Также в под-дер леку высказанного положения можно привести и иные доводы. «В условиях спада рождаемости в структуре населения увеличивается доля старших возрас тных групп, пенсионеров. К 2050 году на 100 лиц в рабочем возрасте будет приходиться от 41 до 50 пожилых. Если не иммигранты, то кормить их будет некому»1. Есть и геополитический аргумент - «необходимо учитывать дисбаланс между территорией России и численность ее населения. (...) Необходимо земли заселять, а не ждать, когда они будут заселены согласно чужим планам» .
Исследование проблемы обеспечения и защиты прав мигрантов представляет собой поиск путей совершенствования конституционно-правового регулирования миграционных процессов, анализ совокупности личных и социально-экономических прав беженцев и вынужденных переселенцев, комплексное изучение деятельности органов государственной власти по обеспечению прав вынужденных мигрантов, а также выявление эффективных способов защиты нарушенных прав.
Изложенные обстоятельства предопределили актуальность темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности проблемы.
Миграция представляет новую сферу научного интереса. Проблемы миграции сейчас активно обсуждаются и разрабатываются учеными и практиками. Однако монографических исследований, посвященных вопросам обеспечения и защиты прав вынужденных мигрантов, не проводилось.
Миграция - сложное и динамичное явление. Проблемы конституционно-правового регулирования в сфере миграции как нового для России явления могут быть осмыслены с привлечением сведений из других областей знаний.
В юридической литературе концепции развития миграционного законодательства посвящены работы Л.В. Андриченко, В.О. Елеонского, Т.Я. Хабриевой; проблемам миграционной политики - ТА. Васильевой, Т.В Заметиной, М.В. Немытиной, видам миграции и типам мигрантов В.Д.Гончаренко, Т.Лопухиной, С. Градировского, выявлению особенностей статуса иностранных граждан в РФ и статуса беженцев и вынужденных переселенцев посвящены труды Л.В. Андриченко, М. Арутюнова, Е.В. Белоусовой, Гай С. Гудвин-Гилла, Е.В. Галузы, В.В. Радула, Э. Феллер, B.C. Хижняк, состоянию миграционного законодательства и реализации отдельных прав мигрантов - А.Х. Абашидзе, А.А. Подмарева, И.В. Ростовщикова, О.В. Ростовщиковой, М.Л. Тюркина, О.С. Чернышовой, СБ. Ягодина, защите права мигрантов - А.А. Зелепукина, аспекты криминальной и незаконной миграции изучались В.М. Барановым, В.А. Берзиным, СЕ. Метелевым. Деятельность международных и российских органов в сфере миграции нашла отражение в трудах М.А. Ибрагимова, Л. Павловой, Н.Н. Тоцкого.
Особого внимания заслуживает статья Л.В. Андриченко, В.О. Елеонского, Т.Я. Хабриевой «О концепции развития миграционного законодательства Российской Федерации»1. Авторами рассмотрены вопросы законодательного обеспечения прав мигрантов, вносится предложение выделить в самостоятельный институт законодательные нормы, регулирующие права мигрантов. В рамках совершенствования законодательных основ миграционной политики предлагается уточнить вопросы предоставления статуса отдельным категориям мигрантов, а для обеспечения единых подходов государств-участников СНГ в реализации миграционной политики подготовить и принять модельные законы, касающиеся проблем миграции.
Т.А. Васильева2 в своих статьях затрагивает вопросы государственной политики России и субъектов Федерации в отношении соотечественников, проживающих за рубежом. Автор дает характеристику действующему в этой сфере законодательству и подробно останавливается на вопросе гарантий прав лиц, претендующих на статус соотечественников.
М.В. Немытина1 в своих исследованиях рассматривает тенденции формирования миграционной политики России, а также соотношение политики и права в сфере регулирования миграционных процессов. Автор рекомендует подходить к проблеме правового регулирования миграционных отношений с позиций либерального, а не позитивистского правопонимания. По мнению автора, миграционная политика России должна быть построена на четком разграничении полномочий и предметов ведения между федеральными органов государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, с учетом специфики миграционных ситуаций в регионах или их группах.
Работы М. Лобова посвящены реализации прав беженцев в свете гарантий, предусмотренных в Европейской конвенции по правам человека. Особое внимание автор уделяется описанию положений Конвенции, имеющих отношение к указанной теме и конкретным примерам защиты прав беженцев, а также рассмотрению гарантий имущественных прав мигрантов.
Д.В. Иванов исследовал международную систему защиты беженцев, определил основные этапы ее становления. Автором предложено рассматривать международную систему защиты беженцев как состоящую из отдельных систем защиты беженцев: системы зашиты беженцев в рамках ООН, системы международных межправительственных организаций, региональной системы (ОАЕ, ОАГ, СНГ и т.д.), системы неправительственных организаций.
Заслуживает внимания статья М. Арутюнова «Положение с правами и свободами беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации»4 , в которой рассмотрены положение беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации, законодательство и международные соглашения Российской Федерации, практика их применения, а также содержится ряд предложений автора по устранению выявленных нарушений прав и свобод беженцев и вынужденных переселенцев на территории Российской Федерации.
Исследования Н.Н. Тоцкого1 посвящены комплексному анализу теоретических проблем миграционных процессов, административно-правовой охране прав и свобод мигрантов, а также автор рассматривает организационно-правовые проблемы миграционной службы России. Н.Н. Тоцкий выявил особенности и характер влияния миграционных процессов на общественные отношения, складывающиеся в России, а также дал анализ форм и методов государственно-правового регулирования миграционных процессов, сформулировал предложения по разработке наиболее эффективных и оптимальных миграционных программ.
СБ. Ягодин2 в своих статьях анализирует состояние российского законодательства, действующего в сфере миграции, рассматривает вопросы обеспечения некоторых прав мигрантов, например, права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в субъектах Российской Федерации. СБ. Ягодин предлагает способы устранения выявленных пробелов в миграционном законодательстве, а также пути его совершенствования. Автор считает целесообразным разработать Федеральный закон «Об основах миграционной политики Российской Федерации», который явился бы кодифицированным законодательным актом, определяющим типы и виды миграции на территорию Российской Федерации и её субъектов. Также работы СБ. Ягодина посвящены международным и европейским стандартам в области прав беженцев, сотрудничеству неправительственных организаций и государства в сфере миграции.
А.Х. Абашидзе1 исследует проблемы соотношения международного и национального права в области защиты прав мигрантов. В своих работах автор дает оценку исполнению Россией принятых на себя международных обязательств в сфере миграции, приводит практику других государств по реализации миграционного законодательства, высказывает мнение о российском законодательстве.
Исследования А.М. Ибрагимова касаются деятельности международных организаций системы ООН в урегулировании проблем беженцев, изучается взаимодействие норм международного и внутригосударственного права в режиме беженцев, дается анализ российских нормативных актов на предмет их соответствия международным обязательствам в отношении беженцев. Автором предлагаются меры по содействию не только более действенной защите прав беженцев, но и должному обеспечению международных обязательств России, говорится о необходимости проведения целенаправленных законодательных мер, обеспечивающих претворение в жизнь императивных установлений международного права.
В.А. Берзин в своих исследованиях делает акцент на анализе социально-экономических процессов, обусловливающих миграцию населения, рассматривает комплекс вопросов, связанных с характеристикой сложившейся на территории России и, в частности, Москвы демографической ситуации и основных миграционных потоков с криминологической точки зрения.
Сама проблематика правового положения личности, без которой невозможно изучение механизма обеспечения и защиты прав вынужденных мигрантов, широко исследована в общей теории права, в конституционном праве. В ходе написания работы были изучены и использованы труды: С.С. Алексеева, М.В. Баглая,. Л. Д. Воеводина, Г.М. Даниленко, В. А. Карташкина, Е.А. Лукашевой, A.B. Малько, Н.И. Матузова.
В процессе написания диссертации проведено исследование материалов из других сфер знаний и положений из работ по различным направлениям ми-грации: географического , понятийно-классификационного , антропотока .
В.В. Покшишевский - известный ученый, плодотворно работавший над различными проблемами географии населения. Внес большой вклад в разработку теории расселения населения, т.е. научного объяснения формирования и эволюции человеческих поселений. В.В. Покшишевский рассматривал расселение населения в тесном взаимодействии с природной средой. Детально анализировал факторы, влияющие на процесс расселения населения - социально-экономические, природные и демографические. Изучал географические аспекты миграций населения.
Ж.А. Зайончковская в своих работах анализирует миграционную ситуацию с точки зрения изменения современных антропоструктур («Демографическое будущее Сибири и Дальнего Востока», «Трудовая миграция в СНГ с позиций общества, семьи и личности», «О трудовой миграции»), при этом особое внимание уделяется демографическому аспекту миграции.
Также в ходе подготовки работы была изучена литература, посвященная правовому статусу различных категорий мигрантов, изданная при поддержке международных организации (Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев, Совета Европы, Международного Комитета Красного Креста) и российских общественных объединений (правозащитного центра «Мемориал», российского фонда помощи беженцам «Соотечественники», ассоциации вынужденных переселенцев «Саратовский источник» и др.).
Однако до сих пор некоторые аспекты правового регулирования миграционных процессов, вопросы обеспечения и защиты прав вынужденных мигрантов остаются за рамками научного анализа. Их теоретическая и прикладная разработка позволит внести коррективы в стратегию регулирования и управления процессами в сфере миграции, прогнозировать эффективность применения тех или иных правовых норм.
За последнее время существенно изменилась система, структура и функ- 4у ции органов государственной власти в сфере обеспечения прав вынужденных мигрантов. Состояние и тенденции развития миграционных процессов нуждаются в дальнейшем научном осмыслении и обуславливают динамику дальней- t-f ших исследований проблем миграции. Указанные обстоятельства предопреде лили выбор данной темы для диссертационного исследования.
Цель диссертационного исследования.
Целью исследования является комплексный анализ личных и социально-экономических прав вынужденных мигрантов на уровне нормативной регламентации и практической реализации, а также изучение деятельности институтов государства и общества по их обеспечению и защите вынужденных мигрантов.
Для достижения указанной цели были поставлены следующие задачи: J\ • осмыслить понятийный аппарат, используемый в правовом регули ровании проблем миграции вообще, прав вынужденных мигрантов в частности;
• раскрыть содержание личных и социально-экономических прав, наиболее значимых для вынужденных мигрантов;
• выявить соотношение норм международного и российского права, регулирующих отношения в сфере миграции;
• проанализировать тенденции развития законодательства и иной нормотворческой деятельности в области вынужденной миграции как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации;
• провести анализ деятельности государственных органов по обеспечению и защите прав и законных интересов вынужденных мигрантов, выработать рекомендации по совершенствованию деятельности этих органов;
• изучить основные направления деятельности международных организаций на территории РФ, а также российских общественных объединений, работающих в «нише» обеспечения и защиты прав беженцев и вынужденных переселенцев;
• определить возможности взаимодействия институтов общества и государства в области обеспечения и защиты прав вынужденных мигрантов;
• установить условия, которые могли бы способствовать реализации в полном объеме прав беженцев, вынужденных переселенцев, перемещенных лиц.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере реализации прав вынужденных мигрантов в Российской Федерации.
Предметом диссертационного исследования являются регламентирующие правовой статус вынужденных мигрантов принципы, институты и нормы конституционного, смежных с ним отраслей права, международного права, а также практика их применения.
Методологическая основа диссертационного исследования. В диссертации предложен подход к исследованию проблемы обеспечения и защиты прав мигрантов как к сложному, многоаспектному явлению.
При написании диссертации в основу положен диалектический метод познания, предполагающий изучение правовых явлений в их взаимообусловленности и развитии. В целях обеспечения достоверности и теоретико-практической обоснованности диссертационной работы использовались такие общенаучные методы, как анализ и синтез (исследование миграции при помощи метода типологии, основанного на расчленении объектов и их группировке с помощью обобщенной модели или типа); исторический (в хронологической последовательности восстанавливается цепь реорганизаций государственных органов и отслеживаются тенденции развития законодательства и правоприменительной практики); системный (подход к деятельности государственных органов как к системе органов, призванных создать механизм обеспечения прав человека), а также частнонаучные методы: сравнительно-правовой (проводится сопоставление комплекса социально-экономических прав беженцев и вынужденных переселенцев в целях выявления черт сходства и различия между ними); формально-юридический (исследование правовых норм, анализ источни Ы ) ков права); структурно-функциональный (определение роли, функций органов государственной власти, российских общественных объединений и международных организаций в обеспечении и защите прав вынужденных мигрантов);
J-f4 метод моделирования (выявление условий, при которых могут быть реализова ны в полном объеме права вынужденных мигрантов) и эмпирический (применение этого метода стало возможным в результате участия автора в подготовке и проведении научно-практических конференций, семинаров и столов переговоров по проблемам миграции). В работе применялся междисциплинарный подход, то есть были использованы сведения и данные из других областей знаний (демографии, социологии).
Нормативная база исследования.
В процессе исследования проанализированы соответствующие положе л ния Конституции Российской Федерации, международно-правовые акты и ме ждународные договоры, изучены нормы Конституции РФ 1993 г. и принятые в их развитие нормы различных отраслей права (гражданского, трудового, нало л гового, административного). В работе использованы постановления Конститу ционного Суда РФ, наряду с федеральным законодательством изучены акты субъектов Российской Федерации, а также законодательство зарубежных стран. Всего более 70 актов.
Теоретическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых-юристов по проблемам миграции и правового статуса личности, а также работы социологов, демографов, экономистов и др., затрагивающие различные аспекты исследуемой проблемы.
Эмпирическая база исследования.
В работе использовались данные о деятельности в сфере миграции федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, международных организаций на территории РФ, российских правозащитных общественных объединений.
Была изучена практика Управлений по делам миграции в различных субъектах Российской Федерации (Краснодарского края, Саратовской и Орен 9)У бургской областей) по обеспечению и защите прав мигрантов, что позволило определить уровень практического решения проблемы, а также практика Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и судов общей юрисдикции.
(У . В качестве эмпирической базы при разработке проблемы диссертацион ного исследования использованы сведения из доклада Центра стратегических исследований Приволжского федерального округа за 2002 год «Государство. Антропоток» и аналитические материалы по правовому регулированию в сфере миграции, предоставленные РОО «Центр содействия проекту правовой реформы Саратовской области». Применен материал, полученный в результате работы юридической клиники по обеспечению и защите прав беженцев и вынужденных переселенцев на кафедре конституционного и международного права Саратовского юридического института МВД России, в деятельности которой J\ диссертант принимал активное участие.
Научная новизна диссертационного исследования. Диссертация представляет собой первое в отечественной науке монографическое исследование •у І проблемы конституционно-правового обеспечения и защиты прав вынужден ных мигрантов в Российской Федерации. На основе изучения теоретического материала, законодательства и правоприменительной практики автором предпринята попытка определить уровень обеспечения и защиты прав вынужденных мигрантов как государством, так и обществом.
На основе проведенного анализа сформулированы выводы и предложения, выражающие и конкретизирующие научную новизну исследования.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. В диссертации предложен подход к изучению миграции с помощью метода типологии. В авторской классификации миграции определены следующие основания: территориальное (пространственное) перемещение, время, цели и причины, волеизъявление (характер), способ организации перемещения, законность пребывания лица на территории государства. Предложенная типология миграции позволяет выделить категорию - «вынужденные мигранты», на этой основе определить виды и объем прав и свобод принадлежащих к этой категории лиц.
2. Выводится дефиниция «вынужденные мигранты», которая вбирает в себя элементы существующих в праве понятий «беженец», «вынужденный переселенец» и «перемещенные лица». Предлагается расширить основания для признания человека вынужденным мигрантом, включив наряду с общепризнанными основаниями, необходимыми для получения статуса беженца и вынужденного переселенца, еще и «угрозу безопасности или гонения, массовые нарушения общественного порядка или прав человека и иные обстоятельства, которые создают угрозу жизни и безопасности лица».
3. Введено в научный оборот понятие «условно-добровольная миграция», под которой понимается перемещение населения в связи с объективной жизненной необходимостью перемены места жительства, а не по простому желанию (к этому типу в некоторых случаях относится трудовая миграция, чаще всего внешняя, экологическая миграция). Одной из причин, послуживших основанием для выделения данных лиц в отдельную категорию, стало массовое перемещение этих людей, вызванное сложившейся социально-экономической обстановкой в стране (регионе), исключающей возможности реализовать личные и социально-экономические права.
4. В настоящее время российское миграционное законодательство приведено в соответствие с международными стандартами. Массив нормативных правовых актов в этой сфере обширный и состояние законодательства в целом заслуживает удовлетворительной оценки. Однако, несмотря на полноту охвата общественных отношений в сфере миграции, отсутствуют или «не работают» механизмы реализации некоторых прав вынужденных мигрантов, отсутствуют экономические, социальные и финансовые гарантии этих прав.
5. В целях совершенствования законодательства предлагается разработать и принять Федеральный закон «Об основах регулирования миграционных процессов в Российской Федерации», в соответствии с которым строилась бы государственная концепция регулирования миграционных процессов, законодательство субъектов РФ. Предлагаемый Закон должен стать комплексным нормативно-правовым актом, обобщающим все группы отношений, существующих в сфере миграции. Федеральный закон должен учредить основные направления государственной миграционной политики, определить объем прав вынужденных мигрантов, установить компетенцию в сфере миграции соответствующих органов государственной власти.
6. Одним из решений проблем миграции может стать принятие федеральной программы легализации незаконных мигрантов. Особое внимание в программе следует уделить гражданам бывшего СССР, не получившим российского гражданства. Также в ней могут быть предусмотрены варианты легализации для различных категорий лиц, например, в зависимости от ценза оседлости, страны прибытия, вида деятельности. В программе могут быть предусмотрены условия, удовлетворение которым позволит мигрантам получить гражданство РФ либо вид на жительство или разрешение на временное проживание. Допустимо также проводить легализацию на определенный срок, за который человек должен определиться - остается ли он в стране или покидает ее.
Решением проблем, связанных с содействием занятости вынужденных мигрантов, должна стать специальная федеральная миграционная программа в данной области. В этой программе должны быть определены приоритетные территории для приема беженцев и вынужденных переселенцев с учетом ситуации на рынке труда, установлены квоты ежегодного приема, спланированы объемы создания рабочих мест при центрах временного размещения в местах компактного поселения вынужденных перес
8. В настоящее время отсутствует четкое разграничение полномочий в сфере миграции между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. В связи с этим особое внимание следует уделить четкому разграничению предметов ведения Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в области регулирования миграционных процессов. Оптимальным представляется вариант, когда к исключительному ведению Российской Федерации отнесены вопросы, касающиеся регулирования всей совокупности прав мигрантов и защиты личных прав и свобод мигрантов, а в совместное ведение Федерации и ее субъектов передаются вопросы обеспечения х и защиты комплекса социально-экономических прав и свобод этой категории населения.
9. В правоприменительной практике существует несогласованность некоторых институтов, например, регистрации лица по месту пребывания (по месту жительства) и предоставления статуса вынужденного переселенца и беженца. Рассмотрение органами миграционной службы регистрации не в уведомительном, а по-прежнему в разрешительном смысле является основанием ограничения прав и свобод мигрантов. Сложность процесса регистрации для вынужденных мигрантов - причина роста числа мигрантов без регистрации и Л официального статуса. По логике вещей статус должен быть для дальнейшей регистрации, а не регистрация для получения статуса.
10. Условия для реализации прав и свобод вынужденных мигрантов ул создаются не только органами государственной власти Российской Федерации.
Активное участие в вопросе обеспечения прав и свобод вынужденных мигрантов принимают международные организации и российские общественные объединения, тем самым дополняя, а иногда и компенсируя деятельность государственных органов. В международном праве действует относительно согласованная система органов, реализующих универсальные механизмы обеспечения прав указанной категории населения. Формы работы общественных объединений и международных в деятельность органов государства (например, координационные советы, включающие представителей общества и государства, столы переговоров, иски от группы лиц).
Теоретическое и практическое значение исследования.
Типология миграции, предложенная в диссертационном исследовании, может быть положена в основу дальнейших теоретических разработок в области правового регулирования на основе приоритета прав и свобод человека. На законодательном уровне определение правовых подходов в зависимости от типов миграции позволит построить многоуровневую систему управления процессами миграции в стране, более четко установить компетенцию в сфере обеспечения прав мигрантов соответствующих органов государственной власти и местного самоуправления, создать согласованный механизм их деятельности, а также будет способствовать более полному обеспечению прав и свобод вынужденных мигрантов.
Положения и выводы, сформулированные по результатам проведенного диссертационного исследования, могут быть использованы при подготовке новых и совершенствовании действующих нормативных актов, регулирующих вопросы миграции. Выявлены тенденции в деятельности институтов общества и государства, как способствующие обеспечению и защите прав вынужденных мигрантов, так и препятствующие их реализации.
Настоящее исследование может способствовать структурно-функциональному преобразованию существующей системы государственных органов, действующих в сфере миграции. Выводы, сформулированные по результатам проделанной работы, могут быть учтены в практике государственных органов, занимающихся вопросами миграции.
Положения диссертации могут иметь значение в дальнейших исследованиях, касающихся проблем правового обеспечения и защиты прав; материалы исследования могут быть использованы в учебном процессе в общих дисциплинах (конституционное, административное, международное право) и специальных курсах (правовое положение мигрантов, правовое регулирование миграционных процессов).
Апробация результатов диссертационного исследования.
Результаты проведенного исследования были обсуждены на заседаниях кафедры конституционного и международного права Саратовского юридического института МВД России, были использованы в работе Управления по делам миграции ГУ ГУВД Саратовской области, в работе юридической клиники по вопросам гражданства, защиты прав беженцев и вынужденных переселенцев СЮИ МВД России, при проведении Саратовским областным комитетом помощи вынужденным переселенцам из Чечни столов переговоров с представителями органов государственной власти, а также в ходе аналитической деятельности РОО «Центр содействия проекту правовой реформы Саратовской области».
Основные положения диссертационного исследования нашли свое отражение:
в опубликованных работах;
в выступлениях на научно-практических конференциях и семинарах:
1. 15-17 октября 2002 г., г. Саратов, международный научно-практический семинар «Международно-правовые способы защиты прав человека», организованный РОО «Центр содействия проекту правовой реформы Саратовской области», Уполномоченным по правам человека в Саратовской области, Саратовской государственной академией права, Поволжским информационным Центром Совета Европы при поддержке Фонда МакАртуров.
2. 23-25 сентября 2003 г., г. Нижний Новгород, всероссийский научно-практический семинар «Миграция, права человека и экономическая безопасность современной России: состояние, проблемы, эффективность защиты».
3. 1-3 октября 2003 г., г. Саратов, международная научно-практическая конференция «Конституция Российской Федерации и современное законодательство: проблемы реализации и тенденции развития».
4. 15-16 октября 2003 г., г.Краснодар, межрегиональный научно-практический семинар «Правовое регулирование в сфере миграции: анализ ситуации и модели взаимодействия на региональном уровне», организованный РОО «Центр содействия проекту правовой реформы Саратовской области», при участии Федеральной миграционной службы МВД РФ, Прокуратуры Краснодарского края, Краснодарской академии МВД РФ при поддержке Фонда Ма-кАртуров.
5. 20-23 апреля 2004 г., г. Саратов, международная научно-практическая конференция «Толерантность и межэтнические отношения в России», организованная Министерством внутренних дел РФ, Правительством Саратовской области, Саратовским юридическим институтом МВД России при поддержке ООН, МККК, Совета Европы.
В процессе написания работы на кафедре конституционного и международного права СЮИ МВД России был подготовлен сборник нормативных правовых актов, международных договоров, судебных решений «Правовое регулирование миграционных процессов в Российской Федерации», одним из составителей и соавтором вступительной статьи которого является диссертант. Сборник применяется в деятельности общественных объединений и органов государственной власти, действующих в сфере миграции.
Структура диссертации.
Диссертационное исследование выполнено в соответствии с требованиями ВАК. Структура диссертации определяется в соответствии с поставленными исследовательскими задачами. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, заключения и списка использованных нормативных актов и литературы.
Типология миграции и правовой статус вынужденных мигрантов в Российской Федерации
Понятие «миграция» сформулировано достаточно давно и не вызывает в науке серьезных споров.
Под миграцией (от латинского migratio - переселение) понимают массовое территориальное перемещение, переселение людей, связанное со сменой постоянного места жительства и вызванное различными причинами и факторами (социальными, экономическими, политическими, национальными и т.д.).
С каждой общественной формацией связаны специфические формы и причины миграции населения, объемы и направления миграционных потоков. Известно, что миграция населения в далеком прошлом выступала в различных формах - работорговля, кочевничество, военные и колониальные переселения.
Миграция сопровождает всю историю человечества. Однако с развитием производительных сил, науки и техники появляется большое количество мигрантов, покидающих свою родину не только в результате гонений или стихийных бедствий, но и в поисках работы, «лучшей доли». Таким образом, расширяется круг причин, побуждающих к миграции, и возникают предпосылки для разделения мигрирующих лиц на различные категории.1
Т.В. Черевичко определяет миграцию как взаимодействие явлений, возникающих в процессе пространственного перемещения людей, и в качестве главной отличительной характеристики сущности миграции выделяет «самостоятельность бытия, которое опосредовано действиями человека».
Миграция - это процесс, причем процесс социальный. Следовательно, человек (мигрант) - элемент этого сложного процесса.
Существует группа дефиниций, в которых миграция определяется как форма мобильности населения. По мнению известного исследователя Л.Л. Рыбаковского «под миграцией населения следует понимать территориальное перемещение, а под мобильностью (подвижностью) способность к миграции, то есть потенциальную миграционную активность»1. М.Ю. Тихомиров под мигрантом (от латинского migrans/migrantis - переселяющийся) понимает лицо, совершающее миграцию, то есть лицо, переселяющееся из одной страны в другую (внешний мигрант) или лицо, переселяющееся внутри страны (внутренний мигрант)2.
В качестве общепринятых признаков, отделяющих субъекта-мигранта от других субъектов, совершающих разнообразные пространственные перемещения, можно назвать перемену постоянного места жительства или продолжительное отсутствие на прежнем месте жительства, пересечение административных границ территорий, а также смену места приложения труда.3
Миграция является сложным, многоаспектным и неоднородным процессом. Именно это обстоятельство позволяет говорить о типологии миграции4.
В раннее проводившихся исследованиях вопросу классификации5 миграции уделялось достаточное внимание. Помимо научных исследований, основания деления миграции на различные виды можно найти и в международных нормативно-правовых документах, а также и в российском законодательстве . К сожалению, мнения ученых и исследователей относительно видов миграции сильно отличаются, отсутствует единая классификация данной категории населения и в российском и международном праве.
Используя сведения из различных областей знания, проанализировав имеющиеся классификации миграции, попробуем обобщить и синтезировать позиции ученых и на этой основе предложить свое видение данного вопроса.
Остановимся на шести основаниях классификации, которые, по нашему мнению, должны учитываться при определении способов правового регулирования отношений в сфере миграции и могут быть положены в основу деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления: относительно территориального (пространственного) перемещения, по времени, в зависимости от целей и причин, по характеру (волеизъявлению), по способу организации перемещения, в зависимости от законности пребывания мигранта на территории государства.
Останавливаясь подробнее на каждом типе миграции, укажем специфические черты и особенности, характерные для него.
Относительно территориального (пространственного) перемещения различают внешнюю миграцию (за пределы страны) и внутреннюю миграцию.
В учебной литературе по социологии данный признак является первостепенным и миграция дефиницируется как: территориальное перемещение каких-либо групп населения1; процесс изменения постоянного места проживания индивидов или социальных групп, выражающийся в перемещении в другой географический регион или страну2.
Среди внешней миграции принято выделять межконтинентальную и внутриконтинентальную миграцию; в последнее время второй из этих видов стал преобладающим. Говоря о ситуации, сложившейся в связи с распадом Советского Союза, можно в качестве подтипов внешней миграции назвать также миграцию из/в страны дальнего и ближнего зарубежья. К числу стран ближнего зарубежья в настоящее время принято относить государства — бывшие республики СССР. На сегодняшний день доля миграционного притока населения из стран ближнего зарубежья в РФ существенно выше, чем из стран дальнего зарубежья.
Личные права и свободы вынужденных мигрантов
Как уже отмечалось в предыдущем параграфе, правовое положение вынужденных мигрантов в Российской Федерации закреплено в двух основных законах - «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах» , а также в значительном количестве принятых на основе этих законов нормативных правовых актах.
Основы личного статуса вынужденных мигрантов определяются правом в форме предоставления им личных прав, свобод и возложения на них обязанностей. Составляющими статуса личности могут выступать правовой статус человека и правовое положение гражданина (лица без гражданства, иностранца).
Правовое положение беженцев и вынужденных переселенцев характеризуется специфическими чертами, обусловленными в основном фактором принадлеж Российской Федерации.
Беженцы и вынужденные переселенцы, несмотря на свое гражданство, будут обладать всем комплексом естественных, неотъемлемых прав, которые принадлежат каждому человеку от рождения и не зависят ни от государственной власти, ни от формы правления, ни от государственно-территориального устройства страны. Это такие общечеловеческие ценности как право на жизнь, свобода, личная неприкосновенность, равенство перед законом и судом. Эти права, составляющие основу личного статуса вынужденных мигрантов, должны соблюдаться неукоснительно. Причем в соответствии с общепризнанными подходами беженцы и вынужденные переселенцы относятся к категории населения, нуждающейся в особой, преимущественной защите, а дети вынужденных мигрантов наделены еще одной степенью защиты по сравнению с взрослыми.1 .
К сожалению, чаще всего эти принципы и обязательства, касающиеся создания дополнительных условий защиты, так и остаются декларативными, а личные права и свободы, которыми обладают вынужденные мигранты, остаются нереализованными или исполняются с большим трудом.
Основные сложности у вынужденных мигрантов возникают при реализации права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства; при получения статуса беженца и вынужденного переселенца; при приобретении российского гражданства; при осуществлении выезда и въезда в Российскую Федерацию, а также при регистрации по месту пребывания и жительства.
На сегодняшний день основные аспекты правового положения вынужденных мигрантов нормативно урегулированы - начиная от регистрации и получения статуса до обустройства этих лиц и утраты соответствующего статуса.2 При этом современное законодательство в области регулирования миграционных отношений в целом соответствует международным стандартам и взятым на себя Российской Федерацией международным обязательствам. Критериями эффективности миграционного законодательства будет не только полнота охвата подпадающих под понятие «миграция» общественных отношений и степень его соответствия международно-правовым актам, но и финансовая обеспеченность его реализации, интерпретация этого законодательства правоприменителем и восприятие обществом.1 «Можно высказать тезис о том, что мы пока лишь можем констатировать удовлетворительный абстрактно-теоретический уровень нашего законодательства о миграции. Проблемы возникают по поводу реализации этого законодательства. Принятые законодательные акты не находят должного применения на практике: либо их неправильно понимают и толкуют практики, либо законодательные нормы оказываются не обеспеченными с точки зрения финансирования, либо обозначившиеся в законодательстве подходы не совпадают с политическими установками»2.
Типичный пример - это существующий на практике подход к предоставлению статуса беженца и вынужденного переселенца.
Статус беженца и вынужденного переселенца очень важен для данной категории лиц. Именно статус является стартовой чертой, позволяющей в полном объеме воспользоваться правами, получить льготы, дополнительные гарантии защиты прав и законных интересов, которые призваны помочь обустроиться и вести нормальную жизнь на новом месте. Собственно соответствующее оформление положения того или иного лица в государстве позволяет говорить о степени полноты личного статуса вынужденного мигранта.
Но получить официальный статус оказывается сложно. Настоящей проблемой при приобретении статуса является отсутствие четкой идентификации миграционных потоков. Например, по определению, которое содержится в За- коне РФ от 19 февраля 1993 г. «О вынужденных переселенцах» , лица, пострадавшие во время вооруженного конфликта в Чеченской Республике, не вправе рассчитывать на признание их вынужденными переселенцами, так как отсутствует целый ряд оснований для приобретения искомого статуса.
Отсутствие должного дифференцированного подхода к мигрантам позволяет миграционным органам толковать понятие «вынужденный переселенец» в зависимости от политической обстановки и «заниматься подгонкой действующего законодательства применительно к действительности» .
В отдельных субъектах Российской Федерации нередки факты дискриминации по признаку «отсутствия дискриминации». В некоторых регионах (Вологодская обл., Калининградская обл. и др.) мигрантам из Казахстана отказывают в предоставлении статуса на том основании, что «в Казахстане нет дискриминации русскоязычного населения», не разбирая каждый случай индивидуально, как требует закон (в то время как миграция из Казахстана составляет не менее 50% общего потока миграции из стран СНГ). Не рассматриваются заявления чеченцев, покинувших Чеченскую Республику, калмыков, бежавших из Калмыкии вследствие нарушения их прав и свобод (две таких семьи получили статус в США), азербайджанцев из Азербайджана, подвергающихся преследованиям на родине. Таким образом, притеснения по национальному признаку (не только русских и русскоязычных, но и титульных наций) не рассматриваются как ос-нование предоставления статуса . В сфере международных отношений между Российской Федерацией и государствами - бывшими республиками СССР (в частности Латвией) заключены соглашения 4 о защите прав переселенцев (к которым отнесены лица, добровольно покидающие государство своего постоянного проживания и переезжающие на постоянное место жительства на территорию другого государства), а соглашений о защите прав вынужденных переселенцев и беженцев не существует.
Позицию Российской Федерации в данном случае можно объяснить лишь тем, что признание «преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений» и как следствие - предоставление мигрантам статуса беженца или вынужденного переселенца равносильно признанию в том, что в самой России или дружественных странах царит псевдодемократический режим. Это незамедлительно и, несомненно, негативно скажется на взаимоотношениях с другими государствами. Как видно, здесь политика господствует над правом.
Закон РФ от 19 февраля 1993 г. «О беженцах»1 обязывает признавать беженцем гражданина другого государства, который не может возвратиться в свою страну, поскольку политические изменения там, заставшие его на территории РФ, сделали возвращение опасным для его жизни. Таким образом, должны быть признаны беженцами и получить легальный статус в России афганцы, оказавшиеся в России до изменения режима в Афганистане. Однако этого не происходит. По-прежнему лишь единицы из представителей дальнего зарубежья, обратившихся за получением статуса беженца, его получают.2 Так, например в Саратовской области за 2002 год только один человек получил статус беженца, а в 2003 году никто не получил указанный статус.3
Обеспечение и защита прав вынужденных мигрантов государственными органами Российской Федерации
Значимость процесса миграции обусловливается тем, что ее умелое регулирование способствует становлению и развитию российской государственности, экономической и социальной сфер общества, а потеря контроля создает угрозу безопасности страны и чревата серьезными последствиями, которые скажутся на всех сторонах жизни населения. Миграция населения представляет собой огромный ресурс, который необходимо эффективно использовать. Именно с этой целью необходимо рационально осуществлять регулирование миграционных потоков, позволяющее минимизировать негативные последствия стихийных переселений и усилить положительный эффект миграционного движения.
Миграция, как уже отмечалось, обозначает переселение, перемещение людей, связанное, как правило, со сменой постоянного места жительства. Естественно, что на новом месте мигранты сталкиваются с целым комплексом проблем. К первостепенным относятся определение правового статуса, жилье, работа, образование, медицинское обслуживание, социальное обеспечение и др.
Сфера миграционных перемещений плотно вплетена в ткань социальных процессов, решение проблем мигрантов при этом будет находиться на пересечении практически всех областей жизни общества, затрагивать компетенцию большинства федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления.
Нередко решение проблем беженцев, вынужденных переселенцев, и иных мигрантов связано с обращением в судебные органы и прокуратуру, а также с участием в преодолении сложившихся социальных, экономических и иных трудностей военкоматов, органов ЗАГСа, медицинских и образовательных учреждений, служб занятости населения, жилищно-коммунальные служб.
Таким образом, в Российской Федерации все ветви власти - законодательная, исполнительная и судебная - осуществляют деятельность по регулированию отношений в сфере миграции. При этом органы законодательной власти осуществляют правовое регулирование отношений, т.е. от лица государства влияют на общественные отношения с помощью установления юридических норм. Правовое регулирование - это инструмент социального управления, который призван упорядочивать общественные отношения, обеспечивая реализацию позитивных интересов субъектов. В этом состоит цель правового регулирования. Первоначально законодательные органы создают соответствующую нормативно-правовую базу, и только потом на её основе формируются и действуют соответствующие органы государственной власти.
Органы исполнительной власти в основном функционируют в сфере обеспечения прав мигрантов. Они создают условия для реализации установленных норм права, а также наряду с органами законодательной власти участвуют в процессе правового регулирования отношений в сфере миграции. Защита прав (восстановление нарушенных прав) мигрантов - это прерогатива органов судебной власти. При этом «наличие у человека права на правовую защиту возлагает на государство обязанность создать все необходимые нормативно-правовые и организационные условия осуществления этого права»1.
Механизм защиты прав - это система правовых средств и условий, направленная на достижение конечного результата по юридическому и фактическому восстановлению нарушенных прав. Цель механизма защиты прав - обеспечить с помощью последовательно организованных юридических средств реальную гарантированную защиту прав и интересов. При этом следует различать защиту и охрану прав. Права и интересы лиц охраняются постоянно, а защищаются только тогда, когда нарушаются. Защита есть момент охраны, одна из ее форм. Данные понятия не совпадают.
Миграция как самостоятельное направление деятельности государственных органов не выделяется Конституцией РФ. В большинстве конституций других стран ситуация схожа с российской. В ряде зарубежных посткоммунистических стран, так же как и в России, глава государства в соответствии с основным законом вправе предоставлять политическое убежище и решать вопросы, связанные с предоставлением гражданства (ч.ч. 15, 16 ст. 55 Конституции Болгарии, ч.ч. 9, 10 ст.98 Конституции Армении)1.
Лишь в некоторых европейских государствах в текстах конституций встречаются упоминания о подобных категориях лиц. Так, в Конституции Ис-пании (ст. 149 ч. 1 п. 2) сказано, что к исключительному ведению государства относятся гражданство, миграция, положение иностранцев, право на убежище. В Конституции Германии (ст. 73 п. 3) к исключительной законодательной компетенции Федерации отнесены вопросы, связанные со свободой передвижения, паспортным режимом, а также вопросы иммиграции и эмиграции населения. В соответствии со ст. 74, п.п. 4, 6 Конституции Германии к областям конкурирующей (совместного ведения) законодательной компетенции относятся права иностранцев на пребывание и постоянное проживание, дела беженцев и перемещенных лиц. Также лица, которые подвергаются политическим преследованиям, пользуются правом убежища (ч. 1 ст.16-а2 Конституции Германии). Причем данное право не распространяется на тех, кто приезжает из какого-либо государства - члена Европейского сообщества или какого-либо другого третьего государства, в котором обеспечено применение Соглашения о статусе беженцев и Конвенции о защите прав человека и основных свобод (ч. 2 ст.16-а2 Конституции Германии). В Австрии высшим апелляционным органом по делам беженцев является Независимый Федеральный сенат по делам беженцев. Порядок формирования и компетенция этого органа закреплены на конституционном уровне (ст.129С Конституции Австрийской Республики) .
Деятельность международных организаций и российских общественных объединений по обеспечению и защите прав вынужденных мигрантов
Условия для реализации прав и свобод вынужденных мигрантов создаются не только органами государственной власти Российской Федерации.
В реализации и защите прав мигрантов, в разрешении конфликтных ситуаций и в процессе регулирования международной миграции активное участие принимают различные международные организации и российские общественные объединения. Их деятельность компенсирует и дополняет деятельность государственных органов.
В данном параграфе пойдет речь о работе международных организаций на территории Российской Федерации и о российских общественных объединениях, оказывающих содействие вынужденным мигрантам.
Различные международные правозащитные системы способны эффективно действовать лишь как дополнение к внутригосударственным средствам правовой защиты и, как правило, не должны выступать в качестве первого уровня защиты - кроме тех случаев, когда внутригосударственные средства какой-то страны постоянно не действуют либо постоянно оказываются недоступными. Согласно с данным принципом в ч. 3 ст. 46 Конституции РФ предусматривается, что «каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты»1.
В отличие от государств, которые остаются - первичными субъектами международного права, международные организации - субъекты вторичного порядка.
Вместе с тем, в современном мире международные организации являются основным организатором общения государств. Международная организация -постоянное объединение межправительственного и неправительственного характера, созданное на основе договора для достижения общей цели на основе международного соглашения (устава, статута или иного учредительного документа) в целях содействия решению международных проблем, предусмотренных соответствующим учредительным документом, и развития всестороннего сотрудничества государств. Международные организации различаются по правовому статусу: на международные межправительственные организации и международные неправительственные организации (их юридическая природа различна); и по географическому признаку: на всемирные и региональные международные организации. Государства, учреждая международные организации, наделяют их определенными полномочиями, чем создают новый субъект права, осуществляющий правотворческие, правоприменительные и правоохранительные функции в сфере международного сотрудничества.
Международная система защиты прав и свобод мигрантов не является единой. Она разбита на отдельные подсистемы, порой не связанные между собой никакими международно-правовыми документами, но все же координирующими свою деятельность.
В настоящее время существуют несколько уровней обеспечения и защиты мигрантов: - в рамках ООН (наиболее эффективная); - международными межправительственными организациями; -на уровне деятельности региональных систем (Совет Европы, СНГ и т.д.); - на уровне международных неправительственных организаций; -обеспечение и защита прав мигрантов российскими общественными объединениями. Обеспечение и защита прав мигрантов в рамках ООН В 1949 г. Генеральная Ассамблея ООН учредила Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН)1. В соответствии с резолюцией Генеральной Ассамблеи Управление было создано как вспомогательный орган Генеральной Ассамблеи. В настоящее время УВКБ ООН оказывает помощь более чем 22 млн. беженцев в разных районах мира. Управление находится в Швейцарии и имеет представительства более чем в 120 различных странах.
В соответствии со своим мандатом УВКБ ООН призвано обеспечить беженцам защиту со стороны властей страны предоставленного убежища и по возможности содействовать правительствам в выполнении этой задачи. УВКБ ООН не является наднациональной организацией, не стремится ею стать и по этой причине не может брать на себя функции государства по обеспечению защиты. Основная роль УВКБ ООН состоит в том, чтобы добиться осознания и выполнения государствами своих обязательств по защите беженцев и лиц, ищущих убежища. В Уставе УВКБ ООН четко определен гуманитарный и аполитичный характер его деятельности.
Функции УВКБ ООН заключаются в обеспечении международной защиты беженцев и нахождении окончательного или долгосрочного решения их проблем посредством добровольной репатриации или ассимиляции в других государствах.
В компетенцию УВКБ ООН входит оказание помощи любым лицам, которые «в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства или политических убеждений находятся вне страны своей гражданской принадлежности и не могут пользоваться защитой правительства этой страны или не желают пользоваться такой защитой либо вследствие таких опасений, либо по причинам, не связанным с соображениями личного удобства...» (пункт 6 резолюции 428 (V) Генеральной Ассамблеи ООН).
Хотя в этом определении основной упор делается на наличие факта преследований в отношении лица, за последние десятилетия постепенно вводились дополнительные критерии с целью приспособления к изменяющемуся характеру потоков беженцев. В типичных ситуациях, которые возникают в настоящее время, УВКБ ООН предоставляет защиту и помощь группам беженцев, которые являются одновременно жертвами преследований, конфликтов и массовых нарушений прав человека. К сожалению, такая возможность оказания помощи не предусмотрена международно-правовым документом, а существует с молчаливого согласия международного сообщества государств.
В случае возникновения подобных обстоятельств УВКБ, как правило, обосновывает свое вмешательство на основе общей оценки условий в стране, из которой прибыли беженцы, а не на рассмотрении заявлений отдельных лиц о предоставлении им статуса беженцев.
Первоначально мандат УВКБ ООН также был ограничен предоставлением помощи лицам, находящимся вне страны происхождения. В последние годы к УВКБ ООН обращаются с просьбой об оказании помощи другим группам лиц, которые оказались в ситуации схожей с ситуацией беженцев, включая лиц, перемещенных на территории их собственных стран.
