Введение к работе
Актуальность исследования В настоящее время заметна активизация научного интереса к сфере правового регулирования финансовой основы местного самоуправтения, что является естественным следствием изменения модели организации не только системы экономических отношений в России, но и механизмов осуществления муниципальной власти Развитие и реформирование отношений в сфере финансовой основы местного самоуправления, деятельности органов местного самоуправления по формированию и исполнению местного бюджета требует четкого законодательного оформления, поскольку эта область общественных отношений является потенциально конфликтной
Местное самоуправление как одна из основ конституционного строя Российской Федерации предподагает разделение пубтичпой власти между государством и муниципальными образованиями Оптимальная организация этого разделения в любой стране является залогом успешного развития всех сфер государственной и общественной жизни Особую актуальность имеет правильное разделение властных полномочий в отношениях по формированию, распределению, перераспределению и использованию централизованных государственных и муниципальных фондов денежных средств, те в бюджетной сфере Разграничение полномочий между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями становится все более актуальным вопросом в свете проводимых в стране муниципальной и бюджетной реформ, одним из центральных аспектов которых является закрепление доходных и разі раничение расходных почномочий за каждым уровнем бюджетной системы Российской Федерации на долгосрочной основе
Финансовый, а точнее, бюджетный аспект отношений между государством и местным самоуправлением является точкой наибольшей напряженности, звеном публичной власти, в котором проявляются порой диаметрально противоположные интересы государства и муниципальных образований
Модель разграничения предметов ведения между юсударством и м>-ниципальными образованиями, устанавливаемая Конституцией РФ и законодательством о местном самоуправлении, предполагает осуществление самостоятельной финансово-бюджетной деятельности, как на уровне государства, так и на местном уровне, что обусловлено необходимостью дифференциации подходов властного воздействия исходя из объективных различий городских и сельских поселений природно-климатических, социальных, экологических и пр
Осуществление самостоятельной финансово-бюджетной деятельности органами местного самоуправления следует рассматривать не только как способ осуществления необходимой децентрализации публичной власти, но и как один из аспектов проявления юридической природы бюджета, являющегося объективно присущим признаком любого публично-правового образования
В связи с этим особую важность при рассмотрении проблем местного самоуправления приобретает изучение вопросов реализации бюджетных полномочий муниципального образования, а также всей совокупности отношений, связанных с осуществлением права муниципальных образований на местный бюджет, а значит, содержания их финансово-бюджетной деятельности, поскольку именно бюджетный процесс является одной из основных форм реализации компетенции любого публично-правового образования в бюджетной сфере
Активизация развития комплекса государственных актов, связанных с регулированием местного самоуправления, весьма отчетливо проявляется в сфере бюджетной деятельности Одновременно с этим происходит реформирование уже действующей в этой области нормативной правовой базы, как на уровне государства, так и на местном уровне
Процесс изучения соответствующего законодательства должен основываться на четком уяснении его структурной организации, отношений между уровнями его структуры и отдельными элементами Недопустимо подхо-
5 дить к изучению правового регулирования местного бюджетного процесса только в качестве изолированной самодостаточной системы нормативных правовых актов, регулирующих отдельную область общественных отношений Такой подход часто проявляется в практике местного правотворчества, поскольку такое понимание, по сути, ставит под сомнение обоснованность существования самого государства Только фактическое соответствие и непротиворечивость ^ниципально-правовых актов федеральному и региональному законодательству, позволяет говорить об истинной реализации конституционных принципов местного самоуправления в организации системы бюджетных отношений Российской Федерации, о возможности дальнейшего поступательного развития и совершенствования финансовой основы местного самоуправления
Однако практическое решение вопроса о соотношении актов федерального и регионального законодательства, а также местных нормативных правовых актов как регуляторов рассматриваемых отношений явтяется делом отнюдь не простым, требующим четкого определения и легального закрепления принципиальных основ построения всей нормативной системы Российской Федерации К сожалению, этого в настоящее время еще не сдетано
Важным аспектом изучения полномочий муниципальных образований в бюджетной сфере является рассмотрение совокупности действующих нормативных правовых актов местного уровня также и в качестве относительно самостоятельной нормативной системы Это позволяет на основе анализа структурной организации и функционирования внутрисистемных связей местной нормативной правовой базы бюджетных отношений оценить достигнутый уровень регулирования отдельных групп общественных отношений и институтов, возникающих и действующий в данной сфере, выделить основные тенденции развития их регулирования, а также несовершенства действующей нормативной системы
Степень научной разработанности темы исследования. Бюджетная деятельность Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образо-
ваний становится сегодня одной из центральных областей научного интереса ученых-правоведов Однако основной акцент в большинстве современных работ, как правило, делается на изучении бюджетно-правового регулирования федерального уровня и практики осуществления бюджетных полномочий в области формирования, распределения и использования централизованных государственных фондов денежных средств, межбюджетных отношений Все большее внимание уделяется вопросам правового регулирования государственного финансового контроля, а также бюджетного федерализма Между тем специально юридических исследований, посвященных изучению проблем создания и функционирования местной нормативной правовой базы осуществления бюджетной деятельности, места муниципального регулирования в системе бюджетно-правового регулирования Российской Федерации, правотворческой бюджетной компетенции местного самоуправления, несмотря на очевидную актуальность изучения этого комплекса отношений, до недавнего времени практически не было
Среди ученых-правоведов, в той или иной степени затрагивающих в своих исследованиях вопросы муниципального бюджетного процесса, следует отметить ФД Агабекова, А Аписимова, В В Бесчеревиых, ЕЮ Грачеву, ДЛ Комягина, ЮА Крохину, Г Крылова, ИИ Кучерова, МИ Пискатіша, ЕА Ровинского, Р О Халфину, НИ Химичеву, В А Черепанова и др Тем не менее, комплексного анализа проблем конституционно-правового и муници-пально-правового регулирования бюджетных полномочий муниципальных образований, а также механизма их реализации до последнего времени проведено не было
Цели и задачи исследования является изучение конституционно-правовых основ и механизма реализация бюджетных полномочий муниципальных образований, определение роли и места муниципального бюджетного процесса в нем, а также установление критериев его эффективности
Для достижения поставленной цели были определены следующие задачи
1 Определить роль и место местных финансов и финансово-
бюджетной деятельности при формировании конституционно-правового ста
туса муницип&тьных образований
Рассмотреть проблемные вопросы разграничения бюджетных полномочий между различными уровнями публичной власти
Проанализировать систему местных финансов
Уточнить содержание права муниципальных образований на местный бюджет и бюджетной правоспособности муниципалитетов
Выявить правовое содержание муниципального бюджетного процесса в компетенционном аспекте и проанализировать особенности его осуществления как сферы и формы объективации бюджетной компетенции муниципальных образований
Установить экономические, материально-правовые и процессуальные основы формирования местных бюджетов
Рассмотреть механизм исполнения местных бюджетов и бюджетного контроля
Изучить структурную организацию муниципального бюджетного процесса, выделить его принципы
Выявить проблемные вопросы действующей системы муниципального бюджетного процесса, установить направления его дальнейшего развития
10 Выработать предложения по преодолению выявленных недостатков
системы муниципального бюджетного процесса, как на уровне государства,
так и на уровне местного правотворчества
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся между субъектами конституционного и муниципального права, бюджетного процесса на местном уровне по поводу вертикального и горизонтального разграничения их полномочий, а также особенности реализации бюджетных полномочий муниципальных образований
Предметом исследования являются конституционно-правовые проблемы становления и развития местных финансов, особенности развития местного бюджетного правотворчества, отдельные вопросы реализации бюджетных полномочий муниципальных образований
Эмпирическою базу исследования составили Конституция РФ, акты федерального законодательства, постановления Конституционного Суда РФ, акты договорного регулирования, подзаконные нормативные правовые акты, основные законы субъектов Российской Федерации, а также нормативные правовые акты муниципальных образований, расположенных на их территории
Кроме того, предметом научного осмысления в ходе подготовки настоящей работы явились Послания Президента РФ Федеральному собранию РФ, а также Бюджетные послания Президента РФ Федеральному собранию РФ как политико-правовые документы, оказывающие непосредственное влияние на определение путей развития всего комплекса институтов публично-правовой сферы, в том числе и бюджетного процесса
Методологическую основу исследования составили
общенаучные методы познания сравнение, моделирование, анализ, синтез, восхождение от абстрактного к конкретному, логический метод,
принципы диалектики как всеобщего метода познания всесторонность рассмотрения объекта, историзм, принцип противоречия,
философские категории как ступени и формы познания целое и часть, элемент, система, структура, содержание и форма, причина и следствие и пр
Кроме того, были применены частные методы исследования правовой науки, такие как толкование, сравнительно-правовой, историко-правовой, формально-юридический и др
Теоретической основой настоящей работы явились взгляды, рассуждения и выводы отечественных ученых-правоведов в области общей теории права и государства, а также конституционного, финансового, административного права
Направление мысли, и выводы автора были сформированы на основе восприятия и осознания работ, ведущих российских ученых-правоведов про-шчого и настоящего Отдельно необходимо указать специалистов в области муниципального права и местного самоуправления С А Аеакьяпа, К И Амирбекова, ВИ Бабичева, О В Берга, НС Бондаря, НА Вагановой, ВИ Васшьева, ГА Гаджиева, В А Горожанина, Ю А Дмитриева, МС Долго-почовой, НА Емельянова, ТС Емечъяновой, АР Еремина, ЕВ Измайловой, СД Князева, А И Коваленко, ЕМ Ковешникова, ЕГ Кочъцовой, МА Краснова, НА Кравца, ОЕ Кутафина, ММ Мокеева, С С Мялковского, AM Никитина, Л А Нудненко, ЛН Пешина, НВ Постового, В В Пылина, Л А Ревенко, А А Сергеева, В В Табо чина, Ю А Тихо иирова, В Е Чиркина, А А Уварова, ВИ Фадеева, ГН Чеботарева, НН Черногора, КФ Шеремета, А Н Широкова, Е С Шугриной, а также в сфере финансового права и публичных финансов КС Белъского, В В Бесчеревных, Л К Вороновой, ОН Горбуновой, ЕЮ Грачевой, АС Емельянова, MB Карасевой, ВН Карта-шова, ЮМ Козлова, АН Козырана, ДЛ Комягина, ЮА Крохиной, ИИ Кучерова, НА Куфаковой, В В Лазарева, МН Марченко, ЕВ Переверзевой, А С Пиголкина, МИ Пискотина, С В Почепиной, Е А Ровинского, ЮА Тихомирова, И А Умновой, РО Халфиной, НИ Химичевой, В А Черепанова, В Е Чиркина, А А Ялбулганова и др
Научная новизна диссертации обусловлена тем, что комплексное исследование конституционно-правовых основ местных финансов, с одной стороны, как предмета нормативного регулирования, а с другой - как области реализации права муниципальных образований на собственный бюджет осуществлено впервые
Новизна заключается в выводах автора, сделанных на основе анализа специфики современного состояния и прогнозе развития финансовой основы местного самоуправления, а также практики ее нормативного регулирования в правотворческой деятельности на федеральном, регаональном и местном уровнях Кроме того, впервые предпринята попытка выделения общих для
10 бюджетной деятельности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований начал — принципов бюджетного процесса Также научная новизна содержится в обосновании общей модели структурной организации механизма реализации бюджетных полномочий муниципальных образований
Кроме того, обстоятельством, объективно обусловливающим новизну настоящей работы, является исследование в ней положений российского законодательства (федерального и регионального уровней), а также актов муниципальных образований, принятых в последнее время, в контексте его соответствия Конституции РФ, что придает настоящему исследованию характер одной их первых попыток их научного осмысления
Основные результаты проведенного исследования отражены в положениях, выносимых на защиту:
Природа и специфика местных финансов как предмета правового регулирования, а также особенности взаимодействия муниципального права с другими нормативными комплексами - «самостоятельными» и «комплексными» отраслями права обуславливают необходимость и закономерность исследования правового регулирования местных финансов в рамках науки муниципального права
Современная правовая модель (предложенная диссертантом) определения роли и места местных финансов в структуре конституционно-правового статуса муниципальных образований и финансовой системе Российской Федерации должна быть основана на недопустимости изменения данного статуса муниципальных образований посредствам бюджетного законодательства и признании права муниципальных образований на собственный бюджет в качестве базового элемента их бюджетной правоспособности
Указанная модель предполагает, что фундаментом конституционно-правового статуса муниципального образования служат вопросы местного значения, отнесенные к его компетенции Именно их наличие обосновывает необходимость наделения муниципальных образований правом на местный
бюджет, которое в свою очередь реализуется через бюджетные полномочия муниципальных образований Формой объективации последних служит муниципальный бюджетный процесс Только в его рамках возникают и реализуются расходные обязательства муниципальных образований
Право на местный бюджет - это конституционное право муниципальных образований, лежащее в основе их бюджетной правоспособности Оно предполагает признание государством способности муниципальных образований иметь собственный бюджет, т е бюджет муниципального образования, предназначенный для исполнения расходных обязательств местного самоуправления Использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения своих расходных обязательств не допускается
Муниципальный бюджетный процесс наряду с местным бюджетным правотворчеством является одной из форм реализации бюджетной компетенции муниципальных образований Данный вывод имеет принципиальное значение для доктринального точкования категории «муниципальный бюджетный процесс», поскольку позволяет включить в ее содержание, в качестве необходимых элементов, сущностные характеристики местного самоуправления как формы публичной вчасти
Субъекты муниципального бюджетного процесса подразделяются на две категории 1) публично-правовые образования (Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования), обладающие правом на собственный бюджет, реализующееся через их бюджетные полномочия, 2) участники бюджетного процесса, т е органы и должностные лица государственной власти и местного самоуправления, а также иные лица, наделенные законом бюджетными полномочиями Бюджетные полномочия участников бюджетного процесса являются производными от бюджетных полномочий публично-правовых образований, обладающих правом на собственный бюджет
Стадии муниципального бюджетного процесса представляют собой его составные части, характеризующиеся общностью ближайшей процессу-
12 альной цели, объекта соответствующих бюджетных отношений и их субъектным составом На основании данного подхода к опредепению стадии муниципального бюджетного процесса, а также его рассмотрения как управленческого цикла представляется возможным выделить четыре основные стадии данного процесса - составление проекта местного бюджета, рассмотрение и исполнение местного бюджета, исполнение местного бюджета, утверждение отчета об исполнении местного бюджета) и одну факультативную - режим временного управления бюджетом
Комплексное рассмотрение экономических, материально-правовых и процессуальных аспектов формирования местных бюджетов приводит к выводу о необходимости внедрения такой модели принятия местных бюджетов, которая бы предполагала утверждение бюджетов муниципальных районов и городских округов не менее чем в двух чтениях Данный порядок рассмотрения и утверждения указанных бюджетов будет способствовать более взвешенному отношению к установлению основных бюджетных параметров и перспективному финансовому планированию Предметом первого чтения предлагается сделать основные параметры и бюджет действующих обязательств Первое чтение доіжно быть также посвящено бюджету по принимаемым обязательствам (новые расходы) и текстовым статьям Во втором чтении должны рассматриваться бюджет в целом и приложения к закону по главным распорядителям бюджетных средств Для поселений можно ограничиться принятием бюджета в одном чтении При этом отчет об исполнении местного бюджета за отчетный финансовый год должен рассматриваться одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год или до него
Действующая модель взаимоотношений Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в области исполнения местных бюджетов предполагает устранение органов местного самоуправления от кассового исполнения местных бюджетов Это снижет эффективность исполнения местных бюджетов в целом, поскольку утрачиваются оперативность и полнота получения финансовой информации Более целесообразно примене-
ниє другого метода кассового исполнения бюджетов, предполагающего участие в этой деятельности муниципальных казначейств
9 В современных правовых, политических, экономических, социальных и организационных условиях реализации бюджетных почномочий муниципальных образований наиболее эффективной представляется модель муниципального бюджетного процесса, основанная не только на методе бюджетирования, нацеленного на результат, и среднесрочном планировании (до трех лет), но также и долгосрочном финансовом планировании (на период полномочий представительного органа местного самоуправления) В связи, с чем диссертантом разработано и вынесено на обсуждение Модельное пото-жение о долгосрочном финансовом планировании в муниципальном образовании
Практическая значимость результатов исследования во многом предопределена актуальностью и новизной поднятых в диссертации проблем, а также сделанных предложений, ориентированностью исследования на повышение эффективности бюджетной деятельности на всех уровнях публичной власти Полученные автором результаты могут быть использованы в правотворческой практике органов государственной власти и местного самоуправления по совершенствованию механизма реализации их бюджетных полномочий
Кроме того, сформулированные выводы и положения могут быть полезны для дальнейших исследований проблем финансовой основы местного самоуправления, бюджетного процесса, для преподавания курсов «Муниципальное право», «финансовое право» и «бюджетное право», а также при подготовке учебной и методической литературы по данным учебным дисциплинам
В диссертационном исследовании решена научная задача, состоящая в установлении значения бюджетных полномочий в формировании конституционно-правового статуса муниципальных образований, раскрытии содержания конституционного права муниципального образования на собст-
14 венный бюджет как основы его бюджетной правоспособности, а также роли и места муниципального бюджетного процесса и местного бюджетного правотворчества в механизме реализации бюджетных полномочий муниципальных образований
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре государственного и муниципального права ГОУ ВПО «Сургутский государственный университет Ханты-Мансийского автономного округа -Югры» Основные теоретические выводы и результаты обсуждались и были одобрены на заседаниях кафедры, докладывались на научных конференциях Они отражены в четырех публикациях автора общим объемом более 1 п л
Результаты исследования использованы в деятельности комитета Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по вопросам местного самоуправления Они успешно используются в учебном процессе в Сургутском филиале НОУ ВПО «Московская академия предпринимательства при Правительстве Москвы»
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования Диссертация состоит из введения, трех і лав, объединяющих семь параграфов, заключения, приложения, списка нормативных правовых актов, литературы и материалов судебно-арбитражной практики
