Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовая политика в социальной сфере: понятие, сущность, конституционно-правовая природа с 13
1. Понятие и основные направления правовой политики .
2. Особенности правовой политики в социальной сфере .
3.Конституционные принципы правовой политики.
Глава 2. Особенности механизма реализации правовой политики в социальной сфере с.85
1 . Проблемы реализации социальных прав личности .
2. Конституционные основы реформирования социального законодательства .
3.Проблемы и особенности реализации правовой политики в социальной сфере.
Заключение с. 153
Список источников и используемой литературы с. 160
Приложение с. 174
- Понятие и основные направления правовой политики
- Особенности правовой политики в социальной сфере
- Проблемы реализации социальных прав личности
- Конституционные основы реформирования социального законодательства
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Важнейшими целями Российского государства является демократическое развитие страны, становление правового государства, повышение уровня жизни народа. Достижение этих целей требует укрепления политической стабильности в стране. Сейчас в политической жизни российского общества происходят колоссальные перемены. Осуществляется административная реформа и реформа местного самоуправления; идет модернизация судебно-правовой системы; осуществляется реформирование социальной сферы, в особенности, образования, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства. Происходит формирование новых правовых и государственно-властных институтов, необходимых для функционирования рыночной экономики. В то же время, не все задачи удается решить, в первую очередь, в социальной сфере. Уровень жизни значительной части населения по-прежнему остается низким, что особенно касается пенсионеров, инвалидов, многодетных семей.
Политико-правовая наука сегодня испытывает большие сложности в осмыслении российских реформ. В научных кругах обсуждается вопрос о направленности социальной политики государства, о возможностях разработки нового подхода к строительству российского социального государства, целью деятельности которого должно стать последовательное повышение уровня жизни населения на основе возможностей самореализации каждого гражданина страны.
Для эффективного строительства социального государства необходимо отказаться как от односторонней ориентации на иностранный, чаще всего западный, опыт, так и от преувеличения уникальности, исключительности российской специфики. Наиболее плодотворным представляется путь поиска оптимального сочетания опыта передовых зарубежных стран с историческим опытом и специфическими условиями социальной жизни России. Исторический опыт свидетельствует о том, что стабильным может быть
лишь то государство, социальная политика которого отвечают интересам большинства граждан, а не служит интересам отдельных малочисленных групп.
Важным инструментом построения социального государства служит правовая политика, реализуемая в социальной сфере.
Правовая политика представляет собой новое явление российской правовой реальности. Она начала формироваться относительно недавно, на рубеже тысячелетий. Теория и методология правовой политики в современных условиях разработаны явно недостаточно. В то же время, как справедливо отмечает профессор Ю.И. Скуратов, «Существует объективная необходимость в активизации научных исследований теоретических проблем социальной роли российского государства и права... Это связано с выработкой новой методологии решения социальных проблем, стоящих перед государством и обществом» .
Правовая политика в современных условиях неразрывно связана с социальной политикой. Академик РАН В.И. Жуков справедливо говорит о необходимости «провести общенациональные дискуссии по поводу правового контекста общенациональной, общегосударственной социальной политики»2.
Основой современной социальной политики и ее правовой составляющей выступает Конституция Российской Федерации, которая провозглашает Россию социальным государством, закрепляет основные социальные права личности и гарантии их реализации. В современных условиях роль Основного закона меняется: «Конституция из способа закрепления строя абсолютного государства с неограниченной властью становится законом, закрепляющим строй социального правового
1 Скуратов Ю.И. Российская концепция социального государства (состояние
и правовое развитие) // Социальная роль права: история и перспективы.
Материалы международной научной конференции. М., 2003. С.27.
2 Жуков В.И. Парадигма развития России в условиях глобализации. М., 2006.
С.46.
5 государства, власть которого ограничена суверенитетом народа и правами человека и гражданина»1. Новая роль Конституции повышает значение ее принципов и норм для развития и совершенствования социальных основ жизнедеятельности российского общества и государства. Любое решение, любой акт, принимаемые в социальной сфере, должны сверяться с основополагающими конституционными принципами, соответствовать не только букве, но и духу Конституции. В связи с этим, представляется крайне актуальной задача разработки конституционных основ и основных направлений правовой политики в социальной сфере.
Степень научной разработанности темы. Общетеоретические-проблемы современной правовой политики разрабатывают такие исследователи, как Н.В. Исаков, А.П. Коробова, А.В. Малько, Н.И. Матузов, О.Ю. Рыбаков, К.В. Шундиков и другие. В работах данных авторов исследовано понятие правовой политики, ее основные принципы, виды и средства. В то же время, специальные исследования правовой политики в социальной сфере и конституционных основ механизма ее реализации практически отсутствуют.
В процессе исследования диссертант использовал работы ученых, изучающих современную социальную политику и ее конституционные основы: С.А. Глотова, В.Б. Исакова, В.И. Жукова, Б.С. Ибраевой, Л.Н. Кочетковой, В.Д. Мазаева, О.О. Миронова и других.
В процессе анализа конституционных основ правовой политики автор
опирался на работы таких ученых, как С.А.Авакьян, М.П.Авдеенкова,
Н.А.Боброва, В.Г.Вишняков, Ю.А.Дмитриев, В.Д.Зорькин, Т.Д.Зражевская,
О.Е.Кутафин, Л.В.Лазарев, В.О.Лучин, О.В.Мартышин, Н.А.Михалева,
А.М.Николаев, Т.М.Пряхина, Ф.М.Рудинский, Ю.И.Скуратов,
М.П.Фомиченко, Т.Я.Хабриева, В.Е.Чиркин, Б.С.Эбзеев и другие.
1 Эбзеев Б. С. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации. М., 2005. С. 5.
Нормативную основу исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, конституции зарубежных государств.
Объект исследования — общественные отношения, возникающие при реализации конституционных основ правовой политики в социальной сфере.
Предметом исследования являются конституционно-правовые нормы, которые направлены на реализацию правовой политики в социальной сфере, и практика их применения.
Целью исследования является анализ конституционных основ правовой политики в социальной сфере.
Задачи исследования:
исследовать понятие и основные направления правовой политики;
выявить особенности правовой политики в социальной сфере;
проанализировать конституционные принципы правовой политики;
выявить проблемы реализации социальных прав личности;
- исследовать конституционные основы реформирования социального
законодательства;
- проанализировать механизм реализации правовой политики в социальной
сфере.
Методологическую основу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания (материалистическая диалектика) и вытекающие из него общенаучные методы: анализ, синтез, обобщение, а также частнонаучные методы: системно-структурный, формально-юридический, ретроспективный, компаративный и другие. Правовая политика исследована в работе в развитии, в сопоставлении с другими явлениями конституционно-правовой реальности.
Эмпирическую базу исследования составил анализ 14 постановлений и определений Конституционного Суда Российской Федерации (1993-2007);
анализ 5 докладов и отчетов Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (2000 - 2007); анализ 6 посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. В процессе исследования были проанализированы материалы, собранные представителями социологической школы Российского государственного социального университета по проблемам социальной политики в современной России. Использованы статистические данные, опубликованные на официальном сайте МВД России.
Научная новизна диссертации состоит в том, что это одно из первых монографических исследований, посвященных анализу конституционных основ правовой политики в социальной сфере. В работе сформулированы определения правовой политики и правовой политики в социальной сфере; выявлены особенности механизма реализации правовой политики в социальной сфере; раскрыта роль Конституции в реализации основ правовой политики; выявлены основные направления развития правовой политики в социальной сфере; обоснована необходимость перехода к распределительной системе пенсионного обеспечения; обоснована необходимость законодательного закрепления права на труд и обязанности трудиться.
Научная новизна исследования проявляется также в положениях, выносимых на защиту:
1. Правовая политика представляет собой научно обоснованную и вытекающую из принципов Конституции деятельность государства по созданию эффективного механизма правового регулирования общественных отношений. Правовая политика в социальной сфере может быть определена как научно обоснованная комплексная системная деятельность государства по построению социального государства, по решению социальных проблем правовыми средствами.
2.Механизм реализации правовой политики в социальной сфере представляет собой совокупность правовых средств, направленных на создание и применение норм права, на выявление и устранение препятствий
для такого применения. Он включает в себя как правотворческую, так и правоприменительную деятельность. В первом случае принципы правовой политики находят свое воплощение в конкретных нормах права, принимаемых в установленном порядке. Во втором случае речь идет уже о реализации данных норм права. Механизм реализации правовой политики в социальной сфере имеет процедурное выражение в стадиях правотворчества и правоприменения, вместе составляющих неотъемлемое единство.
3. Из содержания статьи 7 Конституции Российской Федерации следует, что установление правовых стандартов достойной жизни и свободного развития человека, формирование масштабных социальных технологий в интересах людей являются важнейшими элементами механизма реализации современной правовой политики в социальной сфере. Речь идет о выработке национально-обоснованных и принимаемых в обществе социальных правовых стандартов в сфере труда и занятости, малого предпринимательства (включая безопасность, охрану и нормирование труда), установления льгот, прожиточного минимума, норм, связанных с государственной поддержкой семьи, материнства и детства, отцовства, инвалидов и пожилых людей. К таким стандартам следует отнести и законодательное закрепление таких важнейших социальных благ, как медицинское и социальное обслуживание, а также образование. Вне поля зрения не должны оставаться правовые вопросы противодействия рабству и подневольному состоянию, торговли людьми, жестокому обращению с детьми, сексуальному насилию и т.д.
4.0собую роль в реализации правовой политики играет Конституционный Суд Российской Федерации, решения которого влияют как на нормотворческий процесс, так и на правоприменительную практику. Правовые позиции Конституционного Суда могут и должны определять стратегическое направление правовой политики в социальной сфере, способствовать ее существенной корректировке, тем более, что более трети
9 рассматриваемых Конституционным Судом жалоб относятся по существу к вопросам обеспечения социальной справедливости.
5. Главная задача правовой политики в социальной сфере — это
повышение жизненного уровня населения страны путем совершенствования
социального законодательства. Главным направлением правовой политики в
социальной сфере является защита социальных прав личности. Основные
социальные права личности зафиксированы в Конституции. Их объем не
может быть уменьшен путем внесения поправок в Конституцию. При
разработке и реализации правовых актов в социальной сфере следует
исходить именно из приоритета социальных прав личности. Реализация
данного направления должна осуществляться в соответствии с нормой
Конституции, не допускающей принятие законов, ухудшающих положение
населения. В связи с этим, должна быть скорректирована правовая политика
в области согласования «интересов» центра и регионов, регионов и
муниципалитетов по выравниванию расходов на социальные нужды
проживающего населения. Это будет способствовать реализации на практике
п.п. «е» и «ж» ст.72 Конституции Российской Федерации о таких предметах
совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, как общие
вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и
спорта; координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства,
отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение.
6. Современный механизм реализации правовой политики в социальной
сфере в Российской Федерации невозможно представить без ратификации и
строгого выполнения международных договоров, в том числе, Европейской
Социальной Хартии (пересмотренной). Автор поддерживает решение
Президента Российской Федерации Д.А. Медведева о внесении в парламент
страны на ратификацию Европейскую Социальную Хартию. Такая
ратификация была предусмотрена обязательством, данным Россией при
вступлении в Совет Европы в 1996г. Присоединение к Европейской
Социальной Хартии укрепит международный авторитет нашей страны,
10 внесет существенный вклад в дело становления в России социального государства.
7.Мировой экономический кризис показал неэффективность современной российской пенсионно-правовой политики. В связи с этим, необходим отказ от накопительной пенсионной системы и переход к распределительной пенсионной системе, которая в условиях финансовой нестабильности является более эффективной с точки зрения защиты конституционного права граждан на пенсионное обеспечение. Необходимо установить эффективный механизм назначения и выплаты пенсий с учетом потребности обеспечить пенсионерам достойный жизненный уровень, для этого четко сформулировать цель пенсионной реформы, ее задачи и пути их решения, и закрепить все это законодательным путем.
8.Основой правовой политики в социально-трудовой сфере должно стать четкое законодательное закрепление права на труд и обязанности трудиться, в том числе, в Конституции Российской Федерации. Закрепленное в Конституции право свободно распоряжаться своими способностями к труду не отвечает задаче формирования уважительного отношения к трудовой деятельности и осуществляющим ее людям. Конституционная обязанность трудиться будет иметь, в первую очередь, нравственное значение. В таком качестве она не противоречит принципу свободы труда и запрету принудительного труда.
9.3адача решения социальных проблем правовыми средствами предполагает формирование новой комплексной отрасли права -социального права, которое будет включать в себя нормы, регламентирующие социальное обеспечение, страхование и другие формы социальной защиты населения, а также развивающееся сейчас законодательство в области образования и здравоохранения.
Теоретическая значимость исследования определяется его актуальностью, научной новизной и сделанными выводами. Материалы диссертации расширяют представление об основных направлениях правовой
политики в социальной сфере, проблемах их реализации, а также о роли Конституции и значении решений Конституционного Суда в закреплении и развитии основных принципов правовой политики в социальной сфере. Выводы диссертации могут быть использованы в процессе дальнейших научных исследований российской правовой политики и других исследований в сфере конституционного права.
Практическая значимость исследования определяется возможностью использования сделанных выводов и обобщений в процессе совершенствования практики применения конституционных норм органами государственной власти Российской Федерации, а также при толковании Конституции Конституционным Судом Российской Федерации. Материалы и выводы исследования также могут быть использованы в процессе преподавания курса конституционного права, при подготовке учебных пособий для студентов юридических факультетов по данной дисциплине.
Апробация работы осуществлялась по следующим основным направлениям:
1. Диссертация обсуждена и одобрена на заседаниях кафедры конституционного и административного права Российского государственного социального университета.
2.Основные положения и выводы исследования апробированы в выступлениях на Межвузовской научно-практической конференции «Государство и право России в XXI веке» (Москва, 2005) и Международном конгрессе студентов, аспирантов и молодых ученых «Перспектива - 2007» (Нальчик, 2007).
3 .Апробирование осуществлено путем опубликования 4 статей в периодических научных изданиях и сборниках.
4.Основные результаты исследования внедрены в учебный процесс Российского государственного социального университета и Покровского филиала МГГУ им. М.А. Шолохова по дисциплине «конституционное право».
12 Структура диссертации определяется логикой поставленных в работе задач. Диссертация состоит из введения, двух глав, разделенных на шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Понятие и основные направления правовой политики
Правовая политика представляет собой сложный феномен современной реальности, специфика которого определяется диалектикой взаимодействия таких понятий, как право и политика.
Политика - одно из тех понятий, которые часто употребляются в современном обществе в силу своей важности. Политика - это деятельность по управлению государством и обществом, деятельность в сфере государственно-властных и национальных отношений.
Так мы определяем политику сегодня, но это определение не является однозначным. В свое время Аристотель определял политику как активную человеческую деятельность, имеющую целью достижение общего блага и удовлетворение социальных потребностей людей. Люди хотят жить лучше и для достижения этой цели занимаются определенной деятельностью -политикой, направленной на улучшение жизни всех членов общества, иногда сами, а чаще избирая из своей среды достойных. На них возлагается почетная, но тяжелая обязанность - работать во благо остальных. Значит, цель политики (по Аристотелю) - общая польза, а не только благо правящих, как это сейчас нередко происходит. При таком понимании в основе политики должна лежать этика, и политика может быть успешной, только опираясь на нравственные начала, укрепляя нравственность.
Понятие политики нередко ассоциируется не с нравственностью, а с беспринципностью и грязью. В свое время еще Н.Макиавелли в своей знаменитой работе «Государь» ярко обосновал отрыв политики от морали. Политика стала грязным делом, но это не вина самой политики. Скорее, это вина политиков, вина общества, которое погрязло в пороках.
Политика государства может быть внешней, связанной с взаимоотношениями с другими государствами, и внутренней, осуществляемой на территории своей страны. В последнем случае политика делится по сферам: социальная, экономическая, военная, финансовая и т.д.
В последнее время все большее значение приобретает правовая политика, неразрывно связанная с понятием права.
Понятие права представляет собой центральную, основную категорию юридической науки. Существует около 200 различных определений права. Это свидетельствует о многообразии возможных подходов к данному понятию и его сложности, неоднозначности. В современной литературе право часто определяется как система общеобязательных правил поведения, вырабатываемых или санкционируемых государством и защищаемых силой государственного принуждения. В данном определении право неразрывно связано с государством, рассматривается фактически как его продукт. В то же время, возможны и иные подходы. Например, по мнению Д.А. Керимова, правом является не только то, что установлено или санкционировано государственными органами, но и то, что с объективной необходимостью вытекает из жизнедеятельности общества. Право существует не только в форме официально-институализированной нормативности, но и во многих иных видах, в том числе, в ненормативных формах1. B.C. Нерсесянц рассматривал право как всеобщую и необходимую форму свободы в общественных отношениях людей2.
Функции права - это основные направления воздействия права на общественные отношения, которые определяются сущностью и социальным назначением права3. Функции права делятся на внешние и внутренние. К числу внешних функций относятся: политическая, экономическая, воспитательная.
К внутренним функциям права относится регулятивная функция (установление позитивных правил поведения и организация общественных отношений. Она может быть разделена на регулятивно-статическую (закрепление общественных отношений в правовых институтах, например права человека), и регулятивно-динамическую (регулирование движения общественных отношений). Второй внутренней функцией права является охранительная (охрана наиболее важных экономических, политических, национальных, личностных отношений), на основе которой действуют правоохранительные органы.
Принципиальное значение для правовой политики в социальной сфере имеет вопрос о соотношении права и политики. На их тесную связь указывает сам термин - правовая политика. В настоящее время они фактически не могут существовать друг без друга, но их взаимное существование является диалектическим, противоречивым. Право является своего рода клеткой для политики, оно ограничивает рамки, в которых осуществляется политика. Политика, не ограниченная правом, опасна, она может привести к роковым последствиям. Такая политика не способна обеспечить реализацию прав человека как высочайшей ценности нашей цивилизации. Без правового обеспечения политика терпит провал. «Никакая политика невозможна без участия тех или иных правовых механизмов»1.
В свою очередь, право, не подкрепленное политикой, фактически бессильно. Без поддержки государства право не может быть реализовано на практике, превращается в абстракцию.
Рассматривая соотношение права и политики, современный западный ученый Г.А. Шварц-Либерман фон Валендорф подчеркивает коренные различия между понятиями «политика» и «политическое». По его мнению, политика - это меры и действия, имеющие законный характер и направленные на достижение благополучия людей. Политическое есть стремление к власти, а не к праву, что приводит не к благу, а к расколу. Политика, пытающаяся обойти требования правопорядка, превращается в «политическое», так как забвение принципов и норм права приводит к злоупотреблению правом.
В современных условиях роль и права, и политики возрастает. Вместе с тем, существует точка зрения, что и то, и другое перелсивает кризис. Кризис права проявляется в неуважении к законам, их неисполнении, угрожающей ситуации в сфере правопорядка и коррупции. Кризис политики проявляется, прежде всего, в ее неэффективности, а таюке нелегитимности.
Особенности правовой политики в социальной сфере
В соответствии с Конституцией, Россия является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (п.1 ст.7). Сложность реализации данного положения Конституции определяется наличием многочисленных социальных проблем, существующих в современном российском обществе, и недостатком ресурсов, а иногда и политической воли, для их решения.
Очевидно, что данное положение должно рассматриваться, в значительной степени, как декларация о намерениях, обозначение того стратегического пути, который предстоит пройти государству в социальной сфере. В этих условиях особую значимость приобретает оптимальное использование правовых механизмов для решения социальных задач.
Решение стоящих перед государством задач в условиях демократического правового государства должно осуществляться исключительно на основе норм права. «Именно правовые средства, прежде всего, обеспечивают основную задачу социального государства - достижение общего блага, социального компромисса»1. Поэтому политика по построению социального государства - это, в первую очередь, правовая политика.
Как отмечалось выше, правовая политика может быть классифицирована по различным основаниям. Если классифицировать ее по сферам государственного воздействия, то логично говорить о правовой политике в социальной сфере.
Среди основных направлений современной российской правовой политики одно из ведущих мест занимает правовая политика в социальной сфере. Для определения ее сущности и особенностей необходимо остановиться на таких понятиях, как социальная сфера и социальная политика.
По мнению Г.И. Осадчей, социальная сфера представляет собой «целостную, постоянно изменяющуюся подсистему общества, порожденную объективной потребностью общества в непрерывном воспроизводстве субъектов социального процесса. Это устойчивая область человеческой деятельности людей по воспроизводству своей жизни, пространство реализации социальной функции общества. Именно в ней обретает смысл социальная политика государства, реализуются социальные и гражданские права человека»1.
Правовая политика в социальной сфере неразрывно связана с социальной политикой. Более того, правовая политика в социальной сфере фактически обслуживает социальную политику, способствует достижению ее целей с помощью своих специфических инструментов, с помощью права. В связи с этим, необходимо определить, что такое социальная политика.
Академик РАН В.И.Жуков определяет социальную политику как «управление социальным развитием общества, удовлетворение материальных и духовных потребностей его членов и регулирование процессов общественной дифференциации».2
По мнению профессора Е.И. Холостовой, «Социальная политика представляет собой проводимую государственными структурами, общественными организациями, органами местного самоуправления, а также производственными коллективами систему мер, направленных на достижение социальных целей и результатов, связанных с повышением общественного благосостояния, улучшением качества жизни народа и обеспечением социально-политической стабильности, социального партнерства в обществе»1.
С политико-правовой точки зрения рассматривает социальную политику В.М. Капицин, который пишет: «Социальная политика» в широком смысле слова означает управляющее воздействие государства, основанное на системе правил (норм), нормативных структур, принимающих решения и организующих деятельность, которая способствует вовлеченшо в политические процессы различных субъектов. Цель такого воздействия -способствовать формированию общности интересов широких слоев населения и консолидировать тем самым общество, добиваясь поддержки им деятельности государства»2.
По мнению авторов Политической энциклопедии, социальная политика - это система мер государственного воздействия на благосостояние и другие условия развития социальных и демографических групп, национальных и территориальных общностей. Термин «социальная политика» впервые появился в работе В.Х. Ри «Естественная история народа как основа немецкой социальной политики» (1853) и какой-то период отождествлялся с «государственным социализмом». Социальная политика как область политики первоначально сформировалась в связи с решением проблем социального неравенства, а как область теории - в качестве отражающей эту практику общественно-научной дисциплины.
Из приведенных определений понятно, что социальная политика должна осуществляться на основе правового регулирования.
Социальная политика становится сегодня масштабной социальной технологией, инструментом решения социальных проблем государства и общества. Ее сущность выражена в деятельности, направленной на развитие социальной сферы общества, повышение благосостояния, улучшение условий труда и жизни.
Проблемы реализации социальных прав личности
Проблема реализации является одной из важнейших для конституционного права. Именно на стадии реализации нормы и принципы действующей Конституции порой получают иное значение, иногда противоположное тому, что задумывал законодатель. Как справедливо указывает В.О. Лучин, «Наибольшую опасность представляет игнорирование Конституции, прямые нарушения ее норм и принципов, уклонение от ответственности. Стандартом конституционного поведения все чаще становится не сама норма, а степень допустимых отклонений от ее требований. Преобладает избирательное отношение к Конституции: ее соблюдают, когда это выгодно, и легко обходят в случае коллизии интересов»1.
Реализация правовой политики - явление более комплексное, чем реализация норм права. Механизм реализации правовой политики в социальной сфере включает в себя как правотворческую, так и правоприменительную деятельность. В первом случае принципы правовой политики находят свое воплощение в конкретных нормах права, принимаемых в установленном порядке. Во втором случае речь идет уже о реализации данных норм права.
Из этого следует, что механизм реализации правовой политики в социальной сфере имеет процедурное выражение в стадиях правотворчества и правоприменения. Это абсолютно разные стадии, но вместе составляющие неотъемлемое единство.
Разработка и принятие законопроекта, а затем неуклонное воплощение его в реальную жизнь - это задача государства, его органов и должностных лиц. Особую роль в этом процессе играет Конституционный Суд. По словам Председателя Конституционного Суда Российской Федерации В. Д. Зорькина, «Конституционный Суд неоднократно признавал неконституционными положения законов, ограничивающие права граждан на свободу и личную неприкосновенность, на свободу передвижения и выбор места жительства, избирательные права, право собственности, права в налоговых правоотношениях, трудовые, пенсионные права, право на жилище, на благоприятную окружающую среду, на судебную защиту и др.».
Рассматривая особенности механизма реализации правовой политики в социальной сфере, необходимо, прежде всего, исследовать проблемы и практику реализации закрепленных в Конституции приоритетных направлений, связанных с социальным самочувствием населения, простых граждан. Важнейшим из таких направлений следует признать реализацию социальных прав личности. «Степень реализации социальных прав человека является главным показателем общественного прогресса, главным элементом функционирования социального государства»2.
В предыдущей главе в качестве одного из конституционных принципов правовой политики в социальной сфере был обозначен принцип приоритета социальных прав личности, закрепленных Конституцией Российской Федерации.
Социальные права личности, с одной стороны, должны рассматриваться как неотъемлемая составляющая правового статуса человека и гражданина, с другой стороны, их следует анализировать в неразрывной связи с правовой политикой в социальной сфере.
Институт прав человека развивается уже на протяжении длительного времени. Как справедливо отмечает Б. С. Эбзеев, «Права человека и гражданина - сложное и многообразное общественное явление, прошедшее в своем развитии ряд последовательно сменявших друг друга этапов»1. В той или иной степени права личности существовали в условиях всех общественно-экономических формаций, но в полной мере нашли свое воплощение с развитием мирового конституционализма, получили закрепление в первых и последующих конституционных актах.
Зарождение современных идей о правах человека связано с появлением либерализма как направления политико-правовой мысли. Либерализм - это плод западноевропейской культуры2, получивший свое развитие в трудах Вольтера, Гроция, Джефферсона, Дидро, Локка, Монтескье, других западных авторов. Профессор В.Е.Чиркин отмечает: «Доктрина конституционализма стала разрабатываться в сочинениях просветителей XYII - ХУЛІ. В их работах она связывалась прежде всего с требованием принятия конституции, которая, как говорилось, регулировала бы отношения власти и личности (человека и гражданина)...»3.
Идеологи либерализма провозглашали свободу, незыблемость частной собственности, естественные права человека. Наиболее яркое воплощение эти идеи получили в трудах английского мыслителя Джона Локка. В своих трудах Локк обосновал идею неотъемлемых прав человека, в первую очередь, права на свободу, которое он связал с правом на частную собственность. Особое место занимает у Локка учение о естественных правах человека, которого он рассматривает как основную единицу общества. Сегодня общепризнанно, что права человека играют важнейшую роль во взаимоотношениях личности и государства. Они устанавливают сферу свободы и самоопределения личности, ее автономию; стабилизируют общественные отношения на основе общепризнанных международных стандартов в области прав и свобод человека; определяют пределы деятельности государства по вмешательству в сферу свободы человека; определяют ответственность государства перед личностью и обществом1.
Как справедливо отмечает Т.М. Пряхина, «Права человека представляют ценность не только для самого индивида, но и для государства, в равной степени как и для международного сообщества в целом, ибо существует жесткая связь между безопасностью личности и бескризисным развитием государства».
Конституционные основы реформирования социального законодательства
Правовая политика осуществляется, в первую очередь, правовыми средствами, поэтому для правовой политики в социальной сфере определяющее значение имеет социальное законодательство.
Реформирование социального законодательства представляет собой важнейший элемент реализации правовой политики в социальной сфере. От успешности такого реформирования зависит социальное самочувствие населения. В процессе такого реформирования необходимо неуклонно ориентироваться на основополагающие конституционные принципы. Права граждан, закрепленные Конституцией и рассмотренные в предыдущем параграфе, не должны умаляться. Напротив, любое реформирование социального законодательства должно приводить к повышению степени социальной защищенности личности.
Социальное законодательство современной России состоит из достаточно большого количества правовых актов, подавляющее большинство которых было принято и вступило в действие в последние 15 лет, в период коренного реформирования всех правовых основ российского государства, но с учетом ряда принципов, заложенных еще в период СССР.
Как известно, к 70-м годам XX века в нашей стране была сформирована целостная система социальной защиты населения. Принятая в 1977 году Конституция СССР закрепила право граждан СССР на материальное обеспечение в старости, в случае болезни, полной или частичной утраты трудоспособности, а также потери кормильца. Организационные и юридические основы осуществления этого права были выражены в Законах СССР «О государственных пенсиях», «О пенсионном обеспечении граждан в СССР», «О пенсиях и пособиях членам колхозов», «Об основных началах социальной защищенности инвалидов в СССР», в Положении о порядке назначения и выплаты пособий по государственному социальному страхованию, в Положении о порядке назначения и выплаты пособий по государственному социальному страхованию членов колхозов. Отдельные категории граждан приобрели право на различные льготы - по обеспечению лекарственными препаратами, оплате проезда на транспорте, санитарно-курортному лечению, оплате коммунальных услуг, предоставлению жилья, обеспечению продуктовыми заказами и т.п. Однако прежняя модель социального обеспечения населения России была рассчитана на экономику, где отсутствовала инфляция, и существовал относительно одинаковый уровень благосостояния большинства населения страны. Однако эта модель могла работать только при регулярном выделении денежных средств со стороны государства. М.Ланцев отмечал: «Источником фондов социального обеспечения служит как необходимый, так и прибавочный продукт. Большая часть необходимого продукта поступает в личное поступление трудящимся через оплату по труду, остальная -обобществляется на цели создания общественных фондов потребления, главную часть которых составляют фонды социального обеспечения. Именно эта особенность (обобществление части необходимого продукта для фондов социального обеспечения) отличает всю систему социального обеспечения от других систем распределения»1.
Развитие общественно-политической ситуации в начале 1990-х годов привело к значительной трансформации общественного сознания в оценках проводимой органами государственной власти России социально-экономической политики. На этом этапе политическая борьба, развернувшаяся между органами исполнительной и законодательной власти России, нашла свое отражение в нормах законодательства. Предлагавшиеся Правительством России концепции и программы социально-экономического развития общества были направлены в основном на решение проблем макроэкономической стабилизации; в то время как проблемам организации социальной поддержки населения не уделялось достаточного внимания. Тяжелый экономический кризис предопределил формирование новой модели социальной защиты.
Принятие в 1990 году Закона «О государственных пенсиях в РСФСР» обозначило новое развитие российской системы социальной защиты. Впервые законодательно, наряду с трудовыми пенсиями, было закреплено право отдельных категорий граждан на социальные пенсии. Коренным образом были изменены условия назначения пенсий и порядок определения их размеров. Существенные изменения произошли в системе выплаты пособий. Так, в соответствии с Законом РСФСР «О занятости населения» (1991) лица, считающиеся безработными, приобрели право на пособие по безработице. С начала 1992 года российское правительство предполагало только «защиту наиболее уязвимых групп населения в течение переходного периода».1 С принятия в 1993 году Основ законодательства об охране здоровья граждан начинает создаваться реальная база для закрепления права граждан на охрану здоровья. Были сформированы государственные внебюджетные фонды социального характера - Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Фонд обязательного медицинского страхования, Фонд занятости населения. Их средства предназначались для финансового обеспечения федеральных социальных программ. Страховые фонды формировались, в основном, за счет обязательных взносов работодателей и поступлений из государственного бюджета.
Таким образом, с 1991 года начался процесс обновления всего организационно-правового механизма социальной защиты населения, переход от советской бюджетно-распределительной модели социального обеспечения к новой системе социальной поддержки населения. В этот период, как пояснили Е.Гонтмахер и Е.Иванова, «основная задача проводимой высшими органами власти Российской Федерации социальной политики — максимально возможное поддержание уровня жизни населения, особенно его наименее социально защищенных слоев, в тяжелый начальный период рыночного реформирования пребывающей в кризисном состоянии экономики. До тех пор, пока экономическое положение страны не будет стабилизировано, на большее в социальной сфере рассчитывать трудно».
