Содержание к диссертации
Введение стр.3
Глава I. Общее понятие
федерализма и федеративного государства стр. 16
Глава II. Особенности канадской модели федерализма
Возникновение и эволюция канадской федерации стр. 44
Современное состояние национальных
отношений в Канаде стр. 64
Глава III. Институты канадского федерализма
3.1. Распределение компетенции
между федерацией и субъектами стр. 93
3.2. Организация государственной власти
в канадских провинциях стр. 115
3.3. Бюджетный федерализм в Канаде стр. 136
Заключение стр. 153
Список литературы стр. 158
Введение к работе
Актуальность темы исследования
Мировой опыт свидетельствует, что в современную эпоху из различных моделей территориальной организации государств именно федеративная модель имеет устойчивую тенденцию к развитию. В 58 государствах современного мира приняты юридические структуры, основанные на федеративных принципах. Бурно развивающаяся система европейской интеграции в будущем также может превратить ЕС в процветающее федеративное государство. В связи с этим известный американский политолог Д. Элейзер счел возможным ввести в научный оборот понятие «федералистская революция». По мнению Д. Элейзера, основными доминантами развития современного общества являются два взаимоперекрещивающихся процесса: федерализация унитарных государств и создание наднациональных сообществ. Таким образом, федерализм, как способ территориальной организации общества, выходит за рамки применения только во внутригосударственных отношениях. В настоящее время федерализм используется в качестве важнейшего механизма обеспечения стабильности и совершенствования отношений между социальными, культурными, этническими группами с целью преобразования мира в единое гармоничное сообщество. Подобный вывод следует из самой сущности федерализма как средства достижения согласия и урегулирования противоречий. В мировой науке справедливо отмечается, что федеративные отношения выкристаллизировывались по мере развития цивилизации в противовес межгосударственным и внутригосударственным противоречиям, порождавшим постоянные войны, конфликты, вражду. Основная идея федерализма - «ex pluribus unum» - есть, по сути, отражение характера отношений между людьми, стремящимися к построению
1 Современный федерализм: международный опыт законодательства о федеративном устройсте государств. М.: Инф.-справочная служба РИА, 1992. С. 1.
самоуправляющегося общества, основанного на гражданском согласии и общественном договоре. С этой точки зрения федерализм есть принцип и способ, позволяющий обеспечить сочетание единого управления государственно-организованным обществом с достаточным уровнем самоуправления его частей.
Конечно, столь широкое понимание федерализма характерно, скорее, для политологических исследований. В науке конституционного права исследование федерализма чаще связывается с конкретной формой политико-территориального устройства государств, то есть федераций.
Под федеративным государством чаще всего понимается сложное, союзное государство, состоящее из государствоподобных территориальных образований, наделенных политической автономией в рамках единого целого.
Исторический опыт функционирования федераций позволяет выделить несколько моделей федерализма, свойственных тому или иному периоду развития общества. Так, в XVIII — XIX вв. среди федераций преобладала американская модель «дуалистического» федерализма. Основным признаком данной модели считается жесткое распределение властных полномочий между органами власти федерации и ее субъектов. В XX веке с развитием процессов взаимодействия и взаимозависимости уровней власти утвердились модели «кооперационного» и «исполнительного» федерализма. Существуют «договорные», «конституционные» и «конституционно-договорные» модели организации федеративных государств. В последнее время особое внимание исследователей и политиков привлекают разнообразные варианты асимметричной федерации.
Естественно, что указанная классификация носит условный характер, При этом выделение «моделей» федерализма основано на разных критериях и подходах. Чаще всего среди них выделяются следующие: природа федерализма, способ возникновения, однородность или неоднородность субъектов
2ЭлейзерД.Д. Сравнительный федерализм //Полис. 1995.№5.С. НО.
федерации. Само существование федерализма во многом определяется его эффективностью с точки зрения государственного управления, которое в современных федерациях основано на принципах кооперации и субсидиарности. При создании федераций либо на основе союза некогда независимых государств, либо разделения унитарного государства на государствоподобные субъекты, последние делегируют федеральному центру тот объем политических, экономических, управленческих функций, который не могут эффективно выполнять сами. Тем самым в процессе федерализации изначально создаются «противовесы», которые контролируют опасность чрезмерной централизации и децентрализации, опасность бюрократической диктатуры и всеобщего безвластья.
Как уже отмечалось выше, идея федерализма имеет и международно-правовой аспект, особенно в Европе, где пользуется популярностью концепция «европейского федерализма», активно обсуждается идея «Европы этнических регионов».
Основные принципы и механизмы функционирования федерализма вырабатывались в ходе исторического развития, причем не всегда этот процесс проходил гладко и безболезненно. Особенно остро проблемы федерализма зазвучали сейчас, на рубеже XXI века, слившись в один клубок с этнонациональными проблемами (Югославия, Бельгия, Канада). Российский федерализм в данном контексте не является исключением. Именно поэтому для нашей страны весьма актуален мировой опыт строительства и функционирования федерализма, в особенности в тех странах, которые по тем или иным параметрам близки к России.
К этой категории стран относится Канада. Как и Россия, Канада - это
многосоставная, много культурная страна, характеризующаяся
3 Аболшт О.Ю. Всемирный и европейский федерализм. Вероятные перспективы // Полис. 1994. № 5. С. 143.
4 Фадеева T.M. Европейский союз: федералистские концепции европейского строительства. М.: ИНИОН РАН,
1996.
этнонациональным, социокультурным, конфессиональным, региональным и другими формами плюрализма.
Канадский опыт функционирования федерализма также не случайно вызывает повышенный интерес в России. В первую очередь это вызвано спецификой сформировавшейся в настоящее время в Канаде модели федерализма. Канадский федерализм характеризуется повышенной степенью внутреннего напряжения: здесь и непрекращающийся национализм в провинции Квебек, и стремление коренных народов к самоопределению, и затянувшийся конституционный кризис. Эти и другие обстоятельства «обеспечивают» федерализму приоритетное место среди направлений государственной политики. Кроме того, канадский опыт наглядно демонстрирует, что, какова бы ни была степень напряженности федерально-провинциальных отношений, работа над устранением противоречий в этой сфере может вестись в рамках конституционного пространства, без применения насильственных мер.
Во-вторых, Канада и Россия имеют в целом схожий круг более частных проблем федеративных отношений. Прежде всего, речь идет о поиске оптимального соотношения централизации и децентрализации, межбюджетных отношениях и асимметрии, вопросах отношений центра и провинций по поводу использования северных территорий. На протяжении десятилетий в Канаде происходило формирование эффективного механизма федерально-провинциальной координации и предотвращения конфликтов при решении практических вопросов в указанных сферах. Несомненно, что многие элементы этого механизма заслуживают самого тщательного изучения и, возможно, применения с учетом специфики российского федерализма.
Степень разработанности темы
В отечественной науке конституционного права исследованию проблем канадского федерализма отведено в целом достойное место. Опубликованы научные работы по важнейшим проблемам конституционного строя Канады, где анализу подвергнуты эволюция федерализма, его основные институты и практика реализации. Особый интерес вызывают работы дореволюционных исследователей С.А. Корфа5 и П.Г. Мижуева6.
Советский этап исследования проблемы канадского федерализма
-I О г\
представлен работами А.И. Лидина , В.А. Качанова , A.M. Осавелюка , А.А. Мелкумова ; интересны диссертационные исследования Н.Ю. Козловой, Е.В. Белоусовой, Т.В. Мазурковой.
Как правило, в работах указанных авторов наряду с анализом общетеоретических аспектов федерализма рассматривались отдельные характерные черты канадского федерализма, проводилось их теоретико-правовое исследование.
В контексте рассматриваемых проблем определенный интерес представляют исторические исследования В.А. Тишкова и Л.В. Кошелева", СЮ. Данилова12, В.Е. Шило13.
Зарубежная школа исследований канадского федерализма представлена в основном работами канадских и американских авторов. Среди них концептуальное значение имеют работы Д. Смайли14,
5 Корф С..А. Государственный строй Канады. М., 1911.
Корф С. А. Автономные колонии Великобритании. М., 1914. s Мижуев П.Г. Крестьянское государство. Очерки истории и современного состояния Канады. СПб., 1905. 7 Лидии А.И. Государственный строй Канады. M., I960.
а Качанов В.А. Федерализм в Канаде // Современный буржуазный федерализм / Оте. ред. И.Д. Левин, И.М. Вайль. М., 1978.
9 Осавелюк A.M. Канада: местное управление и самоуправление. М.: ИТШОН РАН, 1995.
10 Мелкумов А.А. Канадский федерализм: теория и практика. M.: Экономика, 1998.
11 Тишков В.А., Кошеяев Л.В. История Канады. М, 1982.
12 Данилов С.Ю., Шило В.Е. Политико-государственный механизм современной Канады. Сравнительно-
историческое исследование. М., 1991.
13 Шило В.Е. Канадский федерализм и международные отношения. M., 1985.
14 Smiley, D.V. Canada in Question: Federalism in the Eighties. Toronto, 1980.
П, Кинга15, И. Микисона16, Э. Блэка17, Р. Симеона18, М. Уиттингтона и Р. Ванлуна19, П. Бута, Т. Сноддена 20.
Несмотря на обилие работ, посвященных данной тематике, комплексного теоретического исследования современного этапа развития канадского федерализма в отечественной науке конституционного права не проводилось. К настоящему времени в Канаде сформировалась модель «исполнительного» федерализма, характеризующаяся рядом признаков, которые отличают ее от других моделей. Именно эти признаки стали одним из основных объектов настоящего исследования.
Объект исследования
Объектом настоящего исследования следует признать выявление и характеристику предпосылок, конституционного закрепления и практического функционирования в Канаде федерализма в последовательной исторической ретроспективе. При этом особое внимание уделено характеристике современной модели федерализма в Канаде, которое характеризуется существенными особенностями, отличающими ее от подобных моделей в других странах. Это предопределяет ряд условий научного исследования. В частности, правовой анализ особенностей канадского федерализма требует основательной теоретической разработки самого понятия. Проблемы федерализма вряд ли можно отнести к малоизученным. Несмотря на то, что анализу этого понятия посвящены сотни монографий и статей, было бы преждевременным говорить о том, что все грани и аспекты этой проблемы исчерпывающе исследованы. Многоуровневость поставленной проблемы прежде всего состоит в том, что все аспекты существующих в мире моделей
15 King, P. Federalism and Federation. L., 1982.
16 Meekison, P. Canadian Federalism: Myth or Reality. Toronto, 1977.
17 Black, E.R. Divided Loyalties: Canadian Concepts of Federalism. Montreal, 1975.
18 Simeon, R., Robinson, J. State, Society and the Development of Canadian Federalism. Toronto, 1990.
19 Wittington, M., Vanloon, R. The Canadian Political System. Toronto, 1987.
20 Boothe, P., Snodden, T. Tax Collection in Canada. Toronto, 1994.
федерализма весьма затруднительно, а порой и невозможно привести к единому знаменателю: каждая модель федерализма имеет свои специфические особенности, обусловленные ходом исторического, политического, экономического, культурного развития страны. Именно поэтому, сравнивая, например, федерализм в Канаде и Бразилии, мы найдем больше различий, чем сходства.
Другим важным аспектом рассматриваемой проблемы является расширение толкования понятия «федерализм», которое в настоящее время часто рассматривается не только как определенная структура, но и как процесс улаживания отношений между центральным правительством и составными частями федерации. В данном контексте канадский федерализм можно рассматривать не только как форму политико-территориального устройства, но и особое политико-правовое явление, которое гарантирует необходимый уровень стабильности политической системы и управляемости страны.
В качестве частных объектов настоящего исследования выделены проблемы этнонациональной разобщенности канадского общества и региональных различий.
Цели и задачи исследования
Целью данной научной работы является анализ сущности, выявление роли и значения федерализма в процессе конституционного развития Канады. Указанная цель обуславливает конкретные задачи исследования:
выявление современного уровня теоретической разработанности понятия «федерализм»;
выявление и характеристика причин, предопределивших выбор федеративной формы территориального устройства при конституировании Канады в XIX веке;
'' Васильева Т.А., Крылова И.С. Государство, право и межнациональные отношения в странах западной демократии. М.: ИНИОН РАН, 1993. С. 24.
анализ современного состояния национальных отношений в Канаде;
комплексное исследование современной модели «исполнительного» федерализма.
Структура диссертационного исследования
Структура диссертационной работы подчинена целям и задачам научного исследования современного состояния канадского федерализма.
Диссертация состоит из введения, трех глав и заключения. В конце работы помещен список использованных нормативных актов и литературы.
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, излагаются цели, задачи, методологические, теоретические и источниковедческие основы, характеризуются основные положения работы, отмечается их научная новизна, показаны практическая значимость и характер апробации ее основных положений.
В первой главе «Общее понятие федерализма и федеративного государства» рассматриваются общетеоретические аспекты понятий «федерализм» и «федерация», исследуются исторические принципы возникновения федерализма, основные принципы организации и функционирования, а также преимущества и недостатки федеративного устройства. Важное место в этой главе отводится анализу теоретических концепций и взглядов отечественных и зарубежных, в частности канадских ученых-государствоведов, историков и политологов о федерализме.
Во второй главе «Особенности канадской модели федерализма» характеризуются особенности канадского федерализма с точки зрения факторов, приведших в XIX веке к образованию федерации, влияния экономических, политических, этнонациональпых особенностей на процесс его эволюции и современного состояния. Особое внимание уделено анализу современного состояния национальной проблемы.
В третьей главе рассматриваются институты канадского федерализма. Анализу подвергнута организация государственной власти в канадских провинциях, а также система распределения компетенции между федерацией и провинциями. Особое внимание уделено исследованию проблем бюджетного федерализма и взаимодействия различных уровней власти в системе исполнительного федерализма.
В заключении содержатся выводы научного исследования принципиально важных аспектов канадского федерализма, обобщен теоретический и практический опыт организации функционирования его основных институтов, С учетом канадского опыта даны практические рекомендации для разработки отдельных проблем развития российского федерализма.
Методологические, теоретические и источниковедческие основы диссертационного исследования
В настоящей работе автор старался использовать весь комплекс методов научного исследования поставленных проблем. В процессе разработки объекта исследования широко использовались как общенаучные, так и специальные, частно-научные методы: сравнительно-исторический, системный, нормативно-интеграционный.
Теоретическую базу настоящего диссертационного исследования составляют взгляды и теоретические концепции ученых-государствоведов, историков, философов и политологов различных научных школ и направлений. Определенное значение имеют взгляды Ж. Бодеыа, Ж.-Ж. Руссо и Ш. Монтескье о суверенитете и возможности его деления или неделимости. В работе использованы теоретические концепции федерализма, разработанные Л., де Токвилем и американскими «федералистами» Дж. Мэдисоном, А.. Гамильтоном и Дж. Джеем. Одно из важнейших мест в теоретических основах данного исследования занимают труды юристов и философов XIX -
начала XX вв. А.В. Дайси22, Г. Еллинека2"1, М. фон Зейделя24, И. Канта25, В.М. Гессена26, Л. Дюги27, Ф.Ф. Кокошкина28, А. Ященко29, Н.М. Коркунова30, Б.Н. Чичерина , В.Н. Дурденевского , Н.И. Лазаревского33, Б.А. Кистяковского .
В сочинениях этих авторов обоснованы различные подходы к пониманию сущности федерализма, его основных признаков и особенностей.
Современная теория федерализма представлена трудами таких
исследователей, как Г.В. Александренко , И.Д. Левин , В.Г. Графский и
Б.А. Страшун37, А.И. Лепешкин38, У. Райкер39, К.С. Уир40, В. Остром41, У.
Хикс42, К. Хессе43, Д. Элейзер44, В.Е. Чиркин45, И.А. Умнова46.
При исследовании проблем канадского федерализма теоретическую базу работы составили уже указанные выше исследования отечественных и зарубежных авторов.
Написание настоящей работы было бы невозможным без привлечения широкого круга нормативных источников, центральное место среди которых занимают: во-первых, Конституционные акты парламента Великобритании в
22 Dicey, A.V. Introduction to the Study of the Law of the Constitution. L., 1961.
23 Еллинек Г. Право современного государства. Общее учение о государстве. СПб., j 903.
24 Seydei, М. Commentarzur Verfassung - Urkunde fiirdas Deutsche Reich. Berlin, 1897,
25 Кант И. Вечный мир. М., 1905.
26 Гессен В.М. Теория конституционного государства. СПб., 1914.
27 Дюги Л. Конституционное право. Общая теория государства. М., 1908.
23 Кокошкин Ф.Ф. О правах национальностей и о децентрализации. М., 1906.
29 Яшенко А.С. Теория федерализма: опыт синтетической теории права и государства. Юрьев, 1912.
30 Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1909.
31 Чичерин Б.Н, Курс государственной науки. СПб., 1894.
32 Дурденевский В.Н. Иностранное конституционное право в избранных образцах. Л., і 925.
33 Лазаревский Н.И. Русское государственное право. СПб., 1913.
34 Кистяковский Б,А. Философия и социология права. СПб., 1998.
31 Александренко Г.В. Буржуазный федерализм. Киев, 1962.
1Л Левин И.Д. Суверенитет. М., 1948.
37 Графский В.Г., Страшун Б.А. Федерализм в развивающихся странах. М., 196S.
38 Лепешкин А.И. Советский федерализм. М., 1977.
39 Riker, W.H. Federalism: Origin, Operation, Significance. Boston, 1964.
40 Wheare, K.C. Federal Government. N.Y., 1963.
41 Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество? М., 1993.
42 Hicks, U.K. Federalism: Failure and Success. 1,., 1978.
43 Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. М., 1981,
44 Efazar, D.J. Exploring Federalism. Tuscaloosa, 1987.
45 Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. М., 1997.
4Й Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998.
отношении Британской Северной Америки 1867, 1871, 1886, 1907, 1915 гг., Конституционный акт 1982 года, а во-вторых, конституционное законодательство самих канадских провинций, в наиболее общем виде представленное в сборнике под редакцией А.П. Блаустайна47. Широко использованы многочисленные законодательные акты, регулирующие политику в отношении аборигенных народов48, а также некоторые бюджетно-финансовые акты и судебные прецеденты. Указанные источники были опубликованы в разное время в официальном органе «Canada Gazette».
Новизна научного исследования и положения, выносимые на защиту
Для настоящего диссертационного исследования характерным является новизна постановки проблем, выдвижения и обоснования основных положений о факторах образования, конституционного закрепления и эволюции федерализма в Канаде в последовательной исторической ретроспективе, начиная с середины XIX века и заканчивая 90-ми гг. XX века. При этом федерализм рассматривается не только как форма территориального устройства, но и как особый политико-правовой механизм, адаптирующийся к меняющимся экономическим, политическим, социальным условиям. Впервые подвергнута анализу система бюджетного федерализма в Канаде, отражающая истинный характер распределения компетенции между федеральным центром и провинциями. По сути, была сделана попытка комплексного исследования всех важнейших аспектов и граней современной модели канадского федерализма.
На основании изучения конституционных актов мы пришли к следующим принципиальным выводам, которые выносятся на защиту.
1. В процессе эволюционного развития канадский федерализм последовательно прошел несколько стадий, выделение которых обусловлено противоборством центростремительных и центробежных тенденций. В
47 Constitutions of Dependencies and Special Sovereignties. N.Y.: Oceania Publications Inc., 1996.
43 Canadian Indians and the Law. Selected Documents 1663 - 1972. Toronto: McClelland and Stewart, 1975.
конечном итоге Канада эволюционировала от централизованного «квазифедерализма» к ярко выраженной децентрализованной федерации, которая характеризуется равноправными, партнерскими отношениями провинций с центром. Вместе с тем сохраняется и тенденция к централизации, которая проявляется в унификации провинциальных конституций и процессах экономической интеграции.
2. В настоящее время в Канаде сформировалась модель
«исполнительного» федерализма, характеризуемая высоким уровнем
взаимодействия и взаимозависимости органов и должностных лиц
исполнительной ветви власти. Основными институтами исполнительного
федерализма являются: механизмы бюджетного федерализма (соглашения о
налогообложении, программы выравнивания, соглашения о долевом
финансировании), межправительственные органы (конференции премьер-
министров, министров, руководителей ведомств), а также разнообразные
межправительственные соглашения на многосторонней, региональной или
двусторонней основе.
3. Канада является федерацией асимметричного типа как де-факто, так и
де-юре, что находит своё отражение в статусе органов государственной власти
различных субъектов федерации, объёме их полномочий и, как следствие,
характере их отношений с центром. Наиболее наглядно асимметрия
представлена на примере Квебека, претендующего на особый статус в рамках
федерации. Основной и пока ещё не решённой проблемой для Канады в этом
отношении является необходимость поиска такой формулы асимметричного
федерализма, при которой Квебеку предоставляются определённые
полномочия, а остальным провинциям в этом отказано. Вместе с тем с
определёнными оговорками можно утверждать, что существующая в настоящее
время система федеративных отношений позволяет достаточно гибко и
оперативно реагировать на проблемы, возникающие между основными
национально-этническими группами Канады.
Практическая значимость работы и характер апробации её основных положений
Некоторые материалы и выводы данного исследования были использованы автором при прочтении курса лекций по конституционному праву зарубежных стран в Оренбургском институте МГЮА.
По теме настоящего диссертационного исследования также были опубликованы следующие научные статьи;
Разграничение компетенции между федерацией и провинциями в Канаде // Право и жизнь. 1999г. № 18. С. 222-232.
Бюджетный федерализм в Канаде // Журнал Российского права. 1999г. №9. С. 144-149.
Возможно использование положений данного диссертационного исследования в качестве дополнительного материала в учебных курсах общей теории государства и права, истории государства и права зарубежных стран и конституционного права РФ.
