Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовые основы избирательного процесса в системе местного самоуправления 14
1.1. Местное самоуправление - важная сфера реализации института выборов 14
1.2. Избирательный процесс в системе местного самоуправления 33
1.3 Правовое регулирование избирательного процессе в системе местного самоуправления 50
Глава 2. Субъекты избирательного процесса в системе местного самоуправления 83
2.1. Субъекты, обеспечивающие избирательный процесс в системе местного самоуправления 83
2.2. Субъекты, участвующие в избирательном процессе в системе местного самоуправления 116
2.3. Гарантии законности в деятельности субъектов избирательного процесса в системе местного самоуправления 151
Заключение 215
Список использованной литературы 223
- Избирательный процесс в системе местного самоуправления
- Правовое регулирование избирательного процессе в системе местного самоуправления
- Субъекты, участвующие в избирательном процессе в системе местного самоуправления
- Гарантии законности в деятельности субъектов избирательного процесса в системе местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
Основными принципами основ конституционного строя Российской Федерации являются народовластие, приоритет общечеловеческих ценностей, осуществление государственной власти на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, идеологическое и политическое многообразие, многопартийность, признание и гарантированность местного самоуправления.
Конституция РФ определила, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является её многонациональный народ, а высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Осуществление народом своей власти непосредственно, а так же через органы государственной власти и ораны местного самоуправления является основой построения подлинно демократического государства.
Важное место в системе местного самоуправления занимают выборы. Муниципальные выборы являются самой распространенной, а в большинстве муниципальных образований единственной реально используемой формой непосредственной демократии. Именно на местных выборах граждане муниципального образования определяют, как они будут жить в ближайшие несколько лет.
Формирование системы органов местного самоуправления на основе демократических выборов возможно только при наличии соответствующего законодательства и эффективной практики его реализации.
Проводимая, в связи с принятием Федерального закона от 6.10.2003 года (в ред. от 27.07.2010 г.) № 131 - ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации»1, реформа местного самоуправления предусматривает новые территориальные и организационные основы местного самоуправления, и, в связи с этим, изменение системы муниципальных органов, увеличение количества выборных органов и должностных лиц местного самоуправления.
Посредством муниципальных выборов формируются выборные органы местного самоуправления, задачей которых является осуществление вопросов местного значения. Обеспечение принципов избирательного процесса в системе местного самоуправления гарантирует реализацию гражданами принадлежащих им избирательных прав, права на участие в управлении. Посредством участия в муниципальных выборах граждане реализуют свои важнейшие политические права.
Актуальность темы обусловлена также тем фактом, что в российской науке уже накоплен значительный эмпирический материал по проблемам организации и проведения муниципальных выборов, который требует систематизации и теоретического осмысления.
Степень научной разработанности темы исследования.
Изучение вопросов правовой регламентации выборов в Российской Федерации нашло отражение в работах таких ученых, как А. С. Авто номов, И.Г. Алехичева, Н.С. Бондарь, А.Ю. Бузин, В.И. Васильев, А.А. Вешняков, И.В. Выдрин, Ю.А. Дмитриев, В.П. Журавлев, O.K. Застрожная, Ж.И. Овсе-пян, А.В. Зиновьев, А.В. Иванченко, А.Н. Ко котов, В.В. Лапаева, А.Е. Люба-рев, В.В. Маклаков, М.В. Масловская, А.Е. Постников, В.В. Пылин, А.А. Сергеев, Б.А. Страшун, В.Е. Чиркин, В.П. Шейнис и др.
В научных трудах авторов правовое регулирование муниципальных выборов не являлось предметом отдельного изучения, а рассматривалось
1 Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
в совокупности с выборами иного уровня или иными формами реализации непосредственной демократии.
Вопросы, касающиеся непосредственно муниципальных выборов, исследовались в работах С.А. Авакьяна, И.Б. Борисова, Ю.А. Веденеева, С.Д. Князева, В.В. Красинского, О.Е. Кутафина, В.И. Лысенко, М.С. Матейкович, Л.А. Нудненко, Б.Н. Топорнина,Е.С. Шугриной, Б.С. Эбзеева и других.
Следует также выделить диссертационные исследования, посвященные вопросам муниципальных выборов. Среди таких работ следует отметить исследование М.Н. Кудилинского, А.В. Косака, СВ. Левушкиной, Д.А. Стрельцова, Д.Ю. Устинова, А.И. Шамгунова в которых анализировались институты непосредственной демократии на муниципальном уровне, в том числе освещались отдельные вопросы правового регулирования муниципальных выборов. Вместе с тем, большинство из указанных научных работ базируются на устаревшем в настоящее время законодательстве об избирательном процессе в системе местного самоуправления.
Таким образом, конституционно-правовое регулирование избирательных отношений, отдельных стадий избирательного процесса представляет большой научный и практический интерес. Проблемы формирования выборных государственных органов и органов местного самоуправления получили определенное отражение в научной литературе. Учеными-правоведами исследуется история становления избирательного права, развитие принципов избирательного права и избирательной системы, анализируется избирательное законодательство, политологами и юристами изучается практика его реализации, выявляются проблемы и определяются пути их решения.
Вместе с тем, при наличии значительного количества политологической, социологической и юридической литературы по проблемам избирательного права и избирательного процесса, недостаточно изучена сущность и
особенности избирательного процесса в системе местного самоуправления, не проводился сравнительный анализ данной проблемы.
Избирательный процесс в системе местного самоуправления, как правило, рассматривается в рамках избирательных отношений. Однако, выборы органов местного самоуправления, глав муниципальных образований имеют определенные особенности, которые качественно отличают избирательный процесс в системе местного самоуправления от выборов органов государственной власти. Поэтому, избирательный процесс в системе местного самоуправления, стадии избирательных отношений, правовой статус участников формирования выборных органов местного самоуправления представляют собой самостоятельный предмет научного исследования.
Объект диссертационного исследования.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения в сфере формирования представительных органов местного самоуправления, избрания выборных должностных лиц, отношения, складывающиеся по поводу реализации гражданами конституционного права на участие в выборах в органы местного самоуправления.
Предмет диссертационного исследования.
Предметом диссертационного исследования являются конституционно-правовые нормы, федеральное законодательство, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, составляющие нормативно-правовую базу избирательного процесса в системе местного самоуправления. Цель диссертационного исследования.
Цель диссертационного исследования состоит в комплексном изучении правовой природы и сущности избирательного процесса в системе местного самоуправления, в анализе конституционно-правового регулирования стадий избирательного процесса, правового режима участников избирательного процесса, в выработке предложений по совершенствованию изби-
рательного законодательства, регламентирующего выборы в муниципальные органы власти, и практики его реализации.
Задачи диссертационного исследования.
Исходя из поставленных целей определены следующие задачи диссертационного исследования:
определить место и значение избирательного процесса в системе местного самоуправления;
дать определение понятия, выявить сущность избирательного процесса в системе местного самоуправления;
выявить особенности избирательного процесса в системе местного самоуправления;
определить систему субъектов, обеспечивающих избирательный процесс в системе местного самоуправления, рассмотреть их правовой статус, раскрыть содержание прав и обязанностей данных участников избирательных действий;
определить систему субъектов, участвующих в избирательном процессе в системе местного самоуправления, выявить особенности их правового статуса;
рассмотреть гарантии законности деятельности субъектов избирательного процесса в системе местного самоуправления;
изучить и обобщить федеральное и региональное законодательство, правовые акты органов местного самоуправления, регулирующие общественные отношения в сфере избирательного процесса в системе местного самоуправления.
Методологическая основа диссертационного исследования.
В ходе диссертационного исследования использовались: всеобщий - диалектический, общенаучные методы познания: исторический, логический, системно-структурный, а так же частнонаучные методы: формально-
юридический, сравнительно-правовой, конкретно-социологический, статический, структурно-функциональный методы познания избирательного процесса в системе местного самоуправления.
Научная новизна диссертационного исследования.
В настоящей работе сделана попытка комплексно исследовать избирательный процесс в системе местного самоуправления, определить его сущность и место в механизме народовластия.
В диссертации рассматриваются как теоретические проблемы, так и анализируется соответствующее законодательство и практика его реализации. В частности, определено понятие избирательного процесса в системе местного самоуправления, раскрыты его особенности, проанализирован конституционно-правовой статус субъектов избирательного процесса.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, сформированные в диссертационном исследовании:
Выделены особенности муниципальных выборов: это важнейшая форма непосредственного народовластия; посредством муниципальных выборов граждане реализуют свое конституционное право на участие в управлении; субъектами муниципальных выборов выступают граждане, проживающие на определенной территории; целью муниципальных выборов является определение представителей населения, которым предстоит от имени населения решать вопросы местного значения; порядок проведения выборов в органы местного самоуправления определяется федеральным законодательством, законодательством субъектов Федерации, нормативными правовыми актами муниципальных образований; формы контроля, характерные для муниципальных выборов.
Определено, что избирательный процесс в системе местного самоуправления - это последовательно-осуществляемая в установленном законом порядке совокупность избирательных действий по реализации граждана-
ми их избирательных прав, прав на участие в управлении и имеющих целью формирование органов местного самоуправления.
Избирательный процесс в системе местного самоуправления является разновидностью юридического процесса в целом и избирательного процесса в частности. Особенностями избирательного процесса в системе местного самоуправления является система субъектов, особенности их правового статуса, содержание прав и обязанностей участников избирательных отношений, механизм их реализации и защиты.
Избирательный процесс в системе местного самоуправления - это совокупность относительно обособленных избирательных действий, которые образуют самостоятельные стадии избирательного процесса. Для каждой стадии муниципальных выборов характерен субъектный состав, содержание, сроки, избирательные документы.
Выделены следующие стадии избирательного процесса в системе местного самоуправления: назначение муниципальных выборов; формирование территориальных образований по муниципальным выборам; создание избирательных комиссий; составление списков избирателей; выдвижение и регистрация кандидатов; предвыборная агитация; финансирование муниципальных выборов; голосование; определение итогов голосования и результатов муниципальных выборов.
Законодательство о выборах органов местного самоуправления представляет собой совокупность нормативных правовых актов, закрепляющих содержание и механизм реализации избирательных прав граждан, а так же регулирующих общественные отношения, связанные с формированием представительных и иных выборных органов и должностных лиц местного самоуправления.
Законодательство о муниципальных выборах призвано урегулировать избирательный процесс в системе местного самоуправления, детализи-
ровать статус субъектов избирательного процесса, определить порядок формирования и полномочия органов, участвующих в избирательном процессе при проведении муниципальных выборов.
Особенность законодательства об избирательном процессе в системе местного самоуправления состоит в том, что оно охватывает нормативные правовые акты, регулирующие две группы общественных отношений:
отношения, связанные с организацией местного самоуправления;
отношения, касающиеся избирательного процесса в системе местного самоуправления.
Анализ соотношения указанного законодательства, позволил сделать вывод о ряде противоречий между Федеральным законом от 6.10.2003 года№ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2 и специальных законах, регулирующих проведение муниципальных выборов, в частности Федерального закона от 12.06.2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»3.
5) Сделан вывод, что изменение избирательного законодательства при недостаточной четкости конституционно-правового установления направлений его развития негативно влияет на правовую культуру избирателей. Все это вызывает необходимость повышения правовой культуры избирателей, ориентированной на активное и ответственное участие граждан в формировании выборных институтов на муниципальном уровне.
Обоснована необходимость активного внедрения в практику работы органов местного самоуправления мероприятий по повышению правовой культуры избирателей и других участников избирательного процесса.
2 В ред. ФЗ № 237-ФЗ от 27.07.2010 // «Российской газете» от 02.08.2010
3 В ред. Ф3№ 222-ФЗ от 27.07.2010 // «Российской газете» от 30.07.2010
В настоящее время существует ряд проблем законодательного регулирования избирательного процесса в системе местного самоуправления -на федеральном уровне отсутствует законодательный акт, прямо регулирующий муниципальные выборы либо устанавливающий общие принципы организации муниципальных выборов в Российской Федерации; сложность и противоречивость федерального и регионального избирательного законодательства, недоступность для понимания его большей частью избирателей. В связи с этим обосновывается проведения систематизации законодательства о муниципальных выборах, а также целесообразность принятия Избирательного кодекса РФ.
Предложена классификация субъектов избирательного процесса в системе местного самоуправления, которые разделяются на две группы:
а) субъекты, обеспечивающие избирательный процесс в системе
местного самоуправления (избирательные комиссии, представительные (за
конодательные) и исполнительные органы государственной власти субъектов
Российской Федерации, органы и должностные лица местного самоуправле
ния);
б) субъекты, участвующие в избирательном процессе в системе ме
стного самоуправления (избиратели, общественные формирования, кандида
ты в депутаты, их доверенные лица, наблюдатели, средства массовой инфор
мации).
8) Организация подготовки и проведения муниципальных выборов
возложена на избирательные комиссии муниципального образования. Феде
ральный закон от 12.06.2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избира
тельных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федера
ции» закрепляет муниципальные избирательные комиссии как муниципаль
ные органы, которые не входят в структуру органов местного самоуправле
ния. При этом установлено, что статус юридического лица может быть пере-
дан муниципальной избирательной комиссии Уставом муниципального образования, нормативным правовым актом органа местного самоуправления. Анализ практики показал, что данный вопрос решается в муниципальных правовых актах по-разному. Представляется целесообразным закрепить статус избирательных комиссий муниципальных образований как юридического лица в законодательных актах федерального уровня.
9) Обосновывается, что одной из особенностей избирательного процесса в системе местного самоуправления является наличие особого участвующего в нем субъекта - а именно иностранного гражданина, постоянно проживающего на территории соответствующего муниципального образования, имеющего право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах, а также участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и гражданин Российской Федерации.
В то же время, нормы Федеральных законов: от 12.06.2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», от 25.07. 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» имеют отсылочный характер и не устанавливают порядок участия иностранных граждан в муниципальных выборах, хотя это и предусмотрено законами о выборах.
В связи с этим, обосновывается необходимость установления рамочным федеральным законом порядка реализации иностранным гражданином право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах, а также участвовать в местном референдуме с возможностью установления особенностей на уровне субъекта Российской Федерации.
При этом представляется необходимым при принятии такого законодательства основываться на стандартах международно-правовых документов, предусматривающих участие иностранных граждан в национальных выборах.
10) Установлено, что одной из особенностей, присущей исключительно муниципальным выборам, является ограничение участия в выборах военнослужащих. Военнослужащие, проходящие военную службу по призыву на территории соответствующего муниципального образования, если место жительства этих военнослужащих до призыва на военную службу не было расположено на территории муниципального образования, не включаются в списки избирателей при выборах в органы местного самоуправления. Доказывается, что ограничения активного избирательного права курсантов военных образовательных учреждений до заключения с ними контракта, т.е. отнесенных к категории военнослужащих, проходящих военную службу по призыву, являются неконституционными и должны быть устранены.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Теоретическая и практическая значимость диссертационной работы выражается в выводах и предложениях, сделанных в результате научных исследований, которые направлены на совершенствование системы нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих общественные отношения в сфере формирования представительных и иных выборных органов и должностных лиц местного самоуправления.
Теоретические выводы и практические рекомендации могут быть использованы для дальнейшего совершенствования правового регулирования избирательного процесса в системе местного самоуправления.
Прикладное значение материалов диссертации состоит в том, что они могут быть использованы в процессе преподавания курсов конституционного права, муниципального права, избирательного права, для подготовки
учебно-методических рекомендаций для организации и проведения мероприятий по повышению политико-правовой культуры участников избирательного процесса.
Апробация результатов исследования.
Основные положения и выводы, содержащиеся в диссертационной работе, отражены в опубликованных автором научных работах. Монография - 1; 1 статья опубликована в ведущем, рецензируемом научном журнале, указанном в перечне ВАК РФ; 13 работ, опубликованных в иных изданиях -17, 6 п. л.
Результаты работы внедрены в учебный процесс по дисциплинам «Конституционное (государственное) право России», «Муниципальное право», спецкурсам «Избирательное право и избирательный процесс», «Проблемы местного самоуправления» на юридическом факультете Южного Института Менеджмента.
Выводы и предложения диссертационного исследования сообщались и обсуждались на кафедре конституционного и административного права Волгоградского института экономики, социологии и права, а также на международных, региональных, межвузовских и вузовских научно-практических конференциях. В качестве рекомендаций предложения по совершенствованию законодательства об избирательном процессе в системе местного самоуправления направлены в Законодательное Собрание Краснодарского края, Избирательную Комиссию Краснодарского края, Избирательную комиссию муниципального образования город Краснодар.
Структура и объем диссертации.
Структура диссертации предопределена целью и задачами исследования. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Избирательный процесс в системе местного самоуправления
Проводимые в нашей стране политические и правовые реформы, процесс становления государственной власти на принципах демократизма не снижают интереса к такому общественно-правовому явлению как избирательный процесс, в том числе в системе местного самоуправления.
Формирование муниципальных представительных органов и выборных должностных лиц происходит в определенной правовой форме, которой является избирательный процесс32. Избирательный процесс в системе местного самоуправления представляет собой относительно самостоятельное общественно-политическое явление.
Необходимо отметить, что понимание избирательного процесса в отечественной научной литературе не имеет однозначной трактовки, что недопустимо в условиях перехода на новый этап избирательных отношений.
Избирательный процесс является формой реализации конституционных принципов организации периодических свободных выборов и обеспечения избирательных прав граждан в рамках предусмотренной законом последовательности совершения комплекса избирательных действий и процедур, а организация и проведение выборов осуществляются в рамках избирательной кампании как основного временного фактора совершения избирательных действий и выполнения избирательных процедур, обеспечивающих реализацию конституционного права граждан Российской Федерации избирать и быть избранными33.
Избирательный процесс рассматривается в юридической литературе как один из основных элементов избирательной системы, включающей назначение выборов, регистрацию избирателей, организацию избирательных округов, выдвижение кандидатов, проведение голосования, определение результатов голосования и распределение депутатских мандатов.34 Следует согласиться с мнением М.В.Масловской, которая считает, что избирательный процесс является одной из правовых форм деятельности компетентных органов государства и органов местного самоуправления и представляет собой разновидность юридического процесса. По ее мнению, избирательный процесс — это строго определенная законом, официально установленная, последовательно осуществляемая совокупность действий, выделенных по времени и направленных на реализацию, избирательных норм.35 М.В. Масловская определяет также избирательный процесс как одну из форм социальной деятельности, в ходе которого между его субъектами возникают, развиваются и прекращаются урегулированные нормами избирательного права общественные отношения36. Как отмечает М.В. Масловская, самостоятельность избирательного процесса как правовой формы деятельности органов государства подтверждается и анализом его правовой природы. По своей правовой природе избирательный процесс отличается от других процессов37: - во-первых, по специфичности норм, устанавливающих порядок, процедуру реализации избирательного права граждан РФ; во-вторых, по многообразию субъектов, участвующих в деятельности по формированию государственных органов и органов местного самоуправления. Природа субъектов избирательного процесса является многообразной и не подлежит унификации; - в-третьих, по получаемым в ходе избирательного процесса материально-правовым результатам. Таковыми являются вновь сформированные представительные и исполнительные органы и избранные должностные лица, а также учредительные акты, закрепляющие правовое оформление этих органов и должностных лиц; - в-четвертых, по потребности и специфичности процедурно процессуальной регламентации, осуществляющейся на различных уровнях законодательного закрепления и свидетельствующей о необходимости закрепления определенного порядка образования органов и избрания должностных лиц; - в-пятых, по использованию различных приемов, методов, средств и правил юридической техники, проявляющихся как в образовании избирательных участков, так и в формировании участковых, окружных и других избирательных комиссий. При этом процедурные нормы и правила имеют свой, только им присущий предмет регулирования, который не совпадает с предметом регулирования процессуальных норм и направлен на наиболее эффективное осуществление стоящих перед ними задач.
Правовое регулирование избирательного процессе в системе местного самоуправления
Законодательство Российской Федерации, регулирующие общественные отношения в сфере реализации форм непосредственной демократии представляет собой определенную систему, состоящую из совокупности федеральных и региональных законов и подзаконных нормативных правовых актов, содержащих нормы избирательного права. К системе данного законодательства в широком смысле относятся Конституция РФ, конституции и уставы субъектов Федерации, а также содержащие нормы избирательного права федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы субъектов Федерации, указы Президента РФ, постановления Правительства, нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Федерации, уставы муниципальных образований, нормативные правовые акты органов местного самоуправления, правовые акты избирательных комиссий.
Законодательство об избирательном процессе в системе местного самоуправления - это совокупность нормативных правовых актов, закрепляющих содержание и механизм реализации конституционного права граждан избирать и быть избранным в органы местного самоуправления, а также регулирующих общественные отношения, связанные с формированием представительных и иных выборных органов и должностных лиц местного самоуправления, выборных должностных лиц.
Предметом правового регулирования избирательных норм являются принципы проведения муниципальных выборов, порядок формирования избирательных комиссий, принципы деятельности комиссий, порядок выдвижения и регистрация кандидатов в депутаты, на выборную должность.
Законодательство об избирательном процессе в системе местного самоуправления объединяет нормативные акты, которые имеют определенную иерархию и образуют в совокупности систему. Это означает, что нормативные акты, регулирующие избирательные отношения в сфере местного самоуправления, нельзя рассматривать изолированно друг от друга и проводить их типологию без учета всеобщей взаимосвязи.
Законодательство об избирательном процессе в системе местного самоуправления включает разнообразные нормативные правовые акты, которые могут быть классифицированы по разным основаниям. В юридической литературе имеется ряд исследований, посвященных вопросу о классификации нормативных правовых актов, регламентирующих отношения по выборам в органы местного самоуправления65.
Характеристика законодательства об избирательном процессе в системе местного самоуправления осуществляется, прежде всего, с учетом юридической силы нормативных актов. Исследуя классификацию нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере выборов органов местного самоуправления, следует исходить из того, что единая целостная система источников права не может быть ограничена группировкой множественных нормативных правовых актов по одному признаку. В основу классификации могут быть положены критерии, выработанные в общей теории права и наукой конституционного права.66
Самостоятельную группу источников образуют документы, устанавливающие международные стандарты в области прав человека, которые касаются свободных и справедливых выборов и которые нашли отражение в российском законодательстве. К ним следует отнести следующие международно-правовые документы: Всеобщая декларация прав человека, утвержденная Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года, Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 года, Конвенция о политических правах женщин от 20 декабря 1952 года, Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин от 18 декабря 1979 года, Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации от 25 декабря 1965 года, Декларация о критериях свободных и справедливых выборах, принятая Советом Межпарламентского Союза 26 марта 1994 года, Документы Копенгагенского совещания по человеческому измерению СБСЕ от 29 июня 1990 года.67
Международно-правовые стандарты носят самый общий характер, они универсальны и потому абсолютны и подходят для демократического государства. Эти стандарты служат важной гарантией избирательных прав граждан в каждой стране, признающей себя частью мирового сообщества. Свободными признаются такие выборы, которые проводятся в атмосфере, характеризующейся отсутствием давления и запугивания избирателей и соблюдением всех основных прав человека. Всем гражданам без всякой дискриминации должен быть обеспечен равный доступ к участию в выборах. Особенно важно, чтобы избиратели беспрепятственно пользовались такими свободами, как свобода слова, мнения, ассоциации, собраний, демонстраций.
Всеобщая декларация прав человека установила что: «Каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей. Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования».
Как отмечено в преамбуле, «в качестве задачи, к выполнению которой должны стремиться все народы и все государства с тем, чтобы каждый человек и каждый орган общества, постоянно имея в виду настоящую Декларацию, стремились путем просвещения и образования содействовать уважению этих прав и свобод и обеспечению, путем национальных и международных прогрессивных мероприятий, всеобщего и эффективного признания и осуществления их как среди народов государств - членов Организации, так и среди народов территорий, находящихся под их юрисдикцией»08.
Субъекты, участвующие в избирательном процессе в системе местного самоуправления
Основным субъектом избирательного процесса в системе местного самоуправления является гражданин Российской Федерации. При этом следует исходить из того, что гражданство - это категория, стоящая на стыке публичного и частного права, неразрывно связанная с конституционно-правовым статусом человека, субъективными правами .
В качестве субъектов, участвующих в избирательном процессе в системе местного самоуправления, граждане могут иметь правовой статус избирателей или правовой статус кандидатов и их уполномоченных представителей.
Как отмечается в литературе, основы правого статуса избирателя определяется принципами проведения выборов и закрепляются в федеральном законодательстве, однако их реализация применительно к муниципальным выборам имеет свою специфику159.
Участие граждан в избирательном процессе исследует в литературе с различных позиций. Так, В.Н. Волченко, исследуя положение о праве граждан Российской Федерации быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, закрепленное в статье 32 Конституции Российской Федерации, указывает, что эта формулировка предусматривает реализацию пассивного избирательного права только при условии прохождения гражданином всех стадий избирательного процесса до конца при достижении положительного результата выборности160.
Граждане, как участники муниципальных выборов, вправе не только выдвигать свою кандидатуру на ту или иную выборную должность в органах местного самоуправления, но и активно участвовать на все стадиях избирательного процесса, в частности: — заявлять в участковую избирательную комиссию о не включении гражданина в список избирателей, о любой ошибке или неточности в списке избирателей; кроме того, избиратели имеют право беспрепятственного доступа к документированной информации (персональным данным) о себе, в том числе находящейся на машиночитаемых носителях, на уточнение этой информации в целях обеспечения ее полноты и достоверности, а также имеют право знать, кто и в каких целях использует или использовал данную информацию; — участвовать в деятельности избирательной комиссии в качестве ее члена с правом решающего или совещательного голоса; — выдвигать кандидатов (списки кандидатов), образовывать инициативную группу для сбора подписей в поддержку какого-либо кандидата, перечислять пожертвования в избирательные фонды кандидатов; — выступать доверенным лицом кандидата либо уполномоченным представителем или доверенным лицом избирательного объединения; осуществлять агитационную и иную деятельность, способствующую избранию зарегистрированного кандидата; — в допускаемых законом формах и законными методами вести агитацию за участие в выборах, за или против любого кандидата; — участвовать в выборах на правах наблюдателя; — обращаться в суд с жалобами на решения и действия (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, а также решения и действия (бездействия) избирательных комиссий, и их должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан. К сожалению, определенный период законы субъектов Федерации далеко не всегда были согласованы с федеральным законом. К числу положений, которые нарушали федеральное законодательство, следует прежде всего отнести неправомерные ограничения активного и пассивного избирательного права граждан Российской Федерации. В законах ряда субъектов Федерации (например, Избирательный кодекс Костромской области) устанавливалось правило, в соответствии с которым право участвовать в выборах имели только те граждане Российской Федерации, которые постоянно проживали на территории данного муниципального образования или избирательного участка161. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 2002 года не предусматривает необходимости постоянного проживания на соответствующей территории. Основанием для включения гражданина Российской Федерации в список избирателей является его проживание на соответствующей территории, определяемое согласно Федеральному закону, который устанавливает право граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства на территории Российской Федерации.
Ранее Избирательный кодекс Воронежской области от 18 июля 1995 года № 15-3 определял возможность для представительных органов местного самоуправления наделять активным избирательным правом жителей области, являющихся владельцами недвижимости и земельных участков, расположенных на территории соответствующей административно-территориальной единицы, если они платят имущественный и иные установленные для этой категории граждан налоги в бюджете местного самоуправления, независимо от места постоянного проживания . Но сути, это означало введение имущественного ценза, что противоречило принципам всеобщего и равного избирательного права, закрепленного Федеральным законом.
Не согласуется с Конституцией РФ, определяющей право граждан свободно избирать органы местного самоуправления, и правило, установленное Законом Иркутской области, по которому гражданин может быть включен в списки избирателей, если налицо юридический факт признания его членом «местного сообщества», то есть фактом постоянного проживания на территории соответствующего муниципального образования .
Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 2002 года не предусматривает возможность такого ограничения при выборах органов местного самоуправления.
Гарантии законности в деятельности субъектов избирательного процесса в системе местного самоуправления
Гарантии проведения муниципальных выборов со стороны федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации могут быть политическими, правовыми, организационными, материально-финансовыми. Политические гарантии связаны с проявлением государственной воли, направленной на проведение выборов в установленные сроки. Правовые гарантии сводятся к своевременному изданию федеральных законов и законов субъектов Федерации, а также других нормативных актов по вопросам избирательных прав граждан, избирательного процесса, ответственности государственных органов, общественных объединений и должностных лиц за нарушение законодательства о выборах и за несоблюдение сроков проведения муниципальных выборов.
Финансовые гарантии связаны с выделением при необходимости средств на организацию и проведение выборов в органы местного самоуправления. К организационным гарантиям можно отнести, в частности, методическую помощь, которую органы государственной власти оказывают органам местного самоуправления, участвующим в избирательном процессе.
К числу федеральных законов, устанавливавших гарантии избирательных прав граждан, в том числе на муниципальных выборах, прежде всего, относился Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 2002 года, в котором, с точки зрения обеспечения избирательных прав граждан урегулированы важнейшие элементы избирательного процесса: создание избирательных комиссий, составление списков избирателей, образование избирательных округов и участков, выдвижение и регистрация кандидатов, финансирование выборов, предвыборная агитация, голосование и подведение итогов выборов, а также некоторые другие. Помимо этого права граждан гарантируются в Уголовном кодексе Российской Федерации и Кодексе РФ об административных правонарушениях, которые предусматривают уголовную и административную ответственность за нарушение процедуры выборов. Проживание гражданина на определенной территории, являющееся основанием для включения его в список избирателей, устанавливается в соответствии с Законом РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации».
В соответствии с федеральными правовыми гарантиями избирательных прав граждан Российской Федерации субъекты Федерации разработали и приняли свои законы, определяющие конкретные процедуры, которые обеспечивали бы избирательные права граждан Российской Федерации при выборах органов местного самоуправления.
Если характеризовать принимаемые субъектами Российской Федерации нормативные акты по их содержанию, то прежде всего следует отметить, что в большинстве случаев они определяли процедуру выборов органов местного самоуправления, включая представительные органы и глав муниципальных образований (Липецкая область)205. В то же время в некоторых субъектах Федерации принимали отдельные законы о выборах представительных органов и глав муниципальных образований (глав администраций).
Принятые законы субъектов Федерации определили порядок выборов муниципальных органов исчерпывающим образом, либо предусматривали возможность разных подходов к их проведению и в связи с этим - принятия органами муниципальных образований нормативных актов, учитывающих особенности выборов на своей территории в рамках законов соответствующих субъектов Российской Федерации.
Характерен Закон «О выборах в органы местного самоуправления в Республике Северная Осетия - Алания». В нем говорится, что нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, а также уставами муниципальных образований могут устанавливаться особенности подготовки и проведения выборов с учетом местных условий в пределах, предусмотренных данным законом. Если нормативными актами органов местного самоуправления, либо уставами муниципальных образований не регламентируется порядок подготовки и проведения выборов в органы местного самоуправления, то выборы проводятся на основе закона субъекта Федерации. Закон Республики Северная Осетия — Алания устанавливает возможность альтернативных решений по ряду вопросов избирательного процесса, что в принципе позволяет учесть специфику разных муниципальных образований. Вместе с тем в нем не соблюдается мера возможного делегирования прав муниципальным образованиям206.
Нельзя было признать правомерными некоторые нормы закона, наделяющие органы муниципальных образований полномочиями, которые шли вразрез с федеральным законодательством.
Более подробное определение избирательной процедуры в законах субъектов Российской Федерации, чем в федеральных законах, и прежде всего в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 2002 года, предполагает различные решения многих вопросов организации и проведения выборов.
В целях повышения технико-юридического уровня законов субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления, обеспечения единства правового регулирования, соответствия понятийного аппарата целесообразно принять модельный федеральный закон «О порядке проведения муниципальных выборов в субъектах Российской Федерации»,
Похожие диссертации на Избирательный процесс в системе местного самоуправления
