Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие конституционно-правового законодательства и его эффективности 26
1.1 Понятие конституционно-правового законодательства 26
1.2. Понятие эффективности законодательства: российский и зарубежный опыт 34
Глава 2. Конституционное правотворчество и эффективность конституционно-правового законодательства 58
2.1. Понятие конституционного правотворчества 58
2.2. Законотворчество — первый шаг на пути эффективно функционирующего федерального конституционного законодательства 65
2.3. Некоторые аспекты правотворчества в федеральных органах исполнительной власти России, влияющие на эффективность конституционного законодательства 95
Глава 3. Реализация конституционного законодательства -решающий этап в обеспечении эффективности норм 109
3.1. Особенности реализации норм конституционного права 109
3.2. Проблемы реализации российского конституционно-правового законодательства 116
3.3. Пути обеспечения эффективности конституционно-правового законодательства 140
Заключение 164
Библиография 170
- Понятие конституционно-правового законодательства
- Понятие эффективности законодательства: российский и зарубежный опыт
- Понятие конституционного правотворчества
- Особенности реализации норм конституционного права
Введение к работе
1 Каишнина Т.В. Децентрализация в правовом регулировании (структурный анализ). М., 1992. С. 1-Ю; Исаков
В.Б. Федеральное законотворчество: некоторые тенденции развития // Журнал российского права. 2000. № 3.
С. 22-41.
2 См.: Слиска Л. Бреши в законодательстве ликвидированы [Электронный ресурс]. Электрон, дан. Режим
доступа: . Загл. с экрана.
3 См.: Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2007 года «О состоянии
законодательства в Российской Федерации» [Электронный ресурс] / Под общ. ред. СМ. Миронова,
Г.Э. Бурбулиса. Электрон. дан. M., [200-]. Режим доступа:
.
4 Арзамасов Ю.Г. Контроль судебной власти за ведомственными нормативными актами // Российский судья.
2005. № 1. С. 30-33.
4
оставляет желать лучшего. Так, более 50 % законодательного материала
приходится на поправки к действующим актам5. Зачастую сиюминутные
проблемы стараются решить обязательно с помощью закона6. Значительным
остается лоббирование в парламенте интересов отдельных групп лиц7. Акты
исполнительных органов не всегда содержат реально действующий механизм
реализации законов, запаздывают с его принятием8. И как результат:
противоречие норм, пробельность, конфликты сфер компетенции
правоприменительных органов, проблемы при систематизации
законодательства и т.п. Соответственно и реализация таких документов
несовершенна. Более того, на фоне халатного отношения чиновников к
осуществлению своих полномочий масштабы расхождения практики и идеалов
конституционного законодательства удручающие. Так, имеют место
многочисленные нарушения прав человека, что подтверждает обширная
практика Конституционного Суда России, имеют место искажения в
правоприменительной деятельности, коррумпированность органов
государственной власти всех уровней, жалобы граждан и предпринимателей в суды общей юрисдикции и арбитражные суды. Практика деятельности ветвей власти позволяет некоторым российским исследователям, политикам высказывать довольно резкие характеристики состояния жизни российского народа9. Так, В.В.Путин неоднократно указывал на то, что создание сильного правового государства немыслимо без безупречных по форме и содержанию нормативных актов, в полной мере реализованных дисциплинированными и
5 См.: Колбая С.Г. Хроника законодательной деятельности Государственной Думы. Апрель 2007. // Журнал
российского права. 2007. № 5.; Она же. Хроника законодательной деятельности Государственной Думы.
Апрель 2006. // Журнал российского права. 2006. № 5.; Она же. Хроника законодательной деятельности
Государственной Думы. Июль 2006. // Журнал российского права. 2006. № 8.; Она же. Хроника
законодательной деятельности Государственной Думы. Декабрь 2006. // Журнал российского права. 2007. №
1.; Она же. Хроника законодательной деятельности Государственной Думы. Ноябрь 2007. // Журнал
российского права. 2007. № 12.; Она же. Хроника законодательной деятельности Государственной Думы.
Ноябрь 2006.//Журнал российского права. 2006. №12.
6 ЦалиевА. Бесполезные законы вредны для общества //Российская юстиция. 2001. №4. С. 28.
7 См.: Исаков В.В. Конституционные основы лоббистской деятельности // Право: теория и практика. 2003. №
12.; Кучеров А. Л. Правовое регулирование лоббистской деятельности в РФ // Государственная власть и местное
самоуправление в РФ: система, опыт, перспективы. М., 1998.; Любимов А.П. Лоббизм как конституционно-
правовой институт. M., 1998.; Малютин М. В. Кто такие лоббисты? Сама власть // Бизнес и политика. 1995. №
5.
*Арза\шсов ЮТ. Указ.соч. С. 30-33.
9 Редин МЛ. Тупик российского правосудия // Юрист. 2006. № 5. С. 42-47.
' 5:. грамотными исполнителями; Устранить диссонанс правого поля сегодня; сможет только глубокое- теоретическое осмысление сути проблемы эффективности законодательства, которое вооружит и законодателя, и правоприменителя адекватными мерамидля ее решения.
Таким образом, сегодня, насущная потребность, исследования: проблем эффективности применения конституционного законодательства: очевидна.. Наша Конституция; хоть и не идеальна; но все.же жизнеспособна. Деятельность Конституционного Суда: Российской Федерации: и федерального законодателя* подтверждает этот факт10. Исправить сложившуюся* ситуацию; способен целостный? объективный: взгляд на имеющиеся препятствия.. И, что: более значимо; это; приведет к уяснению причин; и пониманию? глубинных механизмов формирования недостатков важнейшейотрасли-российскогошрава^. а значит,.позволит предотвратить их появление в.будущем;
Актуальность исследования; обусловлена также недостаточной .
проработанностью <темы в юридической литературе. Основные труды в области:
определения понятия эффективности законодательства были; созданы* в- конце
прошлого века; Поэтому сегодня назрела; необходимость формирования
прочной теоретической* базы по< данному вопросу, отражающей
постперестроечные реалии;.
Формирование: в стране эффективных нормативных актов в, области конституционного» права? повышает статус России; в> лице международного сообщества; При этом? такой престиж будет обусловлен способностью результативної решать, проблемы; построения демократического; правового» государства; с: республиканское формой» правления. В совокупности с военной^ мощью и природно-ресурсным обеспечением; это: сделает Российскую-Федерацию одним из самых влиятельных. государств; в, мире,, к мнению которого; прислушиваются;.
Хабриева Т.Я. Реформирование^ Конституции.Российской Федерации: возможность и необходимость,// Журнал российского права. 2003. № 11. С. 20-32.
Цели диссертационного исследования — научное осмысление эффективности конституционно-правового законодательства; выявление и комплексный анализ проблем механизма конституционно-правового регулирования; на основе созданной теоретической базы разработка путей устранения проблем конституционно-правового законодательства, обеспечивающих гармоничное развитие правовой системы страны.
В соответствии с указанными целями были определены задачи исследования:
Понятие конституционно-правового законодательства
На современном этапе в науке конституционного права понятие «конституционно-правовое законодательство» остается дискуссионным. Нормативное определение его отсутствует11. Оно упоминается лишь в п. 1 ст. 4 Федерального закона от 04 марта 1998 г. «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» . Всю палитру мнений в отношении определения исследуемого понятия можно объединить в две группы, которые производны от соответствующих подходов к термину «законодательство» в общей теории права.
Традиционно под конституционно-правовым законодательством в «широком» смысле слова понимают весь комплекс издаваемых уполномоченными правотворческими органами нормативных правовых актов, направленный на урегулирование общественных отношений, составляющих предмет конституционного права13.
Если рассмотреть данное определение в ретроспективе, то подобное его толкование встречается и в работах дореволюционных юристов. Так, Я.М.Магазинер под государственным законодательством понимал «всякое писаное право» - закон, указ и распоряжения высших органов управления и причислял его к главному источнику государственного права14.
В советский период истории нашей страны ученые включали в состав исследуемого определения конституцию, законы, ее изменяющие и дополняющие, а также другие нормативно-правовые акты конституционного характера, принимаемые во исполнение Основного Закона государства и органически связанные с ним, регулирующие отношения, образующие предмет советского государственного права5. Конституционно-правовое
законодательство того времени включало следующие документы: Конституция СССР; конституции союзных и автономных республик; законы и постановления Верховного Совета СССР, Верховных Советов союзных и автономных республик; указы и постановления Президиума Верховного Совета СССР, Президиумов Верховных Советов союзных и автономных республик; постановления высших исполнительных и распорядительных органов государственной власти (Совета Министров СССР, Советов Министров союзных и автономных республик); совместные постановления Правительства СССР и ЦК КПСС, правительств и ЦК компартий союзных республик; нормативные по содержанию решения местных органов государственной власти, входящие в предмет советского государственного права16. Конституционными законами являлись, по мнению Л.А.Морозовой, акты, «непосредственно примыкающие к Конституции, имеющие с ней единый предмет регулирования, особую значимость для регламентации основополагающих общественных отношений и в силу этого занимающие более высокое, чем текущие законы, положение в советской правовой системе»17.
Оригинальным является современный подход к пониманию законодательства Д.В.Гусева. Автор в своем диссертационном исследовании «Законодательство Российской Федерации: понятие и система в условиях постсоветского развития российской государственности», г. Омск, 2003 г., определяет законодательство, как особое правовое явление, функциональное назначение которого состоит в выражении правовых норм, а целевое назначение — в формально-юридическом закреплении и реализации равенства, свободы и справедливости. При этом в его состав он включает не только законы, но и иные нормативные правовые акты органов государственной власти, поскольку они издаются в соответствии с первыми и на их основании, раскрывают их содержание, также выражают нормы права, регулируют отношения, не урегулированные законами, неразрывно связаны с ними. Новизна данного подхода заключается в том, что законодательство здесь обретает совершенно иное свойство. Цель и средство меняются местами, и прежняя цель, под которой обычно понимается оформление норм права, становится средством .
Также вызывает интерес подход к исследуемому термину Е.А.Лукьяновой. В работах советского периода она отождествляет понятие «система источников советского государственного права» и «система советского государственного законодательства». В состав последнего Е.А.Лукьянова включает нормативные юридические акты, действующие в СССР, регулирующие общественные отношения, составляющие предмет советского государственного права, т.е. связанные с осуществлением государственной власти. Эти акты издаются в установленном порядке и с соблюдением предусмотренных требований управомоченными на их издание субъектами: Конституция, произвольно развивающие ее нормативные акты, и акты, конкретизирующие и детализирующие ее содержание . Современный взгляд на данный вопрос Е.А.Лукьянова отразила в своем диссертационном исследовании, где содержание исследуемого понятия она связывает с терминами «конституционализм» (государственное правление, ограниченное конституцией) и «государственность» (состояние общества, в условиях которого функционирует государство).
Понятие эффективности законодательства: российский и зарубежный опыт
Используя за основу полученное в ходе исследования определение, проанализируем проблемы эффективности конституционно-правового законодательства. Для чего первоначально определим данное понятие. Нормативная трактовка исследуемой категории в современном конституционно-правовом законодательстве отсутствует. Механизм оценки эффективности введен в абз. 6 п. 7 ст. 26.3 и ст. 26.3.2 Федерального закона от 06 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изм.) , а применительно к деятельности органов исполнительной власти субъектов России - в Указе Президента РФ № 825 от 28 июня 2007 г. «Об оценке эффективности деятельности органов сполнительной власти субъектов Российской Федерации» . В научной литературе рассматриваемая проблема не является новой. Она активно разрабатывалась в 70-80-е годы XX века. Как отмечает С.В.Поленина, «в поле зрения науки все больше стал возникать вопрос о целесообразности перехода к активной законодательной политике, в том числе за счет повышения эффективности норм действующих законов, усиления их социальной отдачи». Однако в последние годы данный вопрос перестал быть одним из наиболее обсуждаемых в правовой науке. По мнению И.И.Шувалова, в России проблема эффективности законодательства, не будучи исчерпанной в теоретическом плане, перешла в плоскость политики . Аналогичного мнения придерживается и В.Б.Исаков, который полагает, что: «...у нас стало меньше экспериментов в науке и больше экспериментов в жизни» . Сложившаяся ситуация крайне негативно сказывается на всей правовой системе, порождает противоречие норм, пробелы законодательства, конфликты сфер компетенции правоприменительных органов, трудности при систематизации законодательства и т.п. Устранить диссонанс правого поля сможет только глубокое теоретическое осмысление сути проблемы эффективности законодательства, которое вооружит и законодателя, и правоприменителя адекватными мерами для ее решения. Первым шагом на заданном пути является разработка определения понятия эффективности законодательства. Особое значение эта задача приобретает в рамках конституционного права. Оно обладает базовым, основополагающим характером, создает основу для построения всей правовой системы, выражает интересы народа страны . Четкие критерии эффективности законодательства повышают качество всей правовой системы, обеспечивают гармоничное общественное развитие. В частности, как отмечает К.А.Моралева, такие критерии помогут уяснить, достигаются ли и в какой мере те конкретные социальные цели, которые ставились при издании соответствующих норм, насколько общий интерес, общая потребность, выраженная в конституции, удовлетворяется в рамках конкретных отношений и в какой степени основополагающие конституционные принципы и нормы усвоены гражданами, определяют их общую установку на соблюдение права44. К сожалению, эффективность норм конституционного права недостаточно разработана в литературе, что обусловлено, в первую очередь, отсутствием определения данного понятия, а также трудностями в методике проведения конкретных исследований в этой области. Специалисты не дают прямого ответа на вопрос, что же такое эффективность конституционно-правового законодательства, рассматривая ее опосредованно. Ряд авторов выявляют основные черты исследуемого понятия через проблемы конституционного законодательства, следуя логическому методу рассуждения от противного. Как отмечает А.Е.Козлов, путем внесения в Конституцию» некоторых изменений и дополнений, повышающих уровень ее реальности, можно было бы добиться эффективности основного закона45. СА.Авакьян делит современные проблемы Конституции России на несколько больших групп46. Первая из них касается трудностей ее действия (реализации). Этотгооблемы прямого действия основного закона, реализации на практике и в соотношении с текущим законодательством, конституциями (уставами) субъектов РФ, международными договорами, договорная практика РФ, толкование Конституции в связи с применением ее положений. Вторая группа затрагивает авторитет и охрану основополагающего акта. Это проблемы: несформированность конституционного правосознания; необходимость установления конституционной законности; функционирование Конституционного Суда России. В третью группу СА.Авакьян включает порядок пересмотра и внесения изменений в основной закон. И последняя -посвящена конституционализму. Вопросам реализации Конституции, механизму ее действия» посвящены работы В.О.Лучина, Ю.П.Еременко, Т.Д.Зражевской, И.П.Ильинского, В.Т.Кабышева и др.47 Более подробно они раскрыты в третьей главе диссертации. В.В.Лазарев связывает эффективность конституционного законодательства с устранением такой его проблемы, как пробельность. Он подчеркивает, что пробелы отрицательно сказываются на эффективности действующих норм права, затрудняют их применение, а, в конечном итоге, тормозят поступательное движение общественных отношений48. Более предметно указанная проблема раскрывается в исследовании «Пробелы в российской Конституции и возможности ее совершенствования»49. Таким образом, эффективность конституционного законодательства рассматривается здесь как его беспробельность, т.е. всестороннее урегулирование общественных отношений. В целом, существует большое количество работ, посвященных отдельным недостаткам конституционного регулирования5 . По мнению авторов, устранение выявленных ими недостатков ведет к эффективности конституционного законодательства. Однако- собственно последнее понятие ими никак не анализируется.
Понятие конституционного правотворчества
Правотворчество - это одна из форм придания стабильности общественным отношениям, основное звено механизма правового регулирования. Первым шагом на пути понимания его связи с эффективно функционирующим конституционным законодательством станет четкое уяснение сущности этого понятия. А.С.Пиголкин считал, содержательно создание общеобязательных правил поведения представляет собой систему организационно-процессуальных действий. В этой связи он предлагал более конкретные определения — «правотворческая деятельность» и «правотворческий процесс»105. В частности последний «это порядок осуществления юридически значимых действий по подготовке, принятию и опубликованию нормативного акта, которые процессуально оформлены, юридически опосредованы, носят официальный характер»106. Аналогичного мнения придерживается и А.А.Бессонов107. А.В.Мицкевичем сформулировано достаточно общее определение: «Деятельность государства по установлению правовых норм, независимо от того, каким путем происходит такое установление» . В.Н.Кудрявцев считал, правотворчество начинается тогда, когда необходимость нововведений уже назрела и их направление определено общественным развитием. На этом этапе в процесс вступают компетентные государственные органы. «Обычно сложившаяся в жизни норма реального поведения предшествует правовым предписаниям: В законе часто закрепляется то, что уже оправдало себя на практике, сформировалось как оптимальная форма поведения»109. С.С.Алексеев развивал эту мысль и полагал, правотворчество (законотворчество) - это специальная деятельность компетентных органов, завершающая процесс правообразования, в результате которой приобретает юридическую силу и вступает в действие закон. Это сложный и, как правило, длительный процесс, осуществляемый по определенной процедуре, в соответствии с которой совершаются правотворческие действия1 . Подобную позицию занимает К.Н.Дмитриевцев. Он правотворческий процесс определяет как систему юридически установленных процедур деятельности государственных органов, направленную на закрепление достигнутого социального компромисса в тексте нормативно-правовых актов и выражающуюся в строго регламентированном порядке их подготовки, обсуждения, принятия и опубликования". В.Е.Кузнеченкова занимает позицию аналогичную В.Н.Кудрявцеву, С.С.Алексееву, К.Н.Дмитриевцеву и Л.Б.Бутхановой в определении «правотворчества». Однако она трактует этот процесс в широком и узком аспектах. В узком смысле — это форма государственной деятельности, направленная на установление, изменение или отмену правовых норм, то есть правотворческий процесс связывается с процессуальной деятельностью различных органов государственной власти или местного самоуправления. В широкой трактовке понятия она выделяет предпроектный и проектный этап (или этап принятия правотворческого решения), т.е. в процесс правотворчества включается как подготовительный процесс формирования права, когда выявляется необходимость в правовом регулировании определенных общественных отношений, так и собственно правотворческий процесс в узком смысле. В.Е.Кузнеченкова подчеркивает, «правотворчество не должно быть ограничено только процессом принятия нормативного правового акта, поскольку процесс его подготовки и непосредственно деятельность по осуществлению юридических процедур органически связаны между собой и должны рассматриваться как элементы единого целого. Несмотря на то, что в процессе предпроектной деятельности правовые нормы как таковые не создаются, он имеет важное значение для уяснения содержания правотворчества, поскольку позволяет выявить и исследовать правообразующие факторы, что способствует повышению эффективности принимаемых нормативных правовых актов». Резюмируя мнения всех вышеперечисленных исследователей, «правотворчество» можно определить как процесс, осуществляемый компетентными государственными органами и органами местного самоуправления по установленной процедуре, являющийся итоговым этапом правообразования, направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. Положительным в подобном понимании правотворчества является рассмотрение последнего в качестве завершающего этапа формирования норм права. Но данное определение не безупречно. Так, в число субъектов правотворчества следует включить не только государство в лице его органов, должностных лиц и органы местного самоуправления, но и сам народ, который также наделен правом создания норм права. Указанный недостаток попытался исправить В.В.Иванов. Он определяет «правотворчество» как систему организационно-процессуальных действий субъектов права (государственных и негосударственных), направленных на установление (создание, изменение, отмену) правовых норм. Правотворческая деятельность осуществляется в формах и способами, обеспечивающими результативность этого процесса. Существуют четыре основные ее формы: а) непосредственное государственное правотворчество; б) референдумное правотворчество; в) санкционированное негосударственное правотворчество; г) совместное правотворчество государственных и негосударственных субъектов. Способы: законотворчество, подзаконное правотворчество, прецедентное правотворчество (судебное, административное), договорное правотворчество . Однако трактовка В.В.Иванова также имеет недостатки. Отнесение суда к органам, создающим нормы права, диссертант полагает неправомерным. Прецедент не входит в систему источников права в России.
Особенности реализации норм конституционного права
Норма нацелена, прежде всего, на проведение в жизнь, ее реализация представляет собой фактический итог правового регулирования. Данный этап обнажает все существующие проблемы, препятствующие удовлетворению потребностей людей. Более того, как справедливо отмечает В.О.Лучин, именно конституционные правоотношения служат тем критерием, который позволяет установить эффективность основополагающего документа страны. Они «играют незаменимую роль, являются несущей правовой конструкцией, обеспечивающей жизнеспособность Конституции»" . Воплощение установок «главной» отрасли законодательства означает осуществление основных целей и задач развития государства - залог процветания настоящего и следующих поколений россиян. Безусловно, в силу этих особенностей имеются отличительные черты такой реализации. Приступая к рассмотрению этих особенностей, первоначально определимся с основными используемыми терминами.
В юридической литературе понятия «действие» и «реализация» Конституции во многих случаях рассматриваются как тождественные. Л.В.Лазарев понятие «действие Конституции» трактует многозначно. Он включает в него, по крайней мере, «три взаимосвязанных аспекта: введение ее в действие (вступление в силу), Конституцию как ведущий элемент действующего права (пути, факторы, средства реального воздействия социалистической Конституции на общественные отношения), реализацию конституционных принципов и норм в поведении объектов социалистического права (конституционность поведения субъектов права)»" 5. Тем самым, Л.В.Лазарев соединяет воедино реализацию и действие конституционных норм. Однако, по мнению диссертанта, эти понятия имеют существенные смысловые различия. Так, В.О.Лучин подчеркивает, действие — это по существу проявление всех свойств и качеств основного акта государства, выражающих его потенциальную способность оказывать фактическое воздействие на поведение людей. Реализация же начинается тогда, когда действием документа воспользовались соответствующие субъекты и ее регулятивное влияние находит свой объект. Следовательно, последний процесс не поглощает всех аспектов действия Конституции. Реализация начинается на определенном этапе, имеет специфические формы и предполагает социально, юридически значимое поведение лиц, их позитивную деятельность для достижения конкретных социальных результатов24 . Как справедливо заключает Л.А.Морозова, реализация - одна из форм действия «главного» документа страны, непосредственно и тесно связанная с собственно юридическим механизмом этого действия, составляющая его неотъемлемую структурную часть. Ю.С.Решетов также полагает: «...действие нормы не охватывает собой ее реализации, а практически ограничивается первой ступенью», «...реализация представляет собой правомерно-поведенческий, деятельностный процесс». Подобного мнения придерживаются Ю.П.Еременко и В.Д.Мазаев.
Таким образом, реализация конституционного законодательства представляет собой воплощаемое в специфической форме социально, юридически значимое поведение лиц, которые воспользовались документом для достижения конкретных результатов.
