Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические основы обеспечения права граждан на благоприятную окружающую среду 15
1.1. Охрана природных ресурсов как принцип конституционного строя России 15
1.2. Право на благоприятную окружающую среду в системе конституционных прав и свобод граждан 28
1.3. Реализация экологических прав и обязанностей граждан в законодательстве и правоприменительной практике 44
Глава 2. Компетенция прокуратуры по защите права граждан на благоприятную окружающую среду 59
2.1. Полномочия органов прокуратуры по надзору за исполнением законов, направленных на охрану природных ресурсов 59
2.2. Участие прокуратуры в законодательной деятельности по обеспечению экологической безопасности 71
2.3. Рассмотрение в органах прокуратуры обращений граждан по охране природных ресурсов 88
Глава 3. Совершенствование законодательства и правоприменительной практики в сфере защиты права граждан на благоприятную окружающую среду в деятельности прокуратуры 100
3.1. Обеспечение баланса публичных и частных интересов в системе защиты права граждан на благоприятную окружающую среду 100
3.2. Разграничение природоохранных полномочий между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями 112
3.3. Пути оптимизации федерального законодательства и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в области защиты права граждан на благоприятную окружающую среду 128
Заключение 142
Список использованной литературы 152
- Охрана природных ресурсов как принцип конституционного строя России
- Право на благоприятную окружающую среду в системе конституционных прав и свобод граждан
- Полномочия органов прокуратуры по надзору за исполнением законов, направленных на охрану природных ресурсов
- Обеспечение баланса публичных и частных интересов в системе защиты права граждан на благоприятную окружающую среду
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В условиях современной России возрастает значимость не только государственного обеспечения реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, но и их надлежащей защиты. Это обусловлено положением ст. 2 Конституции Российской Федерации, согласно которой человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а их защита возведена в конституционную обязанность российского государства. Такое конституционное установление касается всех без исключения органов государственной власти и органов местного самоуправления, причем каждому из этих органов отводится свое место в правозащитном механизме. Как подчеркнул Президент Российской Федерации в своем ежегодном послании Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г., «именно Конституция утверждает свободу и справедливость, человеческое достоинство и благополучие, защиту семьи и Отечества, единство многонационального народа - не только как общепризнанные ценности, но и как юридические понятия. То есть придает им практическую силу и поддерживает всеми ресурсами государства»7.
Особенно пристального внимания со стороны государства требует защита экологических прав граждан. Как известно, в современном мире, а Россия здесь не исключение, увеличилось негативное воздействие на окружающую среду, что является следствием научно-технического прогресса. Загрязнение атмосферного воздуха, почвы, вод, нерациональное использование природных ресурсов создают серьезную угрозу для жизни и здоровья населения, в силу чего усиливается необходимость формирования адекватной системы государственной защиты экологических прав граждан. Эта защита охватывает комплекс публично-правовых механизмов и институтов, в который включаются органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Немаловажную роль в процессе реализации конституционных экологических прав и сво-
ем.: Послание Президента России Д.Л.Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации от 5 ноября 2008 г.//
4 бод граждан призвана играть прокуратура, осуществляющая надзор за соблюдением положений законодательства во всех видах государственной деятельности, включая обеспечение благоприятной окружающей среды.
Несмотря на включение в Конституцию Российской Федерации экологических прав и сравнительно полную регламентацию экологических правоотношений в федеральном законодательстве, в современной России наблюдаются низкий уровень контроля отходов производства и потребления, большой объем поступлений загрязняющих веществ в окружающую среду, недостаточная эффективность структуры и деятельности контролирующих экологических служб. В подобных условиях возрастают роль прокурорского надзора за исполнением экологических законов другими органами (предупреждение, выявление, пресечение нарушений, принятие мер по устранению их причин и условий). Востребовано повышение активности реагирования прокуратуры на нарушения экологических прав граждан.
Функционирование органов прокуратуры сегодня вносит значительный вклад в обеспечение верховенства Конституции Российской Федерации и утверждение принципа законности в экологической сфере. Однако указанная деятельность еще не в полной мере является комплексной и совершенной. Вследствие этого перед конституционно-правовой наукой возникает задача выявления теоретико-методологических основ обеспечения права на благоприятную окружающую среду и оптимизации полномочий прокуратуры в системе защиты данного конституционного права.
Эти обстоятельства подтверждают актуальность настоящего диссертационного исследования, определяют необходимость научно-практических предложений и рекомендаций по совершенствованию правового регулирования деятельности прокуратуры в сфере обеспечения конституционного права на благоприятную окружающую среду, разработки надлежащих юридических механизмов для повышения эффективности государственной экологической политики.
Степень разработанности темы. В юридической науке вопросы деятельности прокуратуры по защите конституционного права на благоприят-
5 ную окружающую среду находятся в центре внимания представителей различных научных направлений.
Теоретические основы защиты прав и свобод человека и гражданина нашли свое выражение в работах таких авторов, как: С.А. Авакьян, Л.В. Анд-риченко, П.А. Астафичев, М.В. Баглай, Н.А. Богданова, Н.В. Витрук, В.В. Го-шуляк, Е.В. Гриценко, В.Г. Ермаков, Т.Д. Зражевская, В.Т. Кабышев, Е.И. Козлова, А.Н. Кокотов, В.В. Комарова, Г.Н. Комкова, И.А. Конюхова, О.Е. Кута-фин, А.А. Ливеровский, В.О. Лучин, Р.Х. Макуев, А.В. Малько, М.В. Марх-гейм, А.С. Мордовец, Т.М. Пряхина, Ю.А. Тихомиров, Е.Е. Тонков, О.И. Чердаков, Е.С. Шугрина, Б.С. Эбзеев.
Особенностям содержания и реализации экологических конституционных прав посвятили свои труды С.Л. Байдаков, С.А. Балашенко, М.М. Бринчук, Л.Н. Буркова, М.И. Васильева, А.Ю. Винокуров, А.К. Голиченков, С.Н. Горбунов, Т.А. Демина, Д.М. Демичев, Д.Г. Добрецов, О.Л. Дубовик, В.И. Евтушенко, Б.В. Ерофеев, И.А. Иконицкая, М.Н. Копылов, Е.А. Кравцов, О.И. Крассов, Е.А. Максимова, Э.В. Маркина, М.В. Махрова, А.О. Миняев, А.В. Николаев, Е.В. Новикова, В.В. Петров, В.Е. Сизов, Н.А. Соколова, А.С. Сугробов, А.А. Третьякова, В.В. Федоров, А.В. Фокин, А.С. Шестерюк.
Проблемы прокурорского надзора разрабатывали А.Н. Балашов, В.И. Басков, Г.К. Батурина, М.В. Бухонова, И.С. Викторов, В.П. Виноградов, Л.Л. Дедков, Ю.А. Дмитриев, В.Д. Ермаков, Э.Н. Жевлаков, В.Е. Иванов, В.В. Клочков, Е.С. Кудрявцева, Н.В. Муравьев, Г.И. Осипов, Т.И. Отческая, В.А. Панюшкин, А.А. Петуховский, Ю.Ю. Поляков, Э.Д. Раджабова, М.А. Сильнов, Н.С. Трубин, Ю.А. Фролов, М.С. Шалумов, Ю.Л. Шульженко, В.Б. Ястребов.
Однако в юридической науке до сих пор остается дискуссионным вопрос о самом понятии и содержании конституционного права на благоприятную окружающую среду; недостаточно изучен механизм его реализации. Несмотря на широкий спектр проведенных научных исследований, правовое регулирование и практика деятельности органов прокуратуры в сфере защиты
конституционного права на благоприятную окружающую среду нуждаются в более тщательной теоретической проработке, включая анализ структуры государственной деятельности по обеспечению конституционных экологических прав и определение места в этой деятельности прокурорской системы. В представленной работе сделана попытка восполнить названный пробел.
Объект диссертационного исследования составили общественные отношения, складывающиеся в связи с деятельностью органов прокуратуры по защите конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду.
Предметом диссертационного исследования выступили правовые нормы, регулирующие порядок защиты конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду со стороны органов прокуратуры.
Цель диссертационной работы заключается в обосновании и раскрытии полномочий прокуратуры в функционировании системы защиты права на благоприятную окружающую среду.
Достижению поставленной цели способствовало решение группы частных научных задач, отражающих логическую последовательность предпринятого диссертационного исследования. Среди них:
обоснование охраны природных ресурсов как принципа конституционного строя России;
раскрытие места права на благоприятную окружающую среду в системе конституционных прав и свобод личности;
выявление особенностей реализации экологических прав и обязанностей граждан в законодательстве и правоприменительной практике;
выявление компетенции органов прокуратуры по надзору за исполнением законов, направленных на охрану природных ресурсов;
обобщение и систематизация опыта участия прокуратуры в законодательной деятельности по обеспечению экологической безопасности;
— анализ практики рассмотрения органами прокуратуры обращений
граждан по охране природных ресурсов и выработка рекомендаций по ее со
вершенствованию;
исследование проблем обеспечения баланса публичных и частных интересов в системе защиты права каждого на благоприятную окружающую среду;
выделение перспективных направлений в разграничении природоохранных полномочий между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями;
предложение путей оптимизации федерального законодательства и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в области защиты права каждого на благоприятную окружающую среду.
Методологическая основа исследования. При выполнении диссертационной работы для достижения ее цели и решения поставленных задач, исходя из диалектического метода познания социально-экономических, правовых, политических явлений и процессов, применены общенаучные (системный, анализа и синтеза, логический, др.), специально-гносеологические (лингво-юридический, структурно-функциональный) и частно-научных (формально-юридический, ис-торико-правовой, сравнительно-правовой) методы, выработанные и апробированные юридической наукой. Характер исследования потребовал также привлечения ряда социологических и статистических методов познания.
Комплексное использование этих и ряда других методов позволило определить место и роль органов прокуратуры в системе защиты конституционного права на благоприятную окружающую среду, раскрыть их полномочия, выявить основные противоречия и возможности их решения с целью повышения эффективности правозащитной деятельности прокуратуры в данной сфере.
В работе применен также расширенный междисциплинарный подход, выраженный в анализе трудов не только по конституционному (государственному) праву, но и по другим правовым (теория государства и права) и неюридическим (философия, политология, социология) наукам.
Правовой основой диссертационного исследования послужили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы (от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации», от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации», от 21 июля 1994 г. «О
8 Конституционном Суде Российской Федерации»), кодексы Российской Федерации (от 14 ноября 2002 г. Гражданский процессуальный, от 30 декабря 2001 г., об административных правонарушениях, от 13 июня 1996 г. Уголовный, от 25 октября 2001 г. Земельный, от 3 июня 2006 г. Водный, от 4 декабря 2006 г. Лесной), федеральные законы (от 2 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды», от 4 мая 1999 г. «Об охране атмосферного воздуха», от 30 марта 1999 г. «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», от 16 июля 1998 г. «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения», от 24 июня 1998 г. «Об отходах производства и потребления», от 14 марта 1995 г. «Об особо охраняемых природных территориях», от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации» и др.), законы Российской Федерации (от 21 февраля 1992 г. «О недрах»).
Проанализированы также связанные с решением заявленных научных задач постановления Правительства Российской Федерации, подзаконные нормативные правовые акты федеральных министерств и служб, законы субъектов Федерации, имеющие отношения к защите конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду с учетом полномочий органов прокуратуры. Кроме того, рассмотрены итоговые решения Конституционного Суда Российской Федерации.
В диссертации использованы соответствующие положения международных актов, связанных с вопросами защиты права на благоприятную окружающую среду и деятельностью в связи с этим публичных структур.
Теоретическая основа диссертационной работы сформирована с учетом научных исследований, посвященных проблемам защиты конституционных прав и свобод со стороны публичных органов, правозащитной деятельности прокуратуры, становления механизмов охраны окружающей среды, реализации конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду.
Кроме того, привлечены общетеоретические и отраслевые правовые разработки, позволившие выявить природу и масштаб проблем, сложившихся в исследуемой сфере, а также предложить правовые механизмы их преодоления.
Диссертация обобщила в себе научный материал, связанный с заявленной темой и позволивший учесть направления развития юридической науки. В том числе, привлечены концептуальные разработки, обобщения и выводы таких ученых-юристов, как С.С. Алексеев, Г.В. Атаманчук, С.Н. Бабурин, Д.Н. Бах-рах, Г.А. Борисов, А.В. Малько, Г.В. Мальцев, М.Н. Марченко, Н.И. Матузов, Ю.А. Тихомиров, В.Н. Самсонов, В.И. Фадеев, Т.Я. Хабриева, В.А. Черепанов, В.Е. Чиркин и др.
Эмпирическая база диссертационной работы охватывает правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, акты прокурорского реагирования на нарушения экологического законодательства прокуратур субъектов Российской Федерации (преимущественно Центрального федерального округа), а также данные о взаимодействии прокуратуры с иными органами государственной власти, органами местного самоуправления, различными организациями и гражданами в экологической сфере.
Научная новизна и значимость полученных результатов заключается в том, что в диссертации с позиций науки конституционного права проведено комплексное исследование сущности и юридического механизма защиты права на благоприятную окружающую среду в деятельности прокуратуры, обобщен опыт, выявлены проблемы и определены его дальнейшие перспективы. В частности, в рамках данного подхода, получило уточнение правовое содержание охраны природных ресурсов как принципа конституционного строя; выявлены дополнительные гарантии конституционного права на благоприятную окружающую среду; раскрыты факторы формирования экологической функции государства; обоснована необходимость сохранения и целесообразного расширения полномочий прокуратуры в экологической сфере; выявлена обусловленность функционального расширения деятельности
10 прокуратуры в природоохранной сфере; представлены гарантии конституционности деятельности прокуратуры в природоохранной сфере.
Научная новизна обусловлена не только введением в научный оборот новых терминов и конструкций, но и новыми подходами к осмыслению механизма правового регулирования данной группы общественных отношений.
На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:
Уточнено правовое содержание охраны природных ресурсов как принципа конституционного строя. Исходя из понимания окружающей среды в широком (окружающий человека природный и созданный им материальный мир) и узком (природная среда обитания и деятельности человечества) значениях, показано, что закрепленный в ст. 9 Конституции Российской Федерации принцип охраны природных ресурсов не охватывает в полной мере такие объекты правовой охраны, как природная среда и искусственная (техногенная) среда, созданная из природных веществ трудом и сознательной волей человека. Поэтому охрана природных ресурсов, являясь принципом конституционного строя России, предполагает сбережение, восстановление, улучшение и защиту окружающей природной среды.
Выявлены особенности гарантирования конституционного права на благоприятную окружающую среду. Оно дополнительно гарантируется, во-первых, конституционным правом на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42 Конституции Российской Федерации), во-вторых, конституционной обязанностью, адресованной каждому, сохранять окружающую среду и бережно относиться к природным богатствам (ст. 58 Конституции Российской Федерации), в-третьих, отнесением охраны окружающей среды и экологической безопасности к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. «д» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации).
Поскольку юридическая наука и практика рассматривают экологическую опасность преимущественно в аспекте угроз для жизни и здоровья лю-
дей, в содержании конституционного права на благоприятную окружающую среду (в отличие от конституционных прав на жизнь и охрану здоровья) стержневым элементом является эффективная государственная политика, ориентированная на сбалансированное развитие экономики и сохранение природных ресурсов.
3. Раскрыто, что превращение защиты экологической составляющей в
доминирующую функцию государства и права, с одной стороны, поддержи
вается соответствующей сменой правовых ценностей, с другой, — не имеет
под собой надлежащей нормативной основы.
Кроме того, систематизация федерального законодательства и нормативных правовых актов субъектов Федерации в области обеспечения конституционных экологических прав и обязанностей граждан не приобрела завершенных форм, а экологические функции публичных структур нуждаются в перераспределении. Подчеркнута необходимость освобождения федеральных государственных органов от той части экологических функций, которые могут быть эффективно реализованы региональной и местной властью. При этом координирующую роль в обеспечении соблюдения и защиты конституционного права на благоприятную окружающую среду на уровне субъектов Федерации и муниципальных образований должны играть органы прокуратуры.
4. Вопреки высказанной в юридической литературе идее о необходимо
сти сокращения сферы прокурорского надзора в экологической сфере, приве
дены доводы в пользу сохранения и целесообразного расширения полномочий
прокуратуры в данной сфере. В современных условиях прокуратура, исходя из
высокого профессионального ценза ее работников, эффективной организаци
онной структуры, ее традиций, сложившегося опыта природоохранной рабо
ты, способна обеспечить должный режим экологических норм Конституции
Российской Федерации. В этих целях прокуратуре надлежит усилить контроль
за соблюдением конституционного права на благоприятную окружающую
среду с учетом всей совокупности вытекающих из конституционных требова
ний норм законов и подзаконных нормативных правовых актов.
5. Доказано, что роль прокуратуры в природоохранной сфере обусловли
вает функциональное расширение ее деятельности. Наряду с базовой контроль
но-надзорной функцией, прокуратура в названной сфере осуществляет монито
ринг законодательства и правоприменительной практики, экспертно-
аналитическую работу в экологической сфере, выявление противоречий и пробе
лов в праве, своевременную инициативу в органах народного представительства.
Помимо этого, в законодательном процессе субъектов Российской Федерации в связи с совершенствованием механизма защиты экологических прав граждан целесообразны следующие конкретные формы участия органов прокуратуры: законодательная инициатива; предварительная экспертиза законопроекта на стадиях его внесения в представительный орган и рассмотрения в различных чтениях; прокурорское реагирование на закон, вступивший в юридическую силу.
Охарактеризованы гарантии конституционности деятельности прокуратуры в природоохранной сфере. Они, помимо прочего, обусловлены требованием баланса публичных и частных интересов. Это касается следующих основных направлений: гражданско-правовое регулирование; земля, недра, водные и другие природные ресурсы; режим особо охраняемых природных территорий; обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения; реализация законодательства об отходах производства и потребления.
Исходя из анализа конституционных норм сделан вывод, что охрана окружающей среды в процессе разграничения ведения Российской Федерации и ее субъектов выступает одновременно в качестве объекта государственной экологической политики и правоохранной деятельности. Применение данного критерия для разграничения предметов ведения и полномочий между публичными органами разных уровней способствует усовершенствованию практики прокурорского надзора в природоохранной сфере в части исключения необоснованного вмешательства со стороны органов государственной власти субъектов Федерации в компетенцию федеральных государственных органов.
8. Выявлена тенденция сужения сферы законодательного регулирования экологических правоотношений и переноса фактических регулятивных полномочий в пользу Правительства Российской Федерации и федеральных исполнительных органов власти специальной компетенции. Об этом свидетельствует, в частности, динамика внесения Государственной Думой поправок в федеральные законы «Об охране окружающей среды», «Об отходах производства и потребления», «Об охране атмосферного воздуха». Подобная практика не в полной мере соответствует Конституции Российской Федерации и нуждается в пересмотре и корректировке. Подчеркнуто, что наиболее существенные условия реализации конституционного права на благоприятную окружающую среду должны быть отражены непосредственно в федеральных законах.
Теоретическая и практическая значимость работы определяется необходимостью совершенствования конституционно-правового регулирования отношений, складывающихся в сфере реализации права граждан на благоприятную окружающую среду. Основные положения диссертации могут быть использованы в ходе дальнейших научных исследований в области конституционного права, в нормотворческой практике законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления, в работе прокуратуры, судов общей и специальной юрисдикции.
Материалы проведенного исследования могут применяться также в учебном процессе в ходе преподавания таких учебных дисциплин, как «Конституционное право Российской Федерации», «Прокурорский надзор», «Экологическое право», спецкурсов по правам человека и гражданина в Российской Федерации.
Апробация результатов диссертационного исследования осуществлена в процессе обсуждения на заседаниях кафедры конституционного и муниципального права Орловской региональной академии государственной службы. Отдельные положения диссертации докладывались автором на совещаниях по обеспечению экологической безопасности на уровне Центрального федерального округа, в Орловской и Белгородской областях.
Диссертация является логическим завершением работы автора, основные итоги которого опубликованы в научных статьях и в монографии «Прокурорский надзор в системе защиты конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду» (Орел, 2009).
Результаты диссертационного исследования используются в учебном процессе юридического факультета Орловской региональной академии государственной службы и юридического института Орловского государственного технического университета.
Структура исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, состоящих из девяти параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Охрана природных ресурсов как принцип конституционного строя России
Современный конституционный строй «охватывает сущностную и структурную характеристику государства не только как символа аппаратной власти, но и как явления, находящегося в обществе и тесно взаимодействующего с ним» . В этой связи принципы конституционного строя не могут ограничиваться сугубо вопросами организации публичной власти, важнейшее значение при этом приобретают наиболее ключевые, базовые основы общественных отношений, которые правомерно находят свое выражение в Конституции Российской Федерации, развиваются текущим законодательством и правоприменительной практикой. В Конституции России «в концентрированном виде должны быть закреплены основные цели, задачи и принципы современной цивилизационнои модели развития, определены полномочия и ответственность государства по отношению к народу, обществу, индивиду» .
Нетрудно заметить, что в Главе 1 Конституции Российской Федерации отсутствуют развернутые указания на экологическую составляющую общественных отношений: в ней в основном отдается предпочтение конституированию принципов демократического, федеративного, правового государства с республиканской формой правления, включая верховенство прав человека, народный и государственный суверенитеты, социальный характер государственной деятельности, единство экономического пространства и многообразие форм собственности, разделение властей, местное самоуправление, идеологический плюрализм и светский характер российской государственности. Однако и в первой главе основного закона страны (статья 9) прямо указывается, что природные ресурсы ис-пользуются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
Конституционализация экологических основ общественных отношений обусловлена многими обстоятельствами, в том числе - эскалацией негативного воздействия на окружающую среду и, как следствие, ухудшением ее состояния, потеплением климата, загрязнением атмосферного воздуха, почв, вод, нерациональным использованием природных ресурсов7. Все это неоспоримо свидетельствует о том, что в ряду наиболее важных конституционных основ общественных отношений современной России существенное место занимает принцип охраны природных ресурсов.
По мнению В. Бжезинского, «современное понятие охрана окружающей среды имеет в виду угрозу естественным условиям существования человека и как следствие этого — защиту от подобной угрозы». Задаваясь вопросом, вытекает ли из этого, что в число охраняемых видов «мы попросту включаем и человека», польский ученый отвечает на него следующим образом: «Подобная постановка вопроса была бы упрощенной и неверной. Человек находится под защитой с весьма давних времен. Уже многие тысячи лет прямые покушения на жизнь и здоровье человека со стороны других людей запрещены законом и наказуемы. В охране же окружающей среды мы имеем дело с косвенной, иногда с весьма косвенной защитой» .
Долгое время человек для природы был не более чем одним из видов животных, естественным образом вписывающихся в окружающую среду: люди «мало задумывались о возможной судьбе природы и ее ресурсов, при этом преобладала тенденция к покорению природы». Однако практическое познание природных взаимосвязей, значения отдельных природных компонентов в жизни людей, констатация отрицательного влияния на них деятельности человека «принуждали первоначально принимать общественные, а за- тем - государственные формы защиты» . Сегодня природа представляет собой огромную ценность. Она является «первоисточником материальных благ, источником здоровья и духовного богатства людей» . На современном этапе развития общества исключительно важное значение приобретает проблема взаимоотношений человека и природы.
В решении проблемы охраны окружающей среды человечество исходит из того общепризнанного факта, что между обществом и природой существует постоянная взаимозависимость. С одной стороны, качество окружающей природной среды зависит от характера и масштабов человеческого (антропогенного) воздействия, а с другой, - сама жизнь и благополучие всех людей на Земле зависят от качественного состояния природной среды3.
В теоретико-методологическом аспекте представляется важным, прежде всего, уяснение научного смысла таких близких, но не тождественных категорий, как «окружающая среда», «окружающая природная среда», «природные ресурсы». В научной литературе и в нормативных правовых источниках они нередко употребляются в близком смысловом значении, однако между ними имеются определенные различия.
Понятие окружающей среды может рассматриваться в широком и узком смыслах. Сравнительно узкое понимание окружающей среды как окружающей природной среды характерно, в частности, для работ О.С. Колбасо-ва, Ю.С. Шемшученко. Так, О.С. Колбасов высказал критическое отношение к включению в понятие окружающей среды не только природных объектов, но и «материальных атрибутов общества» . По мнению Ю.С. Шемшученко, окружающая среда — это «целостная система взаимосвязанных предметов и явлений природы, естественных, искусственных и полуискусственных экосистем, окружающих человека и взаимодействующих с ним»7. Точки зрения этих ученых объединяет стремление к сближению или даже к отождествлению понятий окружающей и природной среды.
Право на благоприятную окружающую среду в системе конституционных прав и свобод граждан
Рассмотренные в первом параграфе диссертационной работы проблемы охраны природных ресурсов как основы конституционного строя нашей страны позволяют перейти к исследованию вопроса о юридическом содержании конституционного права на благоприятную окружающую среду, его нормативном выражении в законодательстве, реализации в правоприменительной деятельности уполномоченных государственных органов. Немаловажное значение имеет и выявление системной взаимосвязи данного конституционного права с другими правами и свободами человека и гражданина, что в конечном итоге позволяет глубже познать сущность исследуемого субъективного конституционного права.
Право на благоприятную окружающую среду является одним из основных конституционных прав, однако по времени его конституционализации относится к самому последнему поколению. Впервые оно было провозгла-шено в Конституции Испании 1978 года . Право на благоприятную окружающую среду выступает как непрерывно реализующаяся правовая возможность пользоваться некоторым социальным благом, причем реализация такого рода есть постоянный способ существования данного права, сопровождающий субъекта на протяжении всей его жизни. Это право существует в регулятивных правоотношениях, складывающихся в результате действия правовых норм, при котором обеспечивается экологический правопорядок, а также в правоотношениях охранительного типа5.
Значение конституционного права на благоприятную окружающую среду настолько велико, что некоторые авторы предлагают соответствующие изменения в структуре конституционных прав и свобод человека и гражданина, при которых наряду с традиционными личными (гражданскими), политическими, социальными и экономическими правами и свободами выделяются экологические права человека и гражданина .
Конструкция статьи 42 Конституции Российской Федерации в буквальном смысле выглядит следующим образом: «Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и возмещение ущерба, причиненного его здоровью и имуществу экологическим правонарушением». Логико-правовой анализ диспозиции процитированной конституционно-правовой нормы позволяет сформулировать следующие выводы. Во-первых, в качестве управомоченного субъекта выступает «каждый», то есть индивидуальное физическое лицо вне зависимости от наличия или отсутствия гражданства Российской Федерации или гражданства иностранного государства. Во-вторых, это право позиционируется как индивидуальное, а не коллективное. В-третьих, объектом правоотношения является благоприятная окружающая среда, а не только природная среда. В-четвертых, общая норма сопровождается конкретизирующими диспозициями, включающими два правомочия: достоверной информированности о состоянии окружающей среды и возможности возмещения ущерба в случае экологического правонарушения. Подобная конкретизация не означает, что этими двумя правомочиями исчерпывается юридическое содержание права на благоприятную окружающую среду, однако конституционный законодатель посчитал нужным выделить именно их в качестве приоритетных или особенно значимых. В-пятых, право на возмещение ущерба вследствие экологического правонарушения также конкретизируется по двум основаниям: вследствие причинения ущерба здоровью или имуществу. Очевидно, конституционный законодатель вновь прибегает к вышеуказанному принципу, конкретизируя частные случаи и не опровергая общего правила. Однако буквальное толкование норм статьи 42 Конституции Российской Федерации вне их системной взаимосвязи с другими конституционными нормами и без учета места толкуемой нормы в системе правового регулирования общественных отношений, может привести и к другим выводам.
Так, по мнению Н.М. Лавровой, статьей 42 Конституции Российской Федерации «закрепляется три самостоятельных правомочия: право на благоприятную среду; право на получение достоверной информации о ее состоянии; право на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением»7. Иной точки зрения придерживается М.В. Морозова, которая склонна придавать содержанию конституционного права на благоприятную окружающую среду более широкое значение .
Последняя из приведенных позиций представляется-предпочтительной, поскольку понимание права на благоприятную окружающую среду лишь в качестве правомочия, равнозначного праву на достоверную информацию и праву на возмещение ущерба, потребовало бы разработки в юридической науке конструкции нового субъективного права, более широкого по своему содержанию. Но это сделать весьма затруднительно вследствие широты самого понятия окружающей среды, что уже обосновывалось в первом параграфе диссертации.
Единственная оговорка, которая здесь возможна, касается понятия «благоприятности» применительно к квалификации сущности рассматриваемого субъективного права. В различных конституциях зарубежных стран употребляются разнообразные квалифицирующие признаки высокого уровня окружающей среды, однако все они, в той или иной мере, отражают близкие конституционные ценности. Термин «благоприятная» окружающая среда характерен, например, для статьи 35 Конституции Кыргызской Республики7, однако статьей 46 Конституции Азербайджанской Республики гарантируется право «жить в условиях здоровой окружающей среды»2. Конституционных различий между благоприятной и здоровой окружающей средой, по всей видимости, не существует.
В подтверждение высказанных выше доводов можно привести также примеры из практики конституционного регулирования прав и свобод человека и гражданина в зарубежных странах. Так, в Конституции Республики Беларусь, праву на благоприятную окружающую среду посвящена статья 46, в то время как право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды регулируется статьей 34, которая посвящена праву на информацию .
Полномочия органов прокуратуры по надзору за исполнением законов, направленных на охрану природных ресурсов
Одним из приоритетных направлений научных исследований в области современного конституционного права становятся проблемы не столько содержания прав и свобод человека и гражданина, сколько вопросы их реализации7, защиты2 и обеспечения3. Одной из причин данного явления, по мнению Ю.А. Тихомирова, является имевшее ранее в отечественной доктрине «преувеличенное внимание к ритуальным конституционным институтам, невысокий престиж конституции в обществе, недооценка сравнительно-конституционного анализа)/. Необходимо также переосмыслить концепцию прав, свобод и обязанностей граждан с позиций глобальных ценностей, поскольку «современные конституционные преобразования неизбежно проходят на фоне глобализации, одним из элементов которой является глобализация прав и свобод граждан. Объективно существуют общие, глобальные интересы, непосредственно относящиеся к жизненным интересам каждого человека, независимо от его индивидуальных черт» . При этом, как верно отмечает Н.В. Витрук, «последовательная реализация экономических и иных реформ, программ социального развития страны ведет к обогащению содержания и расширению правового статуса граждан, упрочению гарантий их реализации, охраны и защиты»6. Не является исключением конституционное право человека на благоприятную окружающую среду. Важность сохранения природы и окружающей среды, от которых напрямую зависит возможность жизнедеятельности человека, подчеркивается во Всемирной хартии природы 1982 года7, Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия 1972 года2, Стокгольмской декларации 1972 года5, Декларации Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию 1992 года и некоторых других международных актах. Исходя из нормативного содержания статьи 2 Конституции Российской Федерации, — это общая задача всей системы государственной власти и местного самоуправления. В рамках заявленных во введении научных задач, предметом данной главы исследования является изучение компетенции прокуратуры в сфере защиты права на благоприятную окружающую среду. В Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации»5 (статья 22) термин «полномочия» применяется в сравнительно узком смысле. В буквальном значении статьи 22 полномочия прокурора есть нечто производное от возложенных на него функций, что включает в себя право по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, указанных в пункте 1 статьи 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей информацией о фактах нарушения закона, требовать от руководителей и иных должностных лиц предоставления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений, выделения специалистов для выяснения возникших вопросов, проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных организаций, вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов. Раскрывая положения статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в конституционно-правовом смысле Конституционный Суд Российской Федерации указал, что данные полномочия должны толковаться в качестве прав, а не обязанностей соответствующих прокуроров7. Исходя из вышеуказанных и ряда других данных, можно заключить, что понятия компетенции, полномочий и функций применительно к деятельности прокуратуры Российской Федерации толкуются неоднозначным образом в теории, законодательстве и правоприменительной практике, вследствие чего нуждаются в отдельном рассмотрении. По мнению М.Ф. Чудакова, понятия полномочий и компетенции являются близкими или даже тождественными, причем автор применительно к статусу главы государства и парламента употребляет термин «полномочия», а в отношении деятельности правительства - «полномочия (компетенция)» .
Обеспечение баланса публичных и частных интересов в системе защиты права граждан на благоприятную окружающую среду
Как было обосновано в предыдущих параграфах настоящей диссертации, конституционный механизм защиты права граждан на благоприятную окружающую среду базируется на принципе сочетания публичных и частных интересов, их гармонического взаимодействия, баланса и соответствия между ними. Если органы прокуратуры в процессе защиты конституционного права на благоприятную окружающую среду будут преследовать исключительно публичные интересы, отрицая свободу экономической деятельности, конституционное право частной собственности, свободу договорных отношений и принцип определенной автономии хозяйствующих субъектов, - подобного рода государственное вмешательство в деятельность субъектов гражданского общества не будет отвечать конституционным требованиям. С другой стороны, излишнее внимание к частным интересам, которое не подкреплено общими задачами государственного развития и проведения активной экологической политики, аналогичным образом приводит к неконституционным результатам прокурорского надзора. Этот тезис кроме теоретического обоснования нуждается в практически-прикладном преломлении. Задачей настоящего параграфа является исследование данной проблемы в аспекте совершенствования законодательства и правоприменительной практики в сфере защиты конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду в деятельности прокуратуры. Конфликт публичных и частных интересов происходит практически во всех сферах правового регулирования экологических правоотношений, однако наблюдаются отдельные области нормативного воздействия законодателя, где данное противоречие проявляется наиболее ярким образом. Рассмотрим их более подробно. Прежде всего, необходимость поиска баланса между конкурирующими конституционными ценностями возникает при соотношении гражданско-правового и земельного регулирования. Острота этой проблемы наблюдается уже на уровне самой Конституции Российской Федерации: согласно статье 71 гражданское законодательство относится к ведению Российской Федерации, в то время как земельное законодательство - к предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов (статья 72). Неудивительно, что практика прокурорского надзора в этой области складывается весьма неоднозначно. Так, Орловской природоохранной межрайонной прокуратурой 30 мая 2008 г. был принесен протест на постановление Главы Новодеревеньковского района от 4 мая 2008 г., согласно которому Управляющей компании «ЭкоЭксЭнергоСтрой» из земель сельскохозяйственного назначения были предоставлены в аренду два земельных участка. При распоряжении землей в обязательном порядке в актах органов местного самоуправления должна оговариваться цель использования предоставляемого земельного участка, однако этого сделано не было. Кроме того, срок аренды земельного участка не соответствовал нормам пункта 3 статьи 9 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Смысл этого правонарушения заключается в необоснованном приоритете в пользу частного права, при котором игнорируется публично-правовой аспект в деятельности органов местного самоуправления, что было исправлено актом прокурорского реагирования. Как установлено статьей 12 Земельного кодекса Российской Федерации, земля подлежит охране государством как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Целями охраны земель, в частности, являются: предотвращение деградации, загрязнения, захламления, других негативных воздействий, которые вызываются хозяйственной деятельностью. Указанные публичные интересы, разумеется, находятся в определенном противоречии с конституционным правом частной собственности (статья 35 Конституции Российской Федерации) и свободы экономической деятельности (статья 34 Конституции Российской Федерации), однако приоритет в данном случае должен отдаваться в пользу публично-правового регулирования. При всей верности анализируемого правоприменительного решения, нельзя не подчеркнуть, что оно является законным и обоснованным лишь с учетом обстоятельств конкретного дела. Сами по себе деградация, загрязнение, захламление и другие негативные воздействия, вызываемые хозяйственной деятельностью, не являются достаточными основаниями для ограничения конституционных прав, установленных статьями 34 и 35 Конституции Российской Федерации). Как подчеркнул Конституционный Суд Российской Федерации, всякое правоограничение должно быть соразмерным и отвечать конституционно-значимым целям7. Если это условие не соблюдается, вместо ограничения того или иного конституционного права (которое является правомерным деянием по смыслу части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации), имеет место нарушение Конституции Российской Федерации (т. е. противоправное действие или бездействие)2. Следует подчеркнуть, что подобная практика характерна и для ряда других субъектов Федерации. Так, Ямало-Ненецким природоохранным прокурором 28 января 2008 г. был принесен протест на распоряжение администрации муниципального образования поселок Пурпе «О переоформлении земельного участка». Этим муниципальным актом у одного гражданина был изъят и предоставлен другому гражданину в аренду для содержания и эксплуатации гаража земельный участок из категории земель населенных пунктов и находящийся в государственной собственности.
