Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Становление российского парламентаризма 16
1. Возникновение и развитие парламентаризма в России, его особенности на современном этапе 16
2. Роль парламента в становлении российского правового государства и гражданского общества 30
3. Принципы законодательной деятельности парламента Российской Федерации 44
Глава 2. Правовые акты Федерального Собрания Российской Федерации _57
1. Закон - основной акт парламента. Его сущность и особенности 57
2. Виды нормативно-правовых актов парламента и их характеристика_ 72
3. Постановления палат Федерального Собрания Российской Федерации и их правовой характер 94
Глава 3. Нормативно-правовые акты Федерального Собрания Российской Федерации в системе актов государственной власти 109
1. Проблемы соотношения федеральных законов с указами Президента Российской Федерации 109
2. Парламентский акт как основа деятельности Правительства Российской Федерации 127
3. Конституционные основы обеспечения федерального законодательства 144
Заключение 164
Библиография 170
- Возникновение и развитие парламентаризма в России, его особенности на современном этапе
- Роль парламента в становлении российского правового государства и гражданского общества
- Закон - основной акт парламента. Его сущность и особенности
- Проблемы соотношения федеральных законов с указами Президента Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования
Конституция Российской Федерации 1993 года заложила основы российского парламентаризма. Его роль будет повышаться на базе авторитетной и эффективной деятельности, позитивного и конструктивного воздействия на процессы политического и экономического обновления России.
Становление и развитие института парламентаризма является одним из ключевых направлений, воплощающих в жизнь принцип построения правового государства. Трудно представить демократическое государство, в котором бы отсутствовал парламент.
Россия, отказавшись от своего тоталитарного прошлого, формирует новую государственность с учетом прежних ошибок, опираясь на те принципы парламентаризма, которые складывались и утверждались веками.
Развитие парламентаризма в России на сегодняшний день является одной из центральных проблем.
В послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию обращалось внимание на осуществление комплексных мер по повышению действенности государственной власти. Это, во-первых, создание эффективной системы взаимодействия органов исполнительной, законодательной, судебной властей. Во-вторых, - обеспечение непрерывного демократического процесса. Федеральные органы власти России сформированы демократическим путем. Но демократия пустит прочные корни только тогда, когда нормой станет неотъемлемое право народа путем выборов вручать мандат на власть или отбирать его в предусмотренные Конституцией сроки1.
Федеральное Собрание является представительным и законодательным органом Российской Федерации. Оно осуществляет одну из самых важных функций государства, позволяющую создать первичный слой правового обеспечения человека и государства - это законодательствование.
Закон в Российской Федерации - один из наиболее авторитетных источников права. Проблема понимания источников права вытекает из двух основных сфер бытия самого права: естественного и позитивного права. Позитивное право базируется на естественном: если закон противоречит естественному праву, он ничтожен. Русский государствовед XIX в. Б.Н. Чичерин писал: «Положительное право развивается под влиянием теоретических норм, которые не имеют принудительного значения, но служат руководящим началом для законодателей и юристов. Отсюда рождается понятие о праве естественном, в противоположность положительному. Это - не действующий, а потому не принудительный закон, а система предельно общих юридических норм, вытекающих из человеческого разума и долженствующих служить мерилом и руководством для положительного законодательства»1.
Исследуя акты Федерального Собрания Российской Федерации лучше представляются недостатки нашей сегодняшней правовой действительности и пути их устранения. Главный путь к восполнению пробелов в праве - издание законов. Закон является основой для принятия других нормативно-правовых актов. Таким образом, повышение роли Закона в становлении правового государства и формировании гражданского общества в России играет немаловажное значение.
Попытки комплексного рассмотрения сущности актов парламента, а также их соотношение с актами Президента и Правительства с учетом проблем России и практики зарубежных стран в государственно-правовой науке предпринимались редко. Слабо разработана тема делегированного законотворчества. Не менее важной остается проблема «указного права» в России. Объяснение этому применительно к Российской Федерации следует искать в новизне институтов государственной власти, находящихся в процессе становления. Аналогичными причинами обусловлена и слабая разработанность проблемы участия субъектов Российской Федерации в формировании и деятельности федерального парламента по принятию законов.
Все это и определило выбор темы настоящего диссертационного исследования.
Степень разработанности темы и круг источников
В отечественной юридической науке проблемы, связанные с деятельностью российского парламента, постоянно привлекали и привлекают внимание многих ученых: юристов, политологов, историков, представителей других общественных наук.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды российских ученых: С.А. Авакьяна, М.И. Байтина, А.А. Белкина, Н.А. Бобровой, С.А. Боголюбова, Н.Н. Вопленко, А.И. Демидова, В.И. Гавриленко, Ю.П. Еременко, Д.Л. Златопольского, В.Т.Кабышева, Е.В. Колесникова, И.В. Котелевской, О.Е. Кутафина, В.Л. Лукьяновой, В.О. Лучина, А.В. Малько, Н.И. Матузова, О.О. Миронова, А.В. Мицкевича, СВ. Полениной, Т.М. Пряхиной, В.А. Ржевского, В.Н. Синюкова, Ю.А. Тихомирова, М.А. Шафира, Б.С. Эбзеева и ряда других авторов.
Не были оставлены без внимания фундаментальные труды дореволюционных российских государствоведов: А.Алексеева, В. Залесского, Б. Чичерина, М. Ковалевского, К. Соколова, А. Ященко.
В диссертации использованы труды зарубежных авторов, которые внесли заметный вклад в разработку тематики, посвященной парламентаризму: М.Амеллера, В. Болика, Г. Кельзена, Н. Зандера, В. Острома, К. Уэйера, Г. Хогана и др.
Признавая важность вклада этих и многих других ученых в разработку вопросов отечественной парламентской деятельности, необходимо тем не менее отметить недостаточную разработанность проблемы самих актов, принимаемых Федеральным Собранием Российской Федерации, их особенностей и отличительных признаков.
В диссертации используется широкий круг правовых источников, среди которых не только действующая Конституция РФ 1993 года и ее проекты, но также конституции РСФСР, СССР, конституции таких государств, как США, ФРГ, Австрия, Великобритания, Франция, Индия, Канада, ряд конституционных или органических законов, федеральные законы Российской Федерации, а также законодательство субъектов Российской Федерации. Автором исследованы аналитические и статистические документы, . посвященные деятельности палат Федерального Собрания Российской Федерации.
Объект и предмет исследования
Объектом исследования является российский парламентаризм как один из основных институтов науки конституционного права России.
В качестве предмета исследования выступают акты Федерального Собрания Российской Федерации, представляющие собой сложное и многоаспектное правовое явление.
Цель и задачи диссертационного исследования Основной целью диссертации является рассмотрение процессов становления и развития российского парламентаризма; исследование природы и роли Закона в формировании правового государства в России; выявление принципов законодательной деятельности парламента России; определение основных направлений совершенствования законодательного процесса в российском парламенте. В связи с этим, поставлены следующие задачи исследования:
- анализ института парламентаризма, его особенностей, выявление тенденций развития; t изучить основные акты Федерального Собрания Российской Федерации и дать их классификацию;
рассмотреть вопрос о делегированном законотворчестве;
исследовать проблему «указного права» влияющую на верховенство закона в российском государстве;
проанализировать участие субъектов Российской Федерации в создании федерального законодательства;
выявить соотношение федерального и регионального законодательства и некоторые вопросы практики их применения;
выработать научно-практические рекомендации по совершенствованию законодательной деятельности Федерального Собрания Российской Федерации.
Методологическую основу исследования составили современные методы познания, выявленные и разработанные юридической наукой и апробированные практикой.
В ходе исследования использовался формально-юридический метод, главным образом, при конструировании общетеоретических определений, исследовании их признаков (свойств), содержания и т.п.
Применение социологического метода позволило выявить роль и назначение актов Федерального Собрания РФ в системе актов государственной власти, охарактеризовать их значение и определить воздействие на общественные отношения.
Сравнительно-правовой метод использовался, в частности, при изучении особенностей российского парламентаризма.
Структурно-функциональный метод применялся при анализе связей и взаимосвязей между правотворческой и правоприменительной политики как элементами единого системного целого — правовой политики государства.
Рассмотрение российского парламентаризма как явления исторического позволяет отметить, что оно характеризуется специфическими закономерностями возникновения и развития, что предопределило использование исторического метода исследования.
В работе использовалась общефилософская (классическая и современная), а также специально-научная литература.
Эмпирическую базу исследования составили действующие нормативно-правовые акты Российской Федерации, практика правоприменения.
Научная новизна диссертационной работы выразилась в проведении исследования в аспектах, недостаточно изученных современной отечественной наукой.
Диссертационное исследование относится к числу первых работ, посвященных анализу процесса становления парламентаризма. Автором выделяются особенности российского парламентаризма, а также сделаны выводы и обозначены некоторые основные тенденции его развития.
Вся правовая деятельность Федерального Собрания Российской Федерации отражается в его актах. Новизной работы можно считать исследование сущности актов парламента. На основе этого в диссертации вносятся предложения по совершенствованию российского законодательства. Делается попытка рассмотреть наиболее актуальные проблемы законодательной деятельности. Автор затрагивает проблемы, касающиеся анализа конституционно- правового механизма и практики отношений между Федеральным Собранием, Президентом и Правительством. Сделаны предложения и рекомендации повышения эффективности их взаимодействия.
На защиту выносятся следующие положения:
Проблемы парламентаризма всегда были актуальным предметом изучения государствоведов. Парламентаризм - это сложный институт конституционного права. Его содержанием выступают права и свободы человека и гражданина, теория и практика разделения властей, идея верховенства права, концепция формирования гражданского общества. Поэтому наличие Федерального Собрания в России как законодательного и представительного органа еще не означает утверждения парламентаризма в стране. Как отмечал Б.И. Чичерин, «не должно думать, что с установлением представительного порядка немедленно водворяется парламентское правление»1. Парламентаризм характеризуется эффективной правотворческой деятельностью, верховенством права, наличием гражданского общества с высокой политико-правовой культурой, реальными гарантиями осуществления прав и свобод личности, разделением государственной власти и ее функционированием на правовых началах. Действующая Конституция заложила лишь основы российского парламентаризма. Становление парламента еще не завершено. Можно предположить, что его роль будет повышаться, прежде всего, на базе политико-правового профессионализма, авторитетной и эффективной деятельности, позитивного и конструктивного воздействия на все процессы политического и экономического обновления России.
Конституция России закрепляет принцип разделения властей (ст. 10). Система государственных органов, построенная на принципе разделения властей, предполагает наличие представительного органа, который осуществляет законодательную власть. В Российской Федерации таким органом является парламент - Федеральное Собрание, состоящее из двух палат - Государственной Думы и Совета Федерации. Двухпалатная структура Федерального Собрания является для России традиционной. Поскольку именно этот орган осуществляет всю законодательную деятельность на федеральном уровне и для рассмотрения его деятельности логично обратить внимание на те акты, которые он издает. Существуют различные классификации правовых актов, издаваемых Федеральным Собранием России. Наиболее приемлемо разделение этих актов в соответствии с видами деятельности этого органа. Выделяют следующие акты палат Федерального Собрания: федеральные законы (в том числе и конституционные), декларации, заявления, обращения, постановления и регламенты. Отдельные исследователи1 называют среди актов Парламента договоры с нормативным содержанием, однако против такого утверждения имеются серьезные возражения. Само понятие договора подразумевает, что он создается двумя или несколькими сторонами (хотя бы формально) и поэтому не может быть издан одним субъектом. Если иметь в виду международные договоры, ратифицируемые парламентом, то сама ратификация оформляется законами и, следовательно, относится к первой группе.
Характеризуя акты парламента России, необходимо отметить, что закон занимает в иерархии правовых актов наиболее высокое и авторитетное место. Спорна поэтому позиция отдельных ученых, что верховенство закона связано с ведущим местом органа его издающим2. Верховенство закона - принцип правовой системы, означающий исключительную роль и ценность законодательной формы в регулировании общественных отношений и тем самым невозможность государственного произвола3. В демократическом обществе, ориентирующемся на правовую государственность, его роль первостепенна. Но она еще более возрастает в переходный период, когда речь идет о коренных переменах не только в политической системе общества, но и в его экономической инфраструктуре. Только закон, принятьш парламентом государства, адекватный новым общественным потребностям, способен обеспечить стабильность и упорядоченность, необходимые для успеха крупных экономических и политических реформ в России.
Актами Федерального Собрания Российской Федерации не могут быть внесены поправки к главам, касающимся основ конституционного строя и правового статуса личности. Федеральное Собрание, исходя из процессуальных норм Конституции, не имеет права вообще их пересматривать (ч.1 ст. 135). Если предложение о пересмотре норм названных глав Конституции будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и Государственной Думы, то собирается Конституционное Собрание, действующее в соответствии с Федеральным конституционным законом "О Конституционном Собрании". Оно либо подтверждает неизменность Конституции, либо разрабатывает проект новой Конституции, который принимается Конституционным Собранием двумя третями от общего числа его членов или выносится на референдум. Автор диссертационного исследования подчеркивает, что в Конституционное Собрание должны входить члены Федерального Собрания Российской Федерации. Целесообразно обязательное включение членов законодательного органа РФ в Конституционное Собрание, ибо законодательствование - основное направление деятельности парламента.
В работе не остаются без внимания и такие спорные вопросы, которые характеризуют особенности постановлений палат - Государственной Думы и Совета Федерации. Диссертант подчеркивает, что их нормативно-правовой характер не очевиден. Однако политическая роль постановлений весьма значительна, поскольку вопросы, подлежащие решению, носят исключительную важность. Невозможно согласиться с мнением, что «поле, где может беспрепятственно и безбоязненно проявляться активность депутатов, - принятие никого ни к чему не обязывающих заявлений, постановлений и обращений» .
Новизну диссертации отмечает рассмотрение в работе соотношения нормативно-правовых актов Федерального Собрания Российской Федерации с нормативными актами Президента. Важное значение имеет вопрос о соотношении федеральных законов с указами Президента Российской Федерации. Этот вопрос представляет собой сложную проблему о юридической силе и месте в системе нормативно-правовых актов законов и подзаконных нормативных актов. Однако здесь идет речь не только о взаимодействии различных источников права, но и регулировании отношений между двумя легитимными властями. В системе нормативно-правовых актов закон является главным и наиболее авторитетным нормативно-правовым актом современного российского государства. Исключительно важно, чтобы акты, адресованные гражданам, закрепляющие их права и обязанности, издавались Федеральным Собранием Российской Федерации. Как известно, в законе не всегда удается сбалансировано решить вопросы и материального, и процессуального характера. Действующий Основной Закон исходит из принципа верховенства права и законов Федерации. Однако следуя из того, что механизм исполнения указанной нормы отсутствует, трудно говорить о реальном превосходстве федеральных законов перед указами Президента. Конституционность нормативных указов Президента проверяет Конституционный Суд Российской Федерации и в надлежащих случаях может признать указ неконституционным. Конституция ничего не говорит о том, кто проверяет законность указов. Законность указов Президента, не касающегося арбитражного производства, по мнению автора, должна решаться в Верховном Суде Российской Федерации. С правовых позиций предпочтительнее выглядит принятие парламентом федерального закона, нежели издание Президентом аналогичного по содержанию указа. Такой акт главы государства, не согласованный с палатами Федерального Собрания, но фактически затрагивающий его законодательные прерогативы, всегда вызывает негативную реакцию парламента. Разрабатывать законы, обсуждать и принимать их — дело гораздо более сложное и продолжительное, хотя бы в процессуальном отношении, чем издание любого другого правового акта. Диссертант считает возможным активизировать деятельность Президента в участии законодательной деятельности Федерального Собрания: это внесение им законопроектов; создание согласительных комиссий при разногласии в законотворческом процессе.
В работе не оставлена без внимания проблема делегированного законотворчества. Отмечается, что на современном этапе вопрос об институте делегированного законотворчества достаточно сложный. С развитием политико-правовой культуры в России делегированное законодательство может быть апробировано в порядке правового эксперимента. Законодательный акт всегда остается основой для деятельности Правительства Российской Федерации, для достижения компромиссов и согласия в обществе наряду с использованием всего известного арсенала разрешения конфликтов необходима их юридизация. Речь идет, в первую очередь, о разрешении конфликтов в рамках конституционно-правовых норм и посредством закона. Это предполагает восстановление конституционного баланса исполнительной и законодательной ветвей власти.
Правовая природа и существующее российское государственное устройство отражены в Конституции Российской Федерации. В аспекте проблемы соотношения федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации существенное значение имеют конституционные положения. Конституция Российской Федерации, устанавливая принципы разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, определяет, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов не могут противоречить законам Российской Федерации, принятым в соответствии с положениями Основного закона Российской Федерации (п.5 ст.76). Однако известны случаи, когда акты, принимаемые субъектами Российской Федерации, противоречат федеральному законодательству, и тем не менее государственные органы Федерации на подобные нарушения не всегда реагируют. Поэтому необходимо активизировать работу над проектом федерального закона «О нормативно-правовых актах». В нем должен быть предусмотрен механизм приведения федерального законодательства в соответствие с Конституцией Российской Федерации, а нормативных правовых актов субъектов Федерации - в соответствие как с Конституцией, так и с федеральными законами. В указанном акте необходимо установить ответственность представительных органов и высших должностных лиц субъектов Федерации за нарушение этих требований.
Практическая значимость исследования состоит в том, что многие положения и выводы, а также концептуальные подходы по проблемам федерального законодательства, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в практической правотворческой работе Федерального Собрания Российской Федерации. Результаты исследования важны для воплощения в жизнь новой конституционной модели государственной власти.
Материалы диссертации могут быть использованы при чтении курса лекций по конституционному праву России, спецкурса по российскому парламентаризму, а также при разработке учебно-методических пособий.
Апробация результатов исследования.
Основные теоретические выводы и положения диссертационного исследования были изложены в тезисах на научно-теоретической конференции «Проблемы конституционного права России», проводимой Волгоградским государственным университетом (Волгоград, 1997); на научно-практической конференции «Законотворческая деятельность субъектов Российской Федерации», проводимой правительством Саратовской области, Саратовской областной Думой, избирательной комиссией Саратовской области и Саратовской государственной академией права (Саратов, 1997); на научной конференции «Парламентская деятельность в России», проводимой Волгоградским государственным университетом (Волгоград, 1998).
Выводы диссертанта используются в процессе преподавания конституционного права в Волгоградском государственном университете.
Структура диссертации
Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения и списка литературы.
Возникновение и развитие парламентаризма в России, его особенности на современном этапе
Проблемы парламентаризма не одно столетие волновали человечество и остаются актуальным предметом научных исследований сегодня./История парламента исчисляется веками. Совершенствуется парламент вместе с обществом и государством, отражая тенденции их развития в исторических ситуациях, соотношение социальных сил в экономических, политических, военных сферах. Уже на рубеже первого тысячелетия появляются и функционируют народные собрания в городах Греции, Рима, а позднее собрания-сходы в Англии и Испании. / Институты демократии народоправства характерны и для Руси, России и уходят своими корнями в далекое прошлое. Это и институты прямого народного участия в определении судьбы Отечества - вече. Псковское, Новгородское вече являются классическими образцами непосредственного участия населения в делах государства в Киевско-Новгородской Руси1. / На этих собраниях граждан или "избранных" (старейшин, уполномоченных, князей, аристократов и т.п.) обсуждались вопросы, которые считались актуальными для той или иной территории, а ограниченные ее пределы вполне позволяли такие сходы делать сравнительно регулярными. Постепенно круг рассматриваемых дел более четко очерчивался, наряду с делами частными, спорными и судебными, все чаще темой обсуждения становятся общезначимые дела, включая вопросы войны и мира, объединения с соседями. Их можно рассматривать как исторический прообраз парламента и первый этап его становления,
Второй этап развития парламентов относится ко времени, когда они приобретают значение государственного форума. Английский парламент на рубеже ХП-ХШ вв. первым завоевывает такую роль и позднее становится даже классическим образцом. Позднее, в XVI-XVII вв., парламент становится сословно-представительным органом с совещательными функциями при монархе.ОК таковым можно условно отнести Боярскую Думу и Земский собор в России. На них избирались цари, решались вопросы войны и мира, взимание податей и налогов. Велика их роль в собирании Русских земель, в выходе из "смутного времени" в формировании централизованного государства, несмотря на то, что они остались совещательными органами. Существование Земских Соборов, Советов всея земли русской, как их называли, оказалось исторически ограниченным. Их время - это середина XVI - конец XVII столетия
Третий этап развития парламентов можно связать с концом XVII-концом XIX вв., когда идеи парламентаризма уже сформировались в трудах европейских мыслителей Дж. Локка, Ж-Ж. Руссо, Ш. Монтескье, Вольтера. В известной доктрине разделения властей парламенту как законодательной власти отводилось видное место. Причем впервые был сделан вывод о связи представительства народа с законодательной деятельностью, а закона - с народным волеизъявлением избирателей.
1В XIX в., парламент окончательно формируется как государственный институт. Избирательные законы создают основу для регулярных выборов членов парламентов. Парламент становится, по сути дела, единственным источником законодательства, только ему принадлежит право принятия законов. Складываются парламентские институты - законодательный процесс, статус депутатов, отношения с исполнительной властью, с партиями и прессой/ Четвертый этап парламентского развития охватывает XX в. и характеризуется возрастающей ролью во многих странах парламентов. Идея парламентского верховенства становится общепризнанной. Мировое сообщество выступает ее гарантом. Парламенты в полной мере становятся центрами общественной жизни, активно отражая общественное мнение и влияя на него. Их зрелость служит показателем демократического гражданского общества, парламентские институты обогатились большим опытом, и их соотношение с другими ветвями государственной власти приобрело значение движущего фактора государственности. Влияние международной среды сыграло важную роль в становлении основ парламентаризма России. Наше государство вступило в XX в., имея различные конституционно-реформаторские проекты.
Идея основ парламентаризма была изложена в манифесте "Об усовершенствовании государственного порядка" от 17 октября 1905 года. По словам СЮ. Витте, бывшего в то время Председателем Совета Министров, манифест, какова бы ни была его участь, "составит эру в истории России"1. Оценка, нельзя не признать, несколько завышенная, но принципиально верная, ибо речь шла о смене одной формы правления - самодержавной монархии, другой - конституционной.
Манифест объявлял: "Установить, как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог воспринять силу без одобрения Государственной Думы и, чтобы выборным от народа, обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий постановленных от нас властей"2.
Россия переросла форму существовавшего строя и стремилась к строю правовому на основе гражданской свободы. Однако стремлению этому скоро был положен конец.
Роль парламента в становлении российского правового государства и гражданского общества
Федеральное Собрание Российской Федерации рассматривает законы и выносит по ним свой вердикт, что характерно для демократического правового государства./
Роль парламента в построении правового государства и гражданского общества определяется, прежде всего, изданием им закона - основного его акта.
Для правового государства необходима четкая иерархическая структура нормативных актов, гарантирующая подлинное верховенство закона. Понятие правового государства связано с существованием развитой системы законов и отработанного механизма их претворения в жизнь, что само по себе не включает элементы демократизма осуществления власти. Поэтому необходимо добиваться создания демократического правового государства, где право суверенно по отношению к власти.
Во многих трудах ученых-юристов1 развивается мысль о том, что правовое государство должно быть ориентировано на социальную справедливость, всемерное расширение защиты прав граждан, повышения правовой информированности населения. Важная предпосылка создания правового государства - это улучшение качества законов за счет повышения системности законодательства в целом, устранение противоречий между отдельными законами, а также между законами и издаваемыми на их основе подзаконными актами/Общий недостаток правотворческого процесса - излишне активная роль в ней государства. Это ведет, во-первых, к идеализации норм, то есть созданию в обществе представления, что изданием нового закона проблема будет решена, хотя механизм правоприменения совсем не подготовлен. Во-вторых, происходит перегрузка парламента, исключающая возможность надлежащего участия народа в правотворчестве. Государство, гражданское общество и личность интегрированы в обществе. Видимо, трудно найти удовлетворительное решение противоречий между ними. Понятно, что и правовое государство не "механизм разрешения социальных противоречий", а механизм их перераспределения, то есть относительного решения. Идея создания правового государства находится в центре современного юридического мышления, ее актуальность и значительность в настоящее время трудно переоценить.
Обеспечение прав человека в правовом государстве рассматривалось правоведами в качестве одного из основополагающих принципов правового государства .
Конституция в правовом государстве выступает гарантом свободы личности, то есть строго определяет объем власти государственных структур как в отношении личности, так и в отношении внутри государственной иерархии. Однако конституционная норма, еще не есть то, что делает государство. Государство не может быть сделано или построено. Оно формируется. Становление его происходит веками. Только вследствие становления возникает гражданское общество. Правильно отмечается в литературе, что для понимания гражданского общества недостаточно представления о нем лишь с позиции его противопоставленности государственной власти и, соответственно, сфере реализации публичных интересов. Главным в современной общедемократической концепции гражданского общества должно быть определение собственных качественных характеристик тех реальных общественных отношений, которые в системном единстве могут быть определенны как современное гражданское общество
Правовой характер гражданского общества, в соответствии с высшими требованиям справедливости и свободы, является его первой важнейшей качественной характеристикой. Эта особенность гражданского общества воплощается в нормативных требованиях, заложенных в содержании категорий справедливости и свободы. Свобода и справедливость представляют собой в условиях гражданского общества социальный фактор, нормирующий деятельность людей, коллективов и организаций. С другой стороны, сам человек как член гражданского общества обретает свободу в результате своей способности подчиняться нормативным требованиям свободы как осознанной необходимости.
/ Из жизни общества должны быть устранены факторы неуважения к закону, правового нигилизма, грубого нарушения основных прав и свобод человека, неисполнения предписания закона. К сожалению, эти факты получили широкое распространение в условиях российской действительности, их преодоление требует напряженной работы по повышению качества всей законодательной деятельности.
Закон - основной акт парламента. Его сущность и особенности
Правовые акты государственных органов занимают важное место среди многочисленных форм (источников) права. Правовой акт это выраженное в письменной форме решение компетентного государственного органа. Это акт правотворчества, с помощью нормативно-правовых актов устанавливаются или же отменяются правовые нормы.
В документальном виде правовой акт является источником соответствующих юридических норм и одновременно формой их юридически официального бытия, существования. Таковы, в частности, нормативные правовые акты. Здесь при характеристике юридических источников под актом понимается уже не юридическое действие как таковое, а действие, внешне объектированное, внешнее выражение государственной воли в ее документальном виде, то есть акт-документ1.
Абсолютно все правовые акты взаимосвязаны. Правильно их сформировать, не дожидаясь деформации нормативного массива и юридических коллизий, помогает понятие правовой системы. "Правовая система" Российской Федерации закрепляется Конституцией (ч. 4 ст. 15). Конституционная реформа 1993 года внесла существенные изменения в систему нормативных правовых актов, в том числе и законов. Конституция России упоминает следующие термины: "Конституция", "закон", "Федеральный закон", "Федеральный конституционный закон", "правовые акты", "нормативные правовые акты", "указы", "постановления", "распоряжения", "решения", "акт", "международные договоры", "устав", "договор", "соглашения".
Конституция России закрепляет, что государственная власть в России осуществляется на основе принципа разделения властей (ст. 10). Система государственных органов, построенная на принципе разделения властей, предполагает наличие представительного органа, который осуществляет законодательную власть. В Российской Федерации таким органом является парламент - Федеральное Собрание, состоящее из двух палат Государственной Думы и Совета Федерации. Двухпалатная структура Федерального Собрания является традиционной. Поскольку именно этот орган осуществляется всю законодательную деятельность на федеральном уровне, для рассмотрения его деятельности логично обратить внимание на те акты, которые он издает.
Существуют различные классификации правовых актов, издаваемых Федеральным Собранием России. Наиболее известно и приемлемо разделение актов в соответствии с видами деятельности этого органа. Всю деятельность Российского парламента можно условно разбить на три направления (в порядке их важности): издание федеральных законов; разрешение вопросов, отнесенных к компетенции его палат Конституцией Российской Федерации; решение вопросов, связанных с организацией работы его палат.
Выделяют следующие акты палат Федерального Собрания: федеральные законы (в том числе и конституционные), декларации, заявления, обращения, постановления и регламенты. Отдельные исследователи1 называют среди актов Парламента договоры с нормативным содержанием, однако против такого утверждения имеются серьезные возражения. Само понятие договора подразумевает, что он создается двумя или несколькими сторонами (хотя бы формально) и поэтому не может быть издан одним субъектом. Если иметь в виду международные договоры, ратифицируемые парламентом, то эта ратификация оформляется законами и, следовательно, относится к первой группе. / {__ Закон - это основной акт, принимаемый парламентом России. Характеризуя слово "закон", необходимо отметить, что следует различать его широкую и узкую сторону. В широком смысле слова закон может быть применим к любой науке: и к наукам о природе (например, биологии), и к наукам о закономерностях человеческого мышления (например, математике, физике), и к наукам об обществе (например, социологии, юриспруденции).! есть в любой науке существуют свои законы. Юриспруденция - общественная наука, ибо она изучает государство и право как продукт социального развития. Закон здесь имеет немаловажное значение. Исходя из предмета науки, необходимо дать ему следующее определение: закон есть юридический акт, содержащий первичные правовые нормы. Более того, первичные правовые нормы и должны создаваться преимущественно законом1. Закон, как и право в целом, не является раз и навсегда данным, застывшим в своем развитии институтом. В известной мере меняются и взгляды о нем, о его отдельных признаках и чертах. Возникают противоречивые мнения и суждения. Например, иногда закон рассматривается в самом "широком" смысле, как синоним понятия права, а точнее - законодательства. Законами называются все нормативно-правовые акты (их совокупность), исходящие от государства в лице всех его нормотворческих органов. «Под именем закона,- писал Г.Ф. Шершеневич, - понимается норма права, исходящая непосредственно от государственной власти в установленном законом порядке». «Прежде всего, пояснял автор,- закон есть норма, то есть общее правило, рассчитанное на неограниченное число случаев. Неизбежность этого признака вытекает из того, что закон есть норма права, а следовательно, вид не может быть лишен того свойства, какое присуще роду».
Проблемы соотношения федеральных законов с указами Президента Российской Федерации
Важное значение имеет вопрос о соотношении федеральными законов с указами Президента Российской Федерации. Этот вопрос представляет собой сложную проблему о месте в системе законов и подзаконных нормативных актов. Однако здесь идет речь не только о взаимодействии различных источников права, но и регулировании отношений между двумя легитимными властями.
В нормативно-правовом массиве всё более заметную роль стали играть указы Президента Российской Федерации. Первоначально указы Президента были задуманы как обязательные подзаконные и исполнительно-распорядительные акты высшего должностного лица и главы исполнительной власти по реализации своей компетенции, непосредственно закреплённой в Конституции, законах и решениях Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР, а также основополагающих принципах государственной власти. Указы Президента не могли изменить Конституцию, законы и решения Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР и тем самым вторгаться в сферу законодательствования.
Так, на VI Съезде народных депутатов Российской Федерации были внесены изменения в Конституцию РСФСР в ст. 121 , определяющие, что указы Президента Российской Федерации не должны противоречить только Конституции и законам Российской Федерации. В случаи противоречия им акта Президента действует норма Конституции, закона Российской Федерации. Тем самым была четко проведена идея конституционности и подзаконное указа Президента.
Вместе с тем в целях перехода к рыночной экономике Верховным Советом было предоставлено Президенту право издавать указы, не соответствующие действующему законодательству. Данное право было предоставлено постановлением Съезда народных депутатов РСФСР. «О правовом обеспечении экономической реформы»1 от 1 ноября 1991 г.
Согласно постановлению Президент наделялся правом приостанавливать законодательные акты СССР, а- также издавать указы, находящиеся в противоречии с действующим законодательством, в целях оперативного регулирования хода экономической реформы. Такие указы представлялись в Верховный Совет РСФСР и при неотклонении их в течении семи дней вступали в силу. Одновременно Президент наделялся правом в соответствии с выделенными бюджетными средствами до принятия закона РСФСР «О Совете Министров РСФСР» самостоятельно решать вопросы реорганизации структуры высших органов исполнительной власти.
Очевидно, что практика делегирования Президенту права издания указов законодательного характера по вопросам экономической реформы и исполнительной власти не основывалась на прямом предписании действовавшей тогда Конституции РСФСР. Но она не противоречила смыслу этого Основного Закона, поскольку в силу ст. 104 Конституции РСФСР Съезд мог решить любой вопрос, относящийся к ведению РСФСР.
/ Вопрос делегирования прав одним органом власти другому представлял в то время конституционный пробел. Лишь позднее в какой-то мере он был восполнен в новой редакции ст. 155 Конституции РСФСР.
Особую роль указы Президента приобрели позднее. В целях разрешения кризиса власти в стране 21 сентября 1993 г. Президент прервал осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функции Съездом народных депутатов и Верховным Советом Российской Федерации. До начала работы нового парламента России и принятия им на себя соответствующих полномочий предписывалось руководствоваться указами Президента и постановлениями Правительства Российской Федерации.
Между прекращением деятельности бывшего Верховного Совета и началом функционирования будущего парламента - Федерального Собрания Российской Федерации - было определено, казалось бы, немного времени, всего четыре месяца. Однако ни одно государство даже на такой короткий непродолжительный срок не может прекратить правового регулирования тех или иных отношений в жизненно важных сферах экономики, политики и социального развития. В связи с этим Президентом был издан 7 октября 1993 г Указ «О правовом регулировании в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации»1 /
Данным правовым актом устанавливалось, что всё правовое регулирование отнесенных к ведению Съезда и Верховного Совета вопросов до созыва Федерального Собрания осуществляется Президентом, который в личном качестве заменил законодательный орган. Согласно Указу, два из трёх высших судебных органов — Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд — получили право внесения Президенту предложений об издании указов. Как отмечается в юридической литературе, указанные органы стали обладать «указательной инициативой»
Таким образом, Президент выполнял функцию законодателя. Проблема верховенства закона, его качественного и количественного соотношения с другими нормативно-правовыми актами волновала юристов.
