Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Торговля как объект административно-правовой охраны
1. Содержание административно-правового регулирования торговли 9
2. Система административного законодательства, регулирующего сферу торговли 24
3. Административная ответственность за правонарушения, совершаемые в сфере торговли 60
ГЛАВА 2. Полномочия органов государственной власти по обеспечению соблюдения законодательства в сфере торговли 92
ГЛАВА 3. Функции органов внутренних дел (милиции) по обеспечению соблюдения правил торговли 113
Заключение 129
Библиографический список 135
- Содержание административно-правового регулирования торговли
- Система административного законодательства, регулирующего сферу торговли
- Полномочия органов государственной власти по обеспечению соблюдения законодательства в сфере торговли
- Функции органов внутренних дел (милиции) по обеспечению соблюдения правил торговли
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Радикальные социально-политические и экономические преобразования, происходящие в России, затронули практически все сферы жизнедеятельности общества. В первую очередь этот процесс оказал влияние на экономику страны и в особенности на одну из важнейших ее составляющих - торговлю. В условиях сокращения производства, безработицы, периодических финансово-экономических кризисов торговля выступает в качестве важного механизма, обеспечивающего жизнедеятельность Российской Федерации. В этой связи особенно остро встает проблема правовой регламентации отношений, возникающих в процессе обмена товаров.
Надо отметить, что в настоящее время правовое регулирование торговых отношений находится отнюдь не на высоком уровне. В равной мере данное обстоятельство можно отнести и к нормативно-правовым актам, устанавливающим административную ответственность за совершение правонарушений в сфере торговли.
Вопросы административно-правового регулирования общественных отношений достаточно широко освещены в административно-правовой литературе. Исследованию этих проблем посвятили свои работы Е.А. Агеева, А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, К.С. Вельский, И.И. Веремеенко, И.А. Галаган, ЕВ. Додин, В.Р. Кисин, А.П. Клюшниченко, Л.М. Колодкин, А.П. Коренев, ЮМ. Козлов, Б.М. Лазарев, В.В. Лукьянов, А.Е. Лунев, В.А. Печеницын, А.С. Пиголкин, СВ. Поленина, Л.Л. Попов, В.Д. Резвых, Ю.С. Рябов, Н.Г. Салищева, И.С. Само-щенко, BE. Севрюгин, В.В. Селиванов, А.В. Серегин, В.Д. Сорокин, С.С. Сту-деникин, М.С. Студеникина, А.С. Телегин, Ю.А. Тихомиров, В.В. Черников, А.П. Шергин, В.А. Юсупов, А.Ю. Якимов, О.М. Якуба и др. Вместе с тем, нормативно-правовые акты, регламентирующие торговую деятельность, проблемы их реализации изучены недостаточно. В той или иной мере вопросы административно-правового регулирования сферы торговли подвергались анализу в исследованиях В.А. Зеньковича, ЕЮ. Зинченко, В.В. Зуй, И.Х. Мамонова, В.Ю.
Пантелеева. Однако эти работы либо были написаны в «доперестроечный» период, либо касались вопросов торговли фрагментарно.
В современных условиях коренной перестройки всей экономики появилась необходимость исследования системы административного законодательства, регламентирующего процесс торговли. Центральным звеном этой системы выступают административно-правовые нормы, предусматривающие ответственность за совершение правонарушений в сфере торговли. Кроме этого, особую значимость исследуемая тема приобретает в контексте полномочий государственных органов, осуществляющих правовую охрану отношений в рассматриваемой области.
Значимость темы подтверждается количественным и качественным изменением состояния административных правонарушений, совершаемых в процессе обмена товаров. Названными обстоятельствами обусловлен выбор данной проблемы в качестве темы диссертационного исследования.
Цели и задачи диссертационного исследования. Основными целями диссертационного исследования являются комплексное, системное исследование нормативно-правовой базы, регламентирующей отношения в сфере торговли; функциональный анализ деятельности органов исполнительной власти по обеспечению соблюдения правил торговли. Названные цели исследования обусловили постановку следующих задач:
- анализ правовой регламентации общественных отношений в сфере торговли;
- изучение проблем систематизации законодательства, регулирующего процессы торгового оборота в Российской Федерации;
- выявление пробелов и коллизий в нормативно-правовых актах, устанавливающих административную ответственность за совершение правонарушений в сфере торговли;
- выработка рекомендаций и предложений по совершенствованию систематизации торгового законодательства, в том числе и устанавливающего административную ответственность за противоправные деяния;
уточнение понятийно-категориального аппарата теории административного права о содержании и сущности правового регулирования торговой сферы.
- исследование полномочий органов исполнительной власти в контексте их реализации в сфере торговли;
- изучение функций и полномочий органов внутренних дел (милиции) по обеспечению соблюдения правил торговли;
- обобщение материалов правоприменительной деятельности органов, обеспечивающих соблюдение правил торговли;
Методология и методика исследования. Методологической основой работы является диалектико-материалистический метод научного познания объективной действительности. Использовались частные методы: исторический, логико-юридический, сравнительно-правовой, функциональный, а также комплексный метод и системный подход.
Теоретическую основу диссертации составляют труды отечественных правоведов по проблемам административно-правового регулирования общественных отношений, теории права, конституционного, трудового, уголовного, гражданского права, науки управления и иным научным дисциплинам, относящимся к теме исследования. Кроме этого, использованы научные разработки по философии, политологии, социологии, что позволило избежать узкоспециального подхода к изучаемым проблемам.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в государственном управлении по поводу установления и реализации административно-правовых норм в сфере торговли.
Предмет диссертационного исследования составляют торговля как объект административно-правового регулирования; нормативно-правовая база, регламентирующая торговый процесс; нормы, устанавливающие административную ответственность за их нарушение; полномочия органов государственной власти по обеспечению соблюдения правил торговли, а также функции органов внутренних дел (милиции) в этой сфере.
Научная новизна диссертации заключается в том, что автор одним из первых проводит комплексное исследование проблем административно-правового регулирования торговли на современном этапе, осуществляет анализ системы нормативных правовых актов, регламентирующих процесс обмена товаров. При этом значительное внимание сосредоточивает на нормах, устанавливающих административную ответственность за совершение правонарушений в данной сфере.
В понятийный аппарат административного права предлагается ввести понятия: «система административного законодательства в сфере торговли», «административное правонарушение в сфере торговли».
Объектом самостоятельного изучения стали полномочия органов исполнительной власти, осуществляющих контрольно-надзорные и юрисдикционные функции применительно к субъектам торгового оборота. Впервые предпринята попытка функционального анализа деятельности органов внутренних дел (милиции) по обеспечению соблюдения правил торговли.
Новизна работы состоит также в том, что деятельность органов внутренних дел (милиции) по предупреждению и пресечению административных правонарушений в сфере торговли выделяется в качестве самостоятельной функции.
На защиту выносятся следующие положения:
- необходимость государственного вмешательства в процесс регулирования отношений, возникающих в сфере торговли на современном этапе развития российской рыночной экономики;
- научное и практическое обоснование разработки и принятия Основ законодательства о торговле, примерная структура Основ;
- авторские предложения по оптимальному распределению компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами по вопросу правовой регламентации торговой сферы, в том числе и об административной ответственности за совершение проступков;
- понятие и сущность административного проступка в сфере торговли;
- рекомендации по совершенствованию законодательства об административной ответственности за правонарушения в сфере торговли;
- наличие особенностей полномочий органов государства по обеспечению соблюдения правил торговли;
- специфика деятельности органов внутренних дел (милиции) по реализации функций, связанных с реализацией административного законодательства сферы торговли;
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что изложенные в диссертации выводы и предложения могут быть использованы при совершенствовании действующего законодательства, регламентирующего процесс торговой деятельности, а также при разработке новых нормативно-правовых актов, относящихся к данной сфере.
Практическая значимость диссертации конкретизируется в следующем:
- в использовании предложенных выводов в практике правоохранительных органов;
- в рекомендациях организационного характера, разработанных с учетом целей различных государственно-принудительных мер по действующему законодательству;
- в предложениях по совершенствованию административного законодательства в сфере торговли.
Дидактическое значение работы заключается в возможности использования диссертационных положений теоретического и практического плана при подготовке и проведении лекций, семинарских и практических занятий по некоторым разделам учебных дисциплин «Административное право» и «Административная деятельность органов внутренних дел». Выводы диссертации могут оказать помощь в разработке соответствующих учебно-методических материалов.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования:
- отражены в публикациях автора;
- излагались на научных и научно-практических конференциях;
- обсуждались на заседаниях кафедр административного права Нижегородского юридического института МВД Российской Федерации, административного права и административно-служебной деятельности Московского юридического института МВД России.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих пять параграфов, заключения, библиографического списка.
Содержание административно-правового регулирования торговли
Термин «торговля» понимается в литературе неоднозначно. Прежде всего, это зависит от объема содержания, которое вкладывается в это понятие. В словаре СИ. Ожегова термин «торговля» истолковывается как «хозяйственная деятельность по обороту, купле и продаже товаров»1. Известный русский правовед Г.Ф. Шершеневич определяет торговлю как «деятельность, имеющую своей целью посредничество между производителем и потребителем при обращении экономических благ»2. Часть авторов из понятия «торговля» вычленяют продажу средств производства, выделяя их в отдельную отрасль права3. Другие ограничиваются лишь предметами личного потребления4, либо исключают из торговли общественное питание5. Наиболее точное и емкое, на наш взгляд, понятие торговли дано в учебнике по административному праву под редакцией профессора А.П. Коренева, где торговля определяется как «сфера общественных отношений, связанная с товарным оборотом, насыщением потребительского рынка товарами народного потребления с учетом спроса населения, а также нужд государства, с организацией торгового обслуживания, оказанием торговых услуг и защитой интересов покупателей».
Не подлежит сомнению тот факт, что торговля по своей сущности является категорией экономической. Ее состояние в решающей степени зависит от экономики государства, какова экономика - такова и одна из ее составляющих. Развитие торговли всегда должно идти рядом с развитием всего хозяйства, прогресс в одной области обусловливает соответствующее изменение в другой.
Представляется, что отграничение юридического определения торговли от экономического не имеет под собой достаточной почвы. Весьма сомнительно в этом плане высказывание Г.Ф. Шершеневича, который отмечал, что юридическое представление о торговле не совпадает с экономическим понятием об этой деятельности7. По нашему мнению, определение торговли, с точки зрения семантического и сущностного подхода, всегда отражает только экономическую сторону жизнедеятельности общества. Юридические науки, исследуя торговлю, видят в ней объект своей деятельности. Они призваны упорядочить деятельность субъектов торговли, определить права и обязанности ее субъектов, установить рамки дозволенного и противоправного поведения и ответственность за нарушение правовых норм.
Итак, торговля изначально понятие экономическое. Являясь самостоятельной отраслью экономики, она выполняет жизненно необходимые для общества функции. Ее главная цель - максимальное удовлетворение потребностей людей. К основным функциям торговли можно отнести осуществление связи между производством и потреблением путем доведения товаров до населения в соответствии с требованиями экономических законов, ускорение оборота товарной продукции и в связи с этим оборота общественного продукта в целом.
Происходящие в последние годы преобразования в Российской Федерации затронули почти все сферы ее жизнедеятельности. В первую очередь изменения коснулись экономики. В стране стала формироваться рыночная экономика нового типа, точнее сказать «российского» типа. Ее особенность состоит в том, что прежний хозяйственный механизм сломан, а новый еще не создан . Создалось такое положение, при котором хозяйствующим субъектам выгоднее вложить деньги в покупку дешевых импортных товаров, а не производить их. Россия превратилась из страны все производящей в страну все продающую9.
Отметим некоторые особенности формирования торговли на современном этапе развития российского государства. Прежде всего (и это отмечает большинство экономистов и правоведов), характерно то, что доля государственного сектора в торговле стремительно сокращается при постоянно возрастающем количестве коллективно-частных хозяйствующих субъектов. Так, в настоящее время в государственной собственности находится менее 12 процентов всех предприятий торговли, тогда как на долю коллективно-частной приходится соответственно более 88 процентов.
Другая особенность связана с принадлежностью товаров, предлагаемых для продажи. Этот перечень составляют товары не отечественного производства, а импортного. Существовавший более семидесяти лет «железный занавес» открылся, что повлекло за собой приток огромного количества более дешевой и конкурентноспособной продукции.
В России происходит все по-другому. Предпраздничная торговля, как правило, связана с повышением цен на товары, особенно на продовольственные ответствии с марксистской теорией процесс производства считается законченным лишь тогда, когда продукт производства готов к потреблению, то есть включает стадию распределения и обмена (транспортировки и продажи). Естественно, продукт, произведенный на предприятии, не всегда может быть потреблен на месте. Для этого необходимо преодолеть как пространственный, так и экономический разрыв между производством и потреблением. Только преодоление этого разрыва позволяет обеспечить непрерывность функционирования производства, то есть его воспроизводство. Преодоление этого разрыва и является главным содержанием производственного процесса торговли. Именно, основываясь на этих положениях, торговля, как и транспорт, относится к отраслям материальной сферы, являясь как бы продолжением процесса производства товаров. Умения торговца, его деятельность направлены на покупателя, на человека, который согласен приобрести товар. Однако, деятельность, при которой в качестве предмета труда выступает человек, относится к услугам.
Система административного законодательства, регулирующего сферу торговли
Проблема систематизации законодательства является отнюдь не новой в теории права. Многие ученые-правоведы обращались и обращаются по сей день к системному подходу при анализе законодательства, высказывают свои мнения по данному вопросу, ищут пути решения возникающих проблем28. К сожалению, вопрос систематизации законодательства сферы торговли в правовой литературе практически не рассматривался. На наш взгляд, это было связано, прежде всего, с существованием ряда причин, явно не способствовавших изучению торгового законодательства. К одной из них можно отнести правовую нецелесообразность систематизированного подхода к законодательству о торговле. До возникновения рыночных отношений действовал ряд нормативных актов, которые устанавливали правовое положение и компетенцию органов государственного управления в сфере торговли. Правовая регламентация процесса торговли непосредственно осуществлялась с помощью Основных правил торговли. Нормы, устанавливающие административную ответственность за совершение правонарушений, содержались в главе двенадцатой Кодекса РСФСР об административных правонарушениях. Несмотря на значительный объем Основных правил торговли, в целом перечень нормативно-правовых актов не представлял для правоприменителя большой сложности. В немалой степени этому способствовала административно-командная система нашего государства.
Другая причина столь снисходительного отношения к систематизации торгового законодательства связана с первой. Речь идет о сосредоточении внимания ученых на хозяйственном законодательстве, в состав которого естественным образом входит и торговое. Причем, акцент правоведы делали на соотношении системы хозяйственного законодательства и системы хозяйственного права, на максимальном сближении этих комплексных категорий. Однако большинство ученых негативно отнеслись к выделению хозяйственного права в качестве суперотрасли29. Не вдаваясь в полемику, отметим лишь тот факт, что всеобщего признания хозяйственное право как отрасль права в настоящее время не получило. Это не явилось препятствием для изучения учебной дисциплины «Хозяйственное право» в некоторых вузах страны30.
Следующая причина слабой освещенности вопросов торгового законодательства коренится в составе нормативно-правовых актов, регулировавших торговую деятельность. Дело в том, что деятельность субъектов торговли была регламентирована всевозможными правилами, утвержденными Министерством торговли СССР. Среди них можно назвать такие как Правила торговли продовольственными товарами, Правила торговли непродовольственными товарами,
Правила особых видов торговли, Санитарные правила для предприятий розничной торговли и т.п. Все эти правила систематизировались в одном инкорпора-тивном акте под общим названием «Основные правила торговли»31. С помощью этого единственного систематизированного нормативно-правового акта регулировалась торговля в доперестроечный период. Особенность этих правил состояла еще и в том, что все они, в основном, носили процессуальный, а не материальный характер. Они охватывали всю сферу торговой деятельности в целом, и, как правило, регламентировали правовое положение хозяйствующих субъектов. Права потребителей в них затрагивались постольку, поскольку существовали обязанности продавцов. Права, свободы и законные интересы граждан были законодательно занижены, что, в конечном счете, негативно сказывалось на правоприменительной практике. Все эти причины способствовали тому, что необходимость в систематизации правовой регламентации сферы торговли отсутствовала.
Торговое законодательство является по своему составу комплексным. Это означает, что в нем присутствуют нормы различных отраслей права (административного, гражданского, трудового и др.). Принимая во внимание столь широкий спектр отношений, возникающих в сфере торговли, мы ограничимся исследованием вопросов систематизации административного законодательства.
Приступая к анализу административного законодательства, связанного с торговой деятельностью, следует сразу определиться в отношении самого понятия «законодательство». Такая оговорка связана с неоднозначной трактовкой юристами этого термина. СВ. Поленина, например, законодательство рассматривает как «совокупность связанных иерархией и соподчиненностыо общесоюзных и республиканских законов и иных нормативных актов, взаимодействующих между собой, как в целом, так и в своих структурных частях и регламентирующих общественные отношения применительно к отраслям права, функциям и сферам государственного управления»32. Другие авторы к законодательству относят только акты высших органов государственной и исполнительной власти33. Существует и третий подход к определению понятия законодательства, включающему в себя только акты государственных органов34. Нам представляется более удобной для исследования первая позиция. Поэтому, рассматривая вопросы законодательства, регулирующего сферу торговли, мы будем иметь в виду весь перечень административно-правовых актов, так или иначе оказывающих влияние на процесс правового регулирования данной области.
Систематизация административного законодательства, а торгового в частности, на современном этапе развития торговых отношений крайне необходима. Цели систематизации устанавливаются, главным образом, под влиянием экономических, политических и иных условий, характерных для того или иного этапа развития российского государства. Наряду с социально-политическими целями процесс систематизации преследует и правовые цели. В числе таковых можно назвать упорядочение нормативной основы административного законодательства в сфере торговли, улучшение структуры нормативных актов, совершенствование их логики, стиля, языка35. В правовом государстве «право должно не только соответствовать общему экономическому положению, не только быть его выражением, но также быть внутренне согласованным выражением...» .
С возрастанием роли человеческого фактора, усилением охраны прав и законных интересов граждан значительную трансформацию приобретают гарантии их обеспечения. В числе основных условий, связанных с их обеспечением, выступает доступность законодательства для граждан, что в свою очередь достигается путем объективной и разумной систематизации административного законодательства. Это может быть достигнуто путем совершенствования форм выражения правовых предписаний, упрощения системы законодательства и т.п. Множество законов, постановлений, инструкций и правил, регламентирующих торговую деятельность, затрудняет не только их понимание, но зачастую и их поиск. Даже юристу, имея под руками новейшие компьютерные программы, подчас нелегко справиться с такой задачей. А это, прежде всего, связано с неверной систематизацией торгового законодательства. Положение осложняется еще и тем обстоятельством, что сфера торговли регулируется не только высшими органами представительной и исполнительной власти, но и нормативными актами субъектов федерации, органами местного самоуправления.
Доступность законодательства может определяться не только быстротой поиска того или иного нормативно-правового акта. Необходимым условием является доступность его к пониманию37. Принято за правило применение в законодательной технике «неопределенно-отсылочных» норм типа: «регулируется законодательством», «ответственность предусмотрена действующим законодательством»38. Конечно, нецелесообразно в каждом законодательном акте воспроизводить в полном объеме ту или иную бланкетную норму, предусматривающую ответственность за правонарушение, но указание хотя бы на название общего нормативного акта необходимо. И еще одна деталь. Законодательство, регулирующее торговую деятельность, страдает от постоянно вносимых изменений и дополнений. Такое положение значительно осложняет доступность законодательных актов как для правоприменителя, так и для граждан в целом.
Полномочия органов государственной власти по обеспечению соблюдения законодательства в сфере торговли
Успешному осуществлению торгового процесса, защите прав потребителей во многом способствует деятельность субъектов, обеспечивающих соблюдение правил торговли. Здесь сразу же сделаем оговорку, связанную с объемом рассматриваемого вопроса. Дело в том, что процесс доведения товаров до населения проходит несколько стадий. В рамках данного исследования мы не можем подвергнуть анализу полномочия всех органов, осуществляющих в той или иной мере функции контроля и надзора относительно субъектов торговой деятельности. Ограничимся рассмотрением полномочий лишь тех, которые непосредственно контролируют продажу товаров и, вместе с тем, обладают юрис-дикционными полномочиями.
Все органы государства данного порядка по целевому назначению можно разделить на две группы. Первая группа представлена органами, специально созданными для осуществления контрольно-надзорных функций в области торговли. К ним относится Министерство торговли Российской Федерации, в составе которого действует Г Государственная инспекция по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей1; органы местного самоуправления по защите прав потребителей 2.
К числу принадлежащих второй группе можно отнести следующие органы: органы Государственного санитарно-эпидемиологического надзора; органы стандартизации, метрологии и сертификации; органы ценовой политики; налоговые органы; антимонопольные органы; суды; органы внутренних дел (милиции)3; административные комиссии4. Количество подконтрольных субъектов данной группы органов значительно. Вместе с тем каждый из них, исходя из специфики правового положения, осуществляет контрольно-надзорные функции относительно деятельности субъектов торговли. Важно отметить еще и то, что здесь речь идет о внешней (надведомственной) форме деятельности, которая в значительной степени обусловлена «необходимостью обеспечить единое решение вопроса, касающегося всех или ряда отраслей управления» .
Деятельность субъекта управления регламентируется правом. Правовые нормы определяют границы должного поведения субъектов, формулируют их права и обязанности в сфере государственного управления. В свою очередь, права и обязанности объединяются в понятие «полномочия»6. Вместе с тем обязанности рассматриваемых субъектов в законодательстве не формулируются. Это позволяет сделать вывод о том, что они либо совпадают с их правами, либо отражены в функциях органа. Следует отметить, что совпадение прав и обязанностей не может иметь место в силу того, что государственный орган несет обязанности по выполнению возложенных на него задач перед государством, а наделен правами в отношении отдельных хозяйствующих субъектов и физических лиц. Следовательно, обязанности органа вытекают из его функций. На практике эти два понятия, наряду с задачами органа, часто смешиваются, что ведет к весьма вольному их применению, дублированию и путанице . Так, в Положении о комитете по ценовой политике Администрации Нижегородской области сформулировано девять задач, четыре основные функции, а также двадцать три направления деятельности без обозначения наименования. Кроме этого, отдельно под заголовком «полномочия комитета», обозначены его права. Такое произвольное употребление понятий, на наш взгляд, отнюдь не служит целям нормального функционирования комитета, а в ряде случаев может оказать негативное воздействие на качество осуществляемой им правоприменительной деятельности.
Не вдаваясь глубоко в характеристику составляющих понятие «полномочие», отметим в целом лишь то обстоятельство, что нормативно-правовые акты, определяющие правовое положение исследуемых субъектов, требуют существенной переработки. Важным фактором будет являться единый подход к сущностной трактовке задач, функций, прав и обязанностей субъектов, а отсюда и их полномочий.
Полномочия органов государственного управления, обеспечивающих административно-правовую охрану общественных отношений в сфере торговли, по целевому назначению можно представить в виде двух направлений: полномочия по нормотворчеству и координации; полномочия по применению мер государственного принуждения. К первому направлению следует отнести полномочия по разработке и совершенствованию правовых норм в области обмена товаров. Целью реализации этой группы полномочий является оптимизация правового регулирования отношений в сфере торговли, создание надлежащих условий для выполнения государственных программ в области торгового обслуживания населения, разработка форм и методов деятельности органов в области защиты прав потребителей9. В зависимости от правового положения органа эти полномочия проявляются по-разному. Центральные органы государственного управления, такие как Госстандарт России, Министерство Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, Министерство торговли России и т.п., осуществляют функции по разработке нормативных требований, рекомендаций по формам и методам организации торговли; обладают правом вносить в установленном порядке на рассмотрение Правительства Российской Федерации проекты нормативных актов по вопросам их компетенции. Субъекты, являющиеся структурными подразделениями центральных органов, такими правами не обладают. Их полномочия в данном направлении сводятся к участию в разработке нормативно-правовых актов. Так, Департамент Госторгинспекции в соответствии с положением о Госторгинспек-ции, утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 1997 года10 участвует при рассмотрении проектов нормативных документов по стандартизации на товары народного потребления, участвует в разработке предложений по совершенствованию правил торговли. Территориальные управления Госторгинспекции нормотворческими полномочиями не обладают.
Некоторые из рассматриваемых органов обладают полномочиями по координации, то есть выполняют функции согласования действий других органов исполнительной власти по вопросам специализации. К примеру, органы госстандарта осуществляют координацию деятельности органов исполнительной власти, контролирующих качество и безопасность товаров, в том числе и продуктов питания. В компетенцию Комитета по ценовой политике Администрации Нижегородской области входит координация работы местных органов исполнительной власти, предприятий, учреждений по вопросам ценообразования. Стоит несколько слов сказать о координационных полномочиях Госторгинспекции. В положении о Госторгинспекции отмечено, что она координирует свою деятельность с органами государственной власти, общественными организациями потребителей в деле защиты прав и интересов граждан. В данном случае о координации следует говорить с точки зрения согласования своих действий с другими. Вряд ли можно согласиться с отнесением этого полномочия к координационным. Правильнее было бы закрепить за Госторгинспекцией полномочие по координации всех органов государственного управления, общественных объединений по вопросам контроля и надзора за соблюдением правил торговли, включая и защиту прав потребителей. В этом случае инспекция явилась бы центральным звеном, способным регулировать и согласовывать деятельность компетентных органов по вопросам торговли и защиты прав потребителей.
Функции органов внутренних дел (милиции) по обеспечению соблюдения правил торговли
К числу органов, обеспечивающих соблюдение правил торговли, относятся и органы внутренних дел (милиции). Во многом полномочия милиции схожи с полномочиями других контрольно-надзорных органов, чья деятельность непосредственным образом соприкасается с торговыми хозяйствующими субъектами. Однако правовое положение милиции позволяет говорить о ее особом месте в системе органов, выполняющих функции регулирования правоотношений в сфере торговли.
Прежде всего, необходимо отметить, что милиция в целом - правоохранительный орган, призванный защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, интересы государства от противоправных посягательств29. Деятельность милиции универсальна, направлена на охрану многих отношений, в том числе и отношений, связанных с продажей товаров. Следовательно, милиция не является специализированным органом, обеспечивающим соблюдение правил торговли.
Милиция в своем составе содержит значительное количество подразделений, которые различаются друг от друга специальными задачами, формами и методами работы. Сферу торговли контролируют, в основном, сотрудники милиции общественной безопасности. Принимая во внимание то обстоятельство, что задачи милиции решают в единстве все службы и подразделения в присущих им формах и методах, административные функции в определенной мере выполняют и сотрудники криминальной милиции. Предупреждая и пресекая преступления и административные правонарушения в сфере торговли, оперативные работники, руководствуясь административно-правовыми нормами, задерживают и доставляют в милицию правонарушителей, проводят с ними профилактические беседы и т.п. Отсюда можно сделать вывод о том, что милиция выполняет свои функции по отношению к торговым субъектам с помощью многочисленных подразделений, не сравнимых по численности личного состава ни с одним другим контрольно-надзорным органом.
Следующая особенность связана с наличием у сотрудников милиции определенных полномочий, которыми не обладают другие субъекты контрольно-надзорной деятельности в сфере торговли. К таким полномочиям, в частности, относится право применения мер административно-процессуального принуждения (задержания, доставления, привода). Кроме этого, милиция является вооруженным органом исполнительной власти. В необходимых случаях, установленных законодательством, ей дано право применения специальных мер принуждения: физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия. Автор в данном случае далек от мысли об утверждении обоснованности применения и использования специальных мер принуждения работниками милиции при пресечении административных правонарушений в сфере торговли как системы. Вместе с тем развитие в стране теневого торгового бизнеса, увеличение штрафных санкций за совершение административных правонарушений в этой области позволяет говорить об устойчивой тенденции к расширению деятельности милиции по применению физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия.
Специфика деятельности милиции заключается еще и в том, что этот орган является «универсальным помощником» субъектов торговой деятельности и граждан. Как известно, одна из задач милиции заключается в оказании помощи гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям и общественным объединениям в осуществлении их законных интересов. Следовательно, деятельность милиции по отношению к поднадзорным объектам носит универсальный характер, что не позволяет выделить в качестве объекта защиты какой-то один определенный элемент. Однако законодатель в качестве первостепенной задачи выделяет обеспечение личной безопасности граждан. Это дает нам основание высказать предположение о первостепенном значении защиты прав, свобод и законных интересов граждан, их жизни и здоровья. В частности, своей деятельностью по обеспечению соблюдения правил торговли милиция в первую очередь охраняет человека, гражданина, и уже только потом можно говорить об оказании помощи торговым хозяйствующим субъектам.
В числе особенностей милиции выступает ее взаимодействие с другими государственными органами, общественными объединениями, трудовыми коллективами и гражданами. Эта особенность законодательно закреплена и выступает в качестве одного из важнейших принципов деятельности милиции. Формы взаимодействия могут быть различными и предполагают контакты работников милиции с гражданами, продавцами, руководителями торговых предприятий и т.п. М.Н. Маршунов по этому поводу отметил, что там, где на деле налажено сотрудничество милиции с другими органами, организациями и населением, правопорядок обеспечивается эффективнее, правонарушений совершается меньше, и они скорее выявляются и раскрываются. В связи с этим выдвигается идея о взаимодействии не только как принципе деятельности милиции, но и обязательном требовании к ней.
Резюмируя вышеизложенные суждения, можно сделать вывод о том, что органы внутренних дел (милиция) являют собой особый, специфический орган исполнительной власти, на который законодательством возложено решение определенных задач в сфере правовой охраны, в том числе и в сфере торговли.
Для исследования содержания деятельности милиции в данном направлении необходимо рассмотреть функции данного органа по обеспечению соблюдения правил торговли. Прежде всего, стоит напомнить, что в современной науке еще не выработано общезначимого подхода к понятию «функция». В зависимости от отрасли знания этот термин трактуется по-разному31. Ученые-административисты под функциями органа обычно понимают основные направления деятельности, определяющие способ проявления его активности. Не являются исключением в этом смысле и органы внутренних дел (милиции). Одновременно следует напомнить, что рассматриваемые нами функции относятся к функциям административной деятельности милиции. В свою очередь последние состоят из общих функций, специальных (основных) и обеспечивающих функций . Предметом данного исследования являются специальные функции административной деятельности органов милиции. Речь пойдет о функциях милиции по обеспечению соблюдения правил торговли как составной части специальных функций административной деятельности милиции.
Следует заметить, что функции административной деятельности милиция осуществляет уже на протяжении большого промежутка времени, с момента ее создания. Однако в контексте правового регулирования они исследованы крайне слабо. Еще в меньшей степени изучены функции милиции по обеспечению соблюдения правил торговли.
