Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Нормативно-правовое закрепление обеспечения безопасности дорожного движения органами местного самоуправления 11
1. Общая характеристика и правовое закрепление функций местного самоуправления 11
2. Сущность охраны общественного порядка и роль органов местного самоуправления в ее осуществлении 49
3. Обеспечение безопасности дорожного движения: понятие, место в охране общественного порядка 69
Глава 2 Управление обеспечением безопасности дорожного движения органами местного самоуправления 90
1. Правовые и организационные основы обеспечения безопасности дорожного движения 90
2. Правовые основы управления обеспечением безопасности дорожного движения в муниципальных образованиях 126
3 Проблемы и пути формирования государственной и муниципальной систем управления обеспечением безопасности дорожного движения 152
Заключение 168
Библиографический список 171
- Общая характеристика и правовое закрепление функций местного самоуправления
- Обеспечение безопасности дорожного движения: понятие, место в охране общественного порядка
- Правовые и организационные основы обеспечения безопасности дорожного движения
- Проблемы и пути формирования государственной и муниципальной систем управления обеспечением безопасности дорожного движения
Введение к работе
Актуальность темы исследования. За время проведения демократических реформ в Российской Федерации было немало сделано для построения правового государства и реализации конституционных норм, к числу которых относятся и нормы, определяющие общие черты местного самоуправления.
Статья 132 Конституции Российской Федерации закрепляет право органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять охрану общественного порядка на территории соответствующего муниципального образования. Федеральный закон от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относит охрану общественного порядка к вопросам местного значения и включает ее в число предметов ведения местного самоуправления. Для реализации этих положений органы местного самоуправления наделяются правом организации и содержания муниципальных органов охраны общественного порядка и осуществления контроля за их деятельностью. В то же время в соответствии с Конституцией Российской Федерации обеспечение правопорядка, общественной безопасности, т.е. осуществление мер, составной частью которых следует считать обеспечение безопасности дорожного движения, относится к совместному ведению органов государственной власти и органов местного самоуправления. Управление в области автомобильного транспорта находится в исключительном ведении субъектов федерации. Такие формулировки федерального законодательства привели к неопределенности в решении ряда задач, направленных на обеспечение безопасности дорожного движения, в связи с чем возникает острая необходимость в проведении анализа действующего законодательства о местном самоуправлении, выявлении объективных и субъективных факторов развития местного самоуправления, показе основных тенденций нормативно-правового регулирования деятельности создаваемых муниципальных органов охраны общественного порядка в условиях формирования основ демократического государства.
Ни для кого не секрет, что состояние аварийности в России оценивается как критическое. По масштабу последствий дорожно-транспортную аварийность можно считать техногенной катастрофой, только распределенной во времени и пространстве. В средствах массовой информации, выступлениях известных ученых и парламентариев постоянно проводится мысль о том, что правонарушения в сфере обеспечения безопасности дорожного движения сегодня представляют реальную угрозу жизненно важным интересам личности и общества.
Межотраслевой характер деятельности по созданию безопасных условий дорожного движения определяет ее чрезвычайно важным объектом социального управления. Управление деятельностью по защите общественных отношений, возникающих в процессе удовлетворения транспортной потребности, необходимо для нормального существования гражданского общества и функционирования всех его структур.
В настоящее время создана и функционирует государственная система управления обеспечением безопасности дорожного движения. На основе ретроспективного анализа механизма обеспечения безопасности дорожного движения представляется, что огромные резервы в решении задач обеспечения безопасности дорожного движения содержит в себе местное самоуправление. Однако до настоящего времени вопрос управления обеспечением безопасности дорожного движения как одно из направлений деятельности органов местного самоуправления по социальному обслуживанию населения не отрегулирован. Отсутствует четкая регламентация компетенций этих органов в сфере дорожного движения. Анализ литературных источников, проведенный автором, показал, что на сегодняшний день отсутствуют конкретные разработки по регулированию обеспечения безопасности дорожного движения на уровне местного самоуправления.
Степень научной разработанности темы. Проблемы обеспечения безопасности дорожного движения постоянно привлекали и привлекают внимание исследователей различного научного профиля.
Весомый вклад в разработку общетеоретических положений обеспечения безопасности дорожного движения внесли такие ученые, как Амбарцумян, М.Б. Афанасьев, И.И Веремеенко, Р.И. Денисов, В.И. Жулев, В.Н. Иванов, Л.Н. Игнатов, Г.И. Клинковштейн, В.И. Коноплянко, А.И. Корнеев, В.В Лукьянов, В.И. Майоров, Л.Л. Попов, М.И. Попов, Б.В. Российский, В.Н. Сытник, Г.А. Туманов, И.К. Шахриманьян и другие.
Однако следует отметить, что в своих трудах они рассматривали вопросы обеспечения безопасности дорожного движения либо применительно к отдельным отраслям, либо с позиций инженерно-технических или организационных, либо комплексно, но применительно к государственному управлению.
Исходной базой для диссертационного исследования стали труды С.С. Алексеева, Д.Н. Бахраха, И.И. Веремеенко, М.И. Еропкина, A.M. Кононова, М.Я.Савина, А.В. Серегина, Ю.А. Соколова, Ю.П. Соловей, С.А. Авакьяна, Г.К. Артамоновой, В.В.Бородина, И.В.Выдрина, А.В.Зиновьева, В.В.Лазарева, О.Е. Кутафина, И.И. Овчинникова, Ю.А.Тихомирова, В.А. Лебедева, А.С. Саломаткина и других авторов, на которых диссертант опирается при рассмотрении сложных диссертационных вопросов.
Несмотря на многообразие работ вышеуказанных авторов, следует отметить, что правовые основы взаимодействия государственной власти и органов местного самоуправления в сфере обеспечения безопасности дорожного движения и разграничения их компетенции до сих пор не сформированы.
Объект и предмет исследования. Объектом научного анализа являются общественные отношения, возникающие в процессе обеспечения безопасности дорожного движения на территории муниципального образования. В связи с этим в качестве предмета исследования рассматривается организационно-правовая характеристика деятельности органов местного самоуправления по обеспечению безопасности дорожного движения.
Цели и задачи исследования. Целью исследования является изучение правовых и организационных основ деятельности органов местного самоуправления по созданию безопасных условий для дорожного движения, подготовке научно обоснованных рекомендаций, предложений по совершенствованию нормативной базы и организационной структуры муниципальных органов охраны общественного порядка.
В соответствии с поставленной целью последовательно выдвигались и решались следующие задачи:
определение сущности и формирование на этой основе понятия обеспечения безопасности дорожного движения как составляющей охраны общественного порядка;
исследование правового содержания, социальной сущности деятельности органов местного самоуправления по созданию условий безопасности дорожного движения;
анализ порядка осуществления деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения органами государственной власти и органами местного самоуправления;
изучение компетенции и определение уровня взаимодействия органов, осуществляющих обеспечение безопасности дорожного движения в муниципальных образованиях;
разработка конкретных предложений по развитию и совершенствованию нормативно-правового регулирования в сфере обеспечения безопасности дорожного движения.
Методологическую основу исследования составили метод диалектического материализма как общенаучный и некоторые частные методы: исторический, сравнительно-правовой, системный и логический. Использовались приемы наблюдения, анкетирования, обобщения статистических характеристик.
В научной аргументации теоретических выводов использованы современные положения таких отраслей наук, как философия, социология, общая теория управления, теория права.
В процессе исследования проанализированы положения Конституции и законы Российской Федерации, Указы Президента и постановления Правительства Российской Федерации, нормативные акты федеральных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, ведомственные нормативные акты по предупреждению дорожно-транспортных происшествий и обеспечению безопасности дорожного движения.
В качестве эмпирической базы исследования использовались:
материалы по организации обеспечения безопасности дорожного движения в республиках, краях, областях, муниципальных образованиях;
планы и отчеты о работе комиссий по безопасности дорожного движения;
комплексные целевые программы повышения безопасности дорожного движения;
опыт работы аппаратов Госавтоинспекции, Российской транспортной инспекции и других отраслевых структур по предупреждению дорожно-транспортных происшествий и снижению тяжести их последствий.
Теоретической основой исследования послужили научные положения организации охраны общественного порядка и обеспечения безопасности дорожного движения, содержащиеся в трудах И.В. Выдрина, Д.Н. Бахраха, В.М. Безденежных, И.И. Веремеенко, М.И.Еропкина и других авторов.
Содержание и выводы диссертации базируются на анализе положений Конституции Российской Федерации 1993 года, нормативных и правовых актов органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации, субъектов федерации, органов местного самоуправления, документов Министерства внутренних дел Российской Федерации, а также статистических показателей деятельности Государственной инспекции безопасности дорожного движения (ГИБДД) и Российской транспортной инспекции.
Научная новизна диссертационного исследования заключается прежде всего в актуальности и неразработанности проблемы обеспечения безопасности дорожного движения органами местного самоуправления. В работе предпринята попытка осмысления проблем, возникающих в сфере обеспечения безопасности дорожного движения на муниципальном уровне. В результате впервые комплексно, на основе анализа федерального и регионального законодательства раскрыты сущность и предназначение муниципальных органов, их социальная роль, основные функции и задачи в деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения. В диссертации формулируются конкретные предложения по совершенствованию нормативно-правового регулирования в сфере обеспечения безопасности дорожного движения органами местного самоуправления.
На защиту выносятся основные положения:
1. Определение понятия обеспечения безопасности дорожного движения как составляющей охраны общественного порядка.
2. В настоящее время управление в Российской Федерации осуществляется на трех уровнях - федеральном, субъектов федерации и местного самоуправления, на каждый из которых в той или иной мере возложена задача обеспечения правопорядка. Следовательно, необходимо законодательно определить полномочия в сфере обеспечения безопасности дорожного движения органов местного самоуправления на подведомственной им территории.
3. Осуществление мер, направленных на повышение безопасности дорожного движения, обусловливает необходимость совершенствования правовых и организационных форм деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка.
4. За органами местного самоуправления необходимо закрепить право на подведомственной им территории осуществлять административно- правовую деятельность по упорядочению общественных отношений, возникающих в процессе удовлетворения транспортной потребности, в целях устранения причин аварийности.
5. Оптимальные формы управления муниципальными органами -субъектами обеспечения безопасности дорожного движения.
6. Пути и порядок формирования средств местного бюджета для осуществления мероприятий, направленных на обеспечение безопасности дорожного движения. Предложения о разграничении полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в вопросах управления обеспечением безопасности дорожного движения.
7. Предлагается концепция обеспечения безопасности дорожного движения как правовая форма деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка.
Теоретическая и практическая значимость исследования вытекает из новизны и полученных результатов.
Значимость исследования заключается в принципиальной возможности муниципализации органов охраны общественного порядка.
Сформулированные автором предложения о составе субъектов, обеспечивающих безопасность дорожного движения, о структуре региональной комплексной целевой программы повышения безопасности дорожного движения, о содержании управления этой программой будут способствовать практической деятельности органов внутренних дел в разработке и реализации такого рода программ в республиках, краях и областях. Предложения по совершенствованию нормативно-правового регулирования в сфере обеспечения безопасности дорожного движения имеют значение для совершенствования законодательства, регламентирующего дорожно-транспортный процесс.
Предложения и выводы, изложенные в исследовании, могут служить основой для дальнейшей научной разработки и решения проблем, связанных с обеспечением безопасности дорожного движения органами местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации одобрены и рекомендованы к защите на заседании теории государства и права и конституционного права Челябинского государственного университета. Они изложены автором в выступлениях на научной конференции адъюнктов и соискателей в Московской академии МВД России, а также межвузовской научно-практической конференции в Челябинском юридическом институте МВД Российской Федерации. Отдельные положения диссертации используются в учебном процессе при проведении занятий в Челябинском юридическом институте МВД Российской Федерации, Учебном центре ГУВД Челябинской области, в Челябинском институте экономики и права, а также реализуются в практической деятельности подразделений милиции общественной безопасности г. Челябинска. Диссертант принимал участие в разработке вопроса о порядке пределах и целесообразности передачи муниципальной милиции функций охраны общественного порядка, регулированию безопасности дорожного движения. Статьи публиковались в Южно-Уральском юридическом вестнике.
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и библиографического списка.
Общая характеристика и правовое закрепление функций местного самоуправления
В настоящее время особое научно-теоретическое и практическое значение имеет исследование вопроса о функциях местного самоуправления. Органы власти на местах, в каком бы виде и в каких бы формах они ни существовали, обязаны организовывать свою работу так, чтобы потребности общества были удовлетворены. Они обязаны исполнить свое функциональное предназначение, свои функции.1
Функциями местного самоуправления обычно называют те направления работы местной власти по удовлетворению потребностей сообщества, которые активно возникают в процессе муниципальной деятельности и связаны с достижением определенных задач и целей. Наиболее полно функции следует определить как ведущие направления в деятельности органов местной власти: в них выражается целевая нагрузка данной ветви власти, и с ними напрямую связан предоставляемый органам местной власти объем государственных полномочий. Говоря по-другому, под функциями понимают и цели, которые ставит государство перед местной властью, и основные направления ее деятельности, и правовые средства (обязанности и полномочия), которые применяются для достижения поставленных целей. Каждая функция имеет свою сферу действия и осуществляется, как правило, соответствующими методами.1 Функции отражают содержание деятельности местного самоуправления и в известной степени характеризуют его сущность.
Различными специалистами насчитывается до 30-35 основных функций муниципальной власти. Более или менее единодушно в качестве наиболее важных из этих функций признаются следующие: развитие территорий местного сообщества и земельное хозяйство; развитие городской архитектуры; общее планирование развития; организация работ для развития территории местного сообщества; решение жилищного вопроса; благоустройство территории местного сообщества; удовлетворение социальных нужд жителей местного сообщества; организация народного образования в муниципальном масштабе; поддержание правопорядка и борьба с преступностью; пожарная охрана; санитарное обеспечение жизнедеятельности местного сообщества и т.д. Из этого перечня видно, что данные функции свойственны любому виду местной власти. Однако мировой опыт показал, что только та или иная система местного самоуправления в состоянии обеспечить наиболее полное и целостное исполнение властями своих собственных функций. Одна из главных проблем функционального аспекта местной власти — соотношение функций местной власти с функциями регионального и центрального (федерального) управления.
Вопрос о разделении функциональных обязанностей между федеральным правительством, субъектом федерации и местными органами власти — это не только вопрос эффективного функционирования всей системы властных отношений, но и индикатор значимости местного самоуправления в обществе, поскольку одним из существенных признаков его является наличие собственной компетенции, т.е. собственного круга дел, не совпадающего с государственными делами.1 Важно отметить, что такое четкое разделение должно быть не только зафиксировано на бумаге в виде законов, конституций, уставов, но и иметь реальное воплощение в жизни. Проще говоря, те функции местной власти, которые были описаны выше, могут быть действительно функциями местной власти и исполняться ею или же могут быть закреплены за субъектом государства, центральной властью и исполняться ими.
Как правило, перечень функций, закрепленных за тем или иным уровнем, не является чем-то застывшим и стабильным. В обществе почти всегда идут процессы перераспределения функциональных обязанностей властей на разных уровнях. В целом можно выделить три группы функций и полномочий, осуществляемых местными органами власти: 1) те, что относятся к решению вопросов местного значения, т.е. затрагивающие жизнедеятельность данного сообщества; 2) функции, присущие централизованному государственному управлению и не передаваемые в ведение органов местной власти, такие, как координация, контроль, надзор и т.д; 3) государственные функции, передаваемые в ведение муниципальных и иных самоуправленческих образований государственными органами, которые наделяются федеральными законами и законодательством области, края, республики. Реализация переданных полномочий находится под контролем вышестоящего органа. Примером может служить широко распространенная практика исполнения муниципалитетами федеральных программ по социальному обеспечению в США и работа местных органов власти по ликвидации последствий стихийных бедствий в России.
Все три группы функций связаны между собой уже хотя бы тем, что перечень их не является постоянной прерогативой государственного и самоуправленческого органа и соотношение их может со временем меняться. Поэтому попытка провести абсолютные границы между ними (вплоть до противопоставления) не имеет ни теоретического обоснования, ни примеров в истории. Например, в Соединенных Штатах существует подробная регламентация функциональных взаимодействий различных уровней власти.1 Американская комиссия по межправительственным отношениям, имеющая независимый статус, построила следующий ряд из наиболее важных функций по степени их локальности: пожарная служба, школьное образование, сбор и вывоз отходов, библиотеки, полицейская служба, поликлиническое здравоохранение, благоустройство городов, жилищное обустройство, парки и иные рекреационные проекты, общественное вспомоществование, больничные учреждения, общественный транспорт, городское планирование, водоснабжение и канализация, контроль за загрязнением воздуха. Наиболее общее противопоставление местных и региональных функций состоит в следующем: локальными признаются функции, которые могут осуществляться отдельными муниципальными и иными органами местного самоуправления, обладающими достаточно узкой территориальной юрисдикцией. При определении задач, которые должно выполнять правительство на местах, необходимо учитывать фактор окружающей среды.
Обеспечение безопасности дорожного движения: понятие, место в охране общественного порядка
Обеспечение безопасности дорожного движения неразрывно связано с функцией охраны общественного порядка и является его неотъемлемой частью. Поэтому хотелось бы более подробно остановиться на понятии «обеспечение безопасности дорожного движения».
Автомобильный транспорт приобретает все большее значение как удобное средство транспортной связи в сфере производства, торговли, бытового обслуживания и в личной жизни людей. Автомобильный транспорт превратился в самостоятельную отрасль экономики. Но автомобилизация вызвала ряд серьезных проблем, связанных с вредными для окружающей среды и общества последствиями. Дороги отняли значительную часть плодородных земель. Автомобильный транспорт стал значительным источником загрязнения окружающей среды, включая атмосферу, воду, почву. А в процессе движения транспортных средств постоянно возникают события, при которых погибают или получают ранения люди, повреждаются транспортные средства, грузы, сооружения. Такого рода события называются дорожно-транспортными происшествиями (ДТП).
Поэтому самой серьезной и поистине глобальной стала проблема безопасности дорожного движения. Данная проблема имеет сложный, многоотраслевой характер, т.к. она связана с состоянием элементов социотехнической системы «человек автомобиль - дорога - среда». Следовательно, подход к изучению и решению этой проблемы должен быть комплексным. Для ее решения необходимо использовать современные достижения науки и техники в области строительства, приборостроения, медицины, психологии, физики, химии, электроники, управления и других отраслей человеческих знаний. Большую роль в обеспечении безопасности дорожного движения играют законодательство, статистика, информация и пропаганда.
Обеспечение безопасности дорожного движения — это, в первую очередь, защита людей, участвующих в дорожном движении, от их собственных действий, так как подавляющее большинство дорожно-транспортных происшествий так или иначе связано с нарушением правил дорожного движения непосредственно его участниками.
Что же такое дорожно-транспортное происшествие как физическое явление, вызванное действиями людей? Что такое нормы дорожного движения, невыполнение которых обусловливает возникновение происшествий?
В Правилах учета дорожно-транспортных происшествий к ним относятся следующие физические процессы, которые называются видами ДТП: столкновение, опрокидывание транспортных средств, наезд транспортного средства на стоящее транспортное средство, препятствие, пешехода, велосипедиста, гужевой транспорт, животных.
В классификации видов выделены также прочие происшествия: падение пассажира с транспортного средства или в транспортном средстве из-за резкого маневра, падение груза или какого-либо другого предмета на человека, животное, другое транспортное средство. Из этого можно сделать вывод, что физической причиной возникновения события, называемого дорожно-транспортным происшествием, является нарушение устойчивости или автономности движения механического транспортного средства, перевозимых на нем людей и грузов. Поскольку механические транспортные средства, находящиеся на нем люди и груз обладают значительным запасом кинетической и потенциальной энергии, то возникающие как следствие ударные взаимодействия приводят к травмированию людей, повреждению материальных объектов.
К механическим транспортным средствам, с участием которых Правила учета квалифицируют событие как ДТП, относятся: автомобили, мотоциклы, мотороллеры, мопеды, велосипеды с подвесными двигателями, трамваи, троллейбусы, тракторы, другие самоходные механизмы.
Итак, дорожно-транспортным происшествием признается
происшествие, возникшее с участием хотя бы одного находящегося в дорожном движении механического транспортного средства, повлекшее за собой гибель или ранение людей, повреждение транспортных средств, сооружений, грузов или иной материальный ущерб.
Именно дорожно-транспортные происшествия, их последствия и создали проблему безопасности дорожного движения.
Если взять показатели дорожно-транспортных происшествий в целом по стране и по отдельным районам, то можно обнаружить отдельные отклонения в структуре аварийности, в тяжести последствий и по целому ряду других показателей. Так, в городах преобладают наезды на пешеходов, на загородных магистралях - столкновения транспортных средств, в сельской местности значительно возрастает тяжесть последствий, определяемая долей погибших в общем числе пострадавших, и т.п.
Вместе с тем обращает на себя внимание тот факт, что как в целом по стране, так и по отдельным регионам эти показатели из года в год повторяются с вполне определенной степенью вероятности. В хаотическом, казалось бы, нагромождении трагических случайностей просматриваются устойчивые закономерности. Рассмотрим наиболее распространенные из них. Одна из них, назовем ее теорией ситуаций, сводится к тому, что каждое ДТП и его последствия являются следствием стечения случайных, схоластических обстоятельств, которые и породили инцидент в виде столкновения транспортных средств, наезда на пешехода, на препятствие или в ином проявлении.
Действительно, анализируя любое происшествие, можно обнаружить массу случайностей, которые были рассредоточены во времени и в пространстве и неожиданно сконцентрировались и проявили себя при стечении неблагоприятных обстоятельств. Не стал бы пешеход переходить дорогу именно в этот момент или не вздумалось бы ему бежать, видя приближающуюся автомашину, и ничего бы не случилось. Либо если бы водитель ехал немного быстрее, то он успел бы проехать до появления человека на дороге, или же, наоборот, стоило водителю раньше притормозить, то также ничего бы не произошло...
Однако та же статистика беспристрастно свидетельствует о том, что «случайности» особенно часто преследуют пьяных и недисциплинированных водителей, что они особенно часто проявляются там, где отсутствует должный уровень организации движения и нет необходимого контроля. В результате выходит, что практически все эти «случайности» поддаются учету, их можно предвидеть, а следовательно, регулировать, на них можно влиять.
Правовые и организационные основы обеспечения безопасности дорожного движения
Практическая деятельность органов исполнительной власти выражается в выработке и реализации программ управления (управленческих решений), в установлении направлений функционирования всех субъектов системы управления, оперативном регулировании управленческих связей между ними, в проверке исполнения (контроле) и надзоре за деятельностью управляемой системы. В обеспечении эффективного государственного управления важнейшая роль принадлежит нормативно-правовому регулированию, поскольку эта деятельность, будучи направленной на полное и точное исполнение закона, может осуществляться только на основании закона. Нормативно-правовое регулирование как инструмент и средство государственного управления должно быть способно осуществить такие функции, как закрепление социально-экономических основ управления; компетенцию органов, составляющих систему управления; должно устанавливать порядок деятельности этих органов, предприятий, учреждений, организаций, их должностных лиц.
Сложившаяся к середине 90-х годов государственная система управления безопасностью движения накопила много проблем. Появилась необходимость изменения, пересмотра ее институтов, перераспределения функций и ответственности между субъектами обеспечения безопасности дорожного движения.
До сих пор не упорядочены вопросы разграничения компетенции в сфере обеспечения безопасности дорожного движения: 1) они регулируются на уровне положений МВД РФ, Минтранса РФ и других ведомств, утверждаются Правительством; 2) решают задачи лишь определенных направлений безопасности движения; 3) не в полной мере определены полномочия местных органов власти. До 1992 года при исполнительных органах власти республиканского, краевого, областного, городского, районного уровня существовали комиссии по безопасности дорожного движения. На союзном уровне такой орган был создан при МВД СССР, затем переименованный во Всесоюзную комиссию по обеспечению безопасности дорожного движения. В новых социально экономических условиях эти комиссии прекратили свое существование. В новых условиях оказалась неэффективной также нормативная база, которая была ориентирована на структуры бывшего СССР. Большинство действующих нормативных актов не имеют связи с вновь образованными структурами государственного управления и принципами рыночной экономики. Существенно отстаем мы и в вопросе обеспечения безопасности дорожного движения от международных требований, которые закреплены в конвенциях, соглашениях, правилах и предписаниях, разработанных и принятых в рамках ООН, других международных организаций. Это диктует необходимость приведения системы российских стандартов в области безопасности дорожного движения в полное соответствие с международными стандартными параметрами в области автомобилестроения, дорожной сигнализации и т.д. Анализ конкретных видов работ по безопасности дорожного движения показал, что они также не лишены недостатков. Нередко наши дороги не удовлетворяют требованиям современного транспорта. Во многих случаях ухудшение дорог вызвано требованиями экспертизы и утверждающих инстанций в целях снижения первоначальной стоимости строительства, что нередко приводит к снижению безопасности движения.
Сказывается также непрерывный рост интенсивности движения и повышение в составе движения процента большегрузных автомобилей и автопоездов. Заниженное представление о количестве дорожно-транспортных происшествий, связанных с дорожными условиями, приводит к недооценке возможностей и роли дорожных организаций, а следовательно, к их недостаточной активности в решении вопросов обеспечения безопасности дорожного движения. Их работа в основном сводится к ремонту и содержанию дорожных покрытий, установке ограждений, оборудованию автобусных остановок.
Роль человеческого фактора в дорожном движении характеризуется широким спектром влияния - от поведения ребенка на улице до квалификации инженера, проектирующего автоматическую систему управления дорожным движением. Сужая эту глобальную проблему, можно ограничить ее поведением пешеходов и водителей. Повышением сознательной дисциплины на дорогах можно достичь больших успехов в обеспечении безопасности дорожного движения, но морально-психологическое состояние нашего общества в настоящее время на низком уровне и продолжает ухудшаться. Его можно улучшить только на базе экономического подъема. Без этого нельзя прогнозировать улучшение обстановки в безопасности дорожного движения, так как разрушена система административного управления автомобильным транспортом на базе непродуманной приватизации и распада крупных автомобильных транспортных предприятий. Практически выключены и общественные формы воздействия на владельцев транспортных средств. Чрезвычайно важны и вопросы повышения эффективности обучения населения правилам безопасного поведения на транспорте. Снижается и качество обучения водителей. Если в 1996 году квалификационные экзамены с первого раза сдавали 68 процентов от общего числа подготовленных, то в 2001 году- 62 процента.
Проблемы и пути формирования государственной и муниципальной систем управления обеспечением безопасности дорожного движения
Существующая в настоящее время система организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления ограниченна и не полностью отвечает потребностям обеспечения законности и правопорядка общественной безопасности, то есть не полностью осуществляет меры, составной частью которых следует считать обеспечение безопасности дорожного движения.
Образованная в системе МВД России милиция общественной безопасности и уточнение ее функций в соответствии с Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации создало предпосылки для усиления влияния местной власти и более полного использования возможностей, заложенных в Законе РСФСР «О милиции». Реальным стал контроль за подразделениями милиции общественной безопасности и право участвовать в финансировании этих подразделений. Дальнейшим шагом в этом направлении могло бы быть создание муниципальных органов охраны общественного порядка, как это предусматривалось Указом Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 г. № 862 «О поэтапном реформировании муниципальных органов охраны общественного порядка», однако установленный срок для подготовки соответствующего закона давно истек, а они так и не были сформированы. Эти обстоятельства привели к необходимости разработки и исследования проблем эффективности охраны общественного порядка правоохранительными формированиями муниципальных органов. Венцом такой работы явилось бы принятие соответствующего законопроекта на федеральном уровне, регулирующего общие принципы обеспечения законности и охраны правопорядка, который позволил бы исключить дублирование и «белые пятна» в этой деятельности.
Провозглашенная еще в 1993 году в Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека так и осталась конституционной нормой. Правовые акты субъектов федерации, большинства региональных законов о местном самоуправлении и уставы муниципальных образований только повторяют существующую норму и не содержат никаких дополнительных установлений по охране прав граждан и обеспечению общественной безопасности. Между тем значительная часть правового регулирования должна осуществляться на муниципальном уровне, а на самом деле вопросы местного самоуправления не полностью закреплены в нормативных актах самих муниципальных образований. Этому во многом способствует отсутствие государственной политики, которая закрепила бы единую систему представлений в сфере развития местного самоуправления, и отсутствие механизма ее реализации. В целях обеспечения условий для дальнейшего развития и эффективной деятельности органов местного самоуправления в октябре 1999 года появился документ «Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации», в котором содержится конституционная модель местного самоуправления и описывается его роль в формировании демократического государства и гражданского общества, анализируется современное состояние местного самоуправления, приводятся цели, задачи, направления и принципы государственной политики развития местного самоуправления, а также механизмы их реализации. Указом Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 г. № 1370 рекомендуется применять этот документ для реализации практических задач и разработки новых нормативных актов, касающихся осуществления местного самоуправления. Необходимо, наконец, разработать концепцию обеспечения охраны общественного порядка органами местного самоуправления, которая обусловлена конституционным правом этих органов, перенесением центра тяжести в борьбе с дорожно-транспортными происшествиями на местный уровень, требованием повышения действенности управления муниципальными органами в связи с изменением функционирования.
Отсутствие нормативно-правовой базы местного самоуправления приводит к тому, что на некоторых территориях России, где отсутствуют органы местного самоуправления, население не имеет возможности осу ществлять свои конституционные полномочия, в частности, по формирова нию, утверждению и исполнению местных бюджетов, установлению местных налогов и сборов, управлению муниципальной собственностью, так как правом устанавливать местные налоги обладают только представительные органы местного самоуправления. Отсутствие концепции социально-экономического развития местного самоуправления отдельных регионов сдерживает формирование и стратегию самостоятельного осуществления безопасности дорожного движения. Проблема эта не из легких. Недостаточное обеспечение финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований, неполнота законодательного регулирования (в первую очередь отсутствие четкого разграничения компетенции между федеральными и муниципальными органами) нередко приводит к разногласиям между органами государственной власти и органами местного самоуправления, а иногда и к бездействию соответствующих должностных лиц и нежеланию вырабатывать согласованные решения, направленные на взаимодействие федеральных, региональных и муниципальных органов власти в интересах населения. Таким образом, концепция самостоятельного обеспечения безопасности дорожного движения муниципальными органами должна, в первую очередь, формироваться с целью выбора и обоснования стратегии его развития, понимаемой как осознанная совокупность целей и задач, лежащих в основе государственной политики в области развития местного самоуправления.
Обеспечение государственных гарантий местного самоуправления, а также обеспечение соблюдения органами государственной власти и органами местного самоуправления законодательства Российской Федерации и исполнения нормативно-правовых актов органов местного самоуправления в сфере безопасности дорожного движения предполагает защиту прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
