Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические и правовые основы контроля как функции представительной власти в современной России 13-66
1. Система представительной власти современной России 13-29
2. Понятие, объект, виды и процедуры контроля представительной власти 30-51
3. Конституционно - правовые основы контрольных полномочий представительной власти 52-66
Глава 2. Механизм реализации контрольных функций органами представительной власти 67-142
1. Особенности парламентского контроля законодательных органов -формы и процедуры 67-91
2. Осуществление контрольных функций выборными должностными лицами 92-111
3. Контрольные функции муниципальной представительной власти 112-131
4. Взаимодействие системы органов представительной власти при осуществлении функции контроля 132-143
Заключение 144-150
Список использованной литературы 151-172
- Понятие, объект, виды и процедуры контроля представительной власти
- Конституционно - правовые основы контрольных полномочий представительной власти
- Особенности парламентского контроля законодательных органов -формы и процедуры
- Взаимодействие системы органов представительной власти при осуществлении функции контроля
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Важнейшей задачей российской конституционно-правовой науки стало исследование принципиально новых граней сущности традиционных институтов и понятий, которыми она оперирует, а также обоснование таких новых впервые признаваемых в России концепций как конституционализм, парламентаризм, разделение властей, местное самоуправления и других.
Одной из важнейших составляющих масштабных конституционно закрепленных реформ явились изменения, затрагивающие сферу публичной власти, а контроль - одна из ее функций.
Отказ от трактовки всех политических институтов как классовых по своей сущности знаменовал признание общедемократических ценностей и, в частности, парламентских форм в организации государственной власти. Проблемы представительной власти явились предметом исследования в дореволюционных и современных авторов.
В российской конституционно-правовой мысли идеи народного представительства нашли достойное выражение в трудах Б.Н. Чичерина, П.И. Новгородцева, Б.А. Кистяковского, М.М. Ковалевского, С.А Котляревского, В.М. Гессена и других ученых. Народное представительство они считали одним из необходимых элементов современного им конституционного правового государства, важным условием принятия справедливых законов и гарантией соблюдения прав человека.
Отдельные аспекты исследуемых в диссертации проблем в том или ином виде рассматривались в трудах современных ученых-юристов в сфере конституционного, муниципального и парламентского права - С.А. Авакьяна, А.С. Автамонова, М.В. Баглая, Г.В. Барабашева, А.А. Безуглова, О.Н. Булакова, В.И. Васильева, Р.Ф. Васильева, Б.Н. Габричидзе, И.В. Гранкина, Ю.А. Дмитриева, А.Д. Керимова, Е.И. Козловой, Е.И. Колюшина, В.Ф. Котока, О.Е. Кутафина, В.О. Лучина, B.C. Основина, Н.Т. Савенкова, И.М.
Степанова, Б.А. Страшуна, В.И. Фадеева, В.А. Четвернина, В.Е. Чиркина, К.Ф. Шеремета, Т.Я. Хабриевой и других. Эти работы, многие из которых были написаны еще в советский период и отражали существующие научные концепции и практические подходы, не утратили значения и в настоящее время, являясь основой для развития теории современного российского парламентаризма вообще и института контрольных полномочий представительной власти в частности.
При всей несомненной ценности работ названных авторов нельзя сказать, что интерес научной общественности к проблемам системы представительной власти, места и роли контрольных полномочий органов представительной власти, в полной мере исчерпан. Демократические преобразования последних десяти лет изменили общественное мнение к парламентаризму с негативного на позитивный.
Наличие в отечественном законодательстве многочисленных пробелов и коллизий требует дальнейших шагов по поиску механизма их разрешения. Одним из пробелов и коллизий является отсутствие комплексного подхода, концепции построения и функционирования российской системы представительной власти, положения которой использовать в дальнейшем в качестве рекомендаций для совершенствования и повышения работы всех представительных органов страны; институционализации и теоретической проработанности контрольных полномочий представительными органами публичной власти.
Поэтому исследование направлено на обобщение и систематизацию состояния и тенденций развития конституционно-правового законодательства по вопросам контрольных полномочий представительными органами публичной власти в сравнительно-правовой ретроспективе будет иметь значительный научный и практический интерес. При этом законодательство федерального центра, различных субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты различных муниципальных образований, касающиеся контрольных полномочий представительных
органов публичной власти, обладают определённой спецификой, что требует их специального изучения.
Правовую основу работы составляют Конституция РФ 1993 года, Федеральные конституционные законы, Федеральные законы, Постановления Конституционного Суда РФ, Указы Президента РФ и Постановления Правительства РФ, Регламенты палат Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, законодательство субъектов РФ и акты органов местного самоуправления по предмету диссертационного исследования, проекты нормативных актов, иные правовые документы.
Степень научной разработанности темы исследования и круг источников. Теоретической основой диссертационного исследования стали научные монографии и статьи дореволюционных и современных российских и зарубежных правоведов в области представительного правления; местного самоуправления; теории управления, системы органов публичной власти.
Проанализированы труды теоретиков и специалистов в области конституционного, муниципального и парламентского права.
К доктринальным источникам можно отнести учебники по конституционному, муниципальному, парламентскому праву; комментарии к Федеральному закону от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", к Федеральному закону от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; словари, диссертации, монографии и научные статьи.
Нормативную основу диссертации составили международные и внутригосударственные нормативные правовые акты федерального уровня, акты субъектов Российской Федерации и муниципального уровня, регламентирующие организацию и деятельность системы органов представительной власти в современной России.
Объектом диссертационного исследования стали общественные отношения, определяющие содержание и особенности становления в Российской Федерации системы представительных органов публичной власти и ее контрольных полномочий.
Предметом исследования явились правовые нормы,
регламентирующие правовой статус и деятельность органов
представительной власти современной России в контрольной сфере.
Цели и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является определение понятия системы представительной власти России и институционализация контрольных полномочий органов, ее наполняющих.
Достижению поставленных целей способствовало решение следующих задач:
исследовать теорию системы представительной власти, ее структуру и полномочия:
рассмотреть теорию контроля органов представительной власти и раскрыть его виды и содержание на уровне государственной власти (федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации), муниципальной власти;
рассмотреть конституционно - правовые основы контрольных полномочий представительной власти, их виды и содержания;
дать характеристику парламентского контроля законодательных органов;
исследовать осуществление контрольных функций выборными должностными лицами;
изучить контрольную компетенцию представительных органов муниципальных образований;
описать сферы взаимодействия системы органов представительной власти при осуществлении функции контроля.
Методологическую базу исследования составляют общенаучный
диалектический метод познания и вытекающие из него частно-научные
методы: системно-структурный, социологический, конкретно-исторический,
технико-юридический, метод сравнительного правоведения и иные методы
познания правовых, социальных и политических явлений и процессов. В
процессе диссертационного исследования автором использовались
нормативно-правовой, исторический, системно-функциональный,
сравнительно-правовой и иные специальные методы научного познания. Применение совокупности указанных методов позволило автору исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостности, всесторонне и объективно.
Эмпирическую базу диссертации составили анкетирование в 2007-2009 годы должностных лиц представительных органов государственной и муниципальной власти, деятельность которых связана с осуществлением контрольных функций названных органов публичной власти, среди которых члены Союза представительных органов местного самоуправления муниципальных образований РФ, члены Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации, члены Союза муниципальных контрольно-счетных органов (всего 157 членов).
Автором был проведен анализ документов и материалов по различным вопросам регулирования порядка формирования, правового статуса, реализации контрольных полномочий 34 субъектов Российской Федерации и 47 муниципальных образований.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что оно является одним из первых комплексных исследований современного российского законодательства, устанавливающего конституционно-правовые основы контрольных полномочий органов публичной власти, составляющих систему представительной власти в стране. Автором проанализирован и впервые введен в научный оборот систематизированный и проанализированный нормативный материал органов государственной и
муниципальной власти, регулирующих контрольные функции и способы их осуществления в сравнительном аспекте; предложены оптимальные способы закрепления контрольных полномочий и форм их реализации. Выявлены пробелы нормативного закрепления статуса органов представительной власти (в контрольной сфере) и предложены пути их решения.
Элементами научной новизны отличается ряд авторских определений и классификационных подходов.
В диссертационном исследовании сформулированы и обоснованы теоретические выводы и практические предложения, которые и выносятся на защиту:
1. Вывод о том, что система представительной власти современной
России включает в себя федеральный парламент - Федеральное Собрание
Российской Федерации, Президента Российской Федерации,
законодательные (представительные) органы государственной власти
субъектов Российской Федерации, представительные органы местного
самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления.
2. Авторское обоснование системы представительной власти,
основывающееся на следующих тезисах:
во-первых, власть представительных органов и выборных
должностных лиц производна от суверенитета народа;
во-вторых, власть представительных органов и выборных должностных лиц является конституционной, нормативно гарантированной властью;
в-третьих, власть представительных органов и выборных должностных лиц неразрывно связана с выполнением определенных властных функций;
в-четвертых, представительные органы и выборные должностные лица являются частью партийной политической системы, в условиях которой партии ведут борьбу друг с другом за влияние на публичную власть, а значит - за политическую власть.
З. Авторское определение парламентского контроля как системы норм, регулирующих установленный порядок проведения наблюдения и проверки осуществляемый самим парламентом, палатами парламента, комитетами и комиссиями парламента или его палат, специализированными органами, созданными парламентами, депутатами и уполномоченными должностными лицами установленного законодательством объекта контроля, обусловленного формой государства.
4. Классификация парламентского контроля по предмету (нормативно-правовых актов - прежде всего Указов Президента России, деятельности исполнительной власти; формировании органов власти и т.д.); по субъекту осуществления (индивидуальный контроль парламентарием и коллективные контроль палатой); по способу осуществления (прямой и косвенный); по времени осуществления (постоянный и временный).
5. Авторское определение контроля выборных должностных лиц как системы норм, регулирующих установленный порядок проведения наблюдения и проверки установленного законодательством объекта контроля, обусловленного формой государства.
6. Классификация контроля выборных должностных лиц позволяет выделить контроль по предмету (нормативно-правовых актов, деятельности органов власти, в частности - органов исполнительной власти; формировании органов власти и т.д.); по способу осуществления (прямой и косвенный); по времени осуществления (постоянный и временный).
7. Авторское определение процедуры контрольной деятельности органов представительной власти как юридически регламентированного порядка, на основании которого органы представительной власти осуществляют входящие в их компетенцию контрольные функции.
8. Особенностью правового регулирования контрольной функции парламента субъекта в целом, и палат в отдельности состоит в том, что оно выходит за рамки конституционных (уставных) норм.
9. Автор предлагает наделить выборного главу муниципального образования определенными полномочиями в трех областях: создания и обеспечения функционирования единой системы внутреннего контроля; организации и осуществления контроля; координации деятельности контрольных органов местного самоуправления.
10. Вывод о том, что основной функцией контроля выборного
должностного лица является не столько установление нарушений, сколько
принятие на основе его полномочий необходимых мер по предупреждению и
пресечению отклонений в будущем - превентивная функция контроля.
11. Для устранения пробельности и противоречивости
законодательства, регулирующего и закрепляющего систему
представительной власти целесообразно, по мнению диссертанта, привести
конституционные термины, относящиеся к региональным парламентам к
единому знаменателю, а именно: "законодательные (представительные)
органы", для чего внести изменения в ч. 3 ст. 66, в ст. 77, в ч. 2 ст. 95 и ч. 2
ст. 97, ст. 125 и 137 Конституции РФ.
12. Разработать модельный закон о контроле представительной
власти, четко определяющем не только компетенцию законодательных
органов субъектов Российской Федерации и представительных органов и
выборных должностных лиц местного самоуправления в контрольной сфере,
но и механизм реализации контроля представительной власти, на основе
которого субъекты Российской Федерации смогут создать адаптированные к
своим конституциям, уставам законы о контрольных полномочиях
законодательных (представительных) органов, представительных органов и
выборных должностных лиц местного самоуправления;
13. Разработать и принять проект федерального закона "О
парламентском контроле за соблюдением и исполнением федеральных
законов, законов субъектов Российской Федерации и актов
представительных органов местного самоуправления".
Теоретическая значимость проведенного исследования определяется его актуальностью, новизной и выводами. Настоящая диссертация в целом формирует новые подходы к научно-теоретическому осмыслению системы представительной власти в целом и осуществления ее органами контрольных полномочий в России.
Практическая значимость настоящего диссертационного исследования состоит в том, что сформулированные в ходе исследования выводы и предложения способствуют совершенствованию российского законодательства федерального уровня, уровня субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Основные положения диссертации могут быть использованы в научно-исследовательской работе при анализе актуальных проблем конституционного, муниципального и парламентского права; в процессе преподавания, при подготовке лекций, учебников, учебных пособий, практикумов и другой учебно-методической литературы по конституционному, муниципальному и парламентскому праву; в законотворческой и нормотворческой работе по совершенствованию российского законодательства.
Апробация результатов исследования. Ряд теоретических и практических положений исследования отражен в четырех публикациях, подготовленных диссертантом, в том числе, в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, определенных Высшей аттестационной комиссией;
Отдельные положения были доложены и обсуждены во время участия в работе Совета по взаимодействию Новосибирского областного Совета депутатов с представительными органами муниципальных районов и городских округов Новосибирской области (29 сентября 2008 г., г. Новосибирск); VII конференции Союза муниципальных контрольно-счетных органов (30 июня - по 2 июля 2008 г., г. Белгород); конференции «Актуальные проблемы права и правоприменительной деятельности на
Северном Кавказе» (Новороссийск, 18-19 сентября 2008 г.; конференции «Современный механизм реализации демократии в России» (Кисловодск, сентябрь 2008г.); научно-практической конференции «Московское законодательство 15 лет развития» (октябрь 2008 г.); международной научно-практической конференции «Конституция и экономическое развитие: проблемы России и опыт зарубежных стран» (11-13 апреля 2008 г. СпБ.); международной научно-практической конференции «Конституционные ценности: содержание и проблемы реализации» (декабрь 2008 г. Москва); в учебном процессе ННОУ ВПО «Московский гуманитарный университет», ГОУ ВПО «Российский государственный гуманитарный университет», а также в работе органов финансово-бюджетного надзора.
Структура диссертации определена содержанием темы. Она состоит из двух глав, разделенных на семь параграфов, введения, заключения, списка использованной литературы и нормативных актов.
Понятие, объект, виды и процедуры контроля представительной власти
Одной из составляющих властной деятельности органов публичной (государственной и муниципальной) власти, в том числе и представительных органов, является контроль.
Контроль в публичной сфере — это организационно-правовая деятельность уполномоченного контролирующего субъекта, назначением которой является своевременное выявление отклонений в деятельности тех или иных контролируемых органов и должностных лиц от принятых норм (стандартов, принципов) и (или) неэффективного расходования ими ресурсов с целью принятия корректирующих мер, для привлечения виновных к ответственности, компенсации причиненного ущерба, осуществления мероприятий по предотвращению или сокращению числа таких нарушений в будущем, а также проверка результатов ранее принятых корректирующих мер44.
Поскольку государственный контроль является управленческой функцией, ему присуща властность. В свое время В.И. Ленин подчеркнул, что контроль без власти есть пустейшая фраза; для того чтобы контролировать, нужно иметь власть45.
Властность применительно к полномочным представительной власти, проявляется в наличии у представительных органов ряда полномочий46.
Разделяя точку зрения Беляева В.П. 4? автор считает, что целями государственного контроля широком смысле являются охрана конституционного строя, обеспечение прав и свобод человека и гражданина; повышение эффективности государственного управления; поддержание стабильности государственного устройства; обеспечение соответствия издаваемых правовых актов Конституции РФ 1993 г., введение в режим законности действий должностных лиц, а также обеспечение законности и правопорядка в государстве в целом.
По мнению В.Г. Бессарабова, основная цель государственного контроля - обеспечение государственной исполнительской дисциплины, единства решения и исполнения, предупреждение возможных ошибок и недоработок в деятельности органов государственной власти .
В юридической литературе достаточно подробно рассмотрены и раскрыты сущность, принципы, цель, задачи, предмет, этапы государственного контроля49.
В современной России выделяют различные виды государственного контроля: по предмету: финансовый контроль50, контроль предпринимательской деятельности51, бюджетный контроль 52; валютный контроль выделяют на основании норм Федерального закона от 10.12.2003 г. № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле»53, экспортный контроль - Федеральный закон от 18.07.1999 г. № 183-ФЗ «Об экспортном контроле»54; по субъекту: президентский55, муниципальный56, общественный , парламентский контроль , конституционный контроль , судебный контроль60, судебно-конституционный контроль61. По территории действия современные ученые подразделяют контроль на (л) федеральный , контроль, осуществляемый субъектами Российской Федерации, и муниципальный контроль .
Существует деление контроля по объему на общий и специальный64. По способу проведения контроль делят на абстрактный и конкретный; по степени императивности проведения контроля: обязательный и факультативный; по иным основаниям 5.
Мы остановимся на контроле представительной власти и его разновидностях - парламентском контроле (контроле представительных органов) и контроле выборных должностных лиц. Их сравнительная характеристика, выделение общих черт и специфических особенностей по предмету, формам и процедурам; последствиям, позволит систематизировать существующие теоретические и практические достижения в исследуемой сфере и предложить пути совершенствования нормативного закрепления и практического применения контроля представительной властью современной России.
Имея общие черты, тем не менее, контроль представительной власти имеет, с точки зрения автора, две разновидности - парламентский контроль (контроль представительных органов) и контроль выборных должностных лиц.
Главенствующее положение парламента в системе власти определяется его фундаментальными функциями: представительной, законодательной, бюджетной, налоговой, контрольной и др.
Конституционно - правовые основы контрольных полномочий представительной власти
В современной науке существует позиция, согласно которой источники конституционного права целесообразно классифицировать по юридической силе и территории действия100. Диссертант, не нарушая традиций, анализирует конституционно - правовые основы контрольных полномочий органов представительной власти.
Законодатель на трех уровнях регламентирует исследуемую сферу в рамках закрепления полномочий органов, наполняющих систему представительной власти.
О важности решения вопросов эффективности контроля свидетельствует и "Лимская декларации руководящих принципов контроля", принятая Международной организацией высших контрольных органов в 1977 г.101.
Парламентский контроль федерального уровня регламентирован Конституцией РФ (ст. ст. 102, 103) и принятыми во исполнении этих норм отраслевыми законами и подзаконными актами.
5 ноября 2008 года Президент РФ Д.А.Медведев в своем первом Послании Федеральному Собранию предложил повысить ответственность кабинета министров, обязав Правительство России ежегодно отчитываться о своей деятельности перед Госдумой102.
Закон РФ о поправке к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008г. «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации», внес изменение в ч. 1 ст. 103 и ч. 1 ст. 114. Часть 1 статьи 103 была дополнена пунктом «в», который относит к ведению Государственной Думы «заслушивание ежегодных отчетов Правительства РФ о результатах его деятельности, в том числе, по вопросам, поставленным Государственной Думой»103, соответственно был дополнен и пункт «а» ч. 1 ст. 114 04. На основании поправок, внесенных в Конституцию РФ были внесены изменения и в ФКЗ РФ от 17.12.1997г. «О Правительстве РФ»105. Контроль, осуществляемый государством вообще, и федеральным парламентом в частности, в области финансов, имеет свою специфику, к которой относятся обязательность для всех субъектов хозяйствования и строгая нормативно-правовая обоснованность. С точки зрения современного российского законодательства государственный парламентский контроль, включает в себя контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственных внутреннего и внешнего долгов, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ106. Согласно взаимосвязанным положениям ч.5 ст. 101, п. «и» ч.І ст.102 и п. «г» ч. 1 стЛОЗ Конституции РФ для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета палаты Федерального Собрания образуют специальный орган - Счетную палату. Правовой статус этого органа закреплен специальным актом107 и исследован в ряде монографических исследовании .
В определении статуса Счетной палаты РФ интересно мнение Судьи Конституционного Суда Н.С.Бондаря, которое он высказал в особом мнении к Постановлению Конституционного Суда от 23 апреля 2004 года № 9 - П. Он отмечает, что Счетная палата представляет собой орган парламентского контроля, образуемый для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета, поэтому полномочия Счетной палаты являются составной частью системы сдержек и противовесов в конституционной модели разделения властей (статья 10 и часть 1 статьи 11 Конституции Российской Федерации), неотъемлемым элементом контрольных полномочий парламента за действиями исполнительной ветви власти по эффективному, I целесообразному и целевому использованию бюджетных средств. Причем такие полномочия не могут определяться произвольно: исходя из публично- правовой потребности в обеспечении наиболее рационального и эффективного использования бюджетных средств, государственный финансовый контроль должен быть подчинен таким конституционно значимым принципам финансовой контрольной деятельности, как законность, объективность, независимость и гласность (статья 3 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации»)109.
Статья 39 Федерального конституционного закона «О Правительстве РФ» регламентирует рассмотрение Правительством Российской Федерации запросов депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Порядок рассмотрения запросов определяет статья 14 Федерального закона от 8 мая 1994г. «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» . Данная статья допускает направление самостоятельного запроса члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы Председателю Правительства Российской Федерации, членам Правительства Российской Федерации по вопросам, входящим в компетенцию указанных должностных лиц.
Особенности парламентского контроля законодательных органов -формы и процедуры
В России, как уже отмечалось в предыдущей главе исследования, объект парламентского контроля отличается по объему в зависимости от территории деятельности представительного органа. Анализ федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации показывает наличие особенностей форм и процедур в зависимости от объектов парламентского контроля.
1. На федеральном уровне установлено важное положение, согласно которому органы государственной власти субъекта Федерации, не являющиеся стороной соглашения , по своему запросу вправе получить проект соглашения как о передаче осуществления части полномочий федеральными органами исполнительной власти органам исполнительной власти субъекта РФ, так и о передаче осуществления части полномочий исполнительными органами государственной власти субъекта РФ федеральным органам исполнительной власти. В данном случае речь идет, в первую очередь, о региональных законодательных (представительных) органах государственной власти. Это позволяет осуществлять определенные контрольные функции в отношении передаваемых полномочий органами исполнительной власти.
2. Контрольные функции отношении органов исполнительной власти. Целями наделения законодательных органов субъектов РФ контрольными полномочиями в отношении органов исполнительной власти можно назвать указанные в пп. "д" п. 1 ст. 1 Федерального закона 1999 г. "обеспечение сбалансированности полномочий и исключение сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица", что является законодательным закреплением "системы сдержек и противовесов", связанной с провозглашенным Конституцией РФ принципом разделения властей. Вместе с тем, констатируя наличие в России контрольных полномочий законодательной власти над исполнительной, следует все же подчеркнуть нормативно установленную самостоятельность ветвей власти161.
3. Контроль за исполнением и содержанием законодательства субъектов, в том числе путем их толкования. Особый интерес представляет Закон Санкт-Петербурга от 13 декабря 2000 г. "О контрольных функциях Законодательного Собрания Санкт-Петербурга". В соответствии со ст. ст. 1 и 2 указанного Закона Законодательным Собранием Санкт-Петербурга создается контрольная группа, которая осуществляет подготовку к рассмотрению Законодательным Собранием материалов по следующим вопросам:
- о неисполнении Устава, законов и иных правовых актов, принятых Законодательным Собранием Санкт-Петербурга;
- о несвоевременном приведении в соответствие с законодательством Российской Федерации правовых актов Санкт-Петербурга, а также правовых актов органов государственной власти Санкт-Петербурга.
Задачами контроля Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай за соблюдением и исполнением законов Республики Алтай являются : анализ соблюдения и исполнения законов Республики Алтай; оценка социально-экономической эффективности законов Республики Алтай; выявление и устранение причин, препятствующих надлежащему и эффективному соблюдению и исполнению законов Республики Алтай; своевременное приведение в соответствие с федеральным законодательством законов Республики Алтай; выработка и принятие решений по вопросам контроля за соблюдением и исполнением законов Республики Алтай.
К формам контроля за соблюдением и исполнением законов Республики Алтай относятся
1) рассмотрение информации о соблюдении и исполнении законов Республики Алтай на: сессиях Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай; заседаниях комитетов Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай; заседаниях Президиума Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай;
2) проведение мероприятий Государственного Собрания - Эл Курултай по вопросам соблюдения и исполнения законов Республики Алтай: ежегодных совещаний о состоянии республиканского законодательства (мониторинг республиканского законодательства); совещаний по практике соблюдения и исполнения законов Республики Алтай в отдельных сферах; круглых столов по вопросам применения законов Республики Алтай; 3) проведение депутатских проверок: соблюдения и исполнения законов Республики Алтай; результатов устранения нарушений, выявленных в ходе осуществления контрольных мероприятий;
4) иные формы контроля за соблюдением и исполнением законов Республики Алтай (депутатский запрос; запросы Государственного Собрания Эл Курултай Республики Алтай, комитетов и Президиума Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай по вопросам соблюдения и исполнения законов Республики Алтай).
В соответствии с московскими правовыми нормами, к примеру, официальное толкование Основного Закона региона осуществляется его Уставным судом164 (еще раз отметим, что до сих пор указанный орган не функционирует). При этом в соответствии с законодательством представительный и высшие исполнительные органы данного субъекта Федерации осуществляют контроль за исполнением Устава города165. В ходе реализации контрольных полномочий может возникнуть вопрос о содержании уставных норм. Контрольный орган в целях выполнения своих функций должен будет определенным образом решить вопрос об их интерпретации. Оценка наличия у последней официальной (пусть и несколько скрытой, "косвенной") толковательной природы будет зависеть от логико-мотивационных предпочтений трактующего субъекта166.
4. Государственный контроль местного самоуправления167 осуществляется органами государственной власти субъекта Российской Федерации и по объекту контроля может быть подразделен на два вида: контроль за соблюдением законов, который включает168: контроль за соблюдением законов о местном самоуправлении и, как следствие, установление порядка судебной защиты прав местного самоуправления; контроль за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления (а также прокурорский надзор в этой сфере) и, следовательно, регулирование и установление ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за нарушение законов; контроль, осуществляемый иными самостоятельными государственными органами; а так же контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. 5. Внутренний контроль. Так, например, в Регламентах парламентов субъектов Российской Федерации содержатся нормы об ответственности за нарушения процедурных правил, которые можно разделить на две группы:
1) правила (к примеру, соблюдение установленного кворума, принятие акта с предварительным рассмотрением его проекта в структурном подразделении представительного органа, если такая процедура предусмотрена в качестве обязательной), несоблюдение которых влечет за собой отмену результатов принятия правовых актов или иных парламентских действий;
Взаимодействие системы органов представительной власти при осуществлении функции контроля
Конституционный принцип разделения властей предполагает не только самостоятельность и независимость законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, но и их активное взаимодействие в соответствии с принципом единства системы государственной власти"7 . Осуществление государственной власти невозможно без тесного сотрудничества, взаимодействия всех органов, ее составляющих. Осуществление контрольных функций органами публичной власти — не исключение.
Формы взаимодействия органов государственной власти связаны с реализацией полномочий данных органов, то есть с их обязанностями и полномочиями. Формы .взаимодействия определяются правом, закрепляются в законах и иных нормативных правовых актах, определяющих деятельность органов власти. Например, ежегодные послания Президента парламенту также можно считать формой их взаимодействия в сфере контроля парламента со стороны Президента РФ. В п. «е» ст. 84 Конституции РФ устанавливается, что Президент обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Послания Президента не являются нормативными актами, это акты политического характера, содержащие программные принципы и раскрывающие взгляд Президента на законодательную деятельность парламента. Практика посланий главы государства законодательному органу имеется во многих странах. Содержание посланий, как правило, оказывает большое влияние как на законодательный орган, так и на общественное мнение в стране. Содержащиеся в посланиях законодательные предложения являются приоритетными в программе законопроектных работ Федерального Собрания РФ. В соответствии со ст. 100 Конституции РФ заслушивание посланий Президента происходит на совместном заседании палат Федерального Собрания.
Проведенный обзор показал, что взаимоотношение палат федерального парламента и двухпалатных парламентов субъектов Российской Федерации с исполнительными органами власти можно охарактеризовать как взаимодействие и взаимовлияние. Взаимодействие наблюдается в сферах законодательства, бюджетно-финансовой сфере, информационной. В отношении влияния можно отметить следующее. С одной стороны, у палат парламентов не так много возможностей влиять на исполнительную власть, контролировать их деятельность. С другой стороны, каждая из палат обладает хоть и косвенными, но достаточно эффективными возможностями корректировать политику исполнительной власти, участвовать в формировании единой национальной политики в области экономики, финансов, международных отношений.
Отношения Правительства Российской Федерации с Федеральным Собранием Российской Федерации основываются на нормах Конституции РФ, ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»275, Регламента Совета Федерации276, Регламента Государственной Думы277, а так же Регламента
Правительства" .
Основными формами взаимодействия этих двух государственных органов являются: участие Государственной Думы в назначении Председателя Правительства, участие Правительства в законодательной деятельности Федерального Собрания, запросы и обращения палат парламента к Правительству, постановка вопросов о выражении недоверия и отказа в доверии Правительству.
Взаимодействием с Правительством в рамках контрольной деятельности парламента в сфере законотворчества может быть заключение (отказ в заключении), официальный отзыв Правительства России.
Порядок подготовки заключений Правительства установлен Регламентом Правительства (п.п. 95-107)" .
В целях повышения эффективности взаимодействия Правительства с палатами Федерального Собрания, усиления роли представителей Правительства и федеральных органов исполнительной власти в осуществлении законодательного процесса образовано Полномочное представительство Правительства Российской Федерации в Федеральном Собрании, в составе которого действуют полномочный представитель Правительства в Государственной Думе, полномочный представитель Правительства в Совете Федерации и статс - секретари - заместители министров, статс - секретари - заместители руководителей иных федеральных органов исполнительной власти.
Деятельность полномочных представителей Правительства и статс -секретарей регламентируется Постановлением Правительства РФ от 1 февраля 2000г. N 94 «О полномочных представителях Правительства Российской Федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации»" .
Можно дать следующее определение формам взаимодействия органов государственной власти. Форма взаимодействия - это определенное правом внешне выраженное действие органов государственной власти или должностных лиц, осуществляемое в рамках его компетенции и вызывающее определенные юридические последствия. Вид формы взаимодействия определяется задачами, стоящими перед конкретным органом государственной власти или должностным лицом.
Конечно, еще рано говорить о сложившейся системе организации контроля за исполнением законов и собственных решений на уровне представительных органов муниципальных образований, но отдельные элементы этой системы уже созданы и действуют.
Система контроля за исполнением законодательства, может включать в себя:
- планирование контрольной деятельности;
- определение механизма совместной работы депутатов, других государственных органов и органов местного самоуправления по осуществлению контроля за исполнением законов;
- заслушивание отчетов представителей государственных органов и органов местного самоуправления об исполнении законов;
- рассмотрение контрольных вопросов на заседаниях комитетов, подготовка решений комитетов и проектов постановлений;
- рассмотрение контрольных вопросов на заседаниях представительных органов и их палат, принятие конкретных постановлений;
- проведение депутатских слушаний, «правительственных часов» и оформление депутатских запросов.
