Содержание к диссертации
Введение 3
Глава 1. Сущность и содержание обеспечения безопасного состояния дорожных условий
1.1. Понятие дорожных условий и их влияние на безопасность дорожного
движения 14
1.2.0сновные направления обеспечения безопасного состояния дорожных
условий 29
1.3.Система управления обеспечением безопасного состояния дорожных
УСЛОВИЙ і : 60
Глава 2. Организационно-правовые формы обеспечения безопасного состояния дорожных условий в деятельности ГИБДД
2.1. Полномочия ГИБДД по обеспечению безопасного состояния
дорожных условий 90
2.2. Организационные формы административного надзора ГИБДД в
области обеспечения безопасного состояния дорожных условий 105
' 2.3.Административное принуждение в области обеспечения безопасного
состояния дорожных 116
Заключение 138
Список использованной литературы 143
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Несмотря на достигнутое в последние годы снижение масштабов дорожно-транспортной аварийности, уровень безопасности дорожного движения в нашей стране существенно ниже, чем в других странах развитой автомобилизации. Важнейшим резервом, который может быть использован для изменения положения, является улучшение дорожных условий. Они - наиболее несовершенный компонент дорожного движения.
При полной протяженности автомобильных дорог в России 924,1 тыс. км твердое покрытие имеют лишь 748,5 тыс. км. Это очень мало для масштабов нашей страны. Плотность автомобильных дорог даже в Европейской части России в 6 раз меньше, чем в Латвии, в 5 раз - чем в Эстонии, в 3 раза - чем в Украине. В настоящее же время около 50 тысяч учитываемых Госкомстатом России населенных пунктов не имеют связи с транспортной сетью страны. Аналогичная ситуация с плотностью дорожной сети в городах. Не соответствует установленным требованиям и эксплутационное состояние дорожной сети. При общей протяженности федеральных дорог 45,4 тыс. км участки с неудовлетворительной ровностью составляют 9,3 тыс. км., а участки с коэффициентом загрузки выше допустимой - 3.9 тыс. км. Четвертая часть протяженности этих дорог не оборудована в опасных местах барьерными удерживающими ограждениями. Более трети от общей протяженности федеральной и три четверти территориальной дорожной сети составляют дороги, не приспособленные для движения наиболее производительных большегрузных автомобилей. В неудовлетворительном состоянии находятся
4 более 20% мостов и путепроводов .
Несовершенство дорожных условий обусловливается действием двух основных факторов. Во-первых, постоянной, начиная с первых лет массовой автомобилизации, диспропорцией в развитии автомотопарка и дорожно-уличной сети. Во-вторых, низким техническим уровнем как вновь вводимых, так и эксплуатируемых дорог. И если первое может быть объяснено причинами экономического характера, поскольку дорожное строительство является чрезвычайно ресурсоемкой отраслью, то в основе второго лежит, прежде всего, неэффективное государственное управление в области обеспечения безопасности дорожного движения.
Государственная политика в этой области длительное время формировалась, исходя из статистических данных о дорожно-транспортных происшествиях, согласно которым основными причинами возникновения последних являются нарушения правил дорожного движения водителями и пешеходами. Например, в 1999 г. в 75 % случаев причинами возникновения происшествий определены нарушения водителей и в 30 % - нарушения пешеходов. Неудовлетворительное состояние дорожных условий было зафиксировано в 19171 дорожно-транспортном происшествии, что составило 12% всех происшествий. Поэтому основным объектом управляющего воздействия на сферу дорожного движения были участники этого процесса, а основным методом обеспечения безопасности - применение мер государственного принуждения за нарушение установленного порядка дорожного движения. Дорожные и коммунальные организации, призванные
Всероссийская практическая конференция по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения. Часть 1, Материалы пленарного заседания -Москва 1997 год.
5 обеспечивать надлежащее состояние дорожных условий, какой-либо серьезной
ответственности за качество выполнения своих обязанностей не несли.
Достаточно сказать, что требования к эксплуатационному состоянию дорог и
улиц устанавливались теми ведомствами, которые сами отвечали за это
состояние.
Но приведенные цифры далеко не в полной мере отражают влияние этого компонента дорожного движения на его безопасность. В них показаны лишь те происшествия, возникновение которых непосредственно вызвано состоянием дорожных условий. Основное же значение дорожных условий как фактора безопасности дорожного движения состоит в том, что именно их состояние в первую очередь определяет деятельность участников дорожного движения и, как следствие, вероятность совершения ими действий, приводящих к дорожно-транспортным происшествиям. При углубленном изучении механизма возникновения дорожно-транспортных происшествий удается выявить негативное влияние дорожных условий в каждом втором происшествии. Исходя из этого, именно совершенствование дорожных условий, следует считать наиболее перспективным направлением повышения безопасности дорожного движения. Основную роль в решении этой задачи должно играть государство.
Эти концептуальные положения нашли отражение в Федеральном законе "О безопасности дорожного движения".1 В законе сформулированы основные принципы обеспечения безопасности дорожного движения, в том числе приоритета ответственности государства за обеспечение безопасности дорожного движения над ответственностью граждан, и программно-целевого
'СЗРФ. 1995. №50. Ст. 4873.
подхода к деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения.
Одновременно было закреплено право граждан на безопасные условия
движения по дорогам Российской Федерации, которое должно гарантироваться
и обеспечиваться государством. Тем самым было признано, что, во-первых,
состояние безопасности дорожного движения определяется в первую очередь
состоянием условий, в которых осуществляется деятельность участников
дорожного движения, во-вторых, что именно государство должно
осуществлять комплекс мер по обеспечению безопасного состояния этих условий и нести ответственность за их реальное состояние.
Принятие Федерального закона "О безопасности дорожного движения" создало предпосылки для формирования действенной системы государственного управления обеспечением безопасного состояния дорожных условий, которые, однако, были реализованы далеко не в полной мере. Не были полностью выполнены Президентская программа "Дороги России" и относящиеся к дорожным условиям проекты Программы повышения безопасности дорожного движения в Российской Федерации на 1996 - 1998 годы, основной задачей которых было развитие и улучшение состояния федеральных дорог. С преобразованием Министерства строительства и эксплуатации автомобильных дорог РСФСР в Федеральный дорожный департамент Министерства транспорта РФ, который в дальнейшем неоднократно реорганизовывался, была фактически упразднена система централизованного воздействия на состояние дорожной сети субъектов Российской Федерации. В условиях экономического кризиса практически полностью свернуты работы по обеспечению безопасности движения на ведомственных дорогах. Объективное возрастание при переходе государства в сфере дорожного и коммунального хозяйства от прямого администрирования к
7 государственному регулированию роли административного надзора не нашло
отражения в улучшении работы субъектов этого надзора. Особое значение в
связи с этим имеет совершенствование деятельности Государственной
инспекции безопасности дорожного движения МВД России, имеющей
значительные потенциальные возможности влияния на состояние дорожных
условий, которые вследствие ряда причин правового и организационного
содержания используются далеко не в полной мере.
Степень разработанности темы исследования.
Сложившееся положение во многом определяется тем, что деятельность по обеспечению безопасного состояния дорожных условий до настоящего времени фактически не подвергалась исследованию в ее административно-правовом аспекте. Теоретические исследования, связанные с обеспечением безопасного состояния дорожных условий в России, не получили достаточного развития. Литература, в которой в последние годы рассматриваются поставленные проблемы, весьма ограничена. В работах И.И.Веремеенко, Р.И. Денисова, С.Н.Дмитриева, Л.Н.Игнатова, В.В.Лукьянова, В.И. Майорова, Л.Л. Попова, С.А.Родионова, Б.В. Российского, П.А. Солошенкова и других авторов рассматривались административно-правовые проблемы обеспечения безопасности дорожного движения, но конкретно вопросы обеспечения безопасного состояния дорожных условий не разрабататывались. В работах М.Б. Афанасьева, В.Ф. Бабкова, А.И. Дворкина, Б.Д.Завидова, С.П.Залуги, Г.И.Клинковштейна, Е.А. Лобанова, Н.А.Селиванова, В.В.Сильянова, Ю.Б. Суворова, Ю.Д.Шелкова получили развитие технические и технологические направления создания безопасных дорожных условий. В публикациях В.А.Алферова, Р.Г.Кудряшова, А.С.Прохорова, С.А.Соболева, В.А.Фёдорова, А.А.Шевчука лишь поднимался вопрос о необходимости совершенствования
8 системы управления обеспечением безопасного состояния дорожных условий,
и высказывались отдельные предложения по практическому решению данной
задачи.
Практическая значимость проблемы совершенствования
административно-правового регулирования обеспечения безопасного состояния дорожных условий, ее недостаточные изученность и разработанность определили выбор темы настоящего диссертационного исследования.
Объектом настоящего исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе государственного управления дорожным комплексом страны с целью обеспечения безопасности дорожного движения, проблемные ситуации.
Предмет исследования представляет собой административно-правовое регулирование обеспечения безопасного состояния дорожных условий; правовые и организационные основы деятельности в этом направлении органов административного надзора.
Целью настоящего исследования является разработка предложений и рекомендаций по совершенствованию правовых и организационных основ системы государственного управления обеспечением безопасного состояния дорожных условий и деятельности Государственной инспекции безопасности дорожного движения как субъекта данной системы.
Основными задачами исследования, обеспечивающими достижение поставленной цели, являются:
определение содержания понятия "дорожные условия", выявление сущности дорожных условий как фактора обеспечения безопасности дорожного движения;
9 анализ процесса формирования дорожных условий, обоснование понятия
"безопасное состояние дорожных условий";
анализ системы управления обеспечением безопасного состояния дорожных условий, обоснование предложений по ее совершенствованию;
исследование компетенции Государственной инспекции по безопасности дорожного движения как субъекта административного надзора в области обеспечения безопасности дорожного движения;
разработка предложений и рекомендаций по совершенствованию деятельности Государственной инспекции безопасности дорожного движения по осуществлению надзора за состоянием дорожных условий и применению мер административного принуждения.
Методологическую основу исследования составляют современные положения теории познания, теории административного права, теории государственного управления. При разработке конкретных проблем темы обоснованно использованы методы сравнительно-правового, формально-юридического, системно-структурного, социологического и статистического анализа, наблюдения, анализа документов по обеспечению безопасного состояния дорожных условий.
Эмпирическую базу исследования составили законодательные и подзаконные нормативные акты Российской Федерации, ведомственные нормативные акты МВД России и Министерства транспорта России, аналитические материалы Главного управления Государственной инспекции безопасности дорожного движения города Москвы, статистические данные о дорожно-транспортных происшествиях и деятельности по их профилактике, личный опыт работы автора в Государственной инспекции безопасности дорожного движения.
10 На защиту выносятся следующие основные положения:
1 .Определения понятий "дорожные условия", "безопасное состояние дорожных условий". Под дорожными условиями понимается совокупность факторов, внешних по отношению к управляемым водителями транспортным средствам или к пешеходам, под воздействием которых участники дорожного движения принимают решения о режимах движения. Дорожные условия являются безопасными, если состояние дорожно-уличной сети, состояние и порядок применения технических средств организации дорожного движения полностью соответствуют требованиям строительных норм, правил, стандартов и других нормативных документов, относящихся к обеспечению безопасности дорожного движения, и соблюдаются установленные режимы движения транспортных и пешеходных потоков.
2.Концептуальная схема процесса формирования дорожных условий.
Традиционным является подход, что состояние дорожных условий формируется в процессе воздействия на дорожную составляющую дорожного движения, включающего проектирование, строительство, реконструкцию, ремонт и содержание дорог, улиц, дорожных сооружений и железнодорожных переездов. В предложенной схеме в данный процесс включена организация дорожного движения, имеющая объектом воздействия транспортные и пешеходные потоки, характеристики которых являются одним из основных факторов выбора режимов движения.
3.Модель системы управления обеспечением безопасного состояния дорожных условий как единой системы взаимодействия объекта управления -дорожного хозяйства (дорожно-уличная сеть и производственные структуры, осуществляющие работы по обеспечению безопасного состояния дорожных условий) и субъекта управления, образуемого организационными структурами
федерального и регионального уровней министерств транспорта, внутренних дел, путей сообщений.
4. Предложения по коррекции компетенции Государственной инспекции безопасности дорожного движения как субъекта обеспечения безопасного состояния дорожных условий, состоящие в исключении из ее полномочий контроля деятельности юридических и физических лиц, действующих в дорожном комплексе, в той ее части, которая в соответствии с законодательством лицензируется другими субъектами административного надзора в области обеспечения безопасности дорожного движения, и одновременно в расширении прав при работе в государственных комиссиях по приемке в эксплуатацию дорог и дорожных сооружений.
5.Предложения по повышению эффективности деятельности службы дорожной инспекции и организации движения ГИБДД на всех стадиях надзора за соблюдением нормативов безопасного состояния дорожных условий: а) перераспределение сил и средств службы таким образом, чтобы основные усилия были сконцентрированы в городах, где происходит основная масса дорожно-транспортных происшествий из-за неудовлетворительного состояния дорожных условий; б) оснащение службы контрольно-измерительной аппаратурой для оценки состояния дорожно-уличной сети и средств организации дорожного движения, которая бы позволяла фиксировать и документировать отклонения нормативных требований, как обязательное условие проведения контрольных действий.
Научная новизна состоит в том, что диссертация является первым комплексным исследованием проблемы административно-правового обеспечения безопасного состояния дорожных условий как функциональной составляющей проблемы обеспечения безопасности дорожного движения.
12 Автором выполнена оригинальная смысловая оценка понятий:
"дорожные условия" и "безопасное состояние дорожных условий". Впервые
осуществлено моделирование системы управления обеспечением безопасного
состояния дорожных условий. Научной новизной обладает предложенная
автором концептуальная схема процесса формирования дорожных условий, а
также выводы о содержании административного надзора в области обеспечения
безопасности дорожного движения.
Теоретическая значимость исследования определяется, прежде всего, тем, что в ходе проведённого анализа был выявлен механизм административно-правового обеспечения безопасного состояния дорожных условий. Конкретизирован предмет административно-правового регулирования обеспечения безопасного состояния дорожных условий как вида общественных отношений, требующих совершенствования норм административного права с учетом практики государственного управления. Вкладом в теорию обеспечения безопасности дорожного движения полагаем считать определение ключевых понятий "дорожные условия", "безопасное состояние дорожных условий", систематизацию знаний о процессе формирования дорожных условий, факторах, влияющих на уровень их безопасности, объектах, субъектах системы управления обеспечением безопасного состояния дорожных условий.
Практическая значимость работы состоит в том, что большая часть разработанных в диссертации выводов и предложений может быть использована при законодательном обосновании норм административного права, регулирующих обеспечение безопасного состояния дорожных условий, в том числе на федеральном уровне, совершенствовании практики работы Государственной инспекции безопасности дорожного движения, решении других административно-правовых вопросов обеспечения безопасного
13 состояния дорожных условий. Коррекция полномочий Государственной
инспекции безопасности дорожного движения позволит более рационально
использовать ее силы и средства для повышения уровня безопасности
дорожных условий.
Апробация результатов. Основные положения и выводы диссертации прошли апробацию на итоговой научно-практической конференции 1999 г. "200 лет МВД России: история и современность", на научно-практических семинарах в Академии управления МВД России и Орловском юридическом институте МВД России, на заседаниях кафедры управления деятельностью служб общественной безопасности Академии управления МВД России, опубликованы в двух статьях: "Дорожные условия и их влияние на безопасность дорожного движения" - Орел: Орловский юридический институт МВД России 1999; "Структура системы управления обеспечением безопасного состояния дорожных условий" - Орел: Орловский юридический институт Министерства внутренних дел Российской Федерации. Сборник материалов итоговой научно-практической конференции вузов: "200 лет Министерству внутренних дел Российской Федерации: история и современность", 2000.
Материалы исследования используются в учебном процессе при проведении занятий по темам "Организация деятельности службы организации движения и дорожной инспекции", "Организация деятельности по обеспечению безопасного состояния дорожных условий" со слушателями Академии управления Министерства внутренних дел Российской Федерации.
Результаты диссертационного исследования внедрены в практическую деятельность Управления Государственной инспекции безопасности дорожного движения Управления внутренних дел Администрации Орловской области.
