Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Чрезвычайное положение - правовой режим обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в особых условиях
1.1. Понятие и сущность режима чрезвычайного положения 16
1.2. Особенности правового статуса граждан в условиях чрезвычайного положения 38
ГЛАВА 2. Государственно-правовые средства обеспечения основных прав и свобод граждан в условиях чрезвычайного положения
2.1. Конституционно-правовые гарантии основных прав и свобод граждан в условиях использования правового режима чрезвычайного положения 63
2.2. Действующее законодательство о чрезвычайном положении: проблемы и пути совершенствования 88
ГЛАВА 3. Основы деятельности органов внутренних дел по обеспечению основных прав и свобод граждан в условиях чрезвычайного положения
3.1. Органы внутренних дел как субъект осуществления правового режима чрезвычайного положения 119
3.2. Правовое обеспечение деятельности органов внутренних дел в условиях введения режима чрезвычайного положения 140
3.3. Проблемы совершенствования организационно-правовыхоснов деятельности органов внутренних дел по защите основных прав и свобод граждан при осуществлении режима чрезвычайного положения 157
Заключение 172
Список используемой литературы 178
Приложение 201
- Понятие и сущность режима чрезвычайного положения
- Особенности правового статуса граждан в условиях чрезвычайного положения
- Конституционно-правовые гарантии основных прав и свобод граждан в условиях использования правового режима чрезвычайного положения
- Органы внутренних дел как субъект осуществления правового режима чрезвычайного положения
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Идея правового государства занимает достойное место в общечеловеческой гуманитарной мысли, так как она сориентирована на утверждение такого государственного союза, в котором взаимоотношения государства и его граждан строятся на строгом соблюдении права и исключении взаимного произвола, где во главу угла ставится вопрос реального обеспечения прав и свобод личности. Уже сейчас с достаточной степенью уверенности можно говорить, что в мире есть государства, в которых названные проблемы в большой степени решены. И, в известной мере, эти государства могут называться правовыми. В этих государствах уже сложилось достаточно развитое гражданское общество, созданы институты политической демократии, выработан механизм взаимоотношений государства и граждан, эффективно действует правоохранительная система, достаточно плавно и безконфликтно протекают все общественные процессы.
Тем не менее, любое государство на каком-то этапе своего развития может столкнуться с такими чрезвычайными обстоятельствами, когда для обеспечения правопорядка на всей территории страны или ее части требуется применение особых организационно-правовых мер защиты прав и свобод граждан и ликвидации последствий этих экстремальных ситуаций. Причем это касается как ситуаций криминогенного характера, связанных с социальными конфликтами, массовыми беспорядками, так и ситуациями бедствия, вызванными природными, техногенными и биологическими факторами. Введение особых форм государственного управления требуется потому, что в этих условиях происходит настолько резкая деформация социальной среды, что су-
ществующих обычных правовых механизмов становится недостаточно для адекватного отражения сложившейся ситуации и нейтрализации ее негативных последствий. Обострению внутренних социальных и межнациональных противоречий, особенно подвержены государства, делающие лишь первые шаги на пути к демократии. К их числу принадлежит и Россия.
До недавнего времени чрезвычайные меры считались у нас атрибутом исключительно капиталистических стран. В стране "развитого социализма" применения чрезвычайных мер, особенно связаных с социальными конфликтами, быть не могло, так как в принципе не могло быть самих конфликтов. Это сказалось и на теоретических исследованиях, связанных с данным правовым институтом. Ученые, занимающиеся изучением института чрезвычайного положения, вынуждены были делать это с точки зрения критики этого института в "буржуазных странах". Законодательство о чрезвычайном положении представлялось ничем иным, как "инструментом откровенного насилия и надругательства над демократией"1.
Однако развитие общественно-политических процессов в странах социалистического лагеря, приведшее к крушению большинства тоталитарных режимов, в конечном итоге привело к тому, что в ряде стран общественная ситуация стала выходить из под контроля властей. Это привело к необходимости применения каких-либо чрезвычайных мер для стабилизации общественно-политической обстановки в этих странах. Конечно же, в первую очередь это коснулось отсталых в экономическом отношении стран с низкой правовой культурой большинства населения.
1 См.: Чрезвычайное законодательство ФРГ. - М. , 1969. Сб.
Не стала исключением и Российская Федерация. Крутой поворот в развитии страны, курс на демократизацию общественной и политической жизни привели в движение те глубинные процессы, которые в условиях тоталитарной системы просто не могли проявить себя. Особенно ярко это проявилось в национальной политике. В ряде регионов бывшего Советского Союза начались социальные конфликты на межнациональной почве, сопровождавшиеся многочисленными жертвами среди мирного населения.
И в связи с этим Верховный Совет СССР 11 декабря 1988 г. принял Закон СССР "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) СССР", в соответствии с которым, наряду с военным положением, была предусмотрена еще одна мера - объявление чрезвычайного положения. А в апреле 1990 г. был принят Закон СССР "О правовом режиме чрезвычайного положения". В то же время Указом Верховного Совета СССР от 15 января 1990 г. вводится чрезвычайное положение на территории Нагорно-Карабахской области, прилегающих к ней районов Азербайджанской ССР и Армянской ССР.1 И, естественно, предпринимаются первые попытки теоретического анализа правового режима чрезвычайного положения в современных условиях. Появляются работы, посвященные анализу деятельности органов государственной власти, в том числе правоохранительных органов, в чрезвычайных условиях.2
1 Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета
СССР. 1990. N 3. Ст. 40.
2 Порфирьев Б.Н. Государственное управление в чрезвычайных ситуа
циях. М.,1991. Туманов Г.А., Фризко В. И. Общественная безопас
ность и ее обеспечение в экстремальных условиях // Советское
Важным фактором демократизации российского общества, формирования в России правового государства служит конституционное закрепление прав и свобод человека в качестве высшей ценности, а также приверженности им согласно общепризнанным принципам и нор-мам международного права. Впервые российское государство в Конституции признает, что "... соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства".
Особое место в механизме обеспечения прав и свобод граждан занимают органы внутренних дел. Это специально уполномоченные государством органы, деятельность которых непосредственно направлена на защиту прав граждан. Для этого сотрудники органов внутренних дел наделены законодателем широкими полномочиями, реализуя которые они защищают права и свободы граждан. К сожалению, на практике использование органами внутренних дел своих полномочий не всегда сочетается с таким принципами их деятельности как /: законность, обоснованность и соразмерность, что нередко приводит к нарушению прав граждан именно органами внутренних дел.
В этой связи особый интерес представляет вопрос обеспечения гарантий прав и свобод граждан в деятельности органов внутренних дел в условиях режима чрезвычайного положения. Введение режима чрезвычайного положения в Северной Осетии и Ингушетии в 1993 го-
гос-во и право. 1989. N 8; Григорьев В.Н. Правовой режим чрезвычайного положения // Правоведение. 1991. N 2; Грязнов А.В. Современная концепция и конституционные основы института чрезвычайного положения //Гос-во и право. 1994. N 6; Хазанов С.Д. Правомерное ограничение административно-правового статуса граждан в условиях чрезвычайного положения //Правоведение. 1991. N 5
ду, в Москве в октябре 1993 года, боевые действия в Чеченской республике в 1995-1996 годах показали, что ситуация здесь является наиболее критической. Можно было воочию наблюдать, как нарушались права населения, проживающего в зоне чрезвычайного положения, под постоянной угрозой находилось самое главное право человека - право на жизнь. Причем права нарушались теми органами государственной власти, которые непосредственно осуществляли режим чрезвычайного положения, который и вводится согласно действующего законодательства, в конечном счете, для обеспечения и защиты прав и свобод граждан.
Степень разработанности проблемы. На сегодняшний день степень изученности проблемы чрезвычайного положения, особенно в контексте обеспечения прав человека, недостаточно велика. Исследования в этой области до недавнего времени носили в основном, узкоприкладной характер. Большое внимание уделялось чрезвычайным ситуациям, обусловленных, прежде всего, природно-техногенными и биологическими факторами.
Недостаточность теоретической разработанности избранной темы и ее исключительная практическая значимость для граждан и соответствующих государственных структур определяют выбор темы диссертационного исследования.
Предметом данного исследования выступают как правовые нормы, так и общественные отношения, складывающиеся в результате реализации нормативно-правовых актов, регулирующих режим чрезвычайного положения, организацию и деятельность органов внутренних дел по обеспечению прав и свобод граждан в условиях чрезвычайного положения.
Объектом исследования являются проблемы правового обеспече-
ния режима чрезвычайного положения, действие государственно-правовых средств обеспечения основных прав и свобод граждан и деятельность органов внутренних дел по защите прав граждан в условиях объявления этого режима.
Цель и задачи исследования.
Основной целью диссертации является исследование института чрезвычайного положения как правового средства обеспечения основных прав и свобод граждан и деятельности органов внутренних дел по защите прав граждан в условиях введения режима чрезвычайного положения.
Для достижения указанной цели перед исследователем были поставлены следующие основные задачи:
анализ возникновения и развития в России правового института чрезвычайного положения, особенностей его использования;
теоретическо-правовое обоснование чрезвычайного положения как правового режима, предполагающего установленные законом ограничения прав и свобод граждан;
анализ действующего законодательства о чрезвычайном положении, правового обеспечения деятельности органов внутренних дел в условиях введения этого режима и выработка на этой основе научных рекомендаций и предложений по совершенствованию законодательства;
рассмотрение и анализ особенностей действия государственно-правовых средств обеспечения основных прав и свобод граждан в условиях чрезвычайного положения;
определение роли и места органов внутренних дел в механизме обеспечения основных прав и свобод граждан в условиях чрезвычайного положения;
- разработка конкретных рекомендаций по совершенствованию организационно-правовой деятельности органов внутренних дел при осуществлении режима чрезвычайного положения.
Методология диссертационного исследования. В процессе исследования использовались разнообразные методы познания - общие, частные специальные. Широко применялись методы, сформировавшиеся в рамках диалектического, исторического, сравнительно-правового, формально-логического подходов к объекту познания. Применение этих методов обеспечило основу для теоретических выводов, содержащихся в диссертации относительности концепции института чрезвычайного положения как правового средства обеспечения прав и свобод граждан и деятельности органов внутренних дел в условиях действия этого режима.
Эмпирическую базу исследования составили международно-правовые акты по правам человека, конституционное законодательство Российской Федерации, нормативно-правовые акты, регулирующие отношения, складывающиеся в результате деятельности органов государственной власти по обеспечению прав и свобод граждан в условиях чрезвычайного положения. Использовались материалы заседаний Конституционного и Верховного Судов Российской Федерации, материалы периодической печати, ведомственные нормативно-правовые акты, практика деятельности органов внутренних дел в условиях чрезвычайного положения.
При научном анализе собранного материала и изложении содержания диссертации широко использовались общетеоретические исследования проблем обеспечения прав и свобод граждан, которые нашли свое отражение в трудах: С.С.Алексеева, В.С.Афанасьева, Н. В. Вит-рука, Л.В.Воеводина, А.П.Герасимова, В.М.Гессена, Н.Л.Гранат,
В.Н.Григорьева, А.Э.Жалинского, А.А.Златопольского, В.П.Казимир-
чука. В.Н.Кудрявцева. О.Е.Кутафина, А.Е.Козлова, В.В.Лазарева,
А.М.Ларина, И.П.Левченко, Е.А.Лукашевой, А.Ф.Майдыкова, А.К.Мике-
ева, А. Г. Мордовца, Т.Н. Морщаковой, И. А. Петрухина, Л.Л.Попова, ft
Б.Н.Порфирьева, И.В.Ростовщикова, В.М.Чхиквадзе, Б.С.Эбзееваи
ряда других.
При проведении исследования использовались научные работы авторов, непосредственно посвященные проблемам исследования различных аспектов института чрезвычайного положения, а именно: С. А.Аникеенко, В.Н.Григорьева, А.В.Грязнова, А.Н.Домрина, А.Н.Ларина, И. А. Петрухина, В.Д.Подуфалова, С.Д. Хазанова.
Научная новизна исследования. Диссертация является первым в
і отечественной юридической науке монографическим исследованием, в
| котором на основе исследования института чрезвычайного положения
\ как правового средства обеспечения основных прав и свобод граждан
jfe рассматриваются вопросы совершенствования организационно-правовых
основ деятельности органов внутренних дел по обеспечению прав
граждан в условиях чрезвычайного положения.
В диссертации проведено исследование института чрезвычайного положения как правового средства обеспечения основных прав и свобод граждан в чрезвычайных ситуациях с рассмотрением организационных мер, проводимых государством с учетом системы конституционных гарантий прав и свобод граждан и особенности их правового статуса в условиях чрезвычайного положения. Проведен углубленный анализ политических, исторических, правовых и иных явлений, прямо или косвенно влияющих на практику применения режима чрезвычайного положения.
На основе анализа действующего в Российской Федерации зако-
нодательства в области прав человека, рассмотрено действие конституционно-правовых гарантий прав и свобод граждан в условиях использования чрезвычайного положения. Показано соотношение и взаимосвязь международно-гуманитарного и национального права в механизме обеспечения прав и свобод граждан в условиях чрезвычайного положения.
На базе результатов проведенного исследования в диссертации сформирован ряд конкретных предложений по изменению и дополнению действующих законодательных актов, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в условиях чрезвычайного положения, предложено принятие целого блока законов, регулирующих весь комплекс вопросов, возникающих в условиях применения государством чрезвычайных мер для обеспечения безопасности граждан, охраны их прав и свобод.
Проведен анализ организационно-правового обеспечения деятельности органов внутренних дел в условиях чрезвычайного положения. На его основе сформулированы конкретные предложения по совершенствованию нормативно-правового обеспечения деятельности органов внутренних дел, совершенствованию организационной структуры органов внутренних дел, направленные на обеспечение прав и свобод граждан в условиях чрезвычайного положения.
Положения, выносимые на защиту.
1. История создания российского чрезвычайного законодательства и использование режима чрезвычайного положения имеет свои особенности. Именно политический характер целей введения чрезвычайного положения, в том числе и в современной России, обуславливает крайне неоднозначное отношение к его введению в российском обществе.
Предусмотренные режимом чрезвычайного положения прямые ограничения прав и свобод граждан прав и свобод и расширение за счет этого полномочий органов государственной власти, осуществляющих режим чрезвычайного положения, необходимы, прежде всего, для более эффективной деятельности государственных органов по восстановлению правопорядка и ликвидации негативных последствий чрезвычайных ситуаций. Вместе с тем, ограничение прав и свобод граждан - это элемент обеспечения этих прав и свобод в условиях чрезвычайного положения.
Природе правового государства наиболее соответствует законодательный порядок объявления о введении чрезвычайного положения. Но в связи с тем, что чрезвычайные ситуации криминогенного и природно-техногенного характера отличаются друг от друга по причинам и динамике возникновения, развитию и характеру протекания, введение чрезвычайного положения по основаниям природно-техногенного характера может осуществляться органами исполнительной власти, а введение чрезвычайного положения при возникновении социальных конфликтов криминогенного характера должно находиться в компетенции органов законодательной власти.
Выявленные в результате практического применения Закона РФ "О чрезвычайном положении" пробелы и недостатки в правовой регламентации режима чрезвычайного положения и деятельности органов внутренних дел при его осуществлении подчеркивают необходимость и важность принятия в России блока нормативно-правовых актов, посвященных урегулированию правового института чрезвычайного положения.
На уровне Федерального конституционного закона целесооб-
разно в рамках правового института чрезвычайного положения предусмотреть возможность осуществления органами государственной власти строго ограниченного круга превентивных мер для предупреждения возникновения чрезвычайных ситуаций криминального характера.
На организационном уровне в Российской Федерации должна быть создана единая государственная система предупреждения и реагирования на чрезвычайные ситуации криминогенного и природно-техногенного характера, в основе деятельности которой должны лежать принципы, предусмотренные Концепцией национальной безопасности Российской Федерации.
В условиях чрезвычайного положения должны использоваться только подразделения МВД России, МВД, УВД субъектов Федерации, специально подготовленные в профессиональном и правовом отношении к действиям в условиях ограничения прав и свобод граждан, способные решать задачи, определенные целями вводимого чрезвычайного положения без привлечения подразделений МВД, УВД остальных субъектов Федерации.
Теоретическая значимость работы обусловлена тем, что сформулированные в диссертации выводы имеют определенное общетеоретическое значение для науки конституционного права и развивают его разделы, в первую очередь касающиеся механизма обеспечения безопасности личности, основных прав и свобод граждан в условиях чрезвычайного положения. Содержащиеся в диссертации выводы о деятельности органов внутренних дел по защите прав и свобод граждан в условиях чрезвычайного положения могут быть использованы для дальнейшего общетеоретического и особенно отраслевого исследования деятельности органов: внутренних дел в условиях формирования в России правового государства.
Практическая значимость исследования состоит в том, что оно развивает научные подходы к решению важных задач обеспечения прав и свобод граждан в Российской Федерации со стороны государственных органов, обеспечивающих режим чрезвычайного положения, и органов внутренних дел в частности.
Выводы и предложения диссертации могут быть использованы:
при разработке и совершенствовании текущего законодательства, регулирующего общественные отношения в условиях чрезвычайного положения, совершенствовании правового обеспечения деятельности органов внутренних дел по защите прав и свобод граждан в условиях чрезвычайного положения;
в работе по совершенствованию организационной структуры и управления деятельности органами внутренних дел в условиях чрезвычайного положения;
при организации и проведении с личным составом органов внутренних дел работы по повышению профессионализма, формированию высокой правовой культуры сотрудников, основанной на принципах гуманизма, справедливости, законности;
в процессе профессиональной подготовки кадров в учебных заведениях системы МВД, особенно при преподавании новых дисциплин, связанных с обеспечением прав человека в деятельности органов внутренних дел.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические выводы и практические рекомендации отражены автором в опубликованных научных статьях, а также научных сообщениях на заседаниях кафедры государственно-правовых дисциплин (декабрь 1996 г., ноябрь 1997 г.), на Всероссийской научной конференции, посвященной
47й годовщине прав человека, проводимой журналом "Государство и право" в Нижнем Новгороде (декабрь 1997 г.).
Отдельные предложения, содержащиеся в диссертации использованы при подготовке Основных положений временного соглашения о взаимодействии МВД Российской Федерации и МВД Чеченской республики в сферах борьбы с преступностью и обмена информацией (январь 1997 г.).
Наработанный в диссертации материал использовался автором при написании параграфа в учебник "Конституционное (государственное) право России", подготовленный кафедрой государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России.
Реализация выводов и предложений диссертации по совершенствованию законодательства, организационно-правовой деятельности органов внутренних дел подтверждается актами о внедрении результатов исслудования, выданными Академией управления МВД России, УВД Смоленской области.
Материалы исследования использовались автором в процессе преподавания курса конституционного права в Академии управления МВД России и проведении занятий со слушателями ВАК Академии управления МВД России.
Структура и объем работы. Диссертация построена в сооветс-твии с целями исследования и состоит из введения, трех глав, включающих в себя семь параграфов, заключения и списка используемой литературы.
Понятие и сущность режима чрезвычайного положения
В зависимости от характера опасности, чрезвычайной ситуации существуют различные меры, с помощью которых государство может обеспечить собственную безопасность, безопасность своих граждан. В случае, если события выходят из под контроля властей, перерастают в массовые беспорядки, обычные формы обеспечения общественного порядка практически перестают действовать, и для пресечения противоправных действий, стабилизации общественно-политической обстановки в подобных случаях требуются качественно иные меры. Мировой практикой они уже разработаны и получили общее название -чрезвычайные меры. От обычных мер обеспечения правопорядка они отличаются тем, что действуют не только в отношении лиц, допустивших правонарушения или преступления, а непосредственно затрагивают интересы всего населения, проживающего в данном регионе, ограничивая предоставленные ему права и накладывая дополнительные обязанности.
Друг от друга чрезвычайные меры отличаются жесткостью вводимого ими режима, степенью ограничения основных прав и свобод граждан. Например, военное положение, в этом смысле, традиционно является более строгим, чем особое или чрезвычайное, но ведь и обстоятельства, при наступлении которых вводится военное положение, несравнимы по степени общественной опасности с обстоятельствами, при наступлении которых вводится особое или чрезвычайное положение. В Российской Федерации введение военного положения допускается "в случае агрессии или непосредственной угрозы против Российской Федерации, возникновения вооруженных конфликтов, направленных против Российскоой Федерации"1. Хотя надо признать, что данное соотношение не является общим правилом. История знает много случаев, когда различные государства по разному реагировали на какие-либо сходные по своему характеру чрезвычайные ситуации как криминогенного, так и природного, биологического или техногенного характера. Многое зависело от степени демократичности данного государства, социальной ориентации политического режима, правовой культуры общества и других факторов. Так, в условиях тоталитарно-ого режима, характеризующегося полным контролем государства всех социальных проявлений, огосударствлением всех легальных организаций, неограничением законом полномочий властей, запрещением демократических институтов и движений, фактической ликвидацией конституционных прав и свобод, введение чрезвычайного положения в случае возникновения различных чрезвычайных ситуаций вообще, как правило, не требуется. Государству для восстановления порядка достаточно тех неограниченных полномочий, которыми оно уже обладает
Вообще, чрезвычайное положение определяется как "особое правовое положение, вводимое на определенный период в силу исключительных обстоятельств и допускающих применение особых мер для поддержания порядка"2. В России определение чрезвычайного положения впервые было дано видным отечественным правоведом В.М.Гессе-ном, которому принадлежит первая в России фундаментальная работа, посвященная институту чрезвычайного положения, и изданная в Санкт-Петербурге в 1908 году. Гессен под "исключительным положением" понимал "совокупность исключительных полномочий, в чем бы они не состояли, предоставленных правительственной власти, при наступлении обстоятельств, угрожающих извнутри или извне существованию государства"
В ст.1 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении" говорится, что "чрезвычайное положение - это "особый правовой режим деятельности органов государственной власти и управления, предприятий, учреждений и организаций, допускающий установленные настоящим Законом ограничения прав и свобод граждан и прав юридических лиц, а также возложение на них дополнительных обязанностей". С чрезвычайным положением обычно связано учреждение специальных органов, наделенных особыми полномочиями, введение исключительных мер охраны, расширение компетенции государственной власти и управления, вплоть до отмены действующих законодательных актов.
Начало становления института чрезвычайного положения в государственно-правовом механизме большинства западных стран относится к периоду их перехода от абсолютной к ограниченной монархии. Абсолютная монархия, полностью сосредотачивая в своих руках исполнительную и законодательную власть, не нуждалась в особых или чрезвычайных полномочиях, поскольку она в принципе не была ограничена какими бы то не было нормами права. В Великобритании, например, первое судебное решение, посвященное режиму чрезвычайного положения, которое иногда также называется "Делом о корабельных деньгах", было принято в 1637 г., то есть всего за несколько лет до буржуазной революции1.
Первый французский Закон об осадном положении был принят 8 июля 1791 г. Он предусматривал введение военного и осадного положения, но исключительно в случае военных действий. Позднее, Законами 10 го и 19-го фруктидора V года Республики наряду с понятием действительного осадного положения, которое вводилось в условиях войны, вводилось понятие "фиктивного осадного положения", которое объявлялось не только на территории военных действий, но и во "внутренних общинах", не только в местности, осажденной неприятелем, но и в местности, осажденной мятежниками"2.
Особенности правового статуса граждан в условиях чрезвычайного положения
Демократическое общество может существовать и эффективно функционировать только на основе всестороннего развития и соблюдения правовых гарантий прав и свобод граждан. Именно на это должна быть нацелена деятельность всех государственных органов и должностных лиц. Отношение государства, его структур к обеспечению прав и свобод граждан является показателем природы существующего строя, признаком "цивилизованности" государства. И пока права и свободы личности не станут высшей ценностью, это общество не может быть охарактеризовано как демократическое, а государство -как правовое. Поэтому проблемы, связанные с обеспечением и защитой прав и интересов граждан в современных условиях, приобретают все большее значение и становятся предметом пристального внимания государств, правительств, политических и государственных деятелей, широких кругов общественности. А институт, нормы которого закрепляют основы правового статуса личности, является важнейшим институтом в системе отрасли конституционного права.
Вообще, правовой статус человека и гражданина в демократическом обществе представляет собой совокупность правовых норм, "юридически закрепляющих фактическое положение физических лиц в обществе действующим в стране законодательством" и включает в себя права и свободы граждан, их обязанности, и гарантии их реализации1 . В основу новой концепции прав человека положен иной подход к правовому статусу личности. Это получило свое выражение, прежде всего в том, что впервые на конституционном уровне признана категория "права человека".
Конечно, в действительности фактическое положение человека далеко не всегда соответствует его юридическому положению, так как большинство норм права, закрепляющих основы правового статуса личности, напрямую связаны с политикой, идеологией, социально-экономическим строем государства, его национальными, историческими и иными особенностями. Но тем не менее, существует цель, к достижению которой должно стремиться любое государство. Новый подход к правовому статусу личности базируется на признании того, что права и свободы человека принадлежат ему от рождения и рассматриваются обществом и государством как высшая социальная ценность.
Наряду с этим законодательство большинства государств мира, в том числе и Российской Федерации, предусматривает возможность ограничения прав и свобод человека, которое может быть применено в целях защиты конституционного строя, обеспечения и защиты прав и свобод граждан, восстановления правопорядка. Кроме того, специально оговаривается, что в случае введения чрезвычайного положения допускается временное ограничение прав и свобод граждан на основаниях и в пределах, установленных законом.
Исходя из сказанного, в рамках данной работы предполагается рассмотрение особенностей правового статуса специального субъекта - людей, проживающих или находящихся в зоне действия режима чрезвычайного положения.
Чрезвычайные меры, предусматривающие ограничение правового статуса граждан, могут быть установлены только Конституцией государства. Никакие другие законодательные, а тем более, подзаконные ведомственные нормативные акты не могут и не должны этого делать. Столь высокий уровень регулирования обусловлен тем, что чрезвычайное положение затрагивает многие конституционные права и свободы граждан, предусматривая существенные изъятия из них.
Следует признать незаконными попытки заменить чрезвычайное положение какими-то иными мерами, как-то: объявить бедственное, исключительное, особое положение, ввести комендантский час без введения особого правового режима. Дело здесь не в терминологической точности. За подменой терминов кроется опасность отступления от законного порядка, что особенно недопустимо, когда речь идет о чрезвычайном положении и связанном с этим ограничением прав и свобод граждан. Более того, в истории современной России уже появился прецедент, когда на территории субъекта федерации больше года велись настоящие боевые действия с использованием Вооруженных Сил для восстановления конституционного порядка, в результате которых погибли тысячи мирных граждан. И тем не менее, на территории Чечни не было введено ни военное, ни чрезвычайное положение, что явилось, по нашему мнению, одной из главных причин массовых нарушений прав человека на территории Чеченской республики. Г.А.Гаджиев в Особом мнении к Постановлению Конституционного Суда по делу о проверке конституционности ряда правовых актов, принятых в связи с урегулированием вооруженного конфликта в Чеченской Республике сказал, что "невозможно применение мер государственного принуждения с использованием Вооруженных Сил вне рамок определенного правового режима, предусматривающего не только соответствующие полномочия органов власти, но и гарантии соблюдения прав и свобод граждан"
На практике неукоснительно должен соблюдаться установленный порядок введения чрезвычайного положения - наличие оснований, компетентность органов, соблюдение сроков и т.д. Следование законной процедуре выступает в этом случае важной гарантией конституционного порядка2.
В законодательстве практически всех стран мира содержатся специальные положения, ограничивающие определенные права и свободы человека. Но характер международного права в целом и обязательства государств, принятые ими на себя при заключении международно-правовых документов, предполагают,что ограничения правового статуса граждан в случае введения чрезвычайного положения должны быть сведены к абсолютному минимуму, и что основания введения чрезвычайного положения должны интерпретироваться строго ограничительно.
Конституционно-правовые гарантии основных прав и свобод граждан в условиях использования правового режима чрезвычайного положения
В принципе деятельность любого государства, если это государство считает себя демократическим или хочет, чтобы его таковым считали, должна быть направлена прежде всего на практическое претворение в жизнь тех прав и свобод, которыми обладают граждане этого государства. Укрепление гарантий прав и свобод и охрана законных интересов граждан - является необходимым условием стабильного функционирования политической системы общества, показателем развитости всех государственных институтов власти.
Провозглашение в Конституции Российской Федерации прав и свобод граждан "высшей ценностью" налагает особые требования на деятельность всех государственных органов власти и должностных лиц. А так как в статье 18 Конституции говорится, что "права и свободы человека и гражданина. . . определяют смысл, содержание и принятие законов, деятельность законодательной и исполнительной власти ... ", перед нашим государством в настоящее время стоит задача выработки действительно работающего механизма защиты основных прав и свобод граждан. Это тем более важно, поскольку прямое непосредственное действие Конституции не означает, что содержащиеся в ней нормы могут быть реализованы вне конкретных процедур и механизмов, предусмотренных действующим законодательством.
Как представляется, разработка данного механизма должна идти по двум направлениям. Это, во-первых, создание конкретных правовых норм, процедур и механизмов, которые могли бы использовать граждане для индивидуальной защиты своих субъективных прав. Во-вторых, конституционное регулирование деятельности всех государственных институтов. Оно должно включать в себя разработку таких принципов деятельности государственных органов власти и органов местного самоуправления, создание такой системы хозяйствования и такого федерального устройства страны, которые бы органически включали в себя принципы соблюдения и защиты прав и свобод собственных граждан.
В настоящее время в Российской Федерации уже создана в основном нормативно-правовая база, регулирующая отношения в области прав человека. Причем это законодательство соответствует реалиям сегодняшнего дня, и в целом отвечает стандартам, принятым в современном гуманитарном праве. И это отмечают даже те, кто никогда особых симпатий к стране не питал. Поэтому в настоящее время для России "проблема обеспечения прав и свобод граждан состоит уже не в законодательном закреплении максимального количества прав и свобод, а в обеспечении реализации хотя бы элементарного для нынешнего уровня развития общества прав и свобод"1. Как справедливо отмечает Ю.А.Дмитриев, в настоящее время в России существует значительный разрыв между той моделью общественных отношений. которая формируется предписаниями законодательства ... и действительной ситуацией в данной сфере .. А это не может не оказывать влияние на эффективность действия механизма реализации гражданами своих прав и свобод.
Переходный этап в развитии российского общества, ошибки, допущенные руководством страны на этом пути, низкая правовая культура большинства населения не способствуют совершенствованию существующих и созданию новых процедур и механизмов, призванных обеспечить реальность провозглашенных в Конституции прав человека.
К сожалению, негативные моменты в общественном развитии играют весьма существенную роль в возникновении чрезвычайных ситуаций различного характера. Государство в последние годы переживает одну чрезвычайную ситуацию за другой. Конечно, чрезвычайные ситуации трудно привести к одному знаменателю. Прежде всего, они отличаются друг от друга своим происхождением. Сложно сравнивать чрезвычайные ситуации, скажем, криминогенного и природно-техногенного характера. Но если внимательно посмотреть, в причинах их возникновения можно найти нечто общее. Это общее зависит и определяется теми политическими, особенно экономическими, социальными и духовными процессами, которые происходят в России. Например, в основе региональных конфликтов лежит как правило чей-то политический или иной интерес. Причины аварий, техногенных катастроф очень часто кроятся в недостаточной научной разработанности проблемы, несовершенстве инженерного обеспечения, плохой организации и контроле. Природные катастрофы уносят жизни многих людей в результате плохой организации как предупреждения, так и готовности необходимых служб к борьбе с ними. Во всех этих случаях нельзя сбрасывать со счетов ошибки людей, недочеты в организации работы и т.д.1.
Органы внутренних дел как субъект осуществления правового режима чрезвычайного положения
Говоря о месте и роли органов внутренних дел в системе государственных органов обеспечения прав и свобод граждан, безопасности личности, безопасности государства, необходимо отметить, что в Российской Федерации в настоящее время уже, в основном, сформировалась система субъектов обеспечения национальной безопасности, используемая в условиях чрезвычайного положения1.
На федеральном уровне,в систему входят следующие органы управления указанной деятельностью: Президент Российской Федерации, которому непосредственно подчинен Совет Безопасности России и Правительство Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, участвующие в обеспечении общественной (внутренней) безопасности - МВД, ФСБ, ФМС, МЧС, ФПС, МО и др. На региональном и местном уровнях в систему обеспечения безопасности входят соответствующие структуры органов власти и управления, действующие в пределах предоставленных им законом прав и полномочий с учетом разделения компетенции федеральных, региональных и местных субъектов управления.
Целью функционирования указанной системы является создание и поддержание необходимого уровня безопасности государства, защиты прав и свобод, жизни и здоровья граждан, собственности и общественных институтов1.
К числу органов государственной власти, обеспечивающих охрану прав и свобод граждан в условиях чрезвычайного положения, относятся и органы внутренних дел. Причем это государственные органы, специально уполномоченные для выполнения этих задач, и которым отводится едва ли не самая важная роль при введении режима чрезвычайного положения, что объясняется спецификой тех служебных задач, которые ставятся перед ними. Согласно действующего законодательства органы внутренних дел представляют собой "систему государственных органов исполнительной власти, призванных защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных посягательств и наделенных правом применения мер принуждения"2. Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации1 характеризует Министерство как федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий в пределах своих полномочий государственное управление в сфере, прежде всего, защиты прав и свобод человека и гражданина (п 1 ст.1), а разработка и принятие мер по защите прав и свобод граждан называются первыми в перечне основных задач Министерства
Анализ задач и функций, выполняемых органами внутренних дел при обеспечении правового режима чрезвычайного положения показывает, что практически все подразделения участвуют в обеспечении этого режима. Ведь деятельность органов внутренних дел в условиях режима чрезвычайного положения весьма широка и многообразна. Это административная, оперативно-розыскная, уголовно-процессуальная, профилактическая, пенитенциарная деятельность и др. Каждая служба МВД - будь то административная или охрана общественного порядка, оперативно-розыскная и следствие, аппарат БЭП, паспортная система, ГАИ, - с помощью разнообразных методов участвуют в решении этих задач непосредственно на своих участках работы. Поэтому говорить о реальном обеспечении прав и свобод граждан, их интересов можно лишь, рассматривая в комплексе все виды деятельности органов внутренних дел.
В рамках данной работы представляется целесообразным рассмотрение форм и методов работы органов внутренних дел по защите прав и свобод граждан в условиях чрезвычайного положения в рамках административной деятельности. Этот вид деятельности является основным для органов внутренних дел при осуществлении режима чрезвычайного положения1. Во-первых, эта деятельность носит государственный правовой характер, то есть осуществляется органами внутренних дел от имени государства. Во-вторых, для исполнения своих распоряжений, заданных в рамках своей компетенции, на основании и в порядке, установленных законом, органы внутренних дел могут применять меры государственного принуждения, что просто необходимо в условиях чрезвычайного положения, особенно вводимого по основаниям криминогеного характера, и следующих непосредственно из правовой природы режима чрезвычайного положения.
